高雄高等行政法院裁定
102年度訴字第104號原 告 李唯行被 告 全國農業金庫股份有限公司高雄分公司代 表 人 江振興訴訟代理人 陳宏仁
郭俊中被 告 財團法人農業信用保證基金代 表 人 陳杰訴訟代理人 陳平立上列當事人間有關農業事務事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文本件移送臺灣高雄地方法院。
理 由
一、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第12條之2第2項前段定有明文。次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」亦為行政訴訟法第2條所明定。是當事人起訴所爭執之事項，必須為公法上爭議，始得依法提起行政訴訟。所謂公法上之爭議，係指人民與行政機關間，因公法關係（包括公法上法律關係或公權力措施）所生之爭議而言。又按「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。」亦經司法院釋字第466號解釋闡明在案。準此，關於民事訴訟事件，並非公法上之爭議事件，行政法院對之既無審判權限，自應移送普通法院管轄。
二、原告起訴意旨略以：
㈠、原告因養豬遭逢口蹄疫虧損，遭法院追償借款，目前於坐落屏東縣○○鄉○○段526、608地號土地（下稱系爭土地）耕作農作物，年收入不足10萬元，擬於民國103年底農作物收成後，離牧轉業從事蘭花栽種，須向被告全國農業金庫股份有限公司高雄分公司（下稱農業金庫）貸款，惟原告雖尚未正式申請貸款，卻遭被告農業金庫以其擔保能力不足為由口頭拒絕，致原告權益遭受損害。為此提起預防性不作為訴訟，符合行政訴訟法第8條一般給付之訴之要件。
㈡、被告農業金庫應依下列規定，核准貸款新臺幣（下同）8,707萬元給原告之子即訴外人李岱穎：
1、依農業金融法第4條規定，被告農業金庫以輔導信用部業務發展，辦理農、林、漁、牧融資及穩定農業金融為任務。依同法第6條規定，被告農業金庫及信用部應積極配合推動、辦理政策性農業專案貸款，所需經費應於農業發展基金優先編列預算支應。又依農業發展條例第54條規定，行政院農業委員會（下稱農委會）已設置1,500億元農業發展基金，並編列基金給被告農業金庫補貼利息差額。原告為新埤農會會員，自得向被告農業金庫申請取得融資及利息補貼。
2、依農業發展條例第42條規定：「農業學校畢業青年，購買耕地直接從事農業生產所需之資金，由主管機關協助辦理20年貸款。」第59條規定：「為因應農業國際化自由化之衝擊，提高農業競爭力，加速調整農業結構，應建立獎勵老年農民離農退休，引進年輕專業農民參與農業生產之制度。」原告年老體衰，為獎勵原告離農退休，使原告之子李岱穎參與農業生產，扶養原告，被告農業金庫應同意核貸予李岱穎。
3、貸款金額之計算：原告擬於系爭土地上搭蓋溫室8棟（每棟1,000坪），15,500元/坪×8,000坪＝12,440萬元。原告僅申請核貸7成，故為貸款金額為8,707萬元。
㈢、被告財團法人農業信用保證基金（下稱保證基金）應為連帶保證人，提供全額保證：
1、原告擬向被告農業金庫申請貸款搭建溫室，遭其以擔保能力不足口頭拒絕，被告保證基金應依農業發展條例第57條及農業金融法第9條規定，主動積極為擔保能力不足的農民提供保證，俾使被告全國農業金庫願意核貸。
2、依農業金融局函文，專業農貸最高保證為9成，一般農貸最高保證為8成。然而，訴外人李岱穎投資之蜀隆花卉公司從事蘭花栽種外銷獲利甚鉅，原告及李岱穎擬於毗鄰該公司（持股20％，股東均為原告家族成員）之系爭土地上擴大經營面積搭蓋溫室，被告保證基金自應提高1至2成保證金額至全額（10成）保證。
㈣、政府為開發烏樹林生技園區，鼓勵園區內之業者搭建溫室栽種蝴蝶蘭外銷，給予低利融資（年息1.5％），並同意業者得以溫室設定抵押權給銀行獲得貸款。蜀隆花卉公司亦向銀行貸款數千萬元，並獲得每年補貼利息2至2.5％。然原告擬向被告農業金庫申貸，卻遭其以溫室為有瑕疵之擔保品而拒絕承貸，被告農業金庫對於園區外業者（如原告），因無管理費可收取即拒絕貸款，已違反行政程序法第6條平等原則、第7條比例原則及不當聯結禁止原則等情，並聲明求為判決：被告農業金庫應作成核准貸款8,707萬元予李岱穎（原告之子）之行政處分；被告保證基金應作成就上揭貸款提供10成保證之行政處分。
三、經查：本件依原告於書狀所載之事實及請求，原告係擬將來向被告農業金庫申請核准政策性農業專案貸款予其子李岱穎，並於被告農業金庫認其擔保能力不足時，移由被告保證基金提供信用保證云云。按政策性農業專案貸款，係國家運用各種資金來源（例如農業發展基金等），提供符合一定資格之農漁民得向貸款經辦機構申請之貸款，具有照顧農漁民生活，促進農、漁村經濟發展等政策目的。惟此種國家或其他行政主體，為達成特定之公共目的，對私人所為有財產價值之給與，在制度設計上得選擇由行政機關自行辦理，或透過特定金融機構以一般金融機構為優惠之條件貸給款項。依農業金融法第6條第1項前段規定，中央主管機關（即農委會）應規劃及推動政策性農業專案貸款；同項後段並授權訂定「辦理政策性農業專案貸款辦法」（下稱貸款辦法），依農委會以102年4月24日農金字第1025080152號令訂定之貸款辦法第2條規定：「本辦法所稱政策性農業專案貸款，指下列各種貸款：一、農機貸款。二、輔導農糧業經營貸款。三、輔導漁業經營貸款。四、提升畜禽產業經營貸款。五、農民經營改善貸款。六、農業科技園區進駐業者優惠貸款。．．．。十七、農業天然災害低利貸款。」同辦法第3條至第25條分別規定各種政策性農業專案貸款之貸款對象、期限、利率、額度、辦理貸款用途及事後經營狀況之查驗。同辦法第26條至第30條並規定，中央主管機關（行政院農業委員會）得委託全國農業金庫辦理政策性農業專案貸款之宣導、推動、帳務處理、財務收支、統計業務、對貸款經辦機構之輔導查核等事項。次依農業金融法第9條規定，農業金融機構對擔保能力不足之農民或農業企業機構，應協助送請農業信用保證機構保證。由上開規定可知，政策性農業專案貸款之具體作法，係由有資金需求之農（漁）民，先向貸款經辦機構提出申請，經貸款經辦機構認定其申請符合上開貸款辦法所定之法定要件，並於申請人之擔保能力不足時，由該機構協助送請農業信用保證機構提供保證，再由經辦貸款之農業金融機構與申請人訂立借貸契約。再者，依貸款辦法第26條至第30條規定，農委會得委託行使之事項，僅限於政策性農業專案貸款之宣導、推動、帳務處理、財務收支、統計業務、對貸款經辦機構之輔導查核，至於專案貸款資格之審查事項，則無委託行使之規定，自無據以認定被告農業金庫就就審查專案貸款資格乙節，係受委託行使公權力之準行政機關。又貸款申請人與貸款經辦機構間，僅有貸款申請人提出申請（要約），及經辦機構審核後為承諾或拒絕承諾，而決定是否成立消費借貸契約之法律關係，該兩者所訂定之借貸契約，係經當事人間基於平等地位之合意所為，且內容與民法一般消費借貸契約無異，難謂具有公權力性質，原告請求與被告農業金庫締結政策性農業專案貸款契約之性質，應純屬民事契約關係無疑。至於請求被告保證基金提供貸款信用保證之爭議，僅係經辦機構於核准貸放款項時，發現申請人有擔保能力不足情形時，依農業金融法第9條相關規定辦理，藉由被告保證基金所提供之信用保證，使申請之農民得取得農業經營所需資金，此項爭議核無公權力性質，且僅涉及政策性農業專案貸款整體事件之一部分事實，性質上屬原告與被告保證基金間之私法上保證契約關係，亦非屬公法上爭議事項。
四、綜上所述，本件原告與被告間有關申請政策性農業專案貸款暨與該貸款有關之信用保證之爭議事件，係屬私權爭執，揆諸首揭說明，行政法院對之並無審判權，原告應循民事訴訟途徑謀求救濟，茲原告誤向無本院提起行政訴訟，爰依職權移送至有審判權之臺灣高雄地方法院管轄，爰依行政訴訟法第12條之2第2項規定，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 7 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 102 年 10 月 7 日
書記官 宋 鑠 瑾