高雄高等行政法院判決
102年度訴字第117號原 告 劉鍾香蘭訴訟代理人 蕭永宏 律師被 告 高雄市政府地政局土地開發處代 表 人 陳冠福訴訟代理人 洪文彥
鄭季秦被 告 臺灣高雄農田水利會代 表 人 李清福訴訟代理人 劉文政上列當事人間有關農業事務事件，原告不服高雄市政府中華民國102年2月26日高市府法訴字第10230141700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」是行政法院考量訴訟資料具有共通利用之可能性、糾紛一次解決之訴訟經濟性、符合當事人利用法院之目的性，認追加訴訟具適當性者，自可准許之。原告主張農○○○區○○○路遭人破壞，致其所有土地無法排水，本於農地重劃條例第38條第1項規定提起課予義務訴訟，請求被告高雄市政府地政局土地開發處（下稱土地開發處）作成恢復灌溉排水功能之行政處分。不服被告土地開發處函復，循序提起本件行政訴訟。嗣於準備程序中，具狀聲明追加臺灣高雄農田水利會（下稱農田水利會）為共同被告，本於同一基礎事實及農地重劃條例第38條第1項規定提起給付訴訟，請求被告農田水利會就遭破壞水路設置排水溝、恢復灌溉排水功能之事實行為。本院審酌原告本於同一原因事實及請求權之法律依據，追加被告農田水利會，具有證據共通性，且有益於爭訟事實之釐清及紛爭一次解決，經通知被告農田水利會到庭陳述意見，被告土地開發處亦不予反對，爰認為原告所為訴之追加，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要︰緣原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○○號土地（下稱1495號土地）係屬高雄市美濃區南隆農地重劃區（下稱南隆農地重劃區）範圍，業於民國77年1月22日辦竣重劃後土地標示變更登記。1495號土地東側緊鄰編設○○○區○○路之公有同段1491號土地（下稱系爭水路用地），詎附近鄰人劉榮一將系爭水路用地挖除並占用，致原告經營魚塭之1495號土地無圳路可排水。原告先後向被告農田水利會陳情、高雄市政府地政局請求維護系爭水路地，惟未獲積極處理。原告乃於101年9月6日再次向高雄市政府地政局請求恢復系爭水路地之灌溉排水功能，被告土地開發處以101年9月24日高市地發企字第10171252800號函復略以：「‧‧‧三、本案經現場勘查龍中段1495地號農地東側1491地號水路部分目前已無灌溉排水功能，該水路係屬臺灣省農田水利會所有。四、副本抄送臺灣省高雄農田水利會，請本於權責卓處回復其水路灌溉排水功能。」原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟，並於準備程序中，具狀追加被告農田水利會。
三、本件原告主張︰
㈠、南隆農地重劃區於77年間重劃完成後，在系爭水路用地設置溝渠，並完成水泥溝渠之施工工程，惟遭訴外人即同段1490號土地所有權人劉榮一挖除並占用。原告所有之1495號地作為魚塭使用，通常無灌溉、排水困擾，但於101年間因美濃區降下多場暴雨，排水不及，魚池水滿溢，造成魚貨流失之損害。原告遂於101年3月9日向被告農田水利會申請恢復系爭水路地排水功能，經被告農田水利會以101年7月27日高農水管字第1010006947號函復略以：「‧‧‧旨揭龍中段1495地號農地位前高雄縣政府辦理農○○○區○○鄰○段1491及1499地號水路，目前1499地號灌溉溝仍可供水使用，另東側1491地號水路因另一相鄰地主(1490地號)曾向前高雄縣政府陳情重劃後土地分配錯誤等問題並於日前向本會陳情，本會己函轉高雄市政府主政辦理在案，本會將俟市府處理情形及現況水路需要情形再研議辦理。」即認該申請案屬被告土地開發處之權責。
㈡、原告於101年8月27日向高雄市政府地政局申請保留系爭水路地，經交由被告土地開發處處理後，被告土地開發處卻以101年9月3日高市地發企字第10171152600號函復：「旨揭龍中段1491地號水路前段廢除係依南隆農地重劃區第20次協進會議臨時動議第2案決議，並經台端及劉榮一君等二人同意辦理。」原告再於101年9月6日向高雄市政府地政局申請恢復系爭水路地灌溉排水功能。被告土地開發處以101年9月24日高市地發企字第10171252800號函復略以：「三、本案經現場勘查龍中段1495地農地東側1491地號水路部分目前已無排水功能，該水路係屬台灣省農田水利會所有。四、副本抄送台灣省高雄農水利會，請本於權責卓處回復水路溉排水功能。」即認該申請案屬於被告農田水利會之權責。
㈢、依農地重劃條例第38條第1 項規定，被告土地開發處、被告農田水利會均負有農○○○區○○路管理、維護之義務。系爭水路地既遭訴外人劉榮一挖除及占用，致系爭農田重劃區內土地無法排水灌溉。又系爭水路用地遭占用及被挖除之事實，被告農田水利會於101年7月27日已知悉，被告土地開發處亦於101年9月24日知悉，然至今卻均無任何作為，顯係怠於克盡管理維護之義務，爰依農地重劃條例第38條第1項規定提起本件行政訴訟等情。並聲明求為判決：1.被告土地開發處部分：⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵被告應依原告101年9月6日申請書，就系爭水路作成恢復灌溉排水功能之行政處分。2.被告農田水利會部分：被告應就其所管理系爭水路地設置排水溝，恢復灌溉排水功能。
四、被告土地開發處則以︰
㈠、系爭水路地為南隆農地重劃區重劃後之水利用地，業經前高雄縣政府於77年5月21日辦竣重劃後土地標示變更登記，登記為被告農田水利會所有。原告以所有土地從來作魚塭使用，東側緊鄰系爭水路用地原有溝渠設施供灌溉排水使用，因遭人破壞占用目前已無水路功能，致原告魚塭蒙受無法排水之損失，請求恢復設置水路。惟依農地重劃條例第37條第3項及第38條第2項規定，系爭水路地之管理、維護機關為被告農田水利會，被告土地開發處並無維護、管理權限，故原告對被告所請事項洵無理由。
㈡、依農地重劃條例第38條第2 項規定，緊鄰水路之土地所有權人亦有維護之義務，其發現水路遭受毀損時，並應即時通知管理機構。被告土地開發處接獲原告陳情事項後，親至現場會勘確認系爭水路地現況利用情形，並101年9月24日函請管理機關即被告農田水利會卓處。管理機關被告農田水利會亦以101年7月27日高農水管字第1010006947號函說明該會將俟現況水路需用情形再行研議辦理在案。原告指摘被告土地開發處既認定需恢復系爭水路灌溉排水功能，卻怠於執行職務云云，容非事實。
㈢、農地重劃區水路設置目的在於滿足農地耕作需求之灌溉、排水之用，惟原告陳稱其所有1495號土地從來作魚塭使用，通常情形尚無灌溉、排水困擾。原告係因近年降雨量徒增致排水不及，魚池水滿溢，造成魚貨流失，故原告要求回復水路之目的在於供其魚塭排水需求，與水路設置法令規定目的，亦有不符等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告農田水利會則以︰系爭水路用地之部分設施係鋼筋混凝土，部分設施則是土溝，但仍可排水。系爭水路地之西側為原告所有1495號地之魚塭，東側則係劉榮一所有之農田，如果雙方願意各讓出10公分土地，則被告高雄農田水利會可以進入施作。但劉榮一不同意機具通過，原告又無強制通行之權利，故目前無法進入施工。又農田水路之施作僅能滿足一般農田排水灌溉，原告經營之魚塭有相當深度，農田水路不可能挖那麼深，實無法滿足原告魚塭排水之目的等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本院之判斷：
㈠、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。又行政訴訟法第101條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。準此，提起行政訴訟如有當事人不適格、或欠缺權利保護要件之情形，即屬其訴在法律上顯無理由，應以判決駁回之。
㈡、被告土地開發處部分：
1、按課予義務訴訟應以依實體法規定有作成行政處分權限者為被告，其被告當事人始為適格。亦即原告主張公法上請求權提起課予義務訴訟，應依其所主張享有公法上請求權之法律依據，據以判斷負擔義務者為被告，如對非負擔義務者（無處分權限者）提起課予義務訴訟，即為當事人不適格。倘經法院闡明後，原告仍為其主張，自以被告不適格情形，判決駁回之。
2、經查，原告聲明請求被告土地開發處應依其申請作成恢復灌溉排水功能之行政處分，提起課予義務訴訟，並主張農地重劃條例第38條第1項為其享有公法上請求權之法律依據，業據原告陳述在卷。按農地重劃條例第38條第1項規定：「農地重劃完成後，農路、水路之管理機構，對於○○區○○路○○路每年應檢查一次以上，並管理、維護之。」至於負有管理維護水路之管理機構究係何指，依照同條例第37條規定：「（第1項）重劃區農路及非農田水利會管理之水路，其用地應登記為該管直轄市或縣（市）所有。（第2項）原登記為國有、省有及鄉（鎮）有者，應辦理註銷手續。前項農路及水路，由直轄市或縣（市）政府自行或指定機關、團體管理、維護之。其費用由各該政府列入年度預算。（第3項）重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施，其用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理、維護之。」依上開規定，重劃區內原屬農田水利會管理之水路及有關水利設施，其用地於重劃後應登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理維護之（立法理由參照）。次查，系爭水路用地原有被告農田水利會設置之水路，於77年間農地重劃完成後登記為被告農田水利會所有，為兩造所不爭，並有前揭土地登記公務用謄本可稽。是依農地重劃條例第37條第3項規定，系爭水路用地應由水路用地所有人即被告農田水利會負管理維護之責。亦即就系爭水路用地而言，農地重劃條例第38條第1項所指之管理機構係指被告農田水利會，而非被告土地開發處，應可認定。從而，原告對被告土地開發處提起課予義訴訟之聲明1.請求事項，即非屬被告土地開發處之權限範圍。本院依職權就被告適格問題對原告行使闡明權，原告仍主張維持上開聲明。是揆諸上開規定及說明，原告以無處分權限之人土地開發處為被告提起課予義務訴訟，自有當事人即被告不適格情事，應由本院以判決駁回原告之訴。
㈢、被告農田水利會部分：
1、按農田水利會組織通則第1條規定，農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨，依法律設立之公法人，為地方水利自治團體，在法律授權範圍內享有自治之權限。依農田水利會組織通則第10條規定，農田水利會之任務包括農田水利事業之興辦、改善、保養及管理、災害之預防及搶救、經費之籌措及基金設立、效益之研究及發展等事項，此即為法律授予農田水利會之自治事項（司法院釋字第628號解釋理由書參照）。查系爭水路用地業於農地重劃完成後，登記為被告農田水利會所有，已如前述，依農地重劃條例第37條第3項、第38條第1項規定，被告農田水利會自屬系爭水路用地之管理維護機構，合先敘明。
2、次按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」查原告聲明請求被告設置排水溝以恢復系爭水路灌溉排水功能，係請求行政機關作成一定事實行為，乃請求作成行政處分以外之其他非財產上給付，性質上即屬上開規定之一般給付訴訟。又提起一般給付訴訟，須以有發生公法上請求權之公法上原因存在為要件，所稱公法上原因，包括基於行政處分、事實行為、行政契約、公法上不當得利或公法上法令規定。原告提起本件給付訴訟，主張依農地重劃條例第38條第1項規定，對國家享有公法上請求權，自係基於法令規定為其公法上原因。是以，本件自應審究農地重劃條例第38條第1項規定是否屬於上開規定所指「公法上原因」？亦即是否賦與原告請求被告給付之公法上請求權。
3、再按法律是否賦予人民公法上請求之公權利，或僅享有反射利益，應探求實體法規範保障之目的，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予其向主管機關為一定作為之請求權者，其規範目的自在於保障個人權益。如法律雖未明文賦予請求主管機關為特定作為之請求權，但「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」，則該可得特定之人仍得向主管機關請求為特定行為。亦即現行法規範是否兼有保護個人權利之作用，而賦與公法上請求權，應著重於客觀的規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素予以斟酌（保護規範理論），司法院釋字第469號解釋及理由書可資參照。從而，欲審究農地重劃條例第38條第1項規定有無賦與原告請求被告為一定非財產上給付之公法上權利，自有上開保護規範法理之適用。
4、第按農地重劃條例第38條規定：「（第1項）農地重劃完成後，農路、水路之管理機構，對於○○區○○路○○路每年應檢查一次以上，並管理、維護之。（第2項）重劃區內之耕地使用人對其耕地坵塊所鄰接之農路、水路，有維護之義務，發現遭受毀損時，並應即時通知管理機構。」上開第1項旨在防止管理機構，○○○區○○路○○路怠於管理維護，乃明定農路、水路之管理機構對於○○區○○路○○路每年至少應檢查一次，並管理維護之，以免毀壞造成日久修護困難，失卻原有效能；第2項則係考○○○區○○○路、水路之遭人為侵占或毀損，多出於區內農民所為，為加強農民對農路、水路維護之責任，乃明○○○區○○路○○路之維護，須由農民共同為之，故耕地使用人，對其耕地坵塊所臨接之農路、水路有維護之義務，發現有遭受毀損時，並應即時通知管理機關。是本條文僅係有關農地重劃後，原有農路及水路如何為管理維護之規定；至於原有農路或水路毀壞後是否重新恢復設置，則非屬本條之規範目的。再者，國家對人民提供各式各樣的福利措施，其目的均在於保護人民，但各項給付之規劃涉及預算金額、歲入歲出之平衡，如何判定施政先後順序，有賴行政機關及立法機關就整體局勢之裁量及協調，此屬於行政與立法裁量範圍。因此，法規範雖賦予行政機關執行給付行政之職權，行政機關因此負有提供給付之職務義務，但除非解釋上法規範已明確賦予需要保護之人民，有請求國家提供具體給付之公法上請求權，人民仍不能僅以該職務法規為依據，即請求行政機關對其作成具體之給付。再參照農地重劃條例施行細則第54條規定：「（第1項）重劃完成，農路、水路之管理機構，對於○○區○○路○○路、除防氾及災害搶修即時辦理外，每年應擬具歲修計畫，報請各該主管機關核准後編年度預算實施之。．．．（第3項)農田水利會管理之水路及水利設施，其管理維護應依照水利法規有關規定辦理之。」水利法第49條第1項規定：「興辦水利事業人經辦之防水、引水、蓄水、洩水之水利建造物及其附屬建造物，應維護管理、歲修養護、定期整理或改造，並應定期及不定期辦理檢查及安全評估。」亦僅屬宣示管理機構對於農地重劃區水路設施負有檢查、管理養護之職權及義務，著重於維護水路設施以保障農田灌溉排水之公共利益及農民一般福祉，並未規定對農田水路附近可得特定之人負有何種具體內容之給付義務，故就農地重劃條例第38條第1項規定之整體結構、適用對象及所欲產生之規範效果等綜合判斷，尚無賦予一般人民有對該管理機構請求應為一定非財產上給付之公法上請求權。從而，原告無公法上之請求權而提起本件一般給付訴訟，即屬欠缺權利保護要件，為無理由。
七、綜上所述，原告對被告土地開發處提起課予義務訴訟，求為判決如聲明1.部分，為被告當事人不適格，被告駁回原告之申請，核無違誤；訴願決定以駁回函文非行政處分予以決定不受理，理由雖有不同，然其結果並無二致，仍應予維持；原告對被告農田水利會提起給付訴訟，求為判決如聲明2.部分，則屬欠缺權利保護要件。且依原告所訴之上開各事實情形，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又本件事證已明，兩造其餘之攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無庸逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 31 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 31 日
書記官 宋 鑠 瑾