高雄高等行政法院判決
102年度訴字第283號民國103年3月11日辯論終結原 告 趙文堂訴訟代理人 湯金全 律師
湯東穎 律師林嘉柏 律師被 告 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠 市長訴訟代理人 陳貞斗
蔡憲昇上列當事人間地上物拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國102年5月30日台內訴字第1020181598號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。查本件原告原起訴之聲明為：1.訴願決定（內政部民國102年5月30日台內訴字第1020181598號訴願決定，下同）及原處分（被告101年3月22日府建公字第1015012319號函，下同）均撤銷。2.被告應依原告之申請，就原告所有門牌號碼嘉義市○區○○里○○路○段○○○巷○○○號建物（下稱系爭建物）作成准予核發拆遷補償之行政處分。嗣於訴狀送達後，原告於本院審理中之103年3月8日變更並追加起訴之聲明為：1.先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告之申請，作成准予核發原告所有系爭建物拆遷補償費新臺幣（下同）3,592,004元之行政處分。2.備位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告之申請，作成准予核發原告所有系爭建物救濟金3,246,308元之行政處分。而被告對於原告上開訴之變更及追加雖表示不同意（本院卷第237頁），然揆諸原告先位請求及備位請求之基礎原因事實，均係主張系爭建物乃71年6月30日以前即已存在之建物，被告為辦理公共工程而拆除系爭建物，依被告96年11月16日府法字第0960097873號令修正公布之「嘉義市興辦公共工程用地建築改良物拆遷補償救濟自治條例」（下稱拆遷補償自治條例）之相關規定，應予核發拆遷補償費或救濟金等情，是其所為訴之變更及追加，係基於同一之請求基礎，核與行政訴訟法第111條第3項第2款規定之情形無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要︰緣被告於64年6月10日發布嘉義市中心地區（西北部分）公園用地（公3）都市計畫，嗣為闢建嘉義市都市計畫3號公園用地需要，乃辦理徵收該市○○○段○○○○○○號等19筆土地，合計面積0.280742公頃，並一併徵收其土地改良物。因原告所有嘉義市○區○○里○○街○○○號（現門牌整編為嘉義市○區○○路○段○○○巷○○○號）未辦保存登記建物（即系爭建物），位於都市計畫3號公園用地範圍內，嗣經被告認定原告所有系爭建物係屬71年7月1日以後之違建物，依拆遷補償自治條例第5條之規定，不予補償與發放救濟金。原告不服，委請訴外人莊鐙福於101年1月間以向電話向被告申請複勘，請求發放系爭建物之補償救濟金，經被告於101年2月22日會同原告與訴外人華聲科技不動產估價師事務所（下稱華聲事務所）辦理現地勘察結果，比對現地系爭建物之構造、建材及行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱農林航測所）空照圖資料，因認現地系爭建物應為71年7月1日以後之違建物，遂以101年3月22日府建公字第1015012319號函復原告之受託人莊鐙福有關系爭建物不予拆遷補償或發放救濟金之旨。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張︰㈠先位之訴部分：先位聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均
撤銷。2.被告應依原告之申請，作成准予核發原告所有門牌號碼嘉義市○區○○里○○路○段○○○巷○○○號建物拆遷補償費3,592,004元之行政處分。
⒈緣原告係世居於嘉義市西區香湖里之居民，家族自25年起即
居住於此，迄今已近80年，原告所有之系爭建物於35年10月1日即初次設有戶籍，並迭經門牌整編，歷次整編情形如次：43年2月10日門牌整編為嘉義市○區○○里○○街○○○號、57年5月1日門牌整編為嘉義市○區○○里○○街○○○號、68年8月15日門牌整編為嘉義市○區○○里○○路○段○○○巷○○號、99年2月1日經行政區域調整為現在之嘉義市○區○○里○○路○段○○○巷○○○號○○號碼。依被告制定之拆遷補償自治條例第3至5條、第7條規定，合法建物以及71年6月30日以前之違建物，依拆除面積發給補償或救濟金，71年7月1日以後之違建物及依都市計畫公共設施保留地臨時建築物使用辦法申請興建之臨時建築改良物，則不予補償與發放救濟金；至上開建築改良物建造日期之認定，悉應以戶籍、稅籍、水電費繳納、建築使用執照等資料作為參考依據。系爭建物係坐落於都市計畫3號公園用地之徵收土地範圍內，是依拆遷補償自治條例規定，系爭建物既早於35年10月1日即設有戶籍，自應予以補償或發給救濟金，乃被告不查，逕於101年3月22日作成原處分，說明略以：經101年2月22日現地勘查結果，並比對農林航測所70年10月及79年5月空照圖資料，現地系爭建物應為71年7月1日之後所改建，依拆遷補償自治條例第5條規定不予補償或發放救濟金云云，而否准原告就系爭建物補償費或救濟金之請求，原處分自屬違法。
⒉原處分逕以比對空照圖資料，否准原告就系爭建物拆遷補償
費或救濟金之請求，更進而主張原告檢附之戶籍設籍資料及門牌證明書等，僅能證明原告有居住事實，不代表房屋實際建造年代云云，亦已牴觸拆遷補償自治條例第7條規定，並形同架空上開條文，顯已違反依法行政原則及誠信原則。按依拆遷補償自治條例第7條規定之立法意旨，在於建立明確之建築改良物建造日期認定依據，避免主管機關核定補償救濟之標準不一；且建物自設有戶籍、稅籍、申請建築使用執照或繳納水電費起，其後繼續存在者恒為常例，故設本條規定，以保障人民之權益以及對行政行為之信賴。是以，公共工程用地內建物戶籍、稅籍之設立、建築使用執照之申請或水電費繳納之日在71年6月30日以前者，依前揭規定，自應予以補償費。又查原告因其所有系爭建物坐落於都市計畫3號公園用地之徵收土地範圍內，向被告申請複勘系爭建物及補償或發放救濟金，依拆遷補償自治條例規定，系爭建物既早於35年10月1日即設有戶籍，核屬71年6月30日以前之建物，應予以補償或發給救濟金，方符立法本旨。詎被告逕以比對空照圖資料，現地建築物應為71年7月1日之後所改建為由，否准原告就系爭建物拆遷補償費或救濟金之請求，更進而主張原告檢附之戶籍設籍資料及門牌證明書等，僅能證明原告有居住事實，不代表房屋實際建造年代云云，已牴觸拆遷補償自治條例第7條規定，致使上開條文成為具文。蓋若建物之建造日期得逕以比對空照圖資料為認定，拆遷補償自治條例第7條又何以規定應以戶籍、稅籍、水電費繳納、建築使用執照等資料為參考依據？上開被告所辯，形同架空該自治條例第7條規定，顯已違反依法行政原則及誠信原則⒊本件經原告向被告函詢系爭建物坐落之「嘉義市3號公園用
地」都市計畫發布實施日期，經被告以103年2月18日府都計字第1032601085號函回覆以：「嘉義市中心地區（西北部分）公園用地（公3）都市計畫係於64年6月10日發布，迄今未曾變更」等語明確。準此，系爭建物於前揭都市計畫發布前即存在者，應為拆遷補償自治條例第2條第1項第1款所定之合法房屋，而有請求被告依同條例第3條核發徵收補償費之權利。又系爭建物為「嘉義市3號公園用地」都市計畫64年6月10日發布之前所建，業經原告依拆遷補償自治條例第7條規定，提出嘉義市西區戶政事務所函及門牌證明書為據，應屬拆遷補償自治條例所定義之合法房屋；迄至拆除時仍存在之部分，則為如原證7平面圖所示編號1左側部分、編號5、編號6-3至6-7等建物，並參諸卷內「嘉義市都市計畫3號公園用地地上建築改良物調查估價表」（下稱「調查估價表」）、「合法房屋重建單價補償標準表」（即拆遷補償自治條例第3條第2項所稱「附表1」）、「附屬雜項建造物補償標準單價表」（即拆遷補償自治條例第3條第2項所稱「附表2」），原告主張編號1左側部分拆除面積為109.13平方公尺【計算式：172.20（將4層樓鋼骨建築1樓與左側相連房屋逕認為係整體建築之面積）－63.07（4層樓鋼骨建築2至4樓之面積）＝109.13】、編號5拆除面積為13.7平方公尺、編號6-3部分拆除面積為22.75平方公尺【計算式：（5.1＋7.9）×3.5÷2＝22.75】、編號6-4拆除面積為97.5平方公尺【計算式：7.5×13＝97.5】、編號6-5拆除面積為189.04平方公尺【計算式：13.9×13.6＝189.04】、編號6-6拆除面積為
49.14平方公尺【計算式：18.2×2.7＝49.14】、編號6-7拆除面積為54.74平方公尺【計算式：32.2×1.7＝54.74】（調查估價表參照）。
⒋又查，編號1左側部分、5、6-3、6-4、6-5等建物，其房屋
結構為木造住宅，且該木材級數為一級木，故補償標準應為8,000元/平方公尺（合法房屋重建單價補償標準表參照）。
蓋上開建物之建材為檜木，業經證人羅冬松於本院證述明確，又嘉義市之合法房屋重建單價補償標準表雖未特別明定木造建材之級距，惟諸如宜蘭縣興辦公共設施用地房屋拆遷查估補償自治條例、臺東縣政府拆除合法房屋之查估及補償標準實施辦法等類似規定，均認建材使用檜木以上之材質者為一級木，體系上於本件應可比附援用；復參以拆遷補償自治條例第3條之規定，所計編號1左側部分補償金額應為873,040元【計算式：109.13×8,000＝873,040】、編號5補償金額應為109,600元【計算式：13.7×8,000＝109,600】、編號6-3補償金額應為182,000元【計算式：22.75×8,000＝182,000】、編號6-4補償金額應為78萬元【計算式：97.5×8,000＝780,000】、編號6-5補償金額應為1,512,320元【計算式：189.04×8,000＝1,512,320】。至編號6-6、6-7建物則為大門入口處左右各一整排之棚架，依訴願卷第48頁照片觀之，應屬附屬雜項建造物中，夾板頂、壁石棉瓦之簡易房舍，補償標準為1,300元/平方公尺（附屬雜項建造物補償標準單價表參照），故編號6-6補償金額應為63,882元【計算式：
49.14×1,300＝63,882】、編號6-7部分補償金額應為71,162元【計算式：54.74×1,300＝71,162】。
⒌綜上所述，系爭建物於前揭都市計畫發布前即存在之部分，
應為拆遷補償自治條例第2條第1項第1款所定之合法房屋，本件被告應依拆遷補償自治條例第3條規定，按系爭建物拆除面積發給之補償金額共計3,592,004元【計算式：873,040＋109,600＋182,000＋780,000＋1,512,320＋63,882＋71,162＝3,592,004】。為此，原告爰增列本件先位聲明，訴請被告應作成准予原告申請就其所有系爭建物拆遷補償費3,592,004元之行政處分。
㈡備位之訴部分：備位聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均
撤銷。2.被告應依原告之申請，作成准予核發原告所有門牌號碼嘉義市○區○○里○○路○段○○○巷○○○號建物救濟金3,246,308元之行政處分。
⒈按「行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，當事
人主張有利於己之事實，就其事實固負舉證責任，惟當事人就其主張事實，如已盡相當之舉證責任，則舉證責任轉換，由他造就反證事實負舉證責任。」最高行政法院92年度判字第1181號判決意旨可參。綜觀案內嘉義市西區戶政事務所函及門牌證明書與證人蕭雲翔、羅冬松之證述，參以兩造與證人所繪製之現場圖及卷內之現場照片，系爭建物中於71年6月30日之前所建，並迄至101年間拆除時仍持續存在之部分，為編號1左側部分、編號5、編號6-3至6-7等建物，應堪認定。被告如主張系爭建物係滅失後新建，無連續存在之事實，應由被告就此對立要件事實（權利消滅要件事實）之存在負舉證責任：
⑴查原告所有之系爭建物，於35年10月1日即初次設有戶籍
，並歷經43年、57年、68年及99年間數次門牌整編為嘉義市○區○○里○○路○段○○○巷○○○號○○號碼等情，業經原告提出嘉義市西區戶政事務所函及門牌證明書為據，此為拆遷補償自治條例第7條明定之證據資料，並揭明行政機關「應」據以認定事實，即應屬法定證據方法，縱或不然，亦較未明定之證據方法，有優越之證明力；佐以系爭建物之戶籍登記迄至拆除時均未經撤銷或廢止，且門牌號碼歷經整編而為現址等情，已足認系爭建物係持續存在而未喪失其建物之同一性。如若不然，系爭建物於71年6月30日迄今，僅曾於99年間因行政區域調整再行整編門牌號碼乙次，倘系爭建物真有拆除新建、改建之情（假設語氣），嘉義市戶政事務所於99年間當無不依嘉義市道路命名及門牌編釘辦法第14條第1項第2款、第15條、第18條第1項第1款、第19條規定督促原告就系爭建物另行單獨申請門牌編釘或改編，而僅因行政區域調整進行區域性門牌整編之理。
⑵且依證人蕭雲翔、羅冬松之證述，參以兩造與證人所繪製
之現場圖，以及卷內之現場照片，亦可證系爭建物於大門入口處，左右各有一整排於71年6月30日以前所建之棚架（訴願卷第48頁參照）；此外4層樓鋼骨建築之左側及右後方仍存有71年6月30日以前所建之木造房屋，其中該鋼骨建築左側之房屋未曾拆除重建，僅將牆面紅色瓦片換成石棉瓦，並將檜木樑柱以鋼管支撐，嗣因陸續整修，大部分經鋼骨結構所包覆，惟內部牆面仍為木造（訴願卷第44至47、49、53至54頁參照），而該鋼骨建築之右後方亦尚有木造平房坐落（訴願卷第52頁參照）：
①首按證人蕭雲翔於本院102年10月8日準備程序證稱：我
在70至80年間，有去搭不銹鋼鴿籠與鐵皮屋。我去搭建時有舊的木造房子在該處，當時那個房子是完整的，有牆、有屋頂，鐵皮屋是我在空地上新建的，木造房子這邊我沒有去處理。訴願卷第50頁鐵皮屋就是我畫的圖所示的鐵皮屋，鐵皮屋上面的鴿舍不是我搭蓋的，鐵皮屋完整的樣子如原訴願卷第51頁所示。我除了搭蓋此鐵皮屋外，另外有幫他搭房子旁邊的鴿舍，我所搭的鴿舍下面只有骨架，鴿舍是放在二層樓高的位置，含骨架到鴿舍總共約3米高左右，與鐵皮屋是同一時間蓋的。舊的木造房子面積約40坪，樓高一層，鐵皮屋、鴿舍施工完成時，該木造房屋還在等語明確；另證人羅冬松則於本院102年12月2日準備程序證稱：我上國小時經常往那邊跑，房子屋頂是薄薄的紅色磚瓦，好像傳統三合院那種，後面有作業的場所、廚房，也有養一些牲畜。老房子材質是上好的檜木，房子下面是磚頭牆，磚牆的上面是編竹夾泥再抹灰，屋頂是紅色薄瓦片，主建材是木造。
老房子應該有100多坪，主建築應該有4、50坪，再過來是廚房、棧間。被告提出估價表所附第15頁上方照片是從大門看進去，照片上的門對著的是四層樓的鋼骨建築，我70幾年間有去鋼骨建築上面蓋比賽鴿舍（如訴願卷第50頁照片），我稱之為大鋼構，鋼骨建築下面的部分是我進去時就已經做好了。我主要是搭建比賽鴿舍的工程，其他有做老房子的零星整修，沒有拆掉重建，牆面是木板，上面是石棉瓦雨棚，整修的部分就是把紅色的瓦片換成石棉瓦，如果柱子壞了沒有上級檜木，就用鋼管先支持住，就只有這樣，房子很老，公園預定地也不能太花費，最後1次整修應該是67、68年，是我開鐵工廠之前，當兵的時候，我開鐵工廠之後去才做比賽鴿舍。老房子到我去蓋比賽鴿舍時都還在，我到要拆遷前都有進去過。拆遷前原來的平房因陸續整修，大部分都被鋼構房子包在裡面，包在大鋼構的左側，如訴願卷第92頁（47頁）照片，訴願卷第54頁照片就是我剛才所說平房的空間，即我所畫平面圖星星位置，大鋼構右邊後面還有一點平房，最右邊沒有房子，是蓮霧樹等語。②其次，將系爭建物拆除時現場情形之手繪平面圖（原證
6參照），與被告訴訟代理人及證人蕭雲翔當庭手繪之現場圖比對，可見於4層樓鋼骨建築之右後方，確有1棟房屋，且於大門入口處，左右各有1整排棚架（被告訴訟代理人手繪之現場圖將大門入口右側之棚架標示為鋼構鴿舍，應係誤載）；另較諸證人羅冬松當庭手繪之現場圖，亦足見於4層樓鋼骨建築之左側尚有1棟房屋與該鋼骨建築相連，房屋前半之1樓廳堂、廚房、餐廳及位於餐廳上方之2樓臥房部分業經鋼骨結構包覆，後半之工作棧間、廁所部分現仍留存作為簡易起居室使用，乃證人蕭雲翔手繪之現場圖未見位於鋼骨建築（鐵皮屋）左側之房屋，當係漏未標示、或時日已久記憶略有出入之故；至被告訴訟代理人手繪之現場圖僅標示1棟「鋼構主體」，應係將該4層樓鋼骨建築與相連之房屋逕認為係一整體建築之故。
③且查，依卷內之現場照片觀之，訴願卷第30頁右側、第
50頁照片所示者即為上開4層樓鋼骨建築，訴願卷第43頁照片並同時可見該鋼骨建築及右側之不銹鋼鴿籠，均位於大門入口處大樹之右側；訴願卷第44、45、46、47、49、53、54頁照片所示者則為位於4層樓鋼骨建築左側之房屋，其中訴願卷第44至47頁為1樓外部，均位於大門入口處大樹之左側、第53至54頁為1樓內部木造牆面、第49頁為2樓原為臥房部分（是證人蕭雲翔稱第47頁部分係其所搭蓋、被告手繪之現場圖將第53（97）、54（98）頁照片誤植為大門入口左側棚架之照片，應有誤會），訴願卷第51頁照片更清楚可見4層樓鋼骨建築與相連房屋之坐落情形，恰約以大門入口處之大樹為界，大樹右方為該鋼骨建築，左方為相連之房屋。另訴願卷第48頁照片所示者為大門入口右側之棚架、第52（96）頁則為位於四層樓鋼骨建築右後方之房屋（被告手繪之現場圖誤植為大門入口右側棚架之照片）。另訴願卷第53、54頁係位於原證7編號1左側1樓與原證7編號6-6建物相鄰處之牆面照片，至被告101年12月16日補充答辯狀附件2照片即為一牆之隔之編號6-6建物。⑶承上，被告提出之系爭建物調查估價表，其中所附之平面
圖並非系爭建物實際坐落之位置，業經被告自承在案（本院102年12月2日準備程序筆錄參照），是系爭建物實際坐落之位置，自應以原告將上述系爭建物於拆除時之現場情形，比對被告調查估價表所附平面圖所編號各建物之面積、形狀後，所提出編號各建物之實際坐落位置平面圖為準（原證7參照）。其中編號1右側部分及編號2至4建物即為正對大門之4層樓鋼骨建築；編號1左側部分建物則為與該鋼骨建築相連之木造房屋前半經鋼骨結構包覆部分，被告應係將該鋼骨建築與相連之房屋認作整體建築測量，否則編號1建物之面積應與編號2至4建物相同，無如測量結果所示面積較大之理；編號6-4建物則屬上開木造房屋後半未經鋼骨結構包覆部分；編號5、6-3建物應為大門入口最左側之洗衣間及擺放鴿籠之儲藏室；編號6-1、6-2建物為位於4層樓鋼骨建築右側之二層樓高不銹鋼鴿籠；編號6-5建物為4層樓鋼骨建築右後方之木造房屋；至編號6-6、6-7建物則為大門入口處左右各一整排之棚架。
⑷綜上，系爭建物中於71年6月30日之前所建，並迄至101年
間拆除時仍持續存在之部分，為原證7編號1左側部分、編號5、編號6-3至6-7等建物，應堪認定，被告如主張系爭建物係滅失後新建，無連續存在之事實，依前揭實務意旨，應由被告就此對立要件事實（權利消滅要件事實）之存在負舉證責任。
⒉惟被告迄今未能對系爭建物未連續存在乙節確實舉證，僅泛
稱系爭建物於70年至80年間型態與面積有所不同，已喪失同一性云云，衡諸前揭舉證責任之法理，舉證之不利益即應歸於被告，自難認被告之主張為可採，遑論依司法院釋字第400號解釋意旨及拆遷補償自治條例規定，亦難逕認經過修築之建築改良物，即喪失全部受領徵收補償費或救濟金之權益：
⑴被告就其主張先係提出案內空照圖為據，惟原告提出之戶
政事務所函及門牌證明書為拆遷補償自治條例第7條明文規定之證據資料，其證明力自應優於未經載明於上開條例之案內空照圖，蓋空照圖僅能略見地景之梗概，其內容尚且受限於拍攝當時之科技水準、天氣條件、地貌分布及物體遮蔽等因素，更無從據以判斷建物內部面積、構造及現況等資訊；且被告提出之71年9月空照圖，圖面不清無法辨別，亦無從證明系爭建物於71年6月30日前已滅失，乃其僅泛稱系爭建物於70年至80年間型態與面積有所不同云云，自無可採。況查，依70年10月空照圖套繪系爭建物坐落地號結果，該地號拆遷範圍內有建物坐落，亦為被告所自承（被告102年4月24日訴願答辯書參照），復經本件內政部訴願決定認定在案（訴願決定書第2頁倒數第5至7行參照），是綜觀上述證據資料，反足資認定系爭編訂同一門牌建物之建造時間係於71年6月30日以前。
⑵被告另主張70年10月空照圖所示坐落於該土地之建物位置
位於基地西南側，而75年12月空照圖則另有1棟新建物位於基地南側中間，故原西南側建物已拆除不復存在云云。
惟查，被告僅片面於上開2張空照圖以螢光筆標示系爭建物及其所坐落土地之界址，卻始終未提出諸如土地座標、地籍圖、或土地複丈成果圖等標示依據，其所標示者是否為該土地精確無誤之界址，已非無疑；抑有進者，以70年10月及75年12月均存在之如附圖所示A、B建物為基準測量結果，於70年10月空照圖中，系爭建物至A建物之直線距離為2公分、至B建物之直線距離為1.2公分；而於75年12月空照圖中，系爭建物至A建物之直線距離為2.5公分、至B建物之直線距離為1.5公分，更足見於上開2張空照圖中，系爭建物至A、B建物之相對直線距離實際上完全相同，差別僅在於70年10月空照圖較75年12月空照圖之比例尺要小1.25倍【計算式：2.5÷2＝1.5÷1.2＝1.25】。是由該
A、B建物與系爭建物之相對直線距離觀之，足證系爭建物於70年及75年間，坐落於該土地之位置並未有何變動，益徵被告所標示之該土地界址顯然與實際不符，若非誤載，即屬刻意混淆視聽之舉。
⑶且按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確
保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨，司法院釋字第400號解釋意旨可資參佐。本件綜觀拆遷補償自治條例之規定，並無明文禁止人民為生活需要，就原有建築改良物進行修築，亦未明文排除一旦經過修築之建築改良物，即無此條例之適用而喪失全部受領徵收補償費或救濟金之權益，至為灼然，且於未見明文排除之情況下，拆遷補償自治條例亦應如此解釋，始合乎上開司法院解釋所揭櫫憲法第15條應保障人民財產權之意旨。
⑷退步言之，縱以被告一再主張系爭建物已因修築而喪失同
一性云云而論，惟亦始終未見其說明所稱喪失同一性之法律依據及認定標準何在？乃至實務上常作為判斷依據之諸如建築師公會、土木技師公會、結構工程工業技師公會…等具有鑑定專業能力之機構，針對建物構造及建造年份等事項之鑑定報告，於被告提出之書面資料中亦付諸闕如，是被告就其上開主張，顯未能舉證以實其說。抑有進者，對於建物同一性之判斷標準，最高法院86年度台上字第2467號民事判決曾以：「原審曾函請臺北市建築師公會鑑定系爭建物之主體結構，該公會鑑定報告書載明：系爭房屋係日式木造平房日據時代遺留至今，迄今至少經1、2次大修，主要構造固已非日式原樣部分，惟其修繕情形係屬建築法第9條所指之修建，並認定系爭建物最後修建日期係在79年1月左右等語，並有系爭建物修建前及修建後之照片共18張附卷可參。按上訴人於使用系爭建物時，既僅就基礎勒腳、牆壁、地板、房屋進出大門、房頂文化瓦及其他室內裝修部分加以修建，而非就整個建築物拆掉改建或重建，是上訴人之修建行為僅係將相關動產附合在系爭房屋上而成為系爭建物之重要成分，上訴人辯稱原有日式宿舍已經不存在云云，殊難採信。…本院按系爭建物雖曾修繕，但其修繕行為係屬建築法第9條所指之修建，有臺北市建築師公會鑑定報告書可考，而該法第9條所指之修建，仍不失原建物之同一性」等語，明確肯認房屋雖曾修繕，然其修繕行為若非將建築物拆除改建或重建，仍不失原建物之同一性。而本件系爭建物拆除時，正對大門4層樓鋼骨建築之左側及右後方仍存有71年6月30日以前所建之木造房屋，其中該鋼骨建築之左側房屋僅係將牆面紅色瓦片換成石棉瓦，並將檜木樑柱以鋼管支撐，嗣因陸續整修，大部分經鋼骨結構所包覆，惟內部牆面仍為木造，而該鋼骨建築之右後方亦尚有木造平房坐落，均未拆除改建或重建等情，業經證人蕭雲翔、羅冬松證述明確，並有卷內之現場圖及現場照片可佐，衡諸上開說明，益徵被告抗辯系爭建物已全部喪失同一性云云，殊無可採。
⑸綜上，被告迄今未能對系爭建物未連續存在乙節確實舉證
，衡諸前揭舉證責任之法理，舉證之不利益即應歸於被告，自難認被告之主張為可採，遑論依司法院釋字第400號解釋及拆遷補償自治條例規定，亦難逕認經過修築之建築改良物，即喪失全部受領徵收補償費或救濟金之權益，至為灼然。是被告就系爭建物中，於71年6月30日之前所建，並迄至101年間拆除時仍持續存在之原證7編號1左側部分、編號5、編號6-3至6-7等建物，應依拆遷補償自治條例第4條、第5條及第7條規定，按拆除面積核發補償。又原告請求救濟金之計算依據，係以系爭建物中於71年6月30日之前所建，並迄至拆除時仍存在之部分，為如原證7平面圖所示編號1左側部分、編號5、編號6-3至6-7等建物，而救濟金依拆遷補償自治條例第4條規定，僅編號1左側部分、編號5、編號6-3至6-5等木造房屋須以合法建物之90%計算，其餘計算標準與合法建物徵收補償並無不同；故編號1左側部分救濟金應為785,736元【計算式：109.13×8,000×90%＝785,736】、編號5救濟金應為98,640元【計算式：13.7×8,000×90%＝98,640】、編號6-3救濟金應為163,800元【計算式：22.75×8,000×90%＝163,800】、編號6-4救濟金應為702,000元【計算式：97.5×8,000×90%＝702,000】、編號6-5救濟金應為1,361,088元【計算式：189.04×8,000×90%＝1,361,088】。至編號6-6、6-7之棚架救濟金仍為63,882元、71,162元。是故，本件倘認系爭建物非合法房屋（假設語氣），惟因原證7編號1左側部分、編號5、編號6-3至6-7等建物，仍屬於71年6月30日之前所建，並迄至拆除時仍存在之部分，本件被告仍應依拆遷補償自治條例第4條規定，按系爭建物拆除面積發給救濟金共計3,246,308元【計算式：785,736＋98,640＋163,800＋702,000＋1,361,088＋63,882＋71,162＝3,246,308】。
⒊綜上，系爭建物既早於35年10月1日即設有戶籍，核屬71
年6月30日以前之建物，應予以發給救濟金，方符立法本旨。被告逕以比對空照圖資料，以現地建築物應為71年7月1日之後所改建為由，否准原告就系爭建物之救濟金請求，更進而主張原告檢附之戶籍設籍資料及門牌證明書等，僅能證明原告有居住事實，不代表房屋實際建造年代云云，已牴觸拆遷補償自治條例第7條規定，顯已違反依法行政原則及誠信原則，原處分自屬違法。本件被告應依拆遷補償自治條例第4條規定，核發救濟金共計3,246,308元等情。
四、被告則以︰㈠依據拆遷補償自治條例第7條：「建築改良物建造日期之認
定，應以戶籍、稅籍、水電費繳納、建築使用執照等資料作為參考依據。」之規定，原告檢附之戶籍設籍及門牌證明書等，僅能證明原告有設籍及編訂門牌之事實，不代表建物實際之建造年代，亦無法證明系爭建物自35年10月1日起至拆遷之日止繼續存在之事實。且依原告所述，房屋老舊年久損害，故須翻修，惟按建築法第9條及第28條之規定，原告如依相關規定辦理，自有相關執照等資料可供被告判別系爭建物建築或修建年代，然依原告現有之系爭建物之構造、建材，其樑柱系統（鋼骨構造）已與原告所述35年10月1日系爭建物之木造既有構造已明顯不同，且依現場拆除前勘估照片，原告所有房屋舊有部分僅餘1面木板牆面，其餘皆為不同建材，現地系爭建物之構造、建材，並比對農林航測所（70年10月、71年9月、72年7月、74年9月、75年12月、78年9月及86年5月）空照圖資料，71年9月空照圖因該次空拍圖面不清無法辨別，但該用地地上建築改良物於70年及80年間空照圖建築物型態及面積均有明顯不同，不予以補償，並無違誤。又依證人羅冬松所述，因房屋老舊年久損害，故予以翻修，將系爭建物既有（舊有）建材包覆於新建鋼構建材之房屋牆面內云云，然查，現地系爭建物之構造、建材，該建築物之樑柱系統已與原告所述35年10月1日系爭建物之既有構造已明顯不同，且依現場拆除前勘估照片，原告所有建物舊有部分僅餘一面木板牆面，其餘皆為不同建材，係屬再經新建、增建、改建或修建之建築行為，自明顯不同於原告現有之系爭建物，故不予以補償，實無違誤。
㈡次查，依系爭建物平面分布圖，大門位於系爭建物所坐落土
地之東側，面對大門即為建築物編號1、2、3及4之4樓鋼骨造建築物，建築物編號5為4樓往上及往頂樓之樓梯間，建築物編號6-1及6-2為位於4樓鋼骨造建築物樓層上之2層鴿舍，建築物編號6-3位於4樓鋼骨造建築物（面對大門，面朝向西方）左前方作為放置小型鴿籠使用，建築物編號6-6位於4樓鋼骨造建築物（面對大門，面朝向西方）右前方作為鴿舍使用，建築物編號6-4及6-5位於4樓鋼骨造建築物（面對大門，面朝向西方）右方作為鴿舍使用，建築物編號6-7位於4樓鋼骨造建築物（面對大門，面朝向西方）右後方作為鴿舍使用。經查現地系爭建物之構造、建材，並比對農林航測所（70年10月、71年9月、72年7月、74年9月、75年12月、78年9月及86年5月）空照圖資料，71年9月空照圖因該次空拍圖面不清無法辨別，但該用地地上建築改良物於70年及80年間空照圖建築物型態及面積均有明顯不同，更遑論原告與相關證人所描述之35年10月1日系爭建物與現存建築物現況有明顯差異，顯見現地系爭建物顯非原告主張自35年10月1日存在迄今之建物，則被告不予以補償，核無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有嘉義市西區戶政事務所101年12月6日嘉市西戶資字第1010004192號函（本院卷第13頁）、門牌證明書（本院卷第14頁）、被告103年2月18日府都計字第1032601085號函（本院卷第233頁）、原告申請書（本院卷第234頁）、被告101年3月22日府建公字第1015012319號函（本院卷第16頁）及內政部102年5月30日台內訴字第1020181598號訴願決定書（本院卷第17-20頁）等附卷可稽，洵堪認定。按「當事人依法向行政機關提出申請者，除法規另有規定外，得以書面或言詞為之。以言詞為申請者，受理之行政機關應作成紀錄，經向申請人朗讀或使閱覽，確認其內容無誤後由其簽名或蓋章。」「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。」分別為行政程序法第35條及第114條第1項第1款所明定。本件原告係於101年1月間委託訴外人莊鐙福以電話方式向被告提出系爭建物補償救濟金之言詞申請，該申請案件嗣經被告作成紀錄，經原告閱覽確認無誤並蓋章等情，已據兩造陳述明確（本院卷第79頁），且有原告申請書（本院卷第234頁）在卷足憑，則依上揭規定，本件原告主張被告對其依法申請之案件，作成予以駁回之行政處分，自應認事後已經當事人補正其申請程序，先予敘明。
六、本件兩造之爭點為：㈠原告主張其所有系爭建物如原證7（本院卷第179頁）圖示編號①左側、⑤及6-3、6-4、6-5、6-
6、6-7部分，係屬於都市計畫發布實施前之合法房屋或71年6月30日以前所建造之違建物，是否可採？㈡被告依拆遷補償自治條例第5條規定，作成否准原告申請核發拆遷補償費或救濟金之原處分，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：㈠按「嘉義市政府（以下簡稱本府）為辦理公共工程用地內建
築改良物拆遷補償救濟特制定本自治條例。」「本自治條例所稱合法房屋係指下列建築改良物：一、都市計畫發布實施前之建築改良物。二、依建築法領有使用執照之建築改良物。三、民國60年12月23日建築法修正公布前已領有建造執照之建築改良物。四、持有建築改良物所有權狀之建築改良物。非屬上述情形之建築改良物，即視為違建物。」「合法房屋重建價格之核算以拆除面積乘以重建單價計算。其拆除面積之計算，以建築改良物各層外牆或外柱面以內面積計算。重建單價補償標準如附表一、二。」「民國71年6月30日以前之違建物，依拆除面積發給救濟金，發放標準如下：一、鋼筋混凝土造、鋼筋混凝土加強磚造比照第3條之重建單價補償標準，以百分之80計算。二、木造、磚造、木竹造或竹造、鋼骨造比照第3條之重建單價補償標準，以百分之90計算。」「民國71年7月1日以後之違建物及依都市計畫公共設施保留地臨時建築物使用辦法申請興建之臨時建築改良物，不予補償與發放救濟金。」「建築改良物建造日期之認定，應以戶籍、稅籍、水電費繳納、建築使用執照等資料作為參考依據。」拆遷補償自治條例第1條、第2條、第3條、第4條、第5條及第7條分別定有明文。
㈡經查，原告所有之系爭建物未領有建造執照及使用執照，亦
未辦理建物第1次所有權登記（保存登記）之事實，為兩造所不爭執（本院卷第58頁）。次依系爭建物坐落之嘉義市○○○段322-1、323地號土地（本院卷第137頁，下稱系爭基地）於75年12月14日及78年9月24日拍攝之空照圖原圖（外放證物圖筒）所示：位於系爭基地南側中間，有1棟斜屋頂（東西向）之建築物，其餘土地未見有建築物坐落其上；對照系爭基地於70年10月26日及72年7月10日拍攝之空照圖原圖（外放證物圖筒）所示：系爭基地西南角有1棟建築物，當時上開斜屋頂（東西向）之建築物尚未存在，其餘土地亦未見有建築物坐落其上；是由此兩段期間空照圖原圖觀之，可知於70年10月26日及72年7月10日原坐落系爭基地西南角之1棟建物已不存在，取而代之為於75年12月14日及78年9月24日坐落於系爭基地南側中間之1棟斜屋頂（東西向）之建築物。續觀諸系爭基地於86年5月8日、87年8月11日及91年9月11日拍攝之空照圖原圖（外放證物圖筒）顯示：位於系爭基地南側，有2棟長條形建築物（2棟東西向建築物），西側亦有1棟長條形建築物（1棟南北向建築物），北側則有1似正方形之地上物；參照被告以86年5月8日空照圖（訴願卷第74頁）地上物現況說明查估當時系爭建物坐落位置（本院卷第164頁），經與系爭建物照片（訴願卷第43-54頁、第87-98頁、本院卷第84-104頁）及原告主張系爭建物坐落位置（本院卷第179頁）相互比對結果，則被告所稱其查估當時系爭建物之坐落位置（本院卷第164頁），應與系爭建物實際坐落位置大致相符，而堪採信。則系爭建物自86年5月8日迄至被告101年間查估拆除時之存在現況，亦可認係與75年12月14日及78年9月24日坐落於系爭基地南側中間之1棟斜屋頂（東西向）之建築物現況有所不同。是故，綜合觀察前揭3段期間有關系爭基地上之地上物坐落位置及形態之變動，足認被告主張其查估及拆除時位於系爭基地上之系爭建物，並非71年6月30日以前所建造之建築物，要屬有據。
㈢原告雖主張系爭建物於70年底至71年年初曾經訴外人蕭雲翔
修繕，整修前即有主體建物存在，而非新建建物云云，並提出聲明人蕭雲翔書面聲明書為據（本院卷第15頁）；惟查，稽之證人蕭雲翔於本院審理時具結證稱：「（何時於該處搭蓋鐵皮屋？）時間很久了不太確定，約在70年到80年之間。
」、「（當時搭蓋工程的情形為何？）當時是1樓搭到2樓。
」、「（你去搭建時當時有無舊的房子在該處？）有舊的房子，舊的房子是木造的。」、「（請證人以圖表示當時木造房子位置與證人搭蓋鐵皮的位置。）好的（庭提圖示1張附卷）。」、「（你是在空地上搭鐵皮？）是的。」、「（鐵皮的地方是蓋兩層樓？）是的，骨架是鋼骨，然後搭鐵皮，屋頂是用鐵皮、PC板，是藍色斜屋頂。屋頂PC板是藍色的，外圍牆的部分是綠色的鐵皮。」、「訴願卷第50頁鐵皮屋（提示）是否為你畫的位置所搭的鐵皮屋？）對，就是我畫的這個鐵皮屋。」、「（提示訴願卷第47頁，這部分是你當時所搭蓋的？）是的。」、「（當時你所搭鐵皮屋完整的樣子是否如原訴願卷第51頁所示（提示）？）對，還沒有拆的時候就是這樣。」、「（你除了搭蓋此2層樓鐵皮屋外，還有無施作其他工程？）另外有幫他搭房子旁邊的鴿舍（如圖所示）。」、「（你所搭的鴿舍情形為何？）下面只有骨架，鴿舍是放在二層樓高的位置，含骨架到鴿舍總共約3米高左右。」、（訴願卷第50頁的鴿舍不是你搭蓋的？）那個不是我蓋的我不知道，下面是我蓋的鐵皮屋。」、「（證人所搭的鴿舍是何時搭蓋？）與鐵皮屋是同一個時間蓋的。」、「（你所搭蓋的鐵皮、鴿舍都是分開獨立的？）都是分開獨立的。」、「（證人表示施工時旁邊有木造房屋存在，該木造房屋面積約佔地幾坪？）約40坪左右。」、「（該木造房屋樓高幾層？）1樓。」、「（依70年到75年空照圖顯示只有1棟建築物（提示空照圖原圖予證人閱覽），證人剛才所述其新建的鐵皮屋與鴿舍時間點是否在75年之後？）從空照圖看來，應該是在75年之後。」、「（證明書內容是否為證人所寫？）不是我寫的，我不知道誰寫的，是莊鐙福拿來給我蓋章的。」、「（該聲明書記載『蕭雲翔…於民國70年底至71年年初期間曾負責承攬修繕整建訴願人趙文堂先生所有位於…160號之建物，修繕內容係因前建築物老舊，而加以修繕整建，而整修前即有主體建物存在，而非新建建物，特此說明』，與證人剛才所述是在空地上搭鐵皮屋、木屋是在另一個地方的情形不同，證人有何意見？）我現在否認該聲明書，當時的情形如同我今日到庭所述。」等語（本院卷第63-69頁），對照證人蕭雲翔當庭繪製其所證述木屋、鐵皮屋以及鴿舍之相關位置（本院卷第72頁），顯見原告所提蕭雲翔102年1月25日聲明書內容並不實在，事實上證人蕭雲翔係於木造平房之外，另行於75年以後始在系爭基地上新建鐵皮屋及鴿舍，且其並非利用原舊有木造房屋修繕整建甚明。
㈣原告雖又主張原證7所標示①左側、⑤及6-3、6-4、6-5、6-
6、6-7（6-6、6-7係棚架）部分，均係71年6月30日以前即存在之建物云云；惟查：
⒈本件依原告所述：系爭建物於大門入口處，左右各有一整排
於71年6月30日以前所建之棚架（訴願卷第48頁參照）；此外4層樓鋼骨建築之左側及右後方仍存有71年6月30日以前所建之木造房屋，其中該鋼骨建築左側之房屋未曾拆除重建，僅將牆面紅色瓦片換成石棉瓦，並將檜木樑柱以鋼管支撐，嗣因陸續整修，大部分經鋼骨結構所包覆，惟內部牆面仍為木造（訴願卷第44至47、49、53至54頁參照），而該鋼骨建築之右後方亦尚有木造平房坐落（訴願卷第52頁參照）。且依訴願卷第30頁右側、第50頁照片所示者即為上開4層樓鋼骨建築，訴願卷第43頁照片並同時可見該鋼骨建築及右側之不銹鋼鴿籠，均位於大門入口處大樹之右側；訴願卷第44、
45、46、47、49、53、54頁照片所示者則為位於4層樓鋼骨建築左側之房屋，其中訴願卷第44至47頁為1樓外部，均位於大門入口處大樹之左側、第53至54頁為1樓內部木造牆面，係位於原證7編號1左側1樓與原證7編號6-6建物相鄰處之牆面照片，第49頁為2樓原為臥房部分，訴願卷第51頁照片更清楚可見4層樓鋼骨建築與相連房屋之坐落情形，恰約以大門入口處之大樹為界，大樹右方為該鋼骨建築，左方為相連之房屋等語；對照上揭照片所示：系爭建物皆係以鋼骨骨架建造（訴願卷第30、43、44、45、46、47、48、49、50、
51、52、53、54頁），或係鐵皮牆壁（訴願卷第30、43、44、45、46、47、48、49、50、51頁），或係鐵皮、PC板屋頂（訴願卷第44、45、46、47、49、51、54頁），或係鐵皮牆壁內以木材裝修（訴願卷第43、44、45、46、49頁），或係以板材裝修（訴願卷第52頁），可見本件被告拆除之系爭建物，均已是鋼骨骨架之鐵皮屋，並非71年6月30日以前所建造之原舊有木造房屋甚明。
⒉又觀諸訴願卷第53至54頁之照片，為原告原證7中①左側之
部分，雖仍保留一面木構牆門，原告並舉證人羅冬松於本院審理時當庭繪製平面圖（本院卷第135頁）、立面圖（本院卷第134頁），及該證人所證：「（依據證人所畫相關位置，有廳堂、廚房、工作棧間、臥房，此4個空間全部是1棟房子，裡面區隔此4個空間？）是的，應算是一整棟的生活房子。」、「（其他部分是果園、有蓮霧、芒果、水井、龍眼樹等？）是的，樹很大，他們在下面也工作，堆木材、做工作。」、「（這1棟房子材質為何？）都是上好的檜木，他們開木材行，在阿里山伐木，他們很有錢，房子下面是磚頭牆，磚牆的上面是編竹夾泥再抹灰，屋頂是紅色薄薄瓦片。」「（那時候去看大概是幾坪大的房子？）那塊地使用的面積大概有1半，有搭寮、做木工、堆放東西，整個都是他的生活群，他有兩棟主廳堂，三間加上後面加蓋廚房，應該有1百多坪，不清楚確切的坪數。」、「（這個房子1層樓長條形房屋一直維持到何時？）後來陸續在整修，我再進去看時，有用很多鴿子籠，但有部分還包在裡面。民國70幾年快80年的時候，為了幫他做比賽鴿的鴿舍有進去，我進去時鋼骨的主建築已經蓋好了，蓋3、4層樓有，我再做最上面比賽鴿的鴿舍。」「（提示訴願卷照片，哪些部分是證人做的？）訴願卷第50頁照片比賽鴿鴿籠是我搭建的，下面的部分是我進去時就已經做好了。」、「（現存的照片（提示本院卷、訴願卷、被告今日所提資料）裡有哪部分是證人剛才所說平房的空間？）訴願卷第54頁照片位置是我所畫平面圖星星位置。」、「（證人去搭比賽鴿舍時，原來傳統平房部分的建材與照片上的建材有無一樣？訴願卷第54頁照片上的建材為何？）牆面是木板，上面是石棉瓦雨棚，以前的紅瓦壞掉了，陸續整修，1樓平房的整修不是我做的，是別人做的，鐵房子包在裡面是別人做的。」、「（不管是整修或新搭建，證人曾經去做過幾次工程？）主要是搭建比賽鴿舍的工程，其他有做零星整修的部分。」、「（零星整修的部分是做什麼？）最大部分是1樓平房漏水，那時才20幾歲，是做雜工，就是大師傅叫我搬東西，因我本身是做鐵的，如果柱子壞了，沒有上級檜木，用鐵柺先支持住，我算是參與整修。」、「（證人參與的工程項目為何？）柱子爛掉要撐起來，最主要是屋頂漏水，我只會做雜工，如果紅瓦沒有，就用石棉瓦換，老房子就是這樣整整修修。」、「（有無印象整修從何時開始？）69年以前就有，我結婚的時候以前就有，陸陸續續在做。」、「（整修一直做到什麼時候？）我自己做鐵工比較忙就比較少去做，最後1次整修應該是67、68年。」、「（提示訴願卷請證人確認。）訴願卷第92頁照片（同訴願卷第47頁照片），平房包在此鋼構裡面，把它裝飾起來。
」、「（是整個包還是部分包？）1樓平房大部分都被鋼構房子包在裡面。」、「（鋼構是何時蓋的？）70幾年的時候，本來他有請我蓋，但我很忙沒辦法做，實際上沒有參與，只知道是70幾年蓋的。」、「（原告家的老房子有幾層樓？）後面第2棟是兩層的，上面有鋪木板，前面是大廳1層樓。
」、「（證人稱老房子約100坪以上，1層樓的部分與兩層樓部分的比例為何？）2樓的部分是1/3、1樓的部分是2/3。」、「（原告的老房子有無使用木造的建材？）主建材是木造。」、「（證人稱於70幾年間去蓋鴿舍，那個老房到證人去蓋鴿舍時是否還在？）後面廚房還在。」、「證人稱前面有整修，是在何時？）當兵的時候64年、67年陸陸續續整修。
」、「（提示被告所提平面圖（本院卷第126頁），請證人標示（拆遷前老房子被包起來的位置））好的，在大門的左側。」、「（證人稱老房子約1百多坪？）主建築應該有4、50坪，再過來是廚房、棧間。」、「（資料顯示此鋼構的面積是172.2平方公尺，約52坪，怎麼可能包覆1百多坪的木結構建築？）看衛星照片可知，主建物是4、50坪。」、「（所謂2樓是正常高度的2樓？）主建築分成兩棟，前面廳堂部分，超過目前一般房子兩層樓高，但裡面實際空間沒有隔樓層，後面那1棟有2層臥房。」、「（證人立面圖所畫工作棧間、廁所是被告平面圖的何位置請標示。）好的，如被告平面圖我所標示『廁所』『雞鴨舍』。」、「（證人在被告平面圖所標示新大鋼構是否為4層樓？）是的，大門正對面的我稱之為大鋼構，老房子在大鋼構的左側。」、「（正對4層鋼骨建物的左邊是老房子？）是的。」等語（本院卷第110-122頁）為憑；然衡諸證人之證詞常受證人之記憶力、觀察認知角度、自由意志變化及表達能力程度等主、客觀不確定因素，影響其真實性，反觀空照圖則係應用航遙測科技，所拍攝蒐集臺灣地區航遙測影像資料，具有客觀、不變易之特性，自與事實較為相符。是以，證人羅冬松所證有關系爭基地上原舊有木造房屋之坐落位置、面積、範圍等情，核與70年10月26日、72年7月10日、75年12月14日及78年9月24日拍攝之空照圖原圖未合，已難盡信。再者，細究證人羅冬松證稱其最後1次參與原舊有木造房屋之整修係於67年、68年間，嗣後才於證人蕭雲翔新建鐵皮屋上增建鴿舍，參照70年10月26日、72年7月10日空照圖，以及75年12月14日、78年9月24日空照圖所示其上建物變動情形，可知證人羅冬松所述其最後1次參與整修之原舊有木造房屋，實於75年12月14日已不存在。又依其所稱系爭鋼構建物將原舊有木造房屋包覆其內之情（即原告所指原證7編號①左側部分），參照86年5月8日、87年8月11日及91年9月11日之空照圖原圖，始出現證人羅冬松、蕭雲翔所證稱之鐵皮屋（2棟長條形建築物），依此應可認定證人蕭雲翔及羅冬松均係於78年9月24日以後始於系爭基地上新建鐵皮屋與鴿舍。參酌證人羅冬松自承其並非新建鐵皮屋之人（本院卷第117頁），而依證人蕭雲翔則證述其係於空地上新建鐵皮屋，並非利用原舊有木造房屋修繕整建等語明確（本院卷第65頁），則證人羅冬松所稱原舊有木造房屋經陸續整修，大部分均以鐵皮包覆起來云云，顯難採信。
⒊另按民法第66條第1項規定，稱不動產者，謂土地及其定著
物。所謂定著物，係指非土地之構成部分，繼續附著於土地，而達一定經濟上目的，不易移動其所在之物而言。至主管建築機關實施建築管理之目的，係為維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，是以，建築物是否依建築法等相關法令之規定取得主管機關之許可並發給執照而建造，僅為行政上許可建築之條件，核與認定該建築物是否為獨立之不動產無直接必然關係。易言之，民事法律關係有關不動產所有權同一性之認定，與建築法上有關建築物之新建、增建、改建及修建之建造行為，應請領建造執照（建築法第4條、第9條、第28條參照），乃建築行政上之手續，核屬二事，尚不得僅憑建造執照所分類之建造行為而逕為不動產所有權客體是否具有同一性之認定標準。因此，土地上之建築物，必須足以遮風避雨，可達經濟上之使用目的，始得成為獨立之不動產，而為不動產所有權之客體。本件觀諸系爭建物之屋頂為新設鐵皮或PC板，且係以鋼骨骨架新建樑柱結構系統，除棚架以外，四周再覆以鐵皮牆面，顯見原告係新建系爭建物，並非如其所述係以動產附合原舊有木造房屋之補強結構之修繕行為，是系爭建物已成為獨立之不動產，而與原舊有木造房屋非屬同一所有權之客體。縱依訴願卷第53至54頁之照片顯示（原證7中①左側部分），系爭建物仍保留一面木構牆門，然衡酌原舊有木造房屋所殘留之一面木構牆門，實已不足以避風雨而達經濟上使用之目的，自難謂其仍為獨立之不動產。故縱原告利用原舊有木造房屋之木構牆門作為原證7中①左側部分之隔間牆門，亦難謂原舊有木造房屋之所有權客體仍屬存在而猶未喪失。此外，原告主張原證7所標示6-6、6-7棚架部分，並未達於足以避風雨之程度，非屬定著物，且觀其構造亦與原舊有木造房屋無涉，亦難認其係於71年6月30日以前即已存在之地上物。則被告至現場查勘系爭建物之樑柱、屋頂與外牆均與71年6月30日以前所存在之原舊有建物相異，且其面積、樓層與坐落位置亦有所不同，自不因原告使用部分舊建材，而使業已滅失之原舊有建物所有權發生重行回復原所有權之法律效果。準此，被告認定查勘當時之系爭建物與71年6月30日以前所建造之原舊有木造房屋，二者已不具同一性，自屬有據。原告主張原證7所標示①左側、⑤及6-3、6-4、6-5、6-6、6-7（6-6、6-7係棚架）部分，均係71年6月30日以前即存在之建物云云，難謂可採。
㈤又按「嘉義市政府﹙以下簡稱本府﹚為辦理本市道路命名及
門牌編釘，特訂定本辦法。」「本辦法所稱道路包括大道、路、街、巷、弄，其區分如下：一、寬度在50公尺以上，且具有指標意義者，得命名為大道。二、寬度在14公尺以上者為路。三、寬度在7公尺以上未滿14公尺者為街。四、大道、路或街兩旁之通道寬度未滿7公尺者為巷。五、巷內兩旁狹小通道者為弄。寬度7公尺以上路、街，其都市計畫長度未滿2百公尺者，仍列為巷、弄。大道、路或街得視長度及實際需要而分段。」「同一住宅之側、後門均不另編門牌。」「樓房如分層分隔住戶者，二樓以上依次編釘為底層門牌之附號或樓次。」「有下列情形之一者，應檢具本府核准或備案證明文件，於完工後1個月內申請門牌編釘或改編：一、新建、改建房屋。二、房屋正門方向改變者。房屋增編或合併有獨立門戶出入者，其側、後門得編門牌但以合法房屋為限，並檢具本府核准或備案證明文件。」「前項同一住戶房屋之側門、後門不重複編釘。」「機關、學校、工廠、寺廟、商（市）場、住宅等，應以正門編釘門牌，其範圍內之其他房屋不編釘，但已分隔獨立門戶出入者，得檢具本府核准或備案證明文件，編釘正門門牌之附號。」嘉義市道路命名及門牌編釘辦法第1條、第2條、第7條第2項、第11條、第18條、第20條第2項及第21條分別定有明文。揆諸上揭規定，同一戶僅正門編釘門牌，系爭建物之出入大門即面臨嘉義市○區○○路○段○○○巷，原告又未申請分戶編釘門牌，則被告歷年就系爭建物僅編釘一門牌，自係依上揭規定所為。又系爭建物迭經門牌整編，自於35年10月1日初次設籍後，於43年2月10日門牌整編為香湖里北香街100號、57年5月1日門牌整編為香湖里北香街146號、68年8月15日門牌整編為香湖里博愛路1段102巷15號、99年2月1日經行政區域調整為現在之香湖里博愛路1段228巷160號門牌號碼，固有嘉義市西區戶政事務所101年12月6日嘉市西戶資字第1010004192號函及門牌證明書在卷可參（本院卷第13-14頁），然依前揭規定，上述門牌整編，僅係因應街道命名之變更。是被告就系爭建物僅編釘一門牌，及歷年門牌地址之整編，參據原告設籍資料，均只能證明原告有設籍或居住於系爭建物所在地之事實，並不足以證明系爭建物係於71年6月30日以前即已建造存在之事實。
㈥另查，被告雖係於64年6月10日發布嘉義市中心地區（西北
部分）公園用地（公3）都市計畫，惟由上開各項證據相互勾稽印證以觀，71年6月30日以前坐落系爭基地上之原舊有建物已不存在，而75年12月14日以後之原舊有木造房屋，因已不足避風雨並達經濟上使用之目的，該建物所有權亦已滅失。原告嗣後在系爭基地上所建造之系爭建物，係於71年7月1日以後始新建之違建物，自係屬拆遷補償自治條例第2條第2項之違建物，要與同條例第2條第1項第1款所稱之合法房屋無涉。又拆遷補償自治條例第7條雖規定：「建築改良物建造日期之認定，應以戶籍、稅籍、水電費繳納、建築使用執照等資料作為參考依據。」惟本件救濟金之發放要件，係以71年6月30日以前即已建造，迄至被告辦理公共工程用地內建築改良物拆遷補償救濟時，仍然繼續存在之違建物為核發基準，並非以違建戶於71年6月30日以前即已在現址居住之事實為依據。上揭規定所定以戶籍、稅籍、水電費繳納、建築使用執照等資料，作為認定建築改良物建造日期之參考依據，僅是例示規定，且考其緣由實係因上開資料係人民日常生活中較易取得之證據資料，因此法規範即例示人民得以上開證據資料作為參考依據，並非限制建築改良物之建造日期，僅得以上揭資料作為認定之依據。況且，行政機關對於人民依法申請之案件，依行政程序法第36條前段規定，本應依職權調查證據，且證據資料愈豐富，愈有助於真實之發現。故原告縱於系爭建物所在地有戶籍設籍資料，惟戶籍、稅籍、水電費繳納、建築使用執照等資料，僅為認定建築物建造日期之參考資料，而現地存在之建築物實際建造日期為何，仍須核實認定，始能達成拆遷補償自治條例之立法意旨與目的。則被告依據現地空照圖資料、現場查估情形及原告所提證據資料等綜合判斷結果，認定系爭建物並非71年6月30日以前所建造之建築物，依拆遷補償自治條例第5條規定，作成不予補償與發放救濟金之決定，要無違反依法行政原則及誠信原則可言。
㈦復審諸土地徵收條例雖係於60年12月23日修正公布建築法後
之89年2月2日始公布施行，惟觀土地徵收條例第5條第1項第3款規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：…。三、建築改良物依法令規定不得建造者。」及建築法第86條第1款規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。」可知國家法秩序對違建物之法律上評價並無不同，須以適當之行政管制手段，始能有效達成實施建築管理之公益目的。是以，不動產之所有人於法令限制之範圍內，固享有自由使用、收益、處分其所有物，及排除他人之干涉之權利，然此非謂凡屬財產權之標的，不問合法與否，均須賦予內容相同之權利保護規範，始得謂與憲法保障人民基本權之規範意旨相符。又參以司法院釋字第400號解釋意旨，亦係對於保障人民合法財產權所為之解釋，並未涵蓋非法建造之違建物亦應予以徵收補償之情形。是衡諸非依法令建造之建築物所有人，本負有依法令拆除違建物之公法上義務，惟需地機關為儘早完成工程計畫，或有採取發放救濟金、遷移費之方式，鼓勵非法違建戶自行遷移，以減少執行之阻力，據此可知救濟金與徵收補償費之目的與性質顯有不同。又救濟金並非法定徵收補償項目，需地機關究係採取強制拆遷或以發放救濟金等鼓勵非法違建戶自行拆遷之方式為之，此應由需地機關所屬公法人團體斟酌其財力狀況、資源之有效運用、所欲達成之目的及其他實際狀況而為立法裁量，自有其自由形成之空間。故被告考量其財政狀況及為遏止違章蔓延等因素，而制定公布拆遷補償自治條例，作為被告辦理公共工程用地內建築改良物拆遷補償救濟事項之規範準則，並訂定發放補償費或救濟金之給付條件及範圍，非法違建戶若不符合拆遷補償自治條例發放救濟金之規定，自無請求被告發放救濟金之公法上請求權。則被告斟酌當事人陳述與調查事實及證據之結果，綜合判斷原告之系爭建物係於71年7月1日以後始新建之違建物，不符拆遷補償自治條例得請求補償費或救濟金之要件，因而否准本件原告請求，並無不合。
七、綜上所述，原告之主張，並不可採。則被告以系爭建物非都市計畫發布實施前所建造之合法房屋，亦非71年6月30日以前所建造之違建物，因而否准原告所為拆遷補償費或救濟金之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，執詞指摘原處分違法，先位聲明訴請：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告之申請，作成准予核發原告所有系爭建物拆遷補償費3,592,004元之行政處分。備位聲明訴請：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告之申請，作成准予核發原告所有系爭建物救濟金3,246,308元之行政處分。均為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後並不足以影響本件判決之結果，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 25 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 25 日
書記官 陳 嬿 如