高雄高等行政法院判決
102年度訴字第292號民國103年2月6日辯論終結原 告 福聚太陽能股份有限公司代 表 人 楊賽芬訴訟代理人 朱麗容 律師
董浩雲 律師王韋傑 律師被 告 南部科學工業園區管理局代 表 人 陳俊偉訴訟代理人 吳小燕 律師
李榮唐 律師蘇傳清 律師上列當事人間退還保證金事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣18,990,000元及自民國101年12月9日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告申請於被告園區投資設廠，經被告於民國96年12月28函核准，原告乃依科學工業園區設置管理條例規定繳納投資保證金新臺幣（下同）18,990,000元（下稱系爭保證金），並與被告簽訂南部科學工業園區管理局土地租賃契約書（下稱系爭土地租賃契約）。嗣原告以不可歸責於己之事由陳請終結投資計劃，並申請退還系爭保證金，被告於報請行政院國家科學委員會（下稱國科會）審議後，同意廢止該投資計畫，並以被告101年12月3日南投字第1010030225號函（下稱101年12月3日函）同意無息發還系爭保證金。原告遂於101年12月7日發函向被告申請領回系爭保證金，被告則以早於101年12月6日發函通知原告，表示以原告因系爭土地租賃契約積欠之土地租金等款項共76,232,851元（下稱系爭租金）在系爭保證金數額18,990,000元範圍內主張抵銷為由，以101年12月28日南投字第1010032952號函（下稱101年12月18日函）拒絕發還系爭保證金。原告不服被告101年12月18日函，提起訴願，經國科會以原告所為公法上金錢給付之請求，非屬訴願救濟範圍內事項，決定訴願不受理，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告於96年間依科學工業園區設置管理條例規定申請在被告園區投資設廠，依同條例第10條第1項規定繳納投資保證金18,990,000元。嗣因不可歸責於原告之事由，無法排除設廠之困難，原告陳請終結本案投資計畫，請求領回系爭保證金，經被告報請國科會101年7月17日科學工業園區審議委員會第129次會議審議結果，同意廢止原告之投資計劃，被告即以101年12月3日函同意無息發還系爭保證金。原告基於被告101年12月3日函所為核准退還保證金之行政處分，即屬因公法上原因發生財產上之給付，自得依行政訴訟法第8條第1項前段規定提起請求被告退還系爭保證金之給付訴訟及法定遲延利息。再者，被告既已作成101年12月3日函核准退還系爭保證金之行政處分，其取得原告依公法給付義務繳納系爭保證金之法律上原因已不存在，顯係受有系爭保證金之不法利益，並導致原告受有損害，就此不合法財產變動狀態，原告亦得主張公法上返還不當得利之關係，依行政訴訟法第8條第1項前段規定，提起本件給付訴訟，請求被告退還系爭保證金暨法定遲延利息。
㈡、被告不得以「兩造仍有爭議且未經民事確定判決確認之私法上系爭租金債權」主張抵銷「兩造已無爭議之公法上系爭保證金債權」：
1、被告依系爭土地租賃契約應提供之園區土地，殘留廢棄物爐石及重金屬污染，且部分地勢低漥，低於路面達3-4公尺，顯係未能依契約本旨為租賃物之給付，致原告投資計劃無法實現，原告自得行使同時履行抗辯權，拒絕給付租金，並得就被告提供瑕疵給付，致原告蒙受之損失計167,514,282元，請求民事損害賠償。是即，被告所指對原告享有因系爭土地租賃契約所生系爭租金債權而得主張抵銷云云，顯有不符。
2、原告自始即否認被告所稱系爭租金債權存在，核與民法第334條規定「二人互負債務」之抵銷適狀之要件不符。又私法上之債權，並非行政訴訟審判權之範圍，苟當事人對於私法上之債權有所爭執，即非行政訴訟所能調查審認，並無法達成能於同一訴訟事件，一併解決互為抵銷之二債權人間糾紛之訴訟經濟目的。故於行政訴訟上准許抵銷之私法上之債權，應局限於已有確定效力之民事確定判決、和解筆錄、調解筆錄及支付命令，或經法院核定之鄉鎮巿所製作之調解書或當事人不爭執等情形，至於尚待普通法院審認之私法上債權，則不在准許之列（參照100年3月30日高等行政法院法律座談會提案及研討結果）。依上開行政法院實務見解，被告自不得以非行政訴訟審判權所能審酌之私法上租金債權，與業經被告以書面明白確認且兩造已無爭議之公法上系爭保證金債權相互抵銷。
㈢、本件行政訴訟之裁判，並無須以被告所稱系爭租金債權之民事法律關係是否成立為準據。蓋兩造均不爭執被告確曾同意退還系爭保證金，兩造爭執僅在於被告是否可主張抵銷，故本件行政訴訟之裁判，並無須以被告所稱之租金債權民事判決確定為前提。又有關民事土地租金私權爭議，並非行政法院所得審理範圍，行政法院無法審理以私法上系爭租金債權主張抵銷之適法性，因此被告援引行政訴訟法第177條第1項及第2項規定，請求停止本件訴訟程序，並不可採等情。並聲明求為判決被告應給付原告18,990,000元，及自原告以101年12月7日福太P0152字第1011207001號函向被告請求領回系爭保證金達到被告翌日（即101年12月9日）起，按週年利率百分之5計算之利息。
三、被告則以︰
㈠、被告雖不否認原告對被告有系爭保證金之公法上債權存在，及被告以101年12月23日函行政處分同意發還等情。惟依系爭土地租賃契約第5條、第8條約定，原告租用科學工業園區土地應支付租金、加計租金之營業稅，並應繳付逾期違約金，原告自97年8月至98年10月止，共積欠76,232,851元（土地租金63,527,376元+營業稅3,176,368元+逾期違約金9,529,107元＝76,232,851元）。被告對原告有系爭租金債權存在，且早於101年12月6日即以同日南建字第1010030628號函向原告表示以系爭租金債權其中18,990,000元與系爭保證金債權相互抵銷，依民法第335條第1項規定，於原告為抵銷意思表示時，系爭保證金債權即已消滅，被告對原告則尚有57,242,851元之租金、營業稅及違約金債務未獲清償（76,232,851-18,990,000＝57,242,851），且業已提起請求給付租金之民事訴訟，現繫屬於臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）102年度重訴字第217號審理中。
㈡、按抵銷權之行使不以原告同意為必要，本件原告以系爭租金債權未經民事判決確認不得主張抵銷，應屬誤解。依法務部100年7月18日法律字第1000013954號函及94年10月27日法律字第0940037757號函：「按債權債務之抵銷，係基於避免債權人與債務人反覆清償之負擔，並維護雙方當事人權益而設。又在公法上，其債權債務之性質原則上並非不可抵銷，因此法律雖未特別明文規定，可援引民法上之抵銷制度。」故公法上債權及私法上債權得相互抵銷，應無疑義。又最高法院50年度台上字第291號判例意旨，抵銷權之行使係屬單獨行為，並無需得到相對人之同意。被告在原告提起本件行政訴訟之前，於101年12月6日即向原告為抵銷之意思表示，是系爭保證金債權業因被告行使抵銷權而消滅，原告再提起本件行政訴訟請求退還系爭保證金，應無理由。
㈢、原告所引100年3月30日高等行政法院法律座談會提案及研討結果，謂：「．．．故於『行政訴訟上』准許抵銷之私法上之債權，在解釋上應侷限於有確定效力之民事確定判決」，僅係說明「不得於行政訴訟上主張私法抵銷權之行使」，惟被告係在行政訴訟繫屬前已行使抵銷權，與上開實務見解有間，原告援引不當。又原告否認系爭租金債權存在，亦應透過確認債權不存在之民事訴訟以資救濟，而非提起本件行政訴訟，就已因抵銷而消滅之系爭保證金債權，再請求被告給付。
㈣、退步而言，縱認系爭投資保證金債權未因抵銷而消滅，本件應有依行政訴訟法第177條第1項、第2項規定停止審判之必要。蓋兩造間就系爭租金債權存否之訴訟，業已繫屬於臺南地院審理中，倘若民事法院認定被告之系爭租金債權存在，揆諸前開抵銷權行使之法理，原告之系爭保證金債權將溯及於101年12月6日因抵銷而消滅，本件原告之訴即無理由；反之若被告民事訴訟敗訴者，則本件原告之訴為有理由。故本件原告請求給付系爭保證金是否有理由，實繫諸於系爭租金債權之民事訴訟審理結果，依行政訴訟法第177條第1項規定，兩造間給付租金民事訴訟既已先繫屬於臺南地院，為免本件行政訴訟之判決結果與民事判決結果相歧異，形成裁判矛盾，應裁定停止行政訴訟。再退步言之，該民事訴訟事件縱非屬同條第1項所指先決問題之民事法律關係，亦屬同條第2項所指牽涉本件行政訴訟之裁判，亦以停止訴訟程序為宜，以免本件行政訴訟之判決結果與民事判決結果相歧異，形成裁判矛盾等情。並聲明求為判決原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有被告96年12月28日南投字第0960030176號核准投資設廠函（第11頁）、系爭土地租賃契約（第68頁）、被告101年12月3日南投字第1010030225號核准退還保證金函(第15頁）、被告101年12月6日南建字第1010030628號主張抵銷函（第117頁）、原告101年12月7日福太P0152字第1011207001號申請領回保證金函（第17頁)、被告101年12月28日南投字第1010032952號拒絕退還保證金函（第26頁）附於本院卷可稽，堪認為真實。兩造之爭執厥為：被告可否以其主張之私法上系爭租金債權抵銷原告之公法上系爭保證金債權？於系爭租金債權之民事訴訟判決確定前，行政法院是否應先裁定停止訴訟程序？本院判斷如下：
㈠、按「（第1項）行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。（第2項）除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」行政訴訟法第177條固定有明文。然本條第1項「應」裁定停止訴訟情形，其所謂須以民事法律關係為據者，係指該民事法律關係為判斷本案訴訟標的法律關係之先決問題而言，亦即須先就該民事法律關係成立與否作成判斷，始能據以判斷本案訴訟標的權利之存否。至於第2項「得」停止訴訟情形，行政訴訟程序究應否停止，行政法院有裁量之權限，倘認無停止程序之必要時，自得不停止訴訟程序，逕行裁判（最高行政法院102年度裁聲字第197號判決意旨參照）。
經查，被告以原告積欠租金、營業稅、違約金等債權，固已向臺南地院提起民事訴訟，為原告所不否認，然系爭租金債權是否存在之民事法律關係，核與行政訴訟訴訟標的之退還保證金給付請求權，係屬體系互為獨立之法律關係，亦即判斷原告是否有退還保證金之給付請求權，無須先行作成系爭租金等債權是否存在之判斷，其非屬判斷本案行政訴訟之先決問題，不符合應停止訴訟程序之要件。再者，審酌本件行政訴訟未就該民事法律關係作成判斷，判決結果不發生裁判岐異或矛盾之現象，且該民事訴訟尚在第一審程序，為免不當延滯本件訴訟程序，認無依行政訴訟法第177條第2項停止訴訟程序之必要，合先敘明。
㈡、次按科學工業園區設置管理條例第10條規定：「（第1項）投資申請人於申請核准後，應按管理局規定繳納保證金或同一金額政府債券，以保證投資之實施；其未依規定繳納者，撤銷其投資核准。（第2項）前項保證金或政府債券於投資計畫全部完成時無息發還之。如投資計畫經核准分期實施者，按實施投資金額比率發還；如未按投資計畫完成，經管理局撤銷其投資案者，除沒入保證金或政府債券外，並得令其遷出園區。園區事業投資計畫實施後，未依經營計畫經營，且未經管理局核准延期或變更經營計畫者，得撤銷其投資案並令其遷出園區。」查被告核准原告於園區投資設廠、同意廢止投資計劃、發函准予退還系爭保證金，均係以上開公法規定為其依據，且係基於行政機關之高權地位，以單方行為決定法律效果之發生，是原告請求發還系爭保證金，係屬公法關係所生之爭議，應由行政法院審判。
㈢、又按行政訴訟法第8條第1項前段規定，人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。亦即提起一般給付訴訟，須以有發生公法上請求權之公法上原因存在為要件，所稱公法上原因，包括基於行政處分、事實行為、行政契約、公法上不當得利或公法上法令規定，均屬之。經查，原告以不可歸責於己原因，致投資計劃無法實現，申請被告發還系爭保證金，經被告報請國科會審議後，據以同意廢止原告之投資計劃，並作成101年12月3函同意發還系爭保證金之行政處分，為被告所不爭，並有上開各函文在卷可按。是以，原告基於被告作成發還系爭保證金之行政處分為其公法上原因，據以發生請求被告退還系爭保證金之公法上給付請求權，合於行政訴訟法第8條第1項前段規定之要件。從而，原告提起本件給付訴訟，請求被告給付18,990,000元及自請求發還系爭保證金函到達被告之翌日即101年12月9日起按週年利率百分之5計算之利息，即屬有據。
㈣、被告主張系爭保證金債權業經其以系爭租金等債權互相抵銷而消滅，原告之請求為無理由云云；惟查：
1、按債權債務之抵銷，係基於避免債權人與債務人反覆清償之負擔，並維護雙方當事人權益而設。民法第334條第1項債務抵銷之法律原則，如雙方互負債務，且符合抵銷之適狀（即須1、須2人互負債務。2、主動債權與被動債權均須有效存在。3、須雙方債務之給付種類相同。4、須雙方債務均屆清償期。5、須為適於抵銷之債務即抵銷容許性），不論為人民或行政機關所為抵銷，亦不問係公法上債權相互間、或公法上債權與私法上債權相互間為抵銷，原則上固均有其適用。然我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，行政訴訟與民事訴訟分由不同性質之行政法院及普通法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判，各有所司，不容混淆（司法院釋字第448號解釋理由書參照）。倘行政訴訟被告欲以私法上之債權主張訴訟上抵銷，或提出以私法上債權為訴訟外抵銷之抗辯，因執以抵銷之私法上債權成立與否之爭執，猶如提起另一獨立原因關係之民事爭訟，並非行政法院審判權範圍，不能於判決主文或理由中為併為判斷，否則即有逾越審判權分際之違法。因此，苟當事人對於據以抵銷之私法上債權之成立與否有所爭執，即非行政訴訟所能調查審認，無法達成於同一訴訟事件中，一併解決互為抵銷之雙方債權人間糾紛之訴訟經濟目的。故於行政訴訟上得以審認發生抵銷效力之私法上之債權，在解釋上應侷限於有確定效力之民事確定判決、和解筆錄、調解筆錄及支付命令，或經法院核定之鄉鎮巿所製作之調解書或當事人不爭執等情形，至於尚待普通法院審認之私法上債權，因行政法院不能判斷，所為此種性質之私法上債權之抵銷抗辯，自無可採。
2、經查，被告以原告積欠其租金等債權，向臺南地院提起民事訴訟請求清償，為兩造所不爭，惟原告對於系爭租金債權自始即否認其存在，亦有原告於給付租金事件之陳述狀、答辯狀影本在卷可按，足信原告就系爭租金債權之存在與否確有爭執。兩造就系爭租金債權存否之私法上爭議，係屬普通法院之審判權，行政法院並無審判權，無從調查審認，自無法判斷是否合於抵銷適狀，不能判斷是否發生抵銷之效力，以免侵犯普通法院之審判權而有越權訴訟之發生。故被告主張系爭租金債權存在乙節，本院依法既不能審認判斷，則被告所為系爭保證金債權與系爭租金債權相抵銷而消滅之抗辯，自無從採納。又被告雖抗辯其於本件行政訴訟繫屬前即行使抵銷權，非於訴訟上主張抵銷云云，然「訴訟外行使抵銷權」之抗辯，本質上仍屬就系爭租金債權存在與否所生之私法上爭議，核與「訴訟上主張抵銷」所生實體法之爭議，並無不同，非屬行政法院所得審究之民事法律關係爭議，被告所為抵銷之抗辯，尚非可採。
五、綜上所述，被告前揭抵銷之抗辯既不可採，則原告依行政訴訟法第8條第1項前段規定，請求被告給付18,990,000元，及自原告請求發還系爭保證金函到達被告之翌日即101年12月9日起按週年利率百分之5計算之利息，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 20 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 2 月 20 日
書記官 宋 鑠 瑾