高雄高等行政法院判決
102年度訴字第222號民國103年5月28日辯論終結原 告 慈諾醫院籌備處代 表 人 蔡坤璋訴訟代理人 游孟輝 律師
劉琦富 律師被 告 屏東縣政府衛生局代 表 人 李建廷 局長訴訟代理人 陳戊德
張秀君湯瑞科 律師上列當事人間有關醫療事務事件，原告不服屏東縣政府中華民國102年4月11日102年屏府訴字第11號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告代表人蔡坤璋於民國98年7月9日向被告(依屏東縣政府組織自治條例第10條之規定，為屏東縣政府所屬一級機關，依其分層負責明細表，有關醫療機構設置、擴建等醫政管理業務，為其所屬醫政科掌理之業務)申請設立「佳佑醫院」（後98年11月3日申請變更名稱為：慈諾醫院，經被告以98年11月17日屏衛醫字第0980030650號函准許，下稱系爭醫院）坐落地址為屏東縣○○鎮○○路○○○號(即坐落屏東縣○○鎮○○段○○○○○號、1325地號上之建物，其土地及建物下合稱為系爭土地及房屋)，經屏東縣政府醫事審議委員會（下稱醫審會）98年8月6日會議審議通過許可設置急性一般病床99床，並應自許可日起1年內完成登記全數開放，由被告以98年8月17日屏衛醫字第0980021579號函告知原告。嗣原告於99年8月3日以98年八八水災受創嚴重為由，向被告申請設立展延，經醫審會99年9月2日會議審議同意展延2年，即期限至101年8月31日止，由被告以99年9月15日屏衛醫字第0990027282號函告知原告。惟原告屆期仍遲未向被告完成登記前開病床全數開放，被告以101年8月31日屏衛醫字第1010024868號函(下稱被告101年8月31日函)通知原告已屆期，原告復於101年10月8日請求再延展設立開放使用期限，或核准減少病床數並再展期，經醫審會101年10月25日會議審議，以系爭醫院已逾展延申請期限，依據醫院設立或擴充許可辦法（下稱許可辦法）第8條規定廢止設立許可。被告遂以101年11月29日屏衛醫字第1010034835號函(下稱原處分)知原告已超過展延申請期限，否准原告展期之申請，並依據上述許可辦法第8條之規定廢止系爭醫院設立許可。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)原告無法於101年8月31日前完成病床登記暨全數開放等情，係不可歸責於原告之事由，故原告向被告申請展期，於法有據，應予准許：
1、查，原告負責人即醫師蔡坤璋為籌備系爭醫院之設立，先以「個人名義」與訴外人莊順成就系爭土地及建物內之所有醫療器材設備等簽立買賣契約。嗣後，蔡坤璋向經濟部申請設立「慈諾股份有限公司」，並以「蔡坤璋個人名義」及「慈諾股份有限公司」（下稱慈諾公司）名義，與莊順成重新簽立「買賣契約書」，以利於進行系爭醫院之設立。原告另於98年8月4日與訴外人松紀企業有限公司（下稱松紀公司）簽立工程承攬契約。詎料，莊順成竟惡意違反前開買賣契約之約定，導至慈諾公司與松紀公司發生多起民事及刑事糾紛，而刑事訴訟原告已獲得不起訴處分(臺灣臺中地方法院檢察署檢察官100年度偵字第25964號不起訴處分書)，然民事訴訟現仍在臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）訴訟當中（案號：99年度建字第29號），亦導致原告無法於101年8月31日前完成設立登記。足見，原告之所以遲誤登記期日，係因與訴外人發生民刑事之訴訟糾紛所致，誠屬不可歸責於原告之事由，事理至明。
2、次查，原告於98年8月6日取得許可設置系爭醫院，雖然原告代表人所設立之慈諾公司於98年8月間立即將系爭醫院之機電工程、弱電工程、消防工程、空調工程、給排水工程、氣體鋼瓶工程發包予松紀公司；詎料，松紀公司卻隨即在99年1月11日發生退票，並在99年3月8日解散，並向慈諾公司起訴請求給付新台幣（下同）1,266萬餘元之工程款，該案經高雄地院民事庭以99年度建字第29號受理在案，前述松紀公司所起訴請求給付工程款之內容，均屬不實。然前述給付工程款案件因需進行現場施工進度與施工價值之專家鑑定工作，而松紀公司卻又無法提供施工圖配合現場鑑定，致使上開鑑定工作延宕相當時日，最後，經由該件訴訟參加人莊順成自行繳費鑑定，鑑定結果為工程施作現況價值金額僅為379萬8,475元，而當時慈諾公司已給付356萬2,500元，卻因松紀公司發生退票、解散，並提起前述給付工程款民事訴訟案件，以致無法繼續施工，進一步導致系爭醫院無法於展延期間開放使用，此等情事均屬不可歸責於原告之事由，符合許可辦法第10條第1項第3款之法定事由，而得以申請展延醫院開放時間，事法至明。是以，依許可辦法第10條第1項第3款之規定，原告自得向被告申請展期，於法並無不合，應予准許，方為妥適。
(二)再者，許可辦法第8條規定，逾期未完成開放者，僅為「得」廢止或核減其許可，原許可之決議不因逾期而當然失其效力，主管機關仍有裁量權限不予廢止原許可之決議，則原告於101年10月8日向被告申請再為展延之請求，自屬有據：
1、依被告101年8月31日函之主旨，足見被告原許可設立醫院之決議，並未因其101年8月31日函知原告後而當然失其效力。
就原告本身來說，已經取得急性一般病床99床，被告於期限末日來文，原告認為那個函文僅是重申函文，並無發生失權效果。且被告早在本件處分之前，即曾向原告說明僅能展延
1 次，但就本件來說，不受展延1次限制，依據許可辦法第10條第2項規定，展延1次僅限於第9條第1項第1款至第3款而已，原告顯然受到被告之誤導（註：此項事實業經鈞院傳訊證人許素馨到庭證述確認之，請參見鈞院102年11月14日準備程序筆錄），所以才儘速向被告申請展延，或是核減病床數，因為核減的話，以後醫院設立後才得再申請擴充。
2、綜上，被告原許可設立醫院之決議，不因101年8月31日屆至後當時失其效力，被告仍有裁量權限不予撤銷原許可之決議。況，被告101年8月31日函示，亦未表示原許可決議已廢止或失其效力，則原告於101年10月8日向被告申請再為展延或准於核減許可病床術再行展延之請求，自屬有據。
(三)況，逾期未完成開放，是否廢止或核減該許可，主管機關仍有裁量之權限，並應敘明其准否之理由，方為適法：承如上述，原許可之決議不因101年8月31日屆至後當時失其效力，倘被告若要撤銷原許可決議，自應敘明其撤銷理由，並於處分前給予原告陳述意見之機會。然查，被告為撤銷處分前，並未給予原告陳述意見之機會；更甚者，被告原處分廢止原許可決議時，亦未說明其廢止理由，僅空言陳稱：「．．．因慈諾醫院已超過展延申請期限（101年8月31日），依規定予以廢止。」等語。足徵，被告為不利於原告之書面行政處分時，並未敘明其具體理由，僅泛泛以「屆期」而廢止原許可決議，顯有違行政程序法之相關規定，於法自有未合。
(四)又逾期未予申請展延，依許可辦法第8條規定，被告得予以廢止或核減其許可，被告應選擇對於原告權益侵害較小之處分，方為適法：查，原告之所以無法於101年8月31日前完成開放使用，係因訴外人莊順成惡意違約及松紀公司對原告提起多起民刑事訴訟，方造成原告有所遲延，實屬不可歸責於原告之事由。況，原告接獲被告101年8月31日函示後，隨即於同年10月8日向被告申請展延或准於核減許可病床數並再請求展延，足徵原告已於最短時間內向被告申請展延。基上，原告之所以無法於101年8月31日前完成開放使用，係屬不可歸責於原告之事由。且原告於接獲被告101年8月31日函後，隨即向被告申請展延，足徵原告並無任何可歸責之事由。是以，評斷逾期之情形，被告應可以核減病床數之方式即可達到行政之目的（註：原告仍可設立醫院，亦有助於屏東縣醫療資源之設立），而非斷然廢止原許可之決議（註：原告無法設立醫院，之前之投資將血本無歸，並造成屏東人民之醫療短缺之情形），兩相權衡之下，核減病床數之行政手段，應是對於原告侵害較小之手段。
(五)復查，依許可辦法第10條第2項規定，應受展延以1次為限之情形僅限於許可辦法第9條第1項第1款、第2款、第3款所定之事由而已，而被告既然於本件展延期限屆滿日仍發出101年8月31日函予原告要求依規定辦理，從而，原告根據上開函請求「再展延設立完成開放使用之期限，或准於核減許可病床數，並再展延其完成開放使用之期限」，自屬有據，惟原處分卻以：「因慈諾醫院已超過展延申請期限（101年8月31日），依規定予以廢止。」而作成不利原告之處分，此等行政處分，自有前後自相矛盾之違法，尤有甚者，該行政處分並未說明其法律上依據何在？亦未具體說明其廢止許可究係依據許可辦法第9條第1項之何一款法定事由，或有其他相關法律上之依據？從而，原處分顯然與「依法行政」原則有所抵觸而應予撤銷。
(六)又，依「法律保留」原則暨中央法規標準法第5條之規定：「關於人民之權利、義務之事項，應以法律定之。」而原告即負責醫師蔡坤璋既已依法取得「急性一般病床99床」之許可事項，則其廢止許可，自屬涉及人民之權利義務之事項，應以具有法律位階性質之法律上依據，始足當之，惟前述許可辦法僅為行政命令之性質，並非中央法規標準法第2條所規定之法律性質，從而，被告依據許可辦法而廢止許可，即顯然違反「法律保留」原則暨中央法規標準法第5條之規定，而應予撤銷並命其作成准於「再展延設立完成開放使用之期限，或准於核減許可病床數，並再展延其完成開放使用之期限」之處分，俾保權益。
(七)經進一步審閱被告所提供之醫審會名單，其醫審會委員總數應為13人，從而，其法律專家及社會人士之醫審會委員至少應有5人，上開醫審會名單既未記載何人符合上開法律專家及社會人士之身份，即使被告當庭勾選具有法律專家及社會人士之委員名單計有：「張敏琪」「高金印」「孫智仁」「羅隆仁」「錢政銘」，其中，「張敏琪」記載為固定委員，且為高雄榮民總醫院屏東分院院長，而「羅隆仁」為屏東地方法院地檢署法醫，該兩人顯然均係以其醫學專業身份及其特定職務身份，而被選為醫審會委員，該兩人顯然並非以社會人士身份而被選為醫審會委員，從而，醫審會之組成，業已違反上開屏東縣政府醫事審議委員會組織規程(下稱醫審會組織規程)第2條第2項之規定，故其所為本件處分，亦隨之失所附麗而應歸於無效等情。並聲明求為判決：1、撤銷訴願決定及原處分。2、被告應作成准許原告「再展延設立完成開放使用之期限，或准予核減許可病床數，並再展延其完成開放使用之期限之處分。
三、被告則以︰
(一)經查，醫療法第14條第2項係規定「前項醫院設立或擴充之許可，其申請人之資格、審查程序及基準、限制條件、撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」顯見法律已就其授權事項之範圍為相當程度之具體說明及界定，而中央主管機關在此具體明確之範圍內為法規命令之制定，自屬合憲合法。即就本件原告所指摘之「撤銷或廢止」等規範部分，於母法(醫療法)上本即就此已為具體之授權，顯見本件並無原告所稱違反「法律保留原則」之疑義。
(二)原告受許可設立急性一般病床99床，其原有之許可期限係自許可日起1年，嗣因莫拉克風災申請展延，其許可期限再展延2年，至101年8月31日止，亦即原告經許可設立之時間最遲至101年8月31日即為屆滿，此即行政機關作成許可處分所為之「期限」附款，此觀行政程序法第93條規定可明。就本件而論，許可期限屆滿，除原告喪失其所受許可之權利外，被告同時亦取得對原告之廢止權，此即許可辦法第8條規定意旨之所在。簡言之，不論依行政處分「期限」附款之效果，或依許可辦法第8條之規定，被告於原告無法於許可期限內完成其病床之開放時，對之為廢止之行政處分，係符合規定，並無不當。
(三)雖依許可辦法第10條所定，醫院未能依同辦法第8條限定之日期完成開放使用時，仍得檢具相關資料及文件申請展延。惟此項申請必須符合數項要件，其一：必須在原許可期限內提出申請，否則許可期限屆滿，原許可之權利已不存在，自亦無所謂得否展延之問題；其二：必須檢具相關資料、證明文件及病床分期開放之具體計畫書等，惟觀原告於101年10月8日已逾期提出之展延申請函所陳，僅述及其與第三人間之紛爭事宜，全無「病床分期開放之具體計畫書」等內容，顯亦不符合申請展延之要件；其三：必須有該條第1項第3款所列情形之一。原告於本件係主張第3款之「其他不可歸責於該醫院之事由」，而其陳述之具體事由則係與第三人「莊順成」或「松紀公司」間所衍生之民、刑事訴訟糾葛，惟此部分並非被告所可論斷，且亦與被告無涉，至於原告與該些第三人間之糾葛顯均屬「人為」事宜，不能謂為不可歸責於原告之事由，何況，原告與第三人松紀公司間關於給付工程款之民事事件(訴訟參加人為另一第三人莊順成)，亦經高雄地院99年度建字第29號判決原告敗訴在案，更可見全屬可歸責於原告之事由，否則原告豈會敗訴。故原告申請展延全不符合上開所述3項必要條件，已無從同意展延外；更遑論被告基於其他原因所為之行政裁量權，此觀原告所為表現(一再陳述與第三人間之長期紛爭，足見原告預防紛爭及處理紛爭之能力極差，且就其有何足以再受展延利益之理由或依據，全未說明及舉證，徒然占據99病床之資源長達3年，就行政裁量之合理性、合目的性及比例原則等而言，均無從同意其展延)，故實在毫無可以展延之空間，徒然耗費時間及占據其他醫療院所得申請許可或擴充病床數之資源，有損公共利益，且目前連原址設立醫院之可能性亦已幾乎不存在，自應予以全部廢止。
(四)原告雖主張受被告誤導而誤以為僅能申請展延1次而已，因此未能於許可期內再次申請展延云云。惟所謂被告之誤導，原告空言無憑，卻僅以極具利害關係之原告代表人之配偶許素馨到庭之證述為據，已難採信外，且觀許素馨之證述，亦僅強調「確定有聽到展延只能1次，但不記得到底是誰說的」等語，則縱使採信其言，亦無法證明被告之特定公務員有何行政指導錯誤之處？且退萬步言，縱使真有某一特定公務員為錯誤之行政指導，但行政指導之本質為事實行為，並無法律上拘束力，此觀行政程序法第165條可得明瞭。因此行政指導本身對相對人並無拘束力，相對人可以接受，亦可違反，純由相對人自行判斷及決定，從而相對人亦不因行政指導有所錯誤，而得主張其行政法上之權利，充其量在具備國家賠償之要件時，相對人得對該特定公務員及其機關提出國家賠償之訴訟而已。簡言之，原告所主張之誤信被告而未及時提出展延之申請乙節，不論是否屬實，均與本件否准之行政處分無關。
(五)又查，依訴外人莊順成101年10月23日來函表示，原告所申請設立之系爭土地及建物，已全部返還回復登記予其名下，有其檢附之屏東縣潮州鎮調解委員會100年民調字第013號調解書、和解契約書、屏東縣潮州地政事務所土地所有權狀等文件影本可稽，且原告亦未否認此項事實，雖原告另稱尚有租賃關係存在，惟嗣後亦已更正並無租賃關係，顯見原設立地點已經變更非屬原告所有或所承租，而此種情形，於原告再次申請展延時已經存在，原告竟隱匿其情而為展延之申請，除有失誠信外，縱使其已齊備許可辦法第10條之全部要件，但因已無地無屋可供設立醫院，故顯亦不可能獲得展延。且此項要件應於申請時即存在，亦無補正可言，而觀訴外人莊順成之來函，原告顯亦無從補正。況查，原告既將系爭土地及建物歸還莊順成，而無該土地、建物所有權，顯已不符許可辦法第4條醫療機構申請設立資格。
(六)另被告原處分通知原告廢止其許可前，即先以101年8月31日函知原告關於其展延許可期限至101年8月31日止，並請其依規定辦理等情。上開通知已形同踐行行政程序法第102條規定之通知處分相對人(即原告)陳述意見，雖原告於同年10月8日所提出者為再展延之申請，惟其實亦等同於原告之陳述意見，嗣醫審會認原告已逾期申請展延而駁回其展延之申請及廢止其原許可，顯已參酌原告之陳述意見而為處分，自未剝奪原告陳述意見之機會。何況，原告之許可期限在客觀上既已屆滿，依法理上及實務作業言，已無展延獲准之可能，故縱使逕為廢止許可之行政處分，其所根據之事實在客觀上亦顯極為明白而足以確認，因此依行政程序法第103條第5款所定，縱不給予原告陳述意見之機會，亦不違法。
(七)關於原告另抗辯醫審會之組織及其開會程序不合法等節，按醫療法第100條規定，醫審會之委員在消極資格上只要不具有「民意代表或醫療法人代表等身分之人」即可，此外別無其他資格之限制，但法學專家及社會人士之比例合計必須三分之一以上。屏東縣政府根據醫療法第99條第2項之規定，訂定醫審會組織規程，其中第2條第2項亦明定法律專家及社會人士擔任委員之比例應有三分之一以上，而依第2條第1項所定，委員人數於12人至20人間，由縣長就有關單位代表、專家、學者及社會人士中聘(派)兼之，上開規定內容均未違反醫療法第100條之規範。而就與本件相關之101年10月25日所召開之101年第3次醫審會議以觀，到場開會之委員計有李建廷(主席)、李昭仁、黃福祥、趙文琛、盧承彥、鄭裕民、李元彬、孫智仁及高金印等9人，已達出席委員4分之3(12名委員，9人出席)，自足堪開會，並無疑義。其中李昭仁代表社會人士，孫智仁、高金印均係律師，加上未到場開會之另一委員錢政銘亦係律師，則法律專家與社會人士合計之人數即為4人，已達3分之1標準(12人中占有4人)，因此醫審會之組織及開會程序應完全合法，並無問題。至於其中1位委員董宇平未親自出席而由柯宣任代理出席乙節，縱認醫審會委員不能委由他人代理出席，惟柯宣任當時僅列席坐於座位上，並未發言，且因本件廢止許可並未動用表決(因全體出席委員均無異議通過)，故柯宣任亦未參與表決，在此情況下，顯不影響開會程序及議案通過之合法性。因此原告就此部分之主張亦屬於法無據。
(八)請求權之基礎部分：原告主張其提出本件課予義務訴訟之法律上請求權依據為醫療法第14條及許可辦法第9條第1項第5款之規定，惟醫院之設立或擴充應經主管機關之許可始能取得建築執照，固為醫療法第14條第1項前段所明定，但許可辦法第9條第1項第5款之規定，則係主管機關得廢止許可或核減病床數之法律依據，並非當事人可以請求展延或核減病床數之依據，原告此部分之主張實有誤會，尚不足採。換言之，原告雖得依許可辦法第10條規定提出展延之申請，但如前所述，原告所提出之申請因已逾期、且未提出病床分期開放具體計畫書、其所提之事由更非屬「其他不可歸責該原告之事由」，因此其主張完全不符合得為展延申請之要件；何況本件已經展延2年，原告卻仍毫無進展，徒然占據醫療資源之申請，且衛生福利部目前已將醫療資源重新分配，潮州地區已納入東港地區一併考量，同受每萬人口不得逾50床之規定限制，情況今非昔比，故縱原告於期限屆滿前提出展延之申請，被告本於行政裁量權，亦無從核准其展延，故其請求權並不存在等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告101年10月8日慈諾醫籌字第10110080001號函、醫審會98年8月6日第1次會議紀錄、99年9月2日第3次會議紀錄、101年10月25日第3次會議紀錄、被告98年11月17日屏衛醫字第0980030650號函、99年9月15日屏衛醫字第0990027282號函、101年8月31日函及原處分、訴願決定等附於原處分卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告於101年10月8日向被告申請再展延設立完成開放使用之期限，或准予核減許可病床數，並再展延其完成開放使用之期限，被告否准其展延及核減許可病床數之申請，並依據許可辦法第8條之規定，以原處分廢止原告得設立慈諾醫院之許可，是否適法？爰分述如下：
(一)按「（第1項）醫院之設立或擴充，應經主管機關許可後，始得依建築法有關規定申請建築執照；其設立分院者，亦同。（第2項）前項醫院設立或擴充之許可，其申請人之資格、審查程序及基準、限制條件、撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「中央主管機關為促進醫療資源均衡發展，統籌規劃現有公私立醫療機構及人力合理分布，得劃分醫療區域，建立分級醫療制度，訂定醫療網計畫。」「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關應設置醫事審議委員會，任務如下：一、醫療機構設立或擴充之審議。．．．（第2項）前項醫事審議委員會之組織、會議等相關規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」為醫療法第14條、第88條第1項、第99條第1項第1款及第2項規定。次按「醫院依本法第14條規定，申請設立或擴充許可，依下列規定辦理：一、公立醫療機構、私立醫療機構或法人附設醫療機構：（一）設立或擴充後之規模在99病床以下者，由所在地直轄市或縣（市）主管機關許可。」亦經醫療法施行細則第5條第1項第1款第1目所明定。
(二)復按「本辦法依醫療法（以下稱本法）第14條第2項及第88條第1項規定訂定之。」「公私立醫院或法人附設之醫院申請設立或擴充許可，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關提出。其設立或擴充後之急、慢性一般及精神病床（以下稱各類病床）與國際醫療病床之合計數，在99床以下者，由所在地直轄市、縣（市）主管機關許可；各類病床與國際醫療病床之合計數在1百床以上者，由所在地直轄市、縣（市）主管機關初審通過後，報中央主管機關許可。」「經許可設立或擴充之病床，核定之主管機關得限定其完成開放使用之日期；逾期未完成開放者，得廢止或核減其許可。」「醫院經許可設立或擴充之病床，有下列情事之一者，得廢止其許可或核減其已許可之病床數︰一、自許可之日起，逾3年未取得建造執照。二、自取得建造執照之日起，逾5年未取得使用執照。三、自取得使用執照之日起，許可設立或擴充之病床，逾2年未全數開放使用或開放使用後再行停止使用逾2年。四、最近3年內，既有之任一類病床之占床率，依健保統計資料顯示，未達百分之50。五、自許可之日起，因故遲延或經依第10條規定許可展延，合計於10年內未完成設立或擴充。六、經許可設置國際醫療病床違反第11條規定，經命其限期改善而未改善。七、已完成開放使用後，因故停業1年以上。八、經直轄市、縣（市）主管機關廢止或撤銷開業執照。經主管機關原則同意設置之病床，應自發文之日起1年內，取得主管機關許可，屆期未取得許可者，得廢止其原則同意或核減其經原則同意之病床數。前項所定1年，於本辦法100年9月16日修正施行前，已經原則同意設置之病床，自本辦法修正施行之日起算。」「醫院有下列情事之一，致未能依第8條限定之日期完成開放使用時，得檢具相關資料、證明文件及病床分期開放之具體計畫書申請展延：一、依相關法規規定須辦理建院基地土地用途變更、環境影響評估、水土保持處理等事項，受相關目的事業主管機關辦理時效影響。二、受不可抗力之災害影響。三、其他不可歸責於該醫院之事由。前項延展之申請，準用第3條有關申請設立或擴充許可之規定；展延之申請，於前條第1項第1款至第3款各階段各以1次為限。」亦分別為行為時(100年9月16日修正公布)許可辦法1條、第3條第1項、第8條、第9條、第10條規定明確。參諸醫療法第14條第2項規定之立法理由，上揭許可辦法係主管機關對於醫療資源過賸區域，為強化病床審核機制，以有效管制醫院設立或擴充，促進醫療資源合理分布，確保民眾就醫權益，但因其涉及人民權益事項，故依醫療法第14條第2項授權範圍，訂定上開許可辦法，其授權之內容及範圍，具體明確，另觀諸許可辦法之前揭規定，核與醫療法第14條之立法目的相符，並未逾越授權之範圍，核與法律保留原則無違，被告予以援用，尚無不合。是原告主張：許可辦法並非中央法規標準法第2條及第5條所稱之「法律」，是被告依該許可辦法廢止許可處分，侵害人民權利義務，有違法律保留原則云云，核不足採。
(三)經查，如上所述，原告於98年7月9日檢附新建計畫摘要暨設立計畫書等資料向被告申請設立系爭醫院，經醫審會98年8月6日會議決議自許可日期起1年內，完成登記全數開放急性一般病床99床，嗣原告於期限屆滿前之99年8月3日，以系爭醫院因98年八八水災受創，設備嚴重損害為由，向被告申請展延，經醫審會99年9月2日會議審議決議同意設立展延，期限至101年8月31日為期2年，並經被告以99年10月8日屏衛醫字第0990029953號函知原告，因原告至101年8月31日止，並未依限設立，被告以101年8月31日函知原告將依許可辦法第8條規定辦理，原告復於101年10月8日以其有許可辦法第10條第1項第3款不可歸責之事由向被告申請展延，被告經醫審會101年10月25日會議決議，遂以原處分否准原告展延之申請，並廢止原告得設立慈諾醫院之許可等情，並有原告上述申請函、醫審會上述會議紀錄、被告上揭函及原處分附於原處分卷可憑。觀諸上述許可辦法第10條之規定，當事人以有該條第1項各款之事由申請展延時，自應於期限屆滿前備妥相關文件向被告申請，若於期限屆滿後尚未申請，已符合同辦法第8條規定之要件，被告即得依第8條規定為處分，而不得再依同辦法第10條之規定，同意當事人展延之申請。而於原告符合同辦法第8條規定之要件時，雖經被告依第8條規定未為廢止其許可而僅為核減其許可之處分，致生原核定設立許可仍有效力（惟床位已縮減），惟此係被告依第8條規定行使裁量權之結果，尚不得謂依第8條規定，被告有是否為廢止或核減其許可處分之職權，遽認原告於期限屆滿後，仍有以許可辦法第10條第1項各款之事由向被告申請展延之權利，即被告仍應受理，並依第10條第1項各款規定之要件審酌其展延之申請是否有理由。是本件原告縱確有許可辦法第
10 條第1項第3款不可歸責之事由，仍應於期限屆滿前向被告申請展延，況依原告所主張不可歸責之事由，均係其與訴外人莊順成(系爭土地及建物之所有權人)、松紀公司(系爭醫院相關工程之承攬人)所生之民事及刑事糾葛，此非原告於設置系爭醫院時，所完全無法預測及控制之事宜，尚非許可辦法第10條第1項第3款所稱不可歸責之事由，則原告於期限屆滿後之101年10月8日復向被告提出展延之申請，被告以原處分否准其展延之申請，參諸上揭說明，並無不合。是原告主張：原告無法於101年8月31日前完成病床登記暨全數開放，係不可歸責於原告之事由，依許可辦法第8條規定，逾期未完成開放者，被告仍有裁量權限不予廢止原許可之決議，則原告於101年10月8日向被告申請再為展延之請求，自屬有據云云，並無足採。
(四)原告雖主張：依據許可辦法第10條第2項規定，展延1次僅限於第9條第1項第1款至第3款之情形，但本件不受展延1次限制，原告顯然受到被告之誤導才逾期提出展期之申請，此項事實業經證人許素馨到庭證述確認云云。惟查，經本院傳訊證人許素馨(原告代表人蔡坤璋之配偶)到庭，雖陳稱承辦人員曾在被告之辦公室告訴她本件系爭醫院設立案，依規定僅能申請展延1次，然均無法明確指出究係何位承辦人員所告知，而本件被告之承辦人員張瓊月及陳戊德則均否認曾告知證人許素馨本件能申請展延1次乙節，有其等3人於本院102年11月14日準備程序筆錄可查。按設立醫院應屬相當專業之事務，原告欲從事該業務，自應熟悉相關之法規，且能否展延，攸關其權益，參諸原告曾於第1次屆期前向被告申請展延獲准，其對展延相關規定應甚知悉，應不致僅以非正式口頭向個別承辦人員詢問之結果為其能否繼續申請展延之依據，原告上揭主張，並不可採。
(五)另按「醫院申請設立或擴充，應檢具設立或擴充計畫書及計畫摘要一式各3份；其為醫療財團法人或醫療社團法人時，並應分別檢具董事會或社員總會同意醫院設立或擴充之會議紀錄。前項計畫書，應載明下列事項：一、設立或擴充之目的、地點、各類病床數、現況及相關基本資料。二、設立或擴充前後之總樓地板及各樓層地板面積、建物位置圖及樓層平面配置圖，擴充者應檢附擴充前後配置對照表。三、當地醫療資源概況、病人來源分析及營運後3年內醫療業務預估。四、人力資源與財務規劃。五、預定開業日期及病床開放期程。六、申請擴充者，其最近3年之財務報告。醫院之設立或擴充經許可後，其設立或擴充地點、各類病床數或總樓地板面積有變更者，應重新申請許可。」前述許可辦法第4條亦定有明文。觀諸前揭許可辦法第4條第2項第1款及第2款之規定，醫院申請設立，應檢具設立計畫書並載明設立之地點、現況及相關基本資料、設立前後之總樓地板及各樓層地板面積、建物位置圖及樓層平面配置圖，因醫院設立地點涉及醫療資源之分佈及管理，於不同之地點設置醫院，主管機關將有不同之審酌事項及要件，是同條第3項規定，醫院之設立經許可後，其設立地點有變更者，應重新申請許可。
(六)再查，原告於98年7月向被告申請設立系爭醫院時，已與訴外人莊順成簽訂系爭土地及建物之買賣契約，乃以系爭建物之門牌號碼屏東縣○○鎮○○路○○○號(即原屏東縣潮州鎮大順醫院之舊址)為系爭醫院之設立地點，於原告99年8月間向被告申請第1次展延前，莊順成已依約將系爭土地及建物移轉為原告所有，因原告與訴外人莊順成於履行契約時，發生民事爭訟，嗣雙方於99年10月17日成立和解，解除上述系爭土地及建物之買賣契約，並回復原狀，系爭土地及建物已於100年2月間回復登記為莊順成所有，原告於101年10月8日再申請展延時，系爭土地及建物已非屬原告所有等情，業據原告陳述明確，為被告所不爭執，並有訴外人莊順成101年10月23日佳佑醫字第1號函、屏東縣潮州鎮調解委員會100年民調字第013號調解書、和解契約書、屏東縣潮州地政事務所土地所有權狀等文件影本附於本院卷(第136頁至第142頁)可稽，亦堪認定。而參諸前揭許可辦法第8條之規定，經主管機關許可設立之醫院，於符合該條之要件即逾期未完成開放時，主管機關是否廢止或核減其許可，其本有裁量之權限。則被告於原告逾期未完成本件開放時，審酌其於取得設立許可後，其設立之進度非但無任何進展，反而大幅倒退，即由取得系爭土地及建物所有權變成無系爭土地及建物之所有權；且因其已無法於原許可地點設立系爭醫院，縱系爭醫院仍欲於其他地點完成設立，依上述許可辦法第4條第3項之規定，原告必須重為申請，由被告重為審酌是否許可其設立，尚非被告延展本件之許可，原告即可達成其變更地點設立系爭醫院之目的；另醫療法之中央主管機關衛生福利部(原為行政院衛生署)於100年9月16日將全國63個次醫療區域變更為
50 個次醫療區域，屏東縣5個次醫療區域變更為4個次醫療區域，即將潮州次醫療區域併入東港次醫療區域，合併後該區域一般急性病床有1307床，每萬人有53．59床，已逾許可辦法第6條第1項第1款規定之每萬人有50床，此與合併前潮州區域每萬人僅有36．58床，尚有設立之額度不同，本件於被告將原告99床廢止許可後，該區亦僅餘11床位(本院卷第120頁至第124頁)，亦即經衛生福利部上述調整變更後，該醫療區域之一般急性病床已有多餘，則被告綜合上述情事，以原處分廢止原告之原設立許可，自無不合。是原告復稱：又逾期未予申請展延，依許可辦法第8條規定，被告得予以廢止或核減其許可，被告應選擇對於原告權益侵害較小之核減處分，方為適法云云，亦不可採。
(七)再按「屏東縣政府醫事審議委員會（以下簡稱本會），置主任委員1人，由屏東縣政府衛生局（以下簡稱本局）局長兼任，委員12人至20人，由縣長就有關單位代表、專家、學者及社會人士中聘（派）兼之。前項委員至少應有3分之1以上為法律專家及社會人士擔任之，委員任期2年，期滿得續任。」為屏東縣政府醫事審議委員會組織規程第2條所明定。經查，屏東縣政府100年度醫審會委員總數為12人，具有法律專家及社會人士之委員名單計有：張敏琪(高雄榮民總醫院屏東分院院長)、羅隆仁(屏東地方法院檢察署法醫)、高金印、孫智仁、錢政銘(以上3人為律師）乙節，有醫審會100年度委員名單(任期2年，100年1月1日至101年12月31日止)附於本院卷(第173頁)可憑。是原告誤將建議名單(本院卷第175頁)以為是委員名單，主張委員有13人，尚屬有誤。另該條第2項所指之社會人士，其包括範圍應較為廣泛，只要屬被告單位外部或非與其機關有上下隸屬相關機關之人士，並對於執行委員之任務具備相當之資格及能力即可，縱其同時具有專家或學者之資格，均無不可，蓋上述規定主要之目的，應係適量引進具有相當資格及能力之外部委員參與審議，而非僅由機關之內部人員組成，以增加審議之客觀性及公正性，藉此減少爭議。是上揭委員張敏琪雖係高雄榮民總醫院屏東分院院長，羅隆仁係屏東地方法院檢察署法醫，雖亦均屬於具有醫事業務之專業人員，惟因其業務與被告並無任何隸屬或密切關連，被告認定其屬於上述規定之社會人士，仍無不合。是原告另稱：委員中張敏琪為高雄榮民總醫院屏東分院院長，而羅隆仁為屏東地方法院地檢署法醫，該兩人顯然均係以其醫學專業身份及其特定職務身份，而被選為醫審會委員，該兩人顯然並非以社會人士身份而被選為醫審會委員，從而，醫審會之組成，業已違反醫審會組織規程第2條第2項之規定，故其所為本件處分，亦隨之失所附麗而應歸於無效云云，仍不可採。
(八)另查，如前所述，本件被告於原告逾期未完成設立系爭醫院，曾以101年8月31日函告知原告其設立期限至101年8月31日止，逾期被告將依許可辦法第8條規定辦理，原告於收受該函後，認本件有許可辦法第10條第1項第3款規定之不可歸責事由，再向被告申請展延，經被告認定其該次申請已逾期，以原處分否准其展延之申請，並同時廢止系爭醫院原設立許可，是本件被告於為上述廢止原設立許可處分時，確以101年8月31日函通知原告有陳述意見之機會，僅原告本件所陳述之意見及理由，係同時向被告為另一申請行為，則被告認定其申請與許可辦法第10條第1項第3款規定之要件不合，同時以原處分否准其申請，亦即不同意原告所陳述之意見，並依許可辦法第8條之規定廢止其原設立許可，亦詳細說明其依據及理由，自與行政程序法第96條、第102條之規定無違。是原告所稱：被告為撤銷處分前，並未給予原告陳述意見之機會，且被告原處分廢止原許可決議時，亦未說明其廢止理由，顯有違行政程序法之相關規定，於法自有未合乙節，洵屬無據。
五、綜上所述，本件原告上揭主張，均無理由，被告以原處分廢止病床開放許可並駁回原告展延之申請，並無違誤，訴願決定駁回，亦無可議。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告准許原告再展延設立完成開放使用之期限，或准予核減許可病床數，並再展延其完成開放使用之期限之處分，為無理由。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 6 月 11 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 孫 奇 芳法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 6 月 11 日
書記官 林 幸 怡