高雄高等行政法院判決
102年度訴字第230號民國102年11月12日辯論終結原 告 許峰銘被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長訴訟代理人 許乃文訴訟代理人 王建強 律師上列當事人間補助費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告原獲得被告提供全額醫療補助，嗣被告於民國96年間清查時，發現原告未具低收入戶資格，未達「臺南市身心障礙者生活費用補助審核作業規定」（下稱補助作業規定）補助標準，乃以96年7月23日南市社助字第09613567110號函（下稱被告96年7月23日函）通知原告略以：「本府自96年8月1日起，取消補助台端因疾病就醫所生之健保無法負擔之醫療費用．．．。」原告提出陳情，案經被告以97年12月23日南市社工字第09713670410號函（下稱被告97年12月23日函）復：「有關台端陳情恢復醫療補助案，復如說明，．．．
二、台端96年度申請身心障礙者生活補助，本府自96年9月份起（96年9月14日南北社字第0960017875號函），同意每月補助新臺幣（下同）2,290元整，（最低工資1萬5,840元整扣除榮民就養給與1萬3,550元整之差額），另台端現領有國軍退除役官俸半年5萬9,724元、年終慰問金1萬3,536元整及榮民就養給與金每月1萬3,550元整，爰未具低收入戶資格。三、本案業經派員訪視，對於台端就醫之交通問題，將派請復康巴士協助載送，另醫療費用將結合民間資源予以救助。」原告對被告96年7月23日及97年12月23日函不服，提起訴願，經訴願決定以逾期而不受理，原告循序提起行政訴訟，經本院101年度訴字第226號及最高行政法院102年度裁字第311號裁定駁回確定。嗣原告於102年5月17日向被告請求確認上開2函（下稱系爭2函）為無效行政處分，並請求被告應回復其原就醫簽帳之全額醫療補助給付，仍遭被告102年5月28日南市社助字第1020476476號函否准，遂對系爭2函提起本件確認訴訟及給付訴訟。
二、本件原告起訴主張：
（一）被告前以84年10月27日84南市計一字第37126號函（下稱被告84年10月27日函）核准原告不再限定期限終生就醫簽帳全額醫療補助；又以被告91年5月16日南市社助字第09102176820號函（下稱被告91年5月16日函）知會國立成功大學醫學院附設醫院（下稱成大醫院）上開全額補助情事，並請成大醫院逕向被告申請原告之醫療費。嗣被告96年7月23日函違法取消被告84年10月27日函及被告91年5月16日函之授益行政處分，另被告97年12月23日函亦違法不執行許添財市長97年11月13日指示應依被告84年10月27日函給予原告醫療補助，有改制前被告民政處以97年11月19日南市民勤字第09710532660號函（下稱被告民政處97年11月19日函）可證，被告惡意毀約，不兌現原先照顧原告終生全額醫療補助之承諾，影響原告權益至鉅，原告有即受確認判決之法律上利益。原告前依行政程序法第113條規定，於102年5月17日向被告請求確認被告系爭2函為無效行政處分，經遭被告以102年5月28日南市社助字第1020476476號函否准原告確認行政處分無效之請求，故本件確認之訴符合行政訴訟法第6條之規定。
（二）被告96年7月23日函雖稱原告母親股票資產超過225萬元，惟至今未提出資料證明，即恣意發函取消被告84年10月27日及91年5月16日函之授益行政處分，顯違反民事訴訟法第355條規定，非有確定證據，不得任意推翻公文書之效力。其後，被告97年12月23日函稱，自96年9月起同意每月補助身心障礙者生活補助費2,290元，顯見被告之認定前後矛盾，益證被告96年7月23日函以原告母親股票超過225萬元，而認原告已非具低收入戶資格云云，並無理由。
又自被告同意原告施行就醫簽帳之16年來，原告從未具備低收入戶資格，且於80年1月25日至96年7月23日之16年間，被告亦未曾告知原告須具備此項資格始得接受就醫簽帳全額醫療補助。再者被告96年7月23日函亦未告知救濟期間，致原告逾期提起訴願，權益受到極大損害。
（三）被告97年12月23日函未遵照被告許前市長當時已下達恢復就醫簽帳之指示，未依被告民政處97年11月19日函辦理，明知原告因公受傷、母子均殘癱無依、家境堪憐，符合低收入戶相關法令規定，卻仍故意忽略，以原告有領取各項全額濟助金，故未具低收入戶資格為由，否准就醫簽帳，惟原告一直具備低收入戶資格，故系爭2函有行政程序法第111條第6款事由。原告至99年底始得知榮民就養金屬臨時濟助金，不視為家庭收入，遂於99年10月1日提出低收入戶之申請，經被告於101年5月3日審查乃同意原告為低收入戶第2款。故被告97年12月23日函違反行政程序法第1條、第4條、第5條、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第96條、憲法第24條、國家賠償法第2條、民法第186條、公務人員服務法第1條、第6條、第7條、公務人員懲戒法第2條等規定，而系爭2函應有行政程序法第111條第6款及第7款之無效情形。
（四）又被告80年1月25日80南市社福字第34445號函、80年8月13日80南市社福字第74652號函、81年6月30日81南市社福字第76649號函、84年10月27日函、91年5月16日函、被告民政處97年11月19日函等6函文均係被告照顧原告所發給之授益處分。按授益處分之撤銷所應考慮之事項有二：一為依法行政原則、一為信賴保護原則，惟上開6函文均係依社會救助法第7條、第16條等規定作成，並無越權違法，且被告至今亦未曾提出取消上開6函文之證據即出示原告母親股票資產超過225萬元及原告未具低收入戶資格之證明，則原告因信賴上開行政處分已取得特定身分或某種權益，依行政程序法第117條第2款規定即不應再予剝奪等情。並聲明求為判決：（一）確認被告96年7月23日南市社助字第09613567110號及97年12月23日南市社工字第09713670410號行政處分無效。（二）被告應回復原告於96年7月23日前至成大醫院及衛生福利部臺南醫院（改制前行政院衛生署臺南醫院，下稱臺南醫院）就醫簽帳之全額醫療補助給付。
三、被告則以：
（一）本件原告因其母親名下股票資產超過225萬元，不符低收入戶動產每人不超過5萬5千元之規定，故被告不再提供全額醫療補助，遂以96年7月23日函回復在案。嗣原告陳情希能恢復醫療補助，被告即以97年12月23日函回復原告，認原告雖未具低收入戶資格，惟其醫療補助費用被告將結合民間資源予以救助；嗣原告於102年具低收入戶身分，惟為符平等原則，原告有醫療費用補助之需求，宜依臺南市醫療補助辦法第3條第1項第1款、第4條第1款及第6條第1項之規定辦理。另按被告系爭2函並無行政程序法第111條第1款、第7款之情事；參以臺中高等行政法院99年度訴字第271號判決略以：「所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始當然確定不生效力。」被告系爭2函皆符前開法令函釋，非屬無效之行政處分。
（二）原告於訴之聲明第2項所請求被告繼續原告在成大醫院與臺南醫院就醫簽帳之全額醫療補助云云，與鈞院101年度訴字第226號案件之聲明第2項完全一致，顯為確定判決效力所及，依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，應予裁定駁回。
（三）原告目前每月所領取之相關社會補助，計有：1.身障生活補助5,230元；2.低收入戶補助5,900元；3.榮民院外就養給與13,550元；4.榮民眷補費600元；5.國軍退役贍養金10,238元（每半年61,428元），亦即，原告每月領有35,518元，尚難稱政府未盡照顧義務。
（四）就原告聲請確認系爭2函無效乙節，因被告作成系爭2函均係依法行政，並無任何瑕疵或無效事由，並無行政程序法第111條第1至6款規定行政處分無效之情形，且依系爭2函之外觀形式，依一般人合理之判斷尚難認有明顯一目了然之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111條第7款所稱「其他具有重大明顯之瑕疵情事者」之要件不符，故原告主張系爭2函違反法律強制規定縱認屬實，亦屬行政處分是否違法之問題，應由原告提起撤銷訴訟請求撤銷違法行政處分之範疇。惟本件原告前已對於系爭函文提起撤銷訴訟，前經鈞院101年度訴字第226號裁定以逾越訴願法定期間，駁回原告之訴，復經最高行政法院102年度裁字第311號裁定駁回抗告確定。可知就系爭2函原告已逾越訴願期間，本件已無庸依行政訴訟法第6條第5項移送於訴願管轄機關，而應予以駁回。
（五）再按低收入戶之醫療補助事項，無論依早期之縣（市）醫療補助辦法（內政部90年5月17日台（90）內社字第9072962號令發布）及臺南市低收入戶暨最低生活費1.5倍以下者醫療補助審核作業規定（被告94年12月29日南市社助字第09413599080號函修正實施、99年5月26日南市社工字第09913636630號函公告修正），或依被告升格為直轄市後之臺南市醫療補助辦法（被告100年7月25日府法規字第0000000000A號令發布）等規定，均須由申請者檢附費用收據正本及診斷證明等相關證明文件，向戶籍所在地之區公所提出申請補助，且亦有除外之不補助項目。換言之，並非所有醫療支出均在補助範圍內，且並無簽帳醫療之法令依據；是以縱認原告確認上開2函無效後，欲請求渠先逕行簽帳再由被告向指定之醫療院所給付包含醫療耗材在內之所有醫療費用，此一逾越法規規範之請求，於法尚屬無據，被告無法配合辦理。是以，原告所請無法以確認訴訟達成，尚無權利保護必要，應屬確認利益之欠缺等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有原告確認行政處分無效請求狀、臺南市北區低收入戶證明書、被告上開各函文附本院卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。本件兩造爭點為：（一）本件系爭2函是否具有行政程序法第111條第6款及第7款行政處分無效之事由？（二）原告訴請被告回復其全額醫療補助給付之給付訴訟，是否合法？茲將本院之判斷分述如下：
（一）訴請確認系爭2函無效部分：
1、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條第6款、第7款定有明文。又「行政處分如因違反法律規定或違反公序良俗，即不論情節之輕重，即一律無效，則有礙於法律安定及行政目的。因此，基於法律安定之要求，行政處分雖罹有瑕疵，亦先暫時使其存在，相對人如未及時提起行政爭訟，請求有權機關予以撤銷，則可永久存在。惟行政處分如罹有特別重大而又明顯之瑕疵，基於實質正義，則仍使其自始無效。」（陳敏，行政法總論，第400-401頁，100年9月7版）。觀之行政程序法第111條所定行政處分無效原因，顯採重大明顯瑕疵說，亦即該條第1至6款係重大明顯瑕疵之例示（第1、2款係關於方式之規定，第3款至第5款係關於實體內容之規定，第6款為違反專屬管轄之規定），第7款則為重大明顯瑕疵之概括規定。而行政處分之瑕疵，若不在前6款之列，則其瑕疵如未達於「重大明顯」程度，即非屬當然無效。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。故行政處分倘無行政程序法第111條第1款至第6款例示規定及同條第7款概括規定之一望而知具有重大明顯之瑕疵情形，縱行政處分有違法之情事，亦應屬撤銷訴訟之範疇，而非提起確認行政處分無效之訴訟。次按，行政程序法第111條第6款所謂「缺乏事務權限」，係指作成行政處分之行政機關就事件全然欠缺行政管轄權限。另慮及行政程序法第111條立法意旨，係為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反事務管轄，尚屬得撤銷而非當然無效。
2、本件原告主張系爭2函有無效之原因係以被告96年7月23日函雖稱原告母親股票資產超過225萬元，惟至今未提出資料證明，且從未告知原告須取得低收入戶資格，即恣意發函取消被告前同意補助原告因就醫所生之健保無法負擔之醫療費用；被告97年12月23日函未遵照被告前任市長已下達恢復就醫簽帳之指示，亦未依被告民政處97年11月19日函辦理，復又以原告有領取其他濟助金而認不具低收入戶身分，惟原告一直有低收入戶資格，故系爭2函顯然違反行政程序法第1條、第4條、第5條、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第96條、憲法第24條、國家賠償法第2條、民法第186條、公務人員服務法第1條、第6條、第7條、公務人員懲戒法第2條等規定，有行政程序法第111條第6款及第7款之無效情形云云。惟查，惟所謂之「缺乏事務權限者」係指行政處分作成之機關欠缺重大明顯之事務管轄權限而言，業如前述。至行政機關內部，基於分工原則，而劃分出之若干小規模之分支組織（即內部單位），並無單獨法定地位，僅分擔機關一部分之職掌，一切對外行為原則上以機關名義為之，機關內部單位間就行政事務如何分配、處理，並非「缺乏事務權限」，行政處分係因具備作成機關之公文書形式而對外發生法規範效力，尚不得認內部分工為重大明顯之瑕疵。查醫療補助，依社會救助法第3條之規定之主管機關中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。準此，被告為主管機關。觀諸系爭2函係以被告名義發文，該處分即無原告所指「缺乏事務管轄權限」之瑕疵，遑論欠缺重大明顯事務管轄權限之可言。且依臺南市政府社會局組織規程第3條第4款規定：「本局設下列各科、室，分別掌理各有關事項：．．．四、社會救助科：弱勢市民生活扶助、醫療補助、急難救助、災害救助、國民年金保險、社會福利有關基金之管理及運用、以工代賑及平價住宅管理等事項。」可知經辦臺南市弱勢市民生活扶助、醫療補助等事項為被告社會局社會救助科內部分工之事項，被告依其內部分工，並以被告名義對外作成處分，對系爭處分對外發生之效力並無影響，自無「欠缺重大明顯事務管轄權限」之無效事由。從而，原告主張被告未遵前市長簽准稿辦理，擅以系爭2函取消對原告之全額醫療補助，顯有行政程序法第111條第6款缺乏事務權限之無效事由云云，並不可採。
3、再查，原告原獲得被告提供全額醫療補助，係依被告80年1月25日80南市社福字第34445號函、80南市社福字第74652號函、81年南市社福字第76649號函同意全額醫療補助及被告84年10月27日函核准原告不再限定期限終生就醫全額醫療補助並同意健保局無法負擔部分由被告負責支付。另被告又以91年5月16日函知會成大醫院上開全額補助，並請成大醫院逕向被告申請原告之醫療費，此有上開函文附卷可憑。足認原告係依被告前揭函文受有簽帳就醫全額醫療補助之授益行政處分。嗣被告96年間清查時，認原告母親名下股票資產超過225萬元，不符低收入戶動產每人不超過5萬5千元之規定，乃以96年7月23日函通知不再提供全額簽帳就醫醫療補助，係終止上開授益行政處分，為另具法效性之行政處分。其後，被告又以97年12月23日函否准原告陳情恢復全額簽帳就醫醫療補助而僅同意每月補助2,290元，則屬另駁回原告申請之行政處分。惟被告96年7月23日函通知原告自96年8月1日起，取消補助其因疾病就醫所生之健保無法負擔之醫療費用及97年12月23日函駁回回復補助其全額醫療費用之申請，是否符合上開補助作業規定之規定；又系爭2函是否確有原告所指摘之違反行政程序法第1條、第4條、第5條、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第96條、憲法第24條、國家賠償法第2條、民法第186條、公務人員服務法第1條、第6條、第7條及公務人員懲戒法第2條等規定，均須調查始得知，尚非屬任何人一望即知之重大明顯瑕疵，是縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然無效，自不得以確認之訴之訴訟型態，訴請確認行政處分無效。從而，原告提起本件確認之訴，即無理由。
（二）訴請被告應回復原告就醫簽帳之全額醫療補助給付部分：
1、按行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生之財務上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付，惟此一般給付訴訟，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第5條所規定人民得請求行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同；惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許原告逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域，當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該核定之行政處分；另觀行政訴訟法第8條第2項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。
2、本件原告請求被告應回復原告就醫簽帳之全額醫療補助給付，涉及被告醫療補助費之核發，依補助作業規定、縣（市）醫療補助辦法及臺南市低收入戶暨最低生活費1.5倍以下者醫療補助審核作業規定等規定可知，應先由主管機關即被告查定原告是否符合請領醫療補助費之資格，並確定其核發之金額。本件原告係以被告系爭2函取消原補助其因疾病就醫所生之全額醫療費用，主張被告之認定有錯誤，自應就被告系爭2函違法，請求予以撤銷，並請求被告作成回復原告就醫簽帳之全額醫療補助給付之行政處分，始為正確之救濟請求。然查，原告就上開主張，前已循序提起課予義務訴願及訴訟，其向本院提起課予義務訴訟請求判決（1）訴願決定及原處分（被告96年7月23日函及97年12月23日函）均撤銷；（2）被告應就原告100年8月5日申請書，依被告84年10月27日84南市計一字第37126號函、97年11月19日號函，作成准原告在成大醫院及臺南醫院就醫簽帳且不限期間之全額醫療補助之行政處分。業經本院101年度訴字第226號裁定駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以102年度裁定第311號裁定駁回而告確定等情，有上開2裁定附本院卷第104-111頁可稽。則原告於前開課予義務訴訟經敗訴確定後，復再向本院提起一般給付訴訟，請求被告應回復原告於96年7月23日前至成大醫院及臺南醫院就醫簽帳之全額醫療補助給付，揆諸上開規定及說明，即乏所據，應予駁回。
五、綜上所述，原告前揭主張既不可採，原告請求確認系爭2函為無效行政處分，為無理由；且因給付訴訟部分原告前已提起課予義務訴訟，並經最高行政法院裁定駁回確定，亦無從補正而改依課予義務訴訟之程序審理，亦無理由，均應予以駁回。又兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 26 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 26 日
書記官 江 如 青