高雄高等行政法院判決
102年度訴字第231號民國102年11月5日辯論終結原 告 陳啟祥訴訟代理人 孫嘉佑 律師
黃俊嘉 律師孫安妮 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 鄭君地
王存偉邱持敬上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年4月24日台內訴字第1020135650號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有坐落高雄市○○區○○段潮州寮小段5713、5714、5715等地號土地（下稱系爭土地）屬都市計畫農業區土地，前經改制前高雄縣政府查獲原告供第三人地勇選礦股份有限公司（下稱地勇公司）於系爭土地堆置爐石、砂石，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以民國98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書處第三人地勇公司新臺幣（下同）6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用，該文同時副知原告，請善盡土地管理維護之責，並督促第三人地勇公司於期限內恢復作「農業區」合法使用，否則將依法併罰。因系爭土地仍未為改善，改制前高雄縣政府續以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書處第三人地勇公司12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用，另依違反都市計畫法規定，以99年8月6日府建都字第0000000000A號函檢附同文號裁處書處原告6萬元罰鍰，並勒令立即停止於系爭土地從事礦砂土堆置之違法使用行為，並限期於收受本裁處書之次日起3個月內恢復作「農業區」合法之使用。被告嗣於102年1月3日再次派員前往系爭土地稽查，發現系爭土地仍持續供第三人地勇公司堆置廢鐵等非做農業使用，被告除於102年1月15日以高市府都發開字第10230124400號函裁處第三人地勇公司30萬元罰鍰並勒令停止使用外，並於同日認原告亦同時違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，遂依都市計畫法第79條第1項規定，以高市府都發開字第10230158900號函處原告9萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告身兼第三人地勇公司之負責人，該公司因系爭土地非農用之行為，已遭被告課處30萬元，並勒令停止使用，復因「同一事件」對原告課罰（處分時間為同一日），實質上等同重複對第三人地勇公司或原告進行二次裁罰，已違反一事不二罰原則。再者，被告雖對原告課罰，但原告身為第三人地勇公司負責人，不可能跳過公司正常程序，以己力進行搬遷，是以，縱然被告對原告課罰，原告最終仍須以負責人身份，在公司董事會決議後，指示員工進行搬遷事宜（事實上在被告及所屬環境保護局對各場屢屢重罰後，公司已致力進行搬遷）。簡言之，對於第三人地勇公司以外之原告另行課罰，實際上欠缺必要性，蓋最終執行搬遷之人仍為第三人地勇公司，不可能由原告為之。被告在已對第三人地勇公司課罰30萬元之最高額度罰鍰及勒令停止使用之前提下，另對原告課罰，已屬超過必要性之作為，違反比例原則，原告難以甘服。
（二）按「依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂『行為責任』與『狀態責任』；『行為責任』係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；『狀態責任』則指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規，常見就『狀態』課予特定人維護之義務，故於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰。」最高行政法院91年度判字第23號判決及最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨參照（另參鈞院102年度訴字第19號判決、台北高等行政法院100年度簡字第824號判決、台中高等行政法院91年度判字第15號、100年度簡字第54號及91年度訴字第504號判決）。被告既已對第三人地勇公司課處30萬元之最高額度罰鍰，並勒令該公司停止使用，應足以達成其行政目的，其再對土地所有權人之原告處9萬元及勒令停止使用之裁罰，並不具備充分、合理及適當之理由，亦與上揭最高行政法院揭示之原則相悖。
（三）進一步言，被告先於98年4月30日以裁罰書副本通知原告，要求原告督促第三人地勇公司於期限內將該土地恢復作農業區使用，而後於102年1月15日對原告課罰，其背後之依據應為內政部91年度11月21日台內營字第0910081556號函，該函釋略以：「主旨：關於都市計畫法第79條第1項規定之處罰對象執行疑義．．．說明：二、為免旨揭規定執行產生疑義並減少類似爭訟，請貴府參酌本部88年7月16日臺88內營字第8873869號函有關建築法第90條規定之執行方式略以：『．．．為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。』辦理。」有關此一函釋所涉裁量怠惰及裁量濫用之不當，業經行政法院判決予以指明（如鈞院102年度訴字第19號判決、台北高等行政法院101年度簡字第47號、101年簡字第124號判決、台中高等行政法院100年度簡字第54號判決等），則被告以上開函文中遭行政法院指摘之方式對原告課罰，亦有未洽。
（四）被告於作成本件處分前，從未通知原告，亦未給予原告陳述意見之機會，導致原告並無機會提出證據證明第三人地勇公司已盡力進行搬遷，被告所為顯然不合行政程序法第102條所揭示之正當法律程序。
（五）公司法之所以設定有限公司或股份有限公司之公司型態，即標舉股東之「有限責任原則」，被告以原告同時為系爭土地之所有權人為由，而越過公司直接對原告課罰，某程度上已突破「有限責任原則」，是否妥適，尚有可議。況目前行政裁罰實務上，除非法律明定可對負責人課罰（如稅捐稽徵法第47條），否則尚未見行政機關就公司之違規事件逕對負責人或代表人課罰，被告對原告課罰即有不當等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告102年1月15日高市府都發開字第10230158900號函）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）被告於102年1月3日派員前往系爭土地稽查會勘，發現原告所有系爭土地屬都市計畫農業區土地，卻持續供第三人地勇公司堆置廢鐵等非未作農業使用，被告核認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定之事實明確，爰依都市計畫法第79條第1項規定分別裁處9萬元罰鍰，並勒令停止使用，經核於法並無不合。又按都市計畫法第79條第1項規定，原告雖係第三人地勇公司之負責人，亦為系爭土地之所有權人，被告自得以原告為對象予以裁處罰緩，於法並無違誤。
（二）改制前高雄縣政府前於99年間對原告裁處6萬元罰鍰，且罰鍰部分均已繳清，惟原告迄今仍有供第三人地勇公司違法使用之情形，是被告以原告為系爭土地所有權人，仍負有管理之責，乃以系爭處分裁處9萬元罰鍰。另原告既為第三人地勇公司之負責人，更應督促第三人地勇公司依法排除或改善其於農業區土地堆置廢鐵之違規使用情形。又第三人地勇公司堆置廢鐵地點共6處，所堆置物品達80萬公噸，若按高雄高等行政法院102年訴字第19號判決意旨，由被告依都市計畫法第79條規定，以公權力介入，即需由被告編列預算，經市議會同意後，方可動用，其辦理之行政程序冗長。另支出金額龐大，即便代履行完畢後，亦無法確認可向第三人地勇公司收取該筆款項，則該筆費用恐將由被告自行吸收，是行政裁量之間，尚乎謹慎。至原告主張違反「一事不二罰」、「比例原則」及「股東有限原則」等應裁罰行為人云云乙節，本件原告既為系爭土地所有權人，尚無上開原則之適用，據此冀求免罰，核不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，分別經兩造陳述在卷，並有改制前高雄縣政府98年4月30日府建都字第0980096328號函暨裁處書、99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書、99年8月6日府建都字第0000000000A號裁處書、被告102年1月15日高市府都發開字第10230158900號函、現場照片等附原處分及訴願卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為第三人地勇公司在系爭土地上堆置爐石、砂石，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項及行為時都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項規定，被告依都市計畫法第79條第1項規定對原告為裁罰處分，有無違法？爰論述如下：
（一）按「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施。．．．」「農業區除農業外，不得為其他土地或建築物之使用。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項前段、行為時都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項及都市計畫法第79條第1項分別定有明文。次按都市計畫範圍內之建築物違規使用，依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，固已授權行政機關對於裁處對象得為選擇之裁量，如有逾越權限及濫用權力之情事，亦屬違法，依行政訴訟法第201條規定，行政法院得予撤銷。再按「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。」業據最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議在案。則由上開決議意旨可知，主管機關如依都市計畫法第79條第1項規定對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對土地或建築物所有權人為處罰。
（二）查兩造對下列事項均無爭執：
1、原告所有之系爭土地為都市計畫農業區土地，其將該土地出租給第三人地勇公司，惟第三人地勇公司未經申請核准，即擅自在上開土地上堆置爐石、砂石，未作農業使用，於98年2月10日查證屬實，經改制前高雄縣政府以其違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項前段規定，以98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書處第三人地勇公司6萬元，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用，該文同時副知原告，請其善盡土地管理維護之責，並督促第三人地勇公司於期限內恢復作「農業區」合法使用，否則將依法併罰。
2、嗣因系爭土地仍未為改善，改制前高雄縣政府續以99年8月6日府建都字第0990207145號函認第三人地勇公司違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，爰依都市計畫法第79條第1項規定處第三人地勇公司12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用；另於同日亦以系爭土地所有權人之原告同時違反上開都市計畫法規定，以府建都字第0000000000A號函檢附同文號裁處書處原告6萬元罰鍰，並勒令立即停止於系爭土地從事礦砂土堆置之違法使用行為，並限期於收受本裁處書之次日起3個月內恢復作「農業區」合法之使用，因原告對該次處分並無爭執，業已確定。
3、被告嗣於102年1月3日再次派員前往系爭土地稽查，發現系爭土地仍持續供第三人地勇公司堆置廢鐵等非做農業使用，遂再依都市計畫法第79條第1項規定，以102年1月15日高市府都發開字第10230124400號函處第三人地勇公司30萬元罰鍰，並勒令停止使用；另於同日以系爭土地所有權人之原告違反前揭相同規定，以高市府都發開字第10230158900號函處原告9萬元罰鍰，並勒令停止使用，原告不服本件原處分，遂提起本件行政爭訟。
4、至於第三人地勇公司於系爭土地上堆置爐石、砂石，未作農業使用之行為，於被告98年4月30日為前揭處分前業已堆置完成，嗣後即不曾再有新的堆置行為，雖第三人地勇公司經被告處分後有將前揭堆置之部分爐石、砂石覓地搬遷，但迄至被告102年1月3日前往稽查時，尚未搬遷完竣，現場仍有大量爐石、砂石堆置於系爭土地上，故被告對第三人地勇公司99年8月6日及102年1月15日之裁處，均係依據都市計畫法第79條第1項後段所為之按次處罰；至於上揭二次對原告之裁處，係依都市計畫法第79條第1項規定，單純以其為系爭土地所有權人之資格予以處罰，既非以原告與第三人地勇公司間有故意共同違法行為（行政罰法第14條），亦非以其為第三人地勇公司有代表權人因執行職務致使第三人地勇公司為前揭違章行為而予以併罰（行政罰法第15條）。
5、上開事實，並有高雄市地籍圖資查詢系統表3份、被告98年4月30日府建都字第0980096328號函、99年8月6日府建都字第0000000000、0000000000A號函（附裁處書）、102年1月15日高市府都發開字第10230124400、10230158900號函、102年1月3日現場稽查照片、本院102年10月30日準備程序筆錄、102年11月5日言詞辯論筆錄，附於原處分卷（第4至7、12至14、28至29、32至36頁）、本院卷（第43至44、47至50、62至63頁）可稽，故此等事實自堪信為真實。則由是觀之，被告對第三人地勇公司於98年4月間關於違反都市計畫法之違章行為，除第一次（94年4月30日）僅就第三人地勇公司為系爭土地違章行為人之資格予以處罰外，其餘第二（99年8月6日）、三（102年1月15日）次，則係依都市計畫法第79條第1項規定，分別對系爭土地違章行為人（兼系爭土地使用人即第三人地勇公司）及所有權人（即原告）併予處罰。
（三）第按行政處罰之對象原則上應以「行為人」為重心，在例外情形方處罰非行為人，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」之區別，「行為責任」係指應作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」係指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任（蓋其並非因行為與危害之發生有因果關係而承擔責任，而是因為對發生危害之物具有事實管領力而負責，性質上係屬一種結果責任）。在行政罰之立法中，最常見之狀態責任者為所有權人，此於都市計畫法、區域計畫法、建築法等均有類似規定，而都市計畫法第79條第1項規定係就都市計畫範圍內土地或建築物違法使用，或從事建造、採取土石、變更地形者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得對其土地或建築物所有權人、使用人或管理人為處罰，是上述都市計畫法第79條第1項之處罰對象，除具有上開違規行為之行為人外，尚包括對發生危害之物具有事實管領力之土地或建築物所有權人，揆諸前揭說明，上開土地或建築物所有權人所負責任，即屬前揭定義之「狀態責任」，堪可認定。又按行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」是依該條所揭櫫之「處罰法定主義」精神，並同時參照同法第15條（私法人違法之處罰）、第16條（私法組織違法之準用）例外容許併罰之特別規定可知，處罰對象有數人時，裁罰機關就同一違規事實為併罰者，必須法律或自治條例有明文始得為之，否則即有牴觸行政罰法第4條規定之情事。佐諸行政罰法第14條係使用「共同違法」之用語，即有意與刑罰共犯概念有所區別，因此故意共同違反行政法上義務之人，不區分渠為共犯、教唆犯或幫助犯，均屬行政罰法第4條所稱之行為人。從而，土地或建築物所有權人參與或授意他人為違反都市計畫法上義務之行為，即屬行政罰法第4條、第14條所稱之行為人，而非都市計畫法第79條第1項單純僅負狀態責任之所有權人。
（四）查被告於本院審理時自稱：因原告對系爭土地有管理權責，應負狀態責任，所以才對原告另行裁處等語（見本院卷第62頁）。惟查，揆諸前揭都市計畫法第79條第1項明文規定得對土地或建築物所有權人、使用人「或」管理人擇一處罰，並無任何立法文義解釋得對所有權人、使用人、管理人「併予」處罰，依此，被告於102年1月15日同時對系爭土地違章行為人（即系爭土地使用人之第三人地勇公司）與所有權人（即原告）予以併罰，顯已違法。雖被告辯稱：因先前對第三人地勇公司二次裁罰均未能達成行政目的，依前揭最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議反面推論，被告本得對狀態責任人之原告予以處罰云云。然查，被告既明確表示原告與第三人地勇公司間並無故意共同違法行為存在等語（見本院卷第43頁），則原告當非行政罰法第4條、第14條所稱之行為人（即與第三人地勇公司並列為系爭土地使用人），而原告既僅為系爭土地所有權人，應僅於使用人（即行為人）未依法改善或行蹤成謎或行為人無從明查時，方得就所有權人「單獨」處罰，亦絕非謂此際即得予以併罰（蓋前揭最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨已清楚表明並無容許建築主管機關得恣意選擇處罰之對象、擇一處罰、或兩者皆予處罰等語）。乃被告於102年1月15日對第三人地勇公司違反都市計畫法第79條第1項規定義務行為裁罰30萬元並勒令停止使用後，竟於同日再度對系爭土地所有權人之原告予以併罰，揆諸前揭說明，被告原處分不僅違背都市計畫法第79條第1項規範意旨，更不得以其「行政目的無法達成」之理由，作為「併罰」系爭土地所有權人之依據，故其處分自屬無據。
五、綜上所述，被告以第三人地勇公司違法使用系爭土地，除對第三人地勇公司裁罰並勒令停止使用外，另以本件原處分處罰系爭土地所有權人即原告，並勒令停止使用，核與都市計畫法第79條第1項規定及前揭最高行政法院決議意旨不合，自有違誤；訴願決定未予以糾正，亦有未合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果不生影響，爰不再逐一調查及論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 19 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 19 日
書記官 洪 美 智