高雄高等行政法院判決
102年度訴字第345號民國103年3月20日辯論終結原 告 郭秋宏被 告 臺南市中西區公所代 表 人 黎燕玉訴訟代理人 藍庭正上列當事人間低收入戶事件，原告不服臺南市政府中華民國102年5月16日府法濟字第1020428949號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰按臺南市政府業以民國101年3月12日府社助字第1010211158號令公告「臺南市政府辦理低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查審核作業要點」，第2點內容為「二、本市低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查、審核作業分工如下：．．．㈡本市各區公所：1.受理低收入戶與中低收入戶資格申請及審核。．．．」，足認臺南市政府已將低收入戶資格認定之權限委任所屬下級機關之被告執行，合於行政程序法15條第1項、第3項規定，被告自屬有處分權機關，為本件適格被告，合先敘明。
二、事實概要︰緣原告於民國（下同）102年1月1日申請列冊低收戶生活補助，經被告審查後，以102年1月16日「低/中低收入戶」核定通知函，通知原告核定結果僅符合中低收入戶。原告不服，提出申覆，經重新審查，被告仍認原告每月家庭總收入新臺幣（下同）71,030元，平均分配全家人口5人，每人每月收入14,206元，超過102年度臺南市最低生活費公告金額10,244元之標準，不符低收入戶列冊資格，僅符合中低收入戶資格，乃以102年1月21日南中西社字第1020050322號函（下稱原處分）復知原告重新審定結果。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以︰
㈠、社會救助法第5條之1所稱「家庭總收入」及其計算，按其增訂法理由，係為確立家庭總收入計算之法源依據，明定工作收入、動產及不動產之收益及其他收入等3項為家庭總收入項目，換言之，被告對於「家庭總收入」之核算，除依該規定外，並無行使裁量之餘地。又參照社會救助法第15條、第15條之1之修正理由，為有效強化低收入戶投入工作之誘因，鼓勵參加脫離貧窮相關措施，就參與主管機關提供之就業服務措施或積極自立脫貧措施者，於一定期間及額度內因就業增加之收入、或因措施所增加之收入及存款，不列入家庭總收入及家庭財產計算，以避免其因此喪失低收入戶資格，足見其立法意旨基於「放寬免計入、不列入家庭總收入」之準則，以達協助低收入戶脫離貧窮之行政目的。故被告就「家庭總收入」之計算基準，係以「月」為核算基準，而非以「年」為準，顯然對上開法條及其立法意旨有所誤解。
㈡、長女郭芸含於101年上旬雖有就業，但在101年6月已離職，同年7月2日退保，屬於「有工作能力未就業」人口，依社會救助法第5條之1第1項第1款第2目規定，應依「基本工資」核算。被告未依基本工資核算，反以最近一年度(100年度)較高之財稅資料核算其工作收入，不合法律規定。又被告就郭芸含、郭奕含2人之計算標準，採用不同方法，顯然就相同事件為不同方式之認定，容有差別待遇之違法。
㈢、次女郭奕含於101年7月畢業，並於同年7月16日起開始投保勞保，茍認屬於「已就業人口」，依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之1規定，如未提供薪資證明，應依最近一年之財稅資料所列當年度「實際工作收入」，核算當年度總收入。被告竟以郭奕含投保勞保為由，採其「月投保金額」擬制為其「每月薪資」，顯然有誤。況無論依投保薪資或基本工資核算，因郭奕含當年度僅於7月至12月間有工作能力，101年度之月收入應以「101年實際工作收入（依投保薪資或基本工資6個月）12個月」之方式計算，始為正確。又郭奕含當年度實際工作僅6個月，以該期間實際工作收入核算結果，即可能低於最低基本工資，而社會救助法並未設有「依實際工作收入核算各月之薪資所得，必須高於或至少等於基本工資」之規定，原告之計算方式，於法無據，致生不利於原告之審核結果，
㈣、被告就郭奕含、郭奕含工作收入之計算，於法不合，其據以核定原告之家庭總收入，容有違誤等情。並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告對於原告102年1月1日之申請案，除已認定符合102年度中低收入戶資格外，應再作成認定符合102年度低收入戶資格之行政處分。
四、被告則以︰
㈠、原告為南台科技大學財經法律研究所碩士生，年逾25歲，屬於有工作能力未就業者，依社會救助法第5條之1第1項第1款第2目規定，工作收入依102年度基本工資18,780元計算。另原告之父、母，2人均已逾65歲，核無工作能力，不計算渠等工作收入。原告長女郭芸含於101年6月離職退保後出國，但出國不表示失業，不能按基本工資核算，經調閱101年度財稅資料，顯示郭芸含101年度全年收入有296,747元（108,000元＋188,747元），與100年度全年總收入347,368元（128,000元＋219,368元）差距不大，足徵郭芸含即使101年7月退保後仍有就業。因申請人未提出薪資證明，依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之1規定，應依最近一年度（100年度）之財稅資料所列工作收入計算，經核算每月平均每月28,947元。（347,368元12個月＝28,947元）。原告次女郭奕含於101年7月16日畢業後，就業並投保勞保，屬已就業人。因郭奕含未提供薪資證明，且於100年度時尚為學生，並無財稅資料可供查證，如依序按其所從事印刷業於臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算，最高達3萬多元，最少2萬5千元，考量剛畢業應無法達到2萬5千元之薪資，里幹事遂依據投保薪資21,000元核算。郭奕含另有100年度全年股利所得287元、執業所得27,350元，全年其他收入共27,637元（287元＋27,350元＝27,637元），核計其他所得平均每月2,303元（27,637元12個月＝2,303元），郭奕含合計每月收入23,303元（21,000元+2,303元＝23,303元）。
㈡、在低收入戶認定之作業實務上，「何謂就業」、「何謂未就業」、「何謂失業」之定義，可參考國際勞工組織（ILO）與世界各主要國家勞動力調查公布之定義。所謂就業者係指凡在調查資料標準週（每個月含15日那一週）內，年滿15歲且符合下列情形之一者：(1)從事有酬工作（不論時數多寡），或每週工作15小時以上之無酬家屬工作；(2)有工作而未做之有酬工作者；(3)已受僱用領有報酬但因故未開始工作者，均視為就業者。故縱認原告長女郭芸確有離職事實，亦屬暫時性，不屬於所謂「未就業者」。
㈢、綜上調查核算結果，原告全家人口5人，除原告父母無工作收入外，其餘3人均有工作能力，合計總收入共71,030元（原告18,780元＋長女郭芸含28,947元＋次女郭奕含23,303元），核算全家平均每人每月14,206元（71,030元5人＝14,206元），超過臺南市102年度公告最低生活費每人每月10,244元之標準，被告所為否准原告所請之原處分，核無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有102年度臺南市中西區社會福利補助申請調查表（臺南地院卷第22頁）、被告102年1月16日「低/中低收入戶」核定通知函（處分卷18頁）、原告102年1月17日申覆書（處分卷19頁）、臺南市政府101年10月17日府社助字第1010864709號102年度低收入戶最低生活費及家庭財產限額公告（處分卷20頁）、被告102年1月21日南中西社字第1020050322號原處分函（處分卷22頁）、臺南市政府102年5月16日府法濟字第1020428949號訴願決定書（臺南地院卷第6-9頁）等附卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，洵堪認定。本件兩造所爭執者厥為：被告計算原告長女郭芸含、次女郭奕含之工作收入，有無違誤？被告據以核算後，所為認定原告不符低收入戶列冊資格之原處分是否適法？本院判斷如下：
㈠、按憲法第15條、第155條及增修條文第10條第8項，揭示人民生存權之保障，以及對無力生活者應提供生活救助之基本國策方針，並透過具體內容實定法化之社會救助法實現之。又按社會救助法第4條第1項規定：「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」第5條第1項規定：「第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。第5條之1第1項規定：「第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。2.最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。（二）有工作能力未就業者，依基本工資核算。但．．．。二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。」第5條之3第1項規定：「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作。四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。七、受監護宣告。」又臺南市政府101年10月17日府社助字第1010864709號公告：「．．．公告事項：一、102年度臺南市最低生活費公告金額定為1萬0,244元。二、102年度低收入戶動產限額每人7萬5,000元、不動產限額每戶320萬元。．．．。」准此，主管機關為達其保障人民生存權之行政目的，應本於職權及義務，依上述規定對申請人家庭人口進行收入及資產調查，據以判斷是否符合社會救助資格。亦即，申請人之收入及資產調查結果，須符合上開規定之資格要件，始具有社會救助法第4條第1項規定得請求作成低收入戶資格確認行政處分的公法上請求權。
㈡、又社會救助制度在落實保障人民經濟生活安全之目的上，可分從「需求」與「資源」二面向予以觀察。國家救助之對象，係指在社會共同生活家庭體制下，一家庭所擁有或可繼續取得之「資源」不能滿足家庭成員之「需求」，致無法維持符合人性尊嚴基本限度之健康文化生活條件者。就法規範而言，接受生活扶助對象之「低收入戶」，其認定標準係依社會救助法第4條第1項規定：「符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」至於所謂「家庭總收入」之計算方式，依社會救助法第5條之1第1項規定，則係指「工作收入」、「動產及不動產之收益」與「其他收入」之總和，亦即為全體家庭成員總收入之「綜合所得」。至於總收入之調查核定，雖基於行政經濟而有採推估計算之便宜性行政規定，申請人亦有提供薪資證明之協力義務，惟本諸生存權保障之國家義務性質，參照社會救法第13條規定：「（第1項）直轄市及縣（市）主管機關每年應定期辦理低收入戶、中低收入戶調查。（第2項）直轄市及縣（市）主管機關依前項規定調查後，對因收入或資產增加而停止扶助者，應主動評估其需求．．．。」第14條第1項規定：「直轄市及縣（市）主管機關應經常派員訪視、關懷受生活扶助者之生活情形，並提供必要之協助及輔導；其收入或資產增減者，應調整其扶助等級或停止扶助；其生活寬裕與低收入戶、中低收入戶顯不相當者，或扶養義務人已能履行扶養義務者，亦同」，可知家庭總收入之核算，主管機關有依「核實原則」據以調查認定之義務，縱有推估計算之必要，應儘可能符合真實，以符合社會救助「反映現實所需」之精神。
㈢、經查：
1、本件原告申請列冊低收入戶人口為原告與次女郭奕含，依社會救助法第5條第1項規定之家庭總收入應計算人口，除原告、郭奕含外，包括一等直系血親，即原告之長女郭芸含、原告之父郭兆鳳、原告之母張雪嬌共5人，有戶籍謄本、被告101年1月16日「低/中低收入戶」核定通知函在卷可徵，復為兩造所不爭，應可信為真實。
2、原告部分：原告係00年出生，屬16歲以上未滿65歲之人，雖現就讀南台科技大學財經法律研究所，然非屬25歲以下仍在國內就讀大學院校之學生，依社會救助法第5條之3規定為有工作能力者。又原告自87年間起即退勞保，最近一年財稅資料查無所得，被告據以認定原告長期間未就業，屬於社會救助法第5條之1第1項第1款第2目規定有工作能力未就業者，應以基本工資18,780元計算工作收入，又查無動產或不動產收益、其他收入，核算原告每月收入為18,780元，於法並無不合。
3、原告之父郭兆鳳、原告之母張雪嬌部分：原告之父郭兆鳳係00年出生，原告之母張雪嬌則係00年出生，2人均已逾65歲，依社會救助法第5條之3規定為無工作能力者，故不應計算其工作收入；又被告查渠2人並無任何「其他收入」、「動產或不動產收益」，故核算郭兆鳳、張雪嬌每月收入均為0元。
4、原告長女郭芸含部分：⑴按有就業能力之家庭人口，其工作收入之計算，究屬社會救
助法第第5條之1第1項第1款第1目已就業者，或屬於同條款第2目有工作能力未就業者，係屬資格條件之事實認定問題，非屬收入金額之推估核算問題。又有無就業之事實判斷，自應以申請時之基準時點為準，至於申請日之後是否另行就業取得工作收入，則係事後發生變動條件，核屬應依社會救助法第13條、第14條規定重新調查核定工作收入之情形，如此解釋始能符合滿足實際需求給予救助之核實原則。又被告雖抗辯社會救助法關於「已就業者」、「未就業者」之解釋，可參採國際勞工組織（ILO）規定之定義云云，惟社會救助法及相關行政規則既無此明文規定，所辯顯然欠缺法規依據，不予採納。
⑵郭芸含係00年0月00日生，最近1年度（100年度）財稅資料
，有薪資所得2筆，合計347,368元，於原告申請時，並無社會救助法第5條之3規定所列情形，自屬有工作能力人。又原告主張郭芸含自101年7月離職出國，並已退保，屬於未就業者，雖未提出離職證明或其他證據，然被告於調查時掌握之財稅明細維護作業資料（處分卷27頁），顯示郭芸含確已於101年7月2日自華通國際電訊有限公司退保，則郭芸含確已離職未就業之事實，具有相當高蓋然性，被告自應就郭芸含有無就業之事實，克盡最佳善意者之行政調查義務，並負舉證責任。惟被告僅以里幹事之訪視記事：「．．．經詢問（申請人）表示．．．長女郭芸含已出嫁，目前在國外（未有任何證明文件或資料，財稅資料2,8947元）．．．」等語，作為認定事實之依據，此外並無其他調查作為，顯然未克盡最佳善意者之行政調查義務，亦不足以證明郭芸含已就業事實之存在，自應信賴原告之主張，以郭芸含為未就業者計算工作收入，亦即依社會救助法第5條之1第1項第1款第2目規定，以基本工資18,780元計算其工作收入，始為適法。此外，查無動產或不動產收益、其他收入，經核算郭芸含每月收入為18,780元。
5、原告次女郭奕含部分：⑴郭奕含係00年0月0日出生，於101年7月畢業後，投入職場工
作，並於101年7月16日加入勞工保險，月投保薪資為21,000元（投保單位：健豪印刷術業股份有限公司），有「102年度臺南市中西區申請調查表」、「財稅明細維護作業-網頁對話」影本各乙份附卷可稽，且為兩造所不爭，應可採信。是以，郭奕含應屬社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之已就業者，自應按該款目規定依序核算工作收入。茲因原告未提供薪資證明，無從據以核算實際工作收入，依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之1後段，本應依最近1年度之財稅資料所列工作收入核算，但郭芸含於101年7月始畢業有工作能力並就業，故於本件申請及調查時，財稅主管機關並無郭奕含工作收入之財稅資料，符合社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之2所指「最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者」情形，應依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算工作收入。又郭芸含受僱從事印刷業，依該職業別即印刷人員（000000）101年經常性薪資為29,078元，此有各業受僱員工經常薪資查詢結果單在卷可參，被告依法本應核定郭奕含每月收入為29,078元。茲被告採有利於申請人之審查原則，依職權採計上開投保薪資21,000元為其每月工作收入，而捨棄依金額較高之職類別薪資調查報告所列平均經常性薪資核算，顯有利於申請人，自無不可。至於郭奕含另有執業所得27,350元，性質上亦屬工作收入，惟被告已採計臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資21,000元核算每月工作收入，自已將全部工作收入核算在內，此部分收入則無加入計算之必要。此外，郭芸含另有全年股利所得287元，性質上係屬社會救助法第5條之1第1項第3款之「其他收入」，非屬工作收入，自應另行加計，另查無動產或不動產收益，經核算結果，郭芸含每月收入為21,024元（21,000元+287元/12個月=21,024元）。
⑵原告雖爭執郭奕含於101年7月畢業才開始工作收入，不論依
社會救助法第5條之1第1項第1款，哪一種計算標準，均應以7-12月（共6個月）工作收入之總和再除以12個月，以計算每月收入等情。然查：社會救助係本於即時救助之原則，應隨時提供生活保護，故原則上以申請者申請當時之家庭收入及資產為調查標的，據以預估「將來時間」之收入及資產，是否足以維持基本生活水準，以作為提供救助之判斷基準。故社會救助法第5條之1第1項第1款第1目規定，關於就業者工作收入之推估核算方法，即在於藉由就業者從前之工作收入資料，據以認定未來之工作收入金額，並限制採用薪資證明、財稅資料、臺灣地區職類別薪資調查報告等法定資料作為推估核算之標準，以確保儘量符合該就業者將來之真實工作收入金額。是以，社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之2及同目之3以臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月「平均」「經常性」薪資作為核算標準，係屬法定推估未來之每月工作收入，已隱含有考量每月薪資變動性，不得再以任何理由減除，否則即有違反法定推估之意旨。至於社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之1所謂「當年度實際工作收入」之涵意，從文義前後脈絡之關聯性判斷，應係指以申請人申請時之「當年度」，作為提供薪資證明計算實際工作收入之基準時而已，並非指「全年度12個月」之計算期間，故原告主張必須加總「全年度」工作收入再除以12個月期間，藉以平均計算每月工作收入云云，顯有誤會。況依原告主張之計算方法，勢必將郭奕含「無工能力期間」（101年1-6月，工作收入為0元）與「有工作能力期間」（101年7-12月）2種不同條件期間混合估算，兩者平均計算之每月工作收入，與將來純屬「有工作能力期間」之每月實際工作收入，可預估將有相當金額之誤差，顯有違反社會救助法「核實」認定原則，原告此部分之主張，尚非可採。
6、經上開核算結果，原告家庭應計人口共5人，原告每月收入為18,780元，郭兆鳳、張雪嬌每月收入均為0元，郭芸含每月收入為18,780元，郭奕含每月平均收入為21,024元，家庭每月總收入為58,584元（18,780元+18,780元+21,024元＝58,584元）平均分配全家人口5人，每人每月為11,717元（58,584元5人＝11,717元），仍超過102年度臺南市低收入戶最低生活費標準10,244元。是被告否准原告列冊低收入戶生活扶助之申請，於法並無違誤。
六、綜上所述，原告之主張並無可採。被告計算原告長女郭芸含、次女郭奕含之每月工作收入金額，雖屬有誤，然不影響其否准原告申請之結果正確性。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告之申請作成認定原告符合102年度低收入戶資格之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 3 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 4 月 3 日
書記官 宋 鑠 瑾