高雄高等行政法院判決
102年度訴字第367號民國103年1月7日辯論終結原 告 許珠貴被 告 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻 縣長訴訟代理人 蘇文俊
尤進賢上列當事人間重測事件，原告不服內政部中華民國102年8月22日台內訴字第1020266633號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有重測前坐落屏東縣○○鄉○○○段○○○○號、面積0.5007公頃土地（下稱系爭土地），位於民國101年度崁頂鄉地籍圖重測區域，該重測區域經被告重新實施地籍測量後，即以101年9月17日屏府地測字第10129450601號公告地籍圖重測結果（公告日期：30日〈自101年9月25日起至101年10月25日止〉），系爭土地於重測後土地標示變更為越溪段480地號、面積0.498919公頃（下稱系爭地籍圖重測處分）。嗣後原告於102年1月23日以重測期間未收到地籍圖重測地籍調查通知書及協助指界通知書，致未能到場指界，亦未能委託他人到場，導致地籍圖重測後原登記面積減少為由，申請調閱相關事證及告知相關通知書送達情形，經被告以102年2月4日屏府地測字第10202695100號函復原告有關系爭土地於重測期間各類通知書送達、地籍圖重測辦理情形及面積減少原因等情，原告不服，於102年2月20日提出異議申請書，陳明其已搬離被告寄發地籍圖重測各類通知書之送達處所，並認為被告怠於查明其於稅捐機關之通訊住址及戶政事務所之戶籍住址辦理送達，致於重測期間寄發之地籍圖重測各類通知書均寄存於非應受送達處所之郵政機關，違反行政程序法有關送達之規定，並不發生合法送達之效力為由，請求撤銷系爭地籍圖重測處分，重新辦理地籍圖重測。被告旋以102年2月26日屏府地測字第10204969300號函請屏東縣東港地政事務所（下稱東港地政）擇期召開說明會向原告解說界址疑義，該所即於102年3月20日邀請原告到所說明重測過程、法令依據及重測結果。原告猶未甘服，被告對於原告之異議，即以102年5月23日屏府地測字第10215109100號函復原告略以：「…三、綜上，本府於101年度地籍圖重測期間寄送予臺端之各類通知書皆已符合行政程序法之送達規定，且重測相關程序已完備，故臺端請求撤銷旨揭地號重測處分1案，依法無據。」等語，原告不服該異議處理結果，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張︰依被告102年2月4日屏府地測字第10202695100號函所述該重測作業所寄發調查通知書送達處所為高雄市○○區○○里○○鄰○○路○○○巷○○號（下稱裕豐路110巷18號〈應為裕豐街110巷18號之誤繕〉），惟原告戶籍及住居所早已不在該址，此由原告92年度至100年度綜合所得稅結算申報收執聯影本及戶籍謄本等資料可證。按寄存送達應以受送達人有實際居住於該送達地址所載之處所為前提要件，原告於被告寄發地籍圖重測期間之各類文書之前已搬離裕豐路110巷18號，而被告於系爭地籍圖重測期間寄存送達各類文書時，原告既未實際居住於該址，則被告以該址所為之寄存送達，不發生合法送達之效力。因被告所有屏東縣101年度崁頂鄉地籍圖重測期間之各類文書通知均未符合行政程序法送達之規定，不生合法送達之效力，其後系爭地籍圖重測結果雖經公告，然因重測進行期間程序不合法，為違法之行政處分，自應予撤銷等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告101年9月17日屏府地測字第10129450601號公告坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地地籍圖重測處分及102年5月23日屏府地測字第10215109100號函）均撤銷。
三、被告則以︰㈠重測前原告所有系爭土地，經報奉內政部國土測繪中心100
年10月4日測重字第1000700253號函核定，列入屏東縣101年度崁頂鄉地籍圖重測區，重測後改編為越溪段480地號面積
0.498919公頃。101年度崁頂鄉地籍圖重測期間，被告寄送原告之地籍圖重測各類通知書（即地籍調查、協助指界及土地標示變更結果等3類通知書，下合稱系爭通知書），係依行政程序法及內政部訂頒「數值法地籍圖重測作業手冊」相關規定，依原告土地登記簿登記地址（同土地稅籍資料檔）以掛號附送達證書郵寄方式交予郵政機關送達，而依土地登記簿記載，原告所有系爭土地之住址為裕豐路110巷18號，係原告於86年間至東港地政辦理土地分割繼承時所登記之住址，且與屏東縣政府稅務局提供之土地稅籍資料檔相同。而郵政機關之郵務人員按上列送達處所遞送系爭通知書時，皆未獲會晤原告，亦無受領文書之同居人、受雇人或應受送達處所接收郵件人員，郵政機關乃製作送達通知書2份，1份黏貼於送達處所門首，另1份置於送達處所信箱或其他適當位置，並將文書寄存於送達地之郵政機關（高雄瑞豐郵局68支局），以為寄存送達。則郵政機關之郵務人員（送達人）並未以原告之送達處所地址欠詳或無此址或無此人或遷移不明等原因，將信件退還予被告，係認定該送達處所為原告可接獲文件之處所，並完成寄存送達；嗣郵政機關將送達證書送回被告留存，完成通知送達程序。是基於信賴郵政機關權責，則系爭通知書皆符合行政程序法之送達規定，並具有合法效力。又依系爭土地地籍調查表（含界址標示補正表）記載，於101年2月2日通知原告辦理地籍調查作業時，原告因未到場指界，故系爭土地毗鄰公私有土地之界址，依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測；毗鄰未登記土地者，依地籍測量實施規則第194條之1規定辦理測量。嗣後又於101年6月7日通知原告實地辦理協助指界作業時，原告亦因未到場指界，重測單位仍依上揭規定，實地測定界址，逕行施測，且與鄰地無界址爭議之情事，此有地籍調查表（含界址標示補正表）可稽。是系爭地籍圖重測結果依據土地法第46條之3規定，以被告系爭地籍圖重測結果公告30日（公告日期：自101年9月25日起至101年10月25日止），並寄發地籍圖重測土地標示變更結果通知書予原告，告知重測結果。
㈡嗣原告於102年1月23日以重測期間未收到地籍圖重測地籍調
查通知書，造成未能到場指界，亦未能委託他人到場，肇致地籍圖重測後原登記面積減少，申請調閱相關事證及告知系爭通知書送達情形，被告即以102年2月4日屏府地測字第10202695100號函復原告有關系爭土地於重測期間各類通知書送達、地籍圖重測辦理情形及面積減少原因。惟原告不服，又於102年2月20日提出異議申請書，陳稱其已搬離被告寄發地籍圖重測各類通知書之送達處所，並認為被告怠於查明其稅捐機關之通訊住址及戶政事務所之戶籍住址辦理送達，謂縱於重測期間寄發之地籍圖重測各類通知書均寄存送達，惟未符合行政程序法有關送達之規定，故不發生合法送達效力等理由，請求撤銷系爭地籍圖重測結果，重新辦理地籍圖重測；被告旋以102年2月26日屏府地測字第10204969300號函請東港地政擇期召開說明會向原告解說界址疑義，該所復於102年3月20日邀請原告到所說明重測過程、法令依據及重測結果，並以102年3月27日屏港地二字第10230237700號函送會議紀錄予原告。嗣原告於102年5月9日來電，請被告能以書面回覆其於說明會當日所提之聲明書，被告乃以102年5月23日屏府地測字第10215109100號函復說明略以：「三、綜上，本府於101年度地籍圖重測期間寄送予臺端之各類通知書皆已符合行政程序法之送達規定，且重測相關程序已完備，故臺端請求撤銷旨揭地號重測處分1案，依法無據。」綜上，系爭土地於辦理地籍調查及協助指界時，原告均未於通知期限到場指界，重測人員乃依土地法第46條之2第1項及地籍測量實施規則第194條之1規定，實地測定界址，逕行施測，並依法完成公告程序，其重測結果即屬確定，揆諸相關法令規定，並無不合。原告以未接獲地籍圖重測各類通知書，使其未能到場指界，致重測後面積減少，訴請撤銷重測成果，並回復原登記面積等云云各節，揆諸相關法令及行政程序規定，顯依法無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有被告100年10月11日屏府地測字第10002675492號公告（原處分卷第33頁）、101年9月17日屏府地測字第10129450601號公告（原處分卷第103頁）、102年2月4日屏府地測字第10202695100號函（本院卷第19-20頁）、102年2月26日屏府地測字第10204969300號函（本院卷第17頁）、102年5月23日屏府地測字第10215109100號函（本院卷第15-16頁）、東港地政102年3月27日屏港地二字第10230237700號函附會議紀錄（訴願卷第124-128頁）、地籍圖重測土地標示變更結果通知書（原處分卷第109頁）、系爭土地地籍圖重測地籍調查表（原處分卷第59-61頁）、系爭土地查詢資料（原處分卷第37頁）、原告102年1月23日申請書（原處分卷第113頁）、異議申請書（本院卷第18頁）、訴願書（本院卷第13-14頁）及內政部102年8月22日台內訴字第1020266633號訴願決定書（本院卷第10-12頁）等附卷可稽，洵堪認定。
五、本件兩造之爭點為：㈠系爭通知書之送達是否合法？㈡系爭地籍圖重測處分是否因違反法律正當程序而為違法之行政處分？㈢被告以原告逾期未設立界標或到場指界，其得依土地法第46條之2第1項之規定逕行施測為由，否准原告異議之申請，被告所為之異議處理結果，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺
變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」「重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」土地法第46條之1、第46條之2第1項及第46條之3分別定有明文。
㈡次按內政部依土地法第47條規定：「地籍測量實施之作業方
法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」之授權，訂頒地籍測量實施規則，其中第82條規定：「地籍調查，應通知土地所有權人於一定期限內會同辦理。前項調查情形應作成地籍調查表，由指界人簽名或蓋章。」第83條第1項至第3項規定：「土地所有權人，應於地籍調查時到場指界，並在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點，自行設立界標。到場之土地所有權人不能指界者，得由測量員協助指界，其經土地所有權人同意者，應由土地所有權人埋設界標。土地所有權人逾前條第1項期限未設立界標或到場指界者，得依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測，其依第3款及第4款規定辦理者，並應埋設界標。」第87條規定：「土地所有權人住所遷移，或其他原因無法通知，或經通知未到場指界者，應在地籍調查表內註明之。」第184條規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量（以下簡稱地籍圖重測）。」第185條規定：「地籍圖重測，應依下列程序辦理：一、劃定重測地區。二、地籍調查。三、地籍測量。四、成果檢核。五、異動整理及造冊。六、繪製公告圖。七、公告通知。八、異議處理。九、土地標示變更登記。十、複（繪）製地籍圖。」第199條規定：「地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」第201條第1項規定：
「土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。」而地籍測量實施規則係內政部依據土地法第47條之授權，為辦理地籍測量等所訂立細節性及執行性之法規命令，核與前揭法律規定授權之目的、範圍及內容相符，自得予以援用。㈢又按「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之
。」「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」「送達，不能依前2條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另1份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。」行政程序法第72條第1項前段、第73條第1項及第74條第1項、第2項分別定有明文。由於送達制度攸關憲法對人民基本權之程序保障是否能具體落實，為使人民確實得知悉文書之內容，適時陳述意見之機會，人民應有受合法通知之權利，此項權利應受正當法律程序之保障。倘若人民因行政機關未向其應受送達處所為寄存送達，致無從知悉寄存文書之內容，顯然重大影響其程序主體性及法律上地位。是寄存送達之文書，應使應受送達人處於可得收領、知悉文書內容之地位，俾其決定是否為必要之行為，以保障其個人法律上之權益。換言之，行政機關欲對應受送達人為文書之寄存送達，自須於向應受送達人之「應受送達處所」為送達時，因未能直接送達於本人，亦未能交付予有辨別事理能力之同居人、受雇人或接收郵件人員，始得為之；倘若係向「非應受送達處所」為送達時，縱無人收受，亦不得逕於該址為寄存送達，否則其寄存送達自難謂已發生合法送達之效力。
㈣是以，綜參前揭規定可知，地政機關重新實施地籍測量時，
土地所有權人應依土地法第46條之2第1項規定，於其通知之期限內，自行設立界標或到場指界。土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依法自行設立界標或到場指界外，「得」於公告期間內以書面向主管機關提出異議，申請複丈，若逾公告期間未經提出異議，申請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，主管機關應即據以辦理土地標示變更登記。故異議申請複丈之程序，應係對於依法自行設立界標或到場指界之土地所有權人就地籍重測結果公告不服時，除得依訴願法提起訴願之通常救濟程序外，另外賦予其亦得於訴願前提出異議申請複丈之特別救濟程序之先行程序選擇權，而非弱化限制其原所享有與未依法自行設立界標或到場指界之土地所有權人相同之法律地位。易言之，異議程序係為使遵期設立界標或到場指界之土地所有權人多一層程序保障，而無以之為訴願必要先行程序限制其訴願權之意，是其規定之異議程序，乃土地所有權人提起訴願前，得選擇之先行程序。至若土地所有權人就直接提起訴願或先為異議始提起訴願之方式擇一途徑請求救濟後，基於誠信原則及程序安定性之要求，自應受其行使程序選擇權之拘束，而不得再循另一程序謀求救濟。從而，為解決地籍圖重測結果之爭議，土地法及其授權訂頒之地籍測量實施規則，對於依法自行設立界標或到場指界之土地所有權人既賦予是否踐行異議先行程序之選擇權，則主管機關之行政行為即因該土地所有權人行使程序選擇權而受其拘束。準此，依法自行設立界標或到場指界之土地所有權人對於地籍圖重測結果不服，提出異議時，應以申請複丈論，主管機關即應為異議複丈之處理，並將異議處理結果通知該土地所有權人，若該土地所有權人對異議處理結果猶仍不服，乃係賡續其對於地籍圖重測結果不服，自得於收受該異議處理結果後，以地籍圖重測結果及異議處理結果之處分為對象，依法提起訴願及行政訴訟。又因地籍圖重測結果，攸關人民之財產權，且依土地法第46條之2、第46條之3及地籍測量實施規則第201條第1項規定，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標或到場指界，若逾期不設立界標或到場指界者，則依鄰地界址、現使用人之指界、參照舊地籍圖及地方習慣之順序逕行施測，並喪失得於公告期間內，向主管機關提出異議，並向該管地政機關繳納複丈費，申請複丈之權利。因此，主管機關重新實施地籍重測，於地籍調查、地籍測量程序中，是否踐行合法通知土地所有權人得設立界標或到場指界之程序，影響土地所有權人之權益重大，應屬土地所有權人重要之程序權利，若主管機關未合法通知土地所有權人，落實保障人民程序主體地位之憲法意旨，其所進行之行政程序顯未符合正當法律程序，則其依此遂行之地籍圖重測結果，將因違反正當法律程序，以致成為存有嚴重瑕疵之違法行政處分。
㈤經查，原告所有系爭土地位於101年度崁頂鄉地籍圖重測區
域，而被告於重新實施地籍重測期間，對原告所寄送之系爭通知書，係以掛號郵寄方式交由郵政機關辦理送達，寄送之地址均為「裕豐路110巷18號」。又系爭通知書雖送達上址，然因未獲會晤原告本人，亦無受領文書之同居人、受雇人或應受送達處所之接收郵件人員，經郵政機關製作送達通知書及將文書寄存於郵政機關高雄瑞豐郵局第68支局，以為送達，嗣因原告逾招領期限仍未領取，遂歸檔保存等情，為兩造所不爭執，且有系爭通知書之送達證書（本院卷第49-50頁）、中華郵政股份有限公司高雄郵局102年11月22日高營字第1020002909號函（本院卷第51頁）及102年11月27日高營字第1021802913號函（本院卷第64頁）在卷足憑，應堪認定。次依原告戶籍謄本（本院卷第82頁）所載，原告於88年間原設籍於裕豐街110巷18號（即上揭郵政機關送達地址），嗣遷往屏東縣○○鄉○○村○鄰○○路○○○號（下稱中正路116號），其後於97年12月10日將戶籍遷入高雄市○○區○○里○鄰○○街○○○號（下稱五權街254號），迄今未有變動。另依原告92年度至100年度綜合所得稅網際網路結算申報系統收執聯（本院卷第23-25頁）之記載，其中92年度至96年度、97年度至98年度之戶籍地址係分別設在中正路116號、五權街254號，又92年度之通訊地址與戶籍地址相同，93年度至98年度之通訊地址則係設在高雄市○○區○○里○鄰○○○路○○號（下稱興中一路58號），再其中99年度至100年度之地址僅記載興中一路58號，參以原告於本院102年12月24日準備程序時陳述：其自85年8月5日繼承發生次日起，即與其次子與媳婦同住在興中一路58號迄今，上述戶籍遷移之原因，或係為辦理農保，或係為辦理自用住宅優惠稅率而變動等語（本院卷第75頁），足見被告於重新實施地籍重測期間，對原告所寄送之系爭通知書於送達時，不論係以原告實際住居所地或以戶籍地觀之，均非被告送達之「裕豐路110巷18號」甚明。則被告所為系爭通知書之送達，顯不合前揭行政程序法有關送達之規定，亦堪認定。
㈥被告雖主張其向裕豐路110巷18號為系爭通知書之送達，係
依內政部100年10月編印之「數值法地籍圖重測作業手冊」有關通知書送達方式之規定，參照土地登記簿及最新土地稅籍資料為之，自已發生合法送達之效力等語，並提出屏東縣政府稅務局102年12月16日屏稅資字第1020042683號函（下稱稅務局102年12月16日函）為憑；惟查：
⒈內政部100年10月編印之「數值法地籍圖重測作業手冊」（
原處分卷第161-175頁），雖於第7章地籍調查第705節通知之第4點規定：「寄送地籍調查通知書：地籍調查通知書之寄送應依行政程序法送達之規定辦理之，每次寄送時均應將寄送之方式、寄送地址及通知辦理日期等資料予以記錄及保存，以供查考。」第5點規定：「通知書送達方式：㈠交郵送達：1.平信通知：土地所有權人通知書之處所除為國外或境外者，…外，第1次通知時，如土地所有權人之稅籍資料住所與登記簿登記之住所不同者，應分別同時以平信通知，並依下列方式處理：⑴…。⑵經通知後如其住址已註明有下列原因無法送達而遭退回者，該住址資料即可免再寄發使用，…，該管土地登記機關應依土地所有權人登記之資料，洽戶政等機關查得其現有正確之戶籍住所（或營業處所、事務所）地址資料後再為通知。2.以掛號附送達證書通知：有效之住址經平信通知後，土地所有權人仍未到場指界…。經掛號附送達證書送達後，土地所有權人仍未到場指界且通知書遭退回之原因如註明為遷移不明、查無此人者，該管土地登記機關應依土地所有權人登記之資料，洽戶政等有關機關再查得其現在戶籍等另有不同之地址資料後再為通知。…。」第6點規定：「通知書無法直接送達之處理：㈠寄存送達：以附有『送達證書』之通知書按址執行送達時，如經2次送達後，均不獲會晤應受送達人本人，亦無法將該通知書交付與有辨別事理之同居人、受雇人或應受送達人處所之接收郵件人員接受收領者，得將該通知書寄存送達地之地方自治機關或警察機關（由郵政機關送達者，得寄存於送達地之郵政機關），…以為送達。…。」第905節協助指界通知之第2點規定：「寄送通知書：…。㈡通知方式：除在土地所有權人得視實際需要採用自行送達方式辦理外，均按其已確定之應送達處所（或指定送達人），以掛號附送達證書於排定協助指界日期前10天辦理寄送為原則。」第13章重測結果通知及公告第1302節通知之第2點規定：「通知書之送達：（參照705節第5點通知書送達方式）。」等作業程序準則，惟核其內容應屬內政部為規範地籍圖重測之內部作業處理方式而訂定之行政規則，該作業手冊僅具有拘束訂定機關及其下級機關之內部效力，並不影響人民有依行政程序法要求行政機關踐行合法送達之權利。
⒉次依稅務局102年12月16日函文內容略以：「…二、經查本
局於旨揭期間所轉○○○區○○○段之土地稅籍資料為本局當時資料庫中最新稅籍資料。三、又另○○○鄉○○段○○○號（重測前為過溪子段354號）土地，在本局之地價稅中文主檔所有權人為：許珠貴，地址為：高雄市○○區○○里○○路○○○巷○○號，未曾有異動紀錄註記。」等語（本院卷第78頁），參酌被告於本院102年12月24日準備程序時陳述：
「（依被告所提屏東縣政府稅務局102年12月16日函內容，當時提供給縣政府的稅籍資料建檔部分是以地價稅為主，地價稅的所有權人登記為許珠貴，地址為高雄市○○區○○里○○路○○○巷○○號，未曾有異動紀錄註記。從此函文內容看不出此資料是何時建檔、一直都沒有異動？）經詢問承辦人員，其表示地價稅因為是農地關係，不會課稅，許珠貴分割繼承之後我們將資料移轉給稅務局，稅務局就沒有再異動轉載。」、「（這個地址是從原告去辦理分割繼承一直到現在的資料？）是的。」、「（繼承分割登記之時間為何？是否為86年5月7日？）原因發生日期是85年8月5日，登記時間為86年5月7日。」、「（分割繼承登記時間為86年5月7日，稅籍資料是依此而來？）我們登記完之後就提供給稅務局，稅務局是依據此資料建檔，因系爭土地是農地關係，沒有課徵田賦，也沒有寄送相關文件，依稅務局做法，如果有課徵稅賦查不到地址，也會查詢戶政事務所。」等語（本院卷第74-75頁），以及系爭土地查詢資料之記載：系爭土地地目田，使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，原告於86年5月7日因分割繼承登記為系爭土地所有權人，住址為高雄市○○區○○里○○鄰○○路○○○巷○○號等情（原處分卷第37頁），顯見稅務局102年12月16日函所稱有關系爭土地所有權人為原告，地址為裕豐路110巷18號之土地稅籍資料，係根據原告於86年5月7日辦理系爭土地分割繼承登記時所建檔之土地稅籍資料，且自該時起因系爭土地為農地，而一直未予更新，則被告自不能徒憑上揭土地登記資料及地價稅稅籍資料，遽以認定系爭通知書送達時（101年1月20日、同年5月25日、同年9月26日），原告之住居所係設於裕豐路110巷18號。
⒊又依行政程序法第74條第2項寄存送達之規定，由郵政機關
為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關，以為送達。惟適用前揭寄存送達規定之前提要件，係以送達人於合法之應受送達處所不獲會晤應受送達人本人，亦無法將文書交付有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員為條件，如送達人非於合法之應受送達處所為之，自不生合法送達之效力。本件應送達之系爭通知書，係以寄存送達方式寄存於郵政機關高雄瑞豐郵局第68支局，被告依法即負有查證系爭通知書之送達處所是否為應受送達人之住居所之義務，自不能以郵政機關未以裕豐路110巷18號無此人或遷移不明等原因，將信件退還於被告，而認定系爭通知書之送達為合法。況且，上揭土地登記資料及地價稅稅籍資料之建檔時間為86年間，迄至系爭通知書送達時已相距約有15年之久，衡情被告亦可預見應受送達人之住居所極易有遷移可能之高度蓋然性，是對於有關會影響土地所有權人權益之重要通知，更應使土地所有權人有收領、知悉文書內容之機會，保障其基於程序主體地位之程序參與權。則被告以非原告之戶籍地或實際居住所地之裕豐路110巷18號，作為系爭通知書之應送達處所，並以寄存郵政機關之方式以為送達，自不生合法送達之效力。
⒋揆諸送達制度之目的，係為確保利害關係人知悉相關資訊及
適時陳述意見之機會，應屬正當法律程序之實踐。而將重新實施地籍重測行政行為之相關資訊，對土地所有權人為送達，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述，斟酌全部相鄰土地所有人之意見後依序施測，始符合正當法律程序，發揮保障人民財產權之功能。本件被告所為系爭通知書之送達並不合法，以致原告無從依土地法第46條之2第1項前段規定，遵期自行設立界標或到場指界，亦無從依土地法第46條之3第2項及地籍測量實施規則第201條第1項規定，提出異議，自無土地法第46條之2條第1項後段及第46條之3第3項規定之適用。而被告重新實施地籍測量之行政程序，既存有違反正當法律程序之嚴重瑕疵，則其主張原告已獲通知地籍調查及協助指界時間，均未到場指界認定，因毗鄰系爭土地之同段354-1、354-4、353及353-1地號土地所有權人同意協助指界，東港地政依土地法第46條之2第1項第1款鄰地界址及第3款參照舊地籍圖逕行施測，其並據以將系爭地籍圖重測處分公告及通知原告，洵無違誤云云，即非可採。
㈦又按「地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關
應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。」此觀地籍測量實施規則第199條第1項規定即明。查本件原告因未接獲系爭通知書，致被告逕依地籍圖重測結果辦理土地標示變更登記，嗣因東港地政於102年1月16日辦理權狀換發，原告始知系爭土地因重測而有土地面積減少之情事，遂於同年月23日向被告申請調閱重測前後地籍圖重新套疊比對，確認兩者位置有無偏移，並請被告告知系爭通知書送達情形，經被告以102年2月4日屏府地測字第10202695100號函復原告有關系爭通知書送達、系爭土地重測辦理情形及面積減少原因，並告知原告如對重測後界址有疑義，可逕向東港地政閱覽地籍調查表、地籍圖或申請土地鑑界，足見被告此時始踐行以書面通知原告重測結果之程序，有原告102年1月23日申請書（原處分卷第113頁）、被告102年2月4日屏府地測字第10202695100號函（本院卷第19-20頁）及東港地政102年12月6日屏港地一字第10230820500號函（本院卷第68-69頁）在卷可考，參照最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈠所作「上開條例（指土地徵收條例）第22條第1項規定，土地權利關係人之異議，應於『公告期間』內提出。而同條例第18條第2項規定：『前項公告之期間為30日。』衡諸同條例第18條第1項規定，徵收公告時應『並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人』，乃特別保護土地權利關係人權益之意旨，故同條例第22條第1項規定，土地權利關係人應於『公告期間』內提出異議之期間計算，自應以主管機關將徵收公告以書面合法通知土地權利關係人時起算30日，俾符以『公告期間』作為人民權利救濟期間時，應作有利於人民行使其權利之解釋，以符合有效法律保護之憲法意旨。」之決議意旨，足認被告以102年2月4日屏府地測字第10202695100號函復原告之時起，始符合地籍測量實施規則第199條第1項所稱應以書面通知土地所有權人之規定，並開始起算系爭地籍圖重測結果公告期間之30日。又原告係因被告未合法通知地籍調查及協助指界之時間，致無從遵期自行設立界標或到場指界，核其情形係屬不可歸責於原告之事由所致，是對原告之權利保障程度，即不應低於受合法通知且遵期設立界標或到場指界之土地所有權人得享有之權利。則原告於102年2月20日提出異議申請書（本院卷第18頁），表明其住所及戶籍地均不在裕豐路110巷18號，系爭通知書之送達不合法，而請求被告撤銷系爭地籍圖重測處分並回復重測前之標示，重新踐行地籍調查程序辦理地籍圖重測，應屬土地法第46條之3條及地籍測量實施規則第201條第1項所定土地所有權人認為重測結果有錯誤，於公告期間內以書面向被告提出異議，申請複丈之行為，被告自應依法重新複丈。
㈧惟觀被告對於原告之異議，卻僅以102年2月26日屏府地測字
第10204969300號函（原處分卷第129頁）請東港地政擇期召開說明會向原告解說界址疑義，東港地政嗣於102年3月20日召開說明會，原告於當日仍提出與異議申請書內容相符之聲明書，東港地政於會議中作成原告倘若對於重測後界址尚有疑義，可逕向內政部提起訴願之結論（原處分卷第129-136頁），並未依法實施複丈。是被告對於原告異議之處理，嗣既以102年5月23日函復原告內容略以：「…說明：…三、…本府於101年度地籍圖重測期間寄送予臺端之各類通知書皆已符合行政程序法之送達規定，且重測相關程序已完備，故臺端請求撤銷旨揭地號重測處分1案，依法無據。倘臺端不服本府之行政處分，請依訴願法規定以書面送本府轉呈內政部或逕向內政部提起訴願。」等語（本院卷第15-16頁），顯係以上函否准原告所為合法異議並複丈之申請，核其內容係屬具有法律上規制效力之行政處分，且依上開說明，難謂於法無違。則原告主張原處分（被告102年5月23日屏府地測字第10215109100號函及系爭地籍圖重測處分）違反正當法律程序，為違法之行政處分，損害其權利或法律上之利益等情，要非無據。
㈨綜上所述，地籍圖重測係因地籍原圖破損、滅失、比例尺變
更或其他重大原因，而由主管機關基於職權而發動，提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，雖係屬主管機關依職權而發動進行之公權力行為。然因地籍圖重測結果係作為土地標示變更登記之依據，具有一定之法律效果，如重測結果影響土地面積之增減，攸關人民之財產權益，自應踐行正當法律程序，保障人民之程序主體地位，落實土地法所規範人民有陳述意見機會之程序參與權。惟觀本件被告於重新實施地籍測量期間，未將地籍調查及協助指界之系爭通知書合法送達予原告，使原告喪失遵期設立界標或到場指界之機會，違反正當法律程序，被告自不得依土地法第46條之2第1項土地所有權人逾期未設立界標或到場指界之規定，逕行施測。又原告未能遵期設立界標或到場指界，既非因可歸責於原告之事由所致，則其受權利救濟程序之保護程度自應與受合法通知而得遵期設立界標或到場指界之土地所有權人相同，準此，應認原告並未喪失土地法第46條之3第2項及地籍測量實施規則第201條第1項所定提出異議並申請複丈之權利，惟被告卻以102年5月23日屏府地測字第10215109100號函否准原告異議之申請，即有違誤。又原告對於被告所為該異議處理結果不服，繼續於102年6月13日提起訴願，除對被告102年5月23日屏府地測字第10215109100號函表示不服外，並請求撤銷系爭地籍圖重測處分（訴願卷第41-44頁），足徵原告訴願之程序標的係包括被告102年5月23日屏府地測字第10215109100號函及系爭地籍圖重測處分，且其訴願之提起，並未逾訴願法第14條第1項所定之訴願期間，然訴願決定未予糾正，實有未合。
六、從而，原告主張被告重新實施地籍測量期間，並未合法送達系爭通知書，以致重測程序存有違反正當法律程序之嚴重瑕疵，是其據此作成之系爭地籍圖重測處分及否准原告異議之申請，即有違誤等節，核屬有據。被告所為之原處分，既非適法，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴意旨，求為撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 21 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 1 月 21 日
書記官 陳 嬿 如