高雄高等行政法院判決
102年度訴字第383號民國103年2月25日辯論終結原 告 陳啟祥訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 鄭君地
王存偉邱持敬上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年8月22日台內訴字第1020245590號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣坐落高雄市○○區○○段潮州寮小段0000-0000、0000-00
00、0000-0000地號土地（下稱0000-0000、0000-0000、0000-0000地號土地，原告為其中0000-0000地號土地之所有權人）均屬都市計畫農業區土地，前經改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府）查獲第三人地勇選礦股份有限公司（下稱地勇公司）於前開土地上堆置爐石、砂石，違反都市計畫法臺灣省施行細則（下稱系爭施行細則）第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以民國98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書處地勇公司新臺幣（下同）6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用，該文同時副知原告，請善盡土地管理維護之責，並督促地勇公司於期限內恢復作「農業區」合法使用，否則將依法併罰。因前案土地仍未為改善，高雄縣政府續以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書處地勇公司12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用；而就其中0000-0000地號土地，以原告為所有權人依違反都市計畫法規定，以99年8月6日府建都字第0000000000A號函檢附同文號裁處書處原告6萬元罰鍰，並勒令立即停止於系爭土地從事礦砂土堆置之違法使用行為，並限期於收受本裁處書之次日起3個月內恢復作「農業區」合法之使用。被告嗣於102年1月3日再次派員前往原告所有之0000-0000地號土地及同小段5724、5725地號土地（下稱系爭土地）稽查，發現前開土地上有供地勇公司堆置生鐵等非做農業使用，就0000-0000地號土地部分，依都市計畫法第79條第1項規定，以102年1月15日高市府都發開字第10230124400號函處地勇公司30萬元罰鍰，並勒令停止使用；另於同日對該土地所有權人之原告以違反前揭相同規定，以高市府都發開字第10230158900號函處原告9萬元罰鍰，並勒令停止使用。就系爭土地部分，被告除於102年1月18日以高市府都發開字第10230186300號函裁處地勇公司30萬元罰鍰並勒令停止使用外，並於同日認原告亦同時違反系爭施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，復以102年1月18日高市府都發開字第10230186900號函（下稱原處分）處原告9萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告身兼地勇公司之負責人，該公司因系爭土地非農用之行為，已遭被告課處30萬元，並勒令停止使用，復因「同一事件」對原告課罰（處分時間為同一日），實質上等同重複對地勇公司或原告進行二次裁罰，已違反一事不二罰原則。再者，被告雖對原告課罰，但原告身為地勇公司負責人，不可能跳過公司正常程序，以己力進行搬遷，是以，縱然被告對原告課罰，原告最終仍須以負責人身分，在公司董事會決議後，指示員工進行搬遷事宜。故對於地勇公司以外之原告另行課罰，實際上欠缺必要性，蓋最終執行搬遷之人仍為地勇公司，不可能由原告為之。被告在已對地勇公司課罰30萬元之最高額度罰鍰及勒令停止使用之前提下，另對原告課罰，已屬超過必要性之作為，違反比例原則，原告難以甘服。
（二）按「依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂『行為責任』與『狀態責任』；『行為責任』係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；『狀態責任』則指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規，常見就『狀態』課予特定人維護之義務，故於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰。」最高行政法院91年度判字第23號判決及最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨參照（另參鈞院102年度訴字第19號、臺北高等行政法院100年度簡字第824號、臺中高等行政法院91年度判字第15號、100年度簡字第54號及91年度訴字第504號等判決）。揆諸上開實務見解可知，建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，因此主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。本件被告應可選擇且已選擇處罰地勇公司之方式，促其回復原狀，或逕以公權力之方式介入，直接回復原狀，即可達成系爭土地恢復農業使用之行政目的。則被告既已對地勇公司課處30萬元之最高額度罰鍰，並勒令該公司停止使用，應足以達成其行政目的，其再對土地所有權人之原告處9萬元及勒令停止使用之裁罰，並不具備充分、合理及適當之理由，亦與上揭最高行政法院揭示之原則相悖。
（三）按內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函，該函釋略以：「主旨：關於都市計畫法第79條第1項規定之處罰對象執行疑義．．．說明：二、為免旨揭規定執行產生疑義並減少類似爭訟，請貴府參酌本部88年7月16日臺88內營字第8873869號函有關建築法第90條規定之執行方式略以：『．．．為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。』辦理。」揆其意旨，乃認針對第一次之違規處罰應係裁處土地使用人並副知所有權人。惟本件地勇公司於102年1月18日遭被告以違反都市計畫法第79條第1項規定為不利裁處，係地勇公司於系爭土地違反農業用地非農用之第一次裁罰處分，然被告卻於第一次違規處罰使用人情況下，併同裁罰土地所有權人即原告，即與內政部上開函釋意旨不符。
（四）又公司法所以設定有限責任公司或股份有限責任公司之公司型態，即標舉股東之「有限責任原則」，被告以原告同時為系爭土地之所有權人為由，而越過公司直接對原告課罰，有違反「有限責任原則」之嫌。況依行政裁罰實務，除非法律明定可對負責人課罰（如稅捐稽徵法第47條），否則尚未見行政機關就公司之違規事件逕對負責人或代表人課罰之案例。復由都市計畫法第79條第1項規定可知，違反該條規定，係處土地或建築物所有權人「或」使用人，故被告就系爭土地於第一次裁處時，併同處罰使用人地勇公司與土地所有權人原告，亦與法規規定有所相悖等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰按都市計畫法第79條第1項規定，原告雖係地勇公司之負責人，亦為系爭土地之所有權人，被告自得以原告為對象予以裁處罰緩，於法並無違誤。次按，對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。本件原告雖為系爭土地使用人即地勇公司之負責人，然亦為系爭土地之所有權人，對系爭土地及地勇公司均有支配管領之能力，自深知其違規情形，更應督促地勇公司依法排除或改善其於農業區土地堆置生鐵之違規使用情形，其所負恢復合法使用之狀態責任及恢復能力自較其他供違法堆放生鐵之地主為高。且原告於98年將其他土地供地勇公司違法堆放生鐵，而經高雄縣政府查獲裁處時，本應積極尋求合法程序，排除其違規行為。然原告卻變本加厲，繼續於系爭土地放任地勇公司違法堆置生鐵擴大違規行為，倘僅對地勇公司裁罰，顯無法達成儘速要求系爭土地恢復合法使用之行政目的，而原告亦自承於本案裁罰後始將該處違法堆置之生鐵搬遷完畢，益證本案裁罰確有其必要等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，分別經兩造陳述在卷，並有高雄縣政府98年4月30日府建都字第0980096328號函暨裁處書、99年8月6日府建都字第0990207145號函暨裁處書、99年8月6日府建都字第0000000000A號函暨裁處書、被告102年1月15日高市府都發開字第10230158900號函、102年1月18日高市府都發開字第10230186900號函、現場照片等附原處分及訴願卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為地勇公司在系爭土地上堆置生鐵，違反系爭施行細則第29條第1項及都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項規定，被告依都市計畫法第79條第1項規定對原告為裁罰處分，有無違法？爰論述如下：
（一）按「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施。．．．。」「農業區除農業外，不得為其他土地或建築物之使用。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」系爭施行細則第29條第1項、都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項及都市計畫法第79條第1項分別定有明文。準此，都市計畫範圍內之建築物違規使用，依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，固已授權行政機關對於裁處對象得為選擇之裁量，惟行政機關行使裁量，如有逾越權限及濫用權力之情事，亦屬違法，依行政訴訟法第201條規定，行政法院自得予撤銷。又建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰；而行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰，此參諸最高行政法院95年度1月份庭長法官聯席會議決議以「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。」等語，同申斯旨。
（二）查訴外人地勇公司在系爭土地上堆置之生鐵，數量龐大，此有現場會勘照片附訴願卷第75頁可稽，該生鐵搬遷涉及堆置裝卸作業、廠區道路行徑、車行運輸、污染預防等技術，核屬專業領域，且需投入大量人力、物力，原告雖為土地所有人，然難認其對系爭土地之危險狀態具有逕予排除及恢復原狀之支配管領力。抑且，原告雖同為地勇公司負責人，惟在未經地勇公司董事會之同意，亦無法以個人身分為處分或遷移行為，故縱使地勇公司承租系爭土地違法作非農業使用，原告居於土地所有權人之地位僅得終止租約，而終止租約後，尚須地勇公司配合回復原狀，始能達到中止違法使用系爭土地之目的。且若地勇公司不配合回復原狀，原告尚須經由民事訴訟程序取得勝訴判決作為執行名義，始能向法院民事執行處聲請強制執行。而本件被告為達系爭土地恢復作農業使用之行政目的，可選擇處罰地勇公司之方式，促其回復原狀，或逕以公權力之方式介入，直接恢復原狀，足認被告逕對土地所有權人即原告為處罰，即欠缺充分、合理及適當之理由，自屬恣意裁量情事，而有裁量濫用之違法。
（三）再按行為人因其違規使用行為（包含作為、不作為或容忍等表現型態）導致干擾或危害秩序之危險發生者，基於承擔自己行為之後果，被課予排除違規行為之行政法上義務，應負所謂「行為責任」；至於所有權人則因對於「物」具有支配管領力，排除危害可能性，被立法者課予排除危險狀態之行政法上義務，應負所謂「狀態責任」。行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」該條文所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由2以上行為人故意共同完成者而言（詳見上開條文立法理由），顯係專就應負「行為責任」之複數行為人予以規範，至於源自狀態責任應負行政法上義務之所有權人，則無適用餘地。都市計畫法第79條第1項規定土地或建築物所有權人所負之義務，乃源自於實體法規定之「狀態責任」，無從成立行政罰法第14條第1項所規定「共同實施」之共犯關係。本件被告於本院審理時自稱：因原告對系爭土地有管理權責，應負狀態責任，所以才對原告另行裁處等語（見本院卷第53頁）。惟查，揆諸都市計畫法第79條第1項規定得對土地或建築物所有權人、使用人「或」管理人擇一處罰，非「併予」處罰之規定。依此，被告於102年1月18日同時對系爭土地違規使用人即地勇公司與所有權人即原告予以併罰，自有違誤。再者，被告既明確表示原告因係系爭土地之所有權人，應深知在系爭土地上堆置生鐵屬違法行為，卻放任地勇公司違規使用，故要求原告應負維護狀態責任之義務，則原告當非行政罰法第14條所稱之共同行為人，自應於使用人（即行為人）未能依法改善或行為人無從明查時，始得就所有權人另予處罰，尚得予以併罰。本件被告以原告同時兼具地勇公司負責人及系爭土地之所有權人，同時併對原告為裁罰，即有可議。
五、綜上所述，本件被告以地勇公司違法使用系爭土地，除對地勇公司裁罰並限期恢復原狀外，另處罰土地所有人即原告，並勒令停止使用，核與前揭最高行政法院決議意旨不合，自有違誤；訴願決定未予以糾正，顯有未合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果不生影響，爰不再逐一調查及論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 11 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 11 日
書記官 江 如 青