高雄高等行政法院判決
102年度訴字第306號民國103年5月7日辯論終結原 告 張瑞標被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長訴訟代理人 王皪彬上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國102年6月25日台內訴字第1020148539號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有坐落臺南市○○區○○段○○○○號土地（重測前○○○區○○段○○○○○○號，下稱系爭土地），原編定為一般農業區農牧用地。原告主張系爭土地於民國65年3月申請設立益成陶器工廠（下稱系爭工廠），經被告(為改制前之臺南縣政府，臺南縣與臺南市於99年12月25日合併改制為臺南市，其業務由改制後之被告承受)報臺灣省政府建設廳以65年9月14日建一字第140960號函核准系爭工廠設立許可及核發工業用地證明書，嗣原告於101年4月20日向臺南市白河地政事務所申請將系爭土地更正編定為丁種建築用地，被告以101年6月15日府地用字第1010496094號函復原告，系爭工廠業於79年10月29日已註銷工廠登記在案，不符合行為時（100年11月9日修正發布）製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第9點第2款說明4規定，否准原告之申請。原告復於101年7月23日以系爭工廠確實於66年3月10日開工生產，僅因當初業主不諳法令，誤認核准工廠設立並領有工業用地證明書後，土地就會逕行變更編定為工業用地，致使申請日期至完成日期跨越公告編定日期，故再次向被告申請系爭土地更正編定為丁種建築用地。被告審認原告提供之系爭工廠設立許可及核發工業用地證明書皆為被告於土地使用編定(65年6月1日)後之證明文件，不符作業須知第22點之規定，以102年2月4日府地用字第1020101274號函（下稱原處分）否准原告申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)於65年2月14日，訴外人黃林、黃海等黃姓家族，與訴外人張順固、原告等張姓家族共同出資合夥購入系爭土地，創辦系爭工廠，並共同決議黃林為工廠負責人，黃海為工廠用地登記名義人，張順固之子即訴外人張英彥為工廠經理人兼會計，原告為廠長，65年3月黃林擔任工廠負責人時，檢附「興辦工業人興辦工業申請工業用地計畫書」向被告申請設立系爭工廠，被告召集相關科局會勘後，認為符合獎勵投資條例第56條第2項及「核發工業用地證明書注意事項」(下稱注意事項)第7項第1款之規定情形，於65年4月30日以南府建工字第43043號函呈報臺灣省政府建設廳，嗣經申請人補正相關書件，臺灣省政府建設廳65年9月14日以建一字第140960號函通知系爭工廠及相關主管機關核准本件工廠設立許可及核發工業用地證明書，嗣申請人依原核定計劃建廠完畢，試車完竣且開工生，臺灣省政府建設廳於66年4月6日以六六建一字第50280號函通知系爭工廠申請工廠登記，經核符合規定，應予照准。並檢發工證（臺建）字第49809號工廠登記證。
(二)經查，原告以系爭土地所有人身分並基於臺灣省政府建設廳65年9月14日建一字第140960號函說明五：「本案．．．俟建廠完成後，依照規定辦理解除農業用地編定及地目變更手續。」之行政指導及作業須知第22點、第9點第2款說明4之規定提出本件申請，自有所據。至於被告以原處分否准原告申請，容有違誤，爰說明如下：
1、若如被告所持見解，豈非於65年6月1日系爭土地經公告編定為「農牧用地」後，即不應再就系爭土地核發工業用地證明書，准許興辦工業人在系爭土地上興建工廠及核發工廠登記證，准許系爭土地為工業用途之使用？否則，豈不發生就「農牧用地」准許作為工業用途使用於先，嗣又不許更正編定使用地類別為「丁種建築用地」於後，任令編定使用地類別與實際准許使用用途不符之矛盾現象。然而，實際上，主管機關已分別於65年6月1日系爭土地經公告編定為「農牧用地」後之65年9月14日核發工業用地證明書、66年4月6日核發工廠登記證等情，乃為被告確認之事實。核此情節，難道說政府機關有意公然容認系爭公告編定為「農牧用地」之土地為工業用途使用之名實不符之情狀，維持長久繼續不變？被告所持見解，不合事理，昭昭明甚。更令臺灣省政府建設廳65年9月14日建一字第140960號函說明五之行政指導，失去意義，而無足取。
2、再者，依作業須知第1點規定，有關土地使用類別之編定目的，乃在藉由認定每宗土地適當之使用，以促進土地及天然資源之保育利用及兼顧農業與工業發展所需用地。經查，系爭土地既經被告召集相關科局會勘，認為符合獎勵投資條例第56條第2項及注意事項第7項第1款之規定情形；並經臺灣省政府建設廳審核系爭土地業已依照區域計劃法編定使用類別為「山坡地保育區農牧用地」並於65年6月1日在當地鄉（鎮）公所公告及後壁區公所出具之低產證明文件之事實後，始分別於65年9月14日核發工業用地證明書，准許興辦工業人在系爭土地上興建工廠，並於66年4月6日核發工廠登記證，准許系爭土地為工業用途之使用。顯見，主管機關於認定系爭土地得為工業發展所需用地之適當用途時，業已在促進土地及天然資源之保育利用目的下，充分兼顧農業與工業發展所需用地之斟酌評量。職此，在系爭土地於65年6月1日依照區域計畫法公告編定使用類別為：山坡地保育區農牧用地後，主管機關既仍核發工業用地證明書、核發工廠登記證，准許系爭土地為工業用途之使用。則，准許原告申請將系爭土地使用地類別，由現在之「農牧用地」，更正編定為「丁種建築用地」以使名實相符，完全符合區域計畫法實施土地使用管制之規範目的。
3、尤其，依臺灣省政府建設廳65年9月14日建一字第140960號函說明：「．．．二、核定工廠設立及工業用地使用事項：．．．（五）建廠期限：65年4月1日至65年6月30日。三、核發工業用地證明書正本乙份，請切實依照核定計畫完成建廠，並於安裝機器設備竣事開工生產後，申請工廠登記，．．．。」等語，與本件工廠登記證確已取得之事實互核觀之，當足證明系爭土地上之工廠確實依照核定計畫於65年4月1日至65年6月30日間完成，所以能取得本件工廠登記證。被告尤無以「核發工業用地證明書及工廠登記證，皆於65年6月1日公告編定後」等語，否准原告申請之理。
4、更何況，法律之適用通常都需要解釋以闡明法律之規範意義，惟法律之解釋係認識法律尤其成文法，對於具體之社會生活現象所具有之「動」的規範上意義之謂，依其性質，具有一種創造的作用，非指證明立法者之意思而言。是以，法律之解釋，故須以法律為基礎，但法條僅係解釋之起點而已。須依據成文法，而將新法律原理，再建樹於成文法之上（洪遜欣著，民法總則，第36頁、第39頁參照）。又所謂擴張解釋，雖與類推適用相似，但在前者就某事項，已有法規，惟因其含義過狹，故依解釋擴張其意義以應實際情形而已，其程度當受一定之限制。反之，後者乃就某事項欠缺法規時，比附援引類似法規，以為法律的判斷之謂，當無一定之界限，自不得謂為解釋。至比附援引之標準，其係法理，則無疑問。亦即類推適用係法官本於法理就法律未規定之事項，援引類似規定，以為法律的判斷之謂，常有廣義之立決作用（洪遜欣著，民法總則，第41頁、第42頁參照）。則系爭工廠自申請設立、核發工廠設立許可、工業用地證明書、工廠登記證、至製造生產，其作業流程經各部會、廳、局、縣市政府等嚴謹審查通過，實質上已符合非都市土地更正編定作業流程，縱認於建廠完成後，遲遲未依臺灣省政府建設廳65年9月14日建一字第140960號函之行政指導意旨，辦理解除農業用地編定及地目更正手續，延至今日始提出申請，亦不能謂本來依規定可辦理解除農業用地編定及地目變更者，將因時間之遷延而生失權之效果。甚且，系爭「農牧用地」既然早於65 年間即經主管機關認定屬於低產之貧瘠農地而准許改為工業用途使用，則原告基於合目的性之擴張解釋或類推適用作業須知第22點規定，辦理本件更正編定申請案，當亦與法文之規範目的無違。
(三)又按內政部地政司、新竹地政事務所等土地主管機關編撰於「非都市土地編定與管制」「非都市土地編定問答集」中：「Q5、非都市土地使用編定後，為何要辦理更正編定？如何申請？A5、㈠所謂更正編定，就是在編定公告之前，已經符合『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』編定規定，因編定錯誤或法令規定可以改編編定者，應辦理更正編定。㈡非都市土地使用編定後辦理更正編定的土地，由土地所有權人提出編定前已符合『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』編定規定，且現在仍係屬有效的證明文件，就近向土地所在地縣（市）政府或地政事務所申請辦理更正編定。」「六、何謂使用地之更正編定？答：經編定使用之土地，地政單位因原編定時無法確定土地之使用是否合法，以致編定錯誤；由土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，向土地所在地之地政事務所申請更正為正確之使用地類別。」等旨，可資依循。是以，原告以土地所有人身分提出本件申請，當符合作業須知第22點規定。
(四)再按內政部84年2月20日台內地字第8402872號函(下稱內政部84年2月20日函)釋：「依『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第9點㈡附表說明⒋⑶規定，興建之工廠已依規定辦理工廠登記者，編為丁種建築用地。本案○○窯業股份有限公司業於63年12月3日核准工廠登記，即已依『工廠登記設立規則』規定完成建廠，並安裝機器設備、試車完畢，領得工廠登記證，該公司雖經臺灣省政府建設廳73年12月28日公告註銷工廠登記，惟其於73年3月31日公告編定當時已依規定辦竣工廠登記，並領有工廠登記證，其事業計畫仍具效力。」在案。則上開函文明揭已領有工廠登記證並辦竣工廠登記，雖經註銷工廠登記，其事業計畫仍具效力之旨，是原告依上開函旨申請辦理更正編定，於法亦屬有據。末按，經濟部中部辦公室101年12月27日經中一字第10100095880號函(下稱中部辦公室101年12月27日函)業已認定本件應符合作業須知第9點第2款編定原則表之說明⒋⑶「興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者」之規定等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應對原告101年7月23日申請將原告所有系爭土地、地目：旱、等則：16、面積：5,969.77平方公尺、使用分區：一般農業區、使用地類別現為「農牧用地」之土地，作成更正編定使用地類別為「丁種建築用地」土地之處分。
三、被告則以︰
(一)經查，系爭土地編定為一般農業區農牧用地，地目「旱」，，前經系爭工廠代表人黃林於65年3月申請工廠設立，經被告以65年4月30日南府建工字第43043號函送工業用地計畫書及調查意見表，請臺灣省政府建設廳核辦，經臺灣省政府建設廳以65年9月14日建一字第140960號函核發工業用地證明書，並載明建廠期限為65年4月1日至65年6月30日，俟建廠完成後，依照規定辦理解除農業用地編定及地目變更手續在案。系爭工廠建廠完成，依被告66年3月30日66府建工字第31575號函略以：「‧‧‧經查已依核定計畫建廠完畢、試車完竣且正在開工生產中‧‧‧。」嗣後，經臺灣省政府建設廳以66年4月6日66建一字第50280號函核發工廠登記證，廠名為益成陶器工廠，惟系爭工廠於79年10月29日公告註銷工廠登記在案。
(二)次查，原告所檢附臺灣省政府建設廳65年9月14日核發工業用地證明書及66年4月6日核發工廠登記證，經被告查明皆於被告土地編定後（即65年6月1日以後）之證明文件，惟本件於被告土地編定前65年3月提出申請工廠設立，而於66年4月6日方取得工廠登記證，經被告以101年12月4日府地用字第1010945750號函請內政部釋示，經內政部以102年1月11日內授中辦地字第1026030202號函說明二略以：「‧‧‧；又經依法領有工業用地證明書而作磚瓦製造使用之土地，為便於工業主管機關依獎勵投資條例規定管制，得編為丁種建築用地，前經本部72年2月21日台內地字第139726號函釋有案。
本案申請人檢具之工業用地證明書及工廠登記證是否符合上開作業須知第22點有關『公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件』規定或有第9點第2款說明4所列舉情形之一，而得同意辦理更正編定為丁種建築用地，因涉事實認定，請貴府本於權責依規審認核處。」基此，原告所檢附臺灣省政府建設廳65年9月14日所核發之工業用地證明書及66年4月6日核發之工廠登記證，經被告查明皆於被告土地使用編定（65年6月1日）以後之證明文件，核與作業須知第22點規定不符，被告予以否准原告之申請，依法並無不合。
(三)末查，內政部84年2月20日號函釋，已列入97年版地政法令彙編，仍有適用，惟該函示係於編定公告前已依規定取得合法證明文件，雖經公告註銷工廠登記，其事業計畫仍具效力，與本件未取得編定前合法證明文件，其要件不同，先予敘明。至於變更編定為丁種建築用地手續及法令依據乙節，依現行非都市土地使用管制規則(下稱管制規則)規定，倘有符合管制規則第31條、第32條、第33條及第34條規定，即原有丁種建築用地不敷使用，申請毗連土地辦理變更編定，並取得直轄市或縣（市）工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，或為丁種建築用地包圍或夾雜，經工業主管機關審查認定者，或窯業用地經領有工廠登記證者，經工業主管機關審查認定得供工業使用者，得申請變更編定為丁種建築用地。經查，本件系爭編定為一般農業區農牧用地，東面毗鄰一般農業區農牧用地，北面毗鄰一般農業區農牧用地、交通用地，南面及西面毗鄰一般農業區交通用地，並未符合上開管制規則規定，而得申請變更編定為丁種建築用地等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件前揭事實概要欄所載之事實，有原告101年7月23日申請書及被告原處分附原處分卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。兩造爭點厥為：被告原處分否准原告申請更正系爭土地之使用編定為丁種建築用地是否合法？茲分述如下：
(一)按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」行為時區域計畫法施行細則第16條（90年5月4日修正發布，102年12月23日修正規定為14條第1項）規定：「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」準此，內政部發布「作業須知」，凡非都市土地使用分區及各種使用地之編定悉依其規定。
(二)次按「非都市土地各種使用地之編定原則：．．．（二）現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明：．．．⒋合於下列情形之一土地，編為丁種建築用地：(1)經依法領有工業用地證明書尚在有效期間者。（直轄市、縣（市）政府對於該類土地應會同工業主管機關切實查明，如未於證明書有效期間內建廠者，送請工業主管機關依法處理之）。(2)經工業主管機關核准設廠尚在有效期間者。(3)興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者。(4)興建之工廠經依法領有營利事業登記之製造、加工、修理業。(5) 依法核准設廠用地範圍內之道路或水溝等土地，經工業主管機關查註確係位於原核准廠區範圍內，且該地可作工業使用者。」「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九（二）編定原則表及說明辦理更正編定。」分別為作業須知第9點第2款說明4、第22點規定。又「土地所有權人於依前開作業須知第22點規定申請為使用編定更正時，應提出於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，苟未能提出該項證明文件，主管機關即應駁回其申請，而無依職權調查證據以認定申請人之申請是否合於更正編定要件之義務。」最高行政法院96年度判字第1694號判決參照。
(三)經查，本件原告101年7月23日申請函係依據作業須知第22點之規定，向被告申請系爭土地更正編定為丁種建築用地乙節，為原告前揭申請函及起訴狀理由一為憑，並經原告輔佐人於本院103年1月2日準備程序中陳述明確，有該準備程序筆錄可稽。則參諸前揭作業須知第22點規定，及最高行政法院96年度判字第1694號判決意旨，被告自應以原告於申請時，是否提出系爭土地於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，為本件原告申請准駁之依據。
(四)次查，系爭土地係坐落於被告轄區內之非都市土地，經被告於65年6月1日依照區域計畫法之規定，編定為山坡地保育區農牧用地，並自同日起在後壁區公所公告至同月30日，土地所有權人如發現土地使用分區界線或使用地編定有遺漏或錯誤情事，應於65年6月30日前向區公所申請更正(作業須知第18條規定參照)乙節，為兩造所不爭執，並有被告(前臺南縣政府)65年5月31日南府地丁字第50901號土地使用編定結果通知書(本院卷第29頁)、內政部地政司全球資訊網(本院卷第139頁)等影本附於本院卷可稽。參諸上述說明，本件原告自應提出系爭土地於65年6月30日前已變更使用之合法證明文件，始符合作業須知第22點所規定申請更正編定之要件，亦無疑義。然查，原告於本件申請時所提出之系爭土地變更使用之合法證明文件，係臺灣省政府建設廳65年9月14日建一字第140960號函核發工業用地證明書及66年4月6日六六建一字第50280號函核發工廠登記證乙節，復為兩造所不爭執，並有前揭工業用地證明書(本院卷第38頁)、工廠登記證(本院卷第42頁)附本院卷可憑。則經被告查明皆於被告轄區非都市土地編定後（即65年6月30日以後，雖被告以65年6月1日為基準，惟於本件結論，尚無影響）之證明文件，核與作業須知第22點規定不符，被告原處分予以否准原告之申請，依法並無不合。
(五)再按，觀諸前揭作業須知第22點所規定之文義，其所指之土地確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，自應係指土地所有權人於上述規定時點前，已經確實取得主管機關完成審核，准予核發之證明文件，其文義甚為清楚明確，並無疑義。且上揭規定，所以允許土地所有權人對於經編定使用之土地再申請更正編定，係因土地所有權人於土地使用公告編定前，已由其他機關確實取得土地已變更使用之證明文件，可證明土地已由他機關准許合法變更使用，僅因辦理土地使用編定之機關不知該情事，仍為從來之使用編定，於此情事下，自應准許土地所有權人辦理更正，始為合理。至若土地所有權人僅於土地使用編定前開始向其他機關申請土地變更使用，因其尚未經其他機關核准變更，於公告土地使用編定時，其並無合法變更土地使用之權利，原土地使用編定尚無不合，則前揭作業須知未將此種情形納入得申請更正之範圍，並無不合。是前揭作業須知第22點所規定之文義，尚無不明確之疑義，且其規範內容亦屬合理，尚無透過擴張解釋、類推適用或比附援引擴大其申請範圍之必要。則原告主張：其取得臺灣省政府建設廳65年9月14日建一字第140960號函核發工業用地證明書及66年4月6日六六建一字第50280號函核發工廠登記證，雖均在土地使用編定後，惟其申請時點65年3月1日係在土地使用編定前，應認符合作業須知第22點之規定，縱認非在該規定之範圍，於透過擴張解釋、類推適用或比附援引之解釋，亦可認其本件之申請符合該規定云云，自非可採。再查，內政部84年2月20日函釋意旨，其事實係當事人於土地使用公告編定前已取得土地變更使用之合法證明文件，嗣經臺灣省政府建設廳公告註銷工廠登記，與本件事實不同，自不得逕予援用。另查，中部辦公室101年12月27日函雖認定原告本件情形，應符合作業須知第9點第2款說明4、第3目「興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者」規定之情形，惟其亦表示至於是否符合作業須知第22點之規定，應由被告本於權責核處乙節，亦有該函附於本院卷(第148頁)可佐，自無從依據該函而為原告有利之認定。是原告另稱：內政部84年2月20日函釋明揭已領有工廠登記證並辦竣工廠登記，雖經註銷工廠登記，其事業計畫仍具效力，是原告依上開函釋意旨，申請辦理更正編定，亦屬有據；而中部辦公室10 1年12月27日函業已認定本件應符合作業須知第9點第2款編定原則表之說明4第3目「興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者」之規定，其本件申請應屬合法云云，仍非可採。
五、綜上所述，原告主張均非可採，被告原處分否准原告之申請，依法並無違誤。訴願決定予以維持，並無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，及訴請被告應依其101年7月23日之申請，將原告所有系爭土地、地目：旱、等則：16、面積：
5,969.77平方公尺、使用分區：一般農業區、使用地類別現為「農牧用地」之土地，作成更正編定使用地類別為「丁種建築用地」土地之處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 21 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 21 日
書記官 林 幸 怡