高雄高等行政法院判決
102年度訴字第45號民國102年7月23日辯論終結原 告 地勇選礦股份有限公司代 表 人 陳啟祥訴訟代理人 劉家榮 律師輔 佐 人 洪榮淑被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 陳金德訴訟代理人 吳家安上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國101年12月12日高市府法訴字第10130921600號、第00000000000號、第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告分別於民國101年7月4日、7月25日至高雄市○○區○○段潮州寮小段5937、5938、5939、5901、5902、5903、5904地號土地（其中5937、5938、5939地號土地，下稱會結一場；5901、5902、5903、5904地號土地，下稱會結二場），即原告用以堆置生鐵砂石之作業場所稽查，發現原告於會結一場及二場之鐵砂堆置體積各逾3,000立方公尺（會結一場用地面積約5,472平方公尺，堆置高度約3至5公尺；會結二場用地面積約8,608平方公尺，堆置約3萬公噸），卻未依固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱管理辦法）申請設置及操作許可證，即逕行堆置。被告乃於101年7月9日、7月31日予以舉發，並給予陳述意見之機會，嗣經被告審酌調查事實及證據後，核認原告違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項之事實明確，爰依同法第57條、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）及環境教育法第23條第2款等規定，就會結一場部分，分別以101年8月1日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2小時（下稱A處分）、101年8月21日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書處30萬元罰鍰及環境講習2小時（下稱B處分）；就會結二場部分，則以101年8月21日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書處10萬元罰鍰及環境講習2小時（下稱C處分），原告不服，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告於101年5月17日與高雄市政府達成協議，並於101年5月31日向被告提交改善計劃書，惟該搬遷計畫僅為應付101年5月17日會議結論即5月底要提出改善計劃之急救章，根本未曾仔細評估實際可完成與否，被告執此搬遷計畫對原告進行裁罰，根本未曾依照當日會議結論「以行政協助方式，請地勇公司於半年內完成移除農業區所堆置之物品」。再者，原告所提之搬遷計畫第2頁，明確記載「本公司預計．．．，為期至少6個月，每一堆置場搬遷時間約1~3個月不等，視作業狀況、堆置量、運輸交通及天候因素調整作業天數，每日安排約4~5部砂石車載運，每車次載運約25噸，每日約7~8車次，每日總運送量約750噸；盡量集中堆置，減少因分散堆置所造成後續污染防制設施設置之困難，初期運送至屏東縣萬丹鄉之工業地並同步尋找其它臨近且合適堆置之工業地；並以先進先出為原則，減少物料之質變等。」而第3頁所編列之期程表，僅係參考之用，惟高雄市政府於101年6月15日農地搬遷計劃定稿，並未考量原告所主張之「每場1~3月不等」，而逕自認定「會結一場」、「會結二場」需於6月15日、7月25日完成搬遷，顯然強課原告不可能之作為義務。再者，於該計畫書內，除有期程之時限外，尚有半年完成搬遷（101年12月7日）之期限，就上開不同之期日，依被告本意，於遲延上開期程或半年期限均會受行政機關處罰，此時，即會出現一行為被重覆處罰兩次之情況。從而，被告自可於半年期限內，給予原告適當之調整空間，每一期程亦可派員檢查是否有適當之進展，方不使高雄市政府給予半年之期日變成空言，而原告始可能儘量於半年之期日內作適度之調配。然被告一方面同意原告於半年內將全部農業區移除堆置，另一方面卻又對原告做出行政處分，顯然違反誠信原則，更超乎人民合理的信賴。綜上，被告於101年7月4日派員稽查後，即於同年8月1日作出A處分，顯然違反目的性原則、信賴保護原則。
（二）再者，依空氣污染防制法第57條規定，違反同法第24條第2項規定時，其違反者為工商廠、場，處10萬元以上100萬元以下罰鍰。主管機關在作出裁罰性處分時，應有裁量空間，惟就選擇裁罰之方式時，應受行政法之原理原則拘束。就比例原則之具體內涵而言，主管機關就同樣能達成行政目的之諸多手段中，必須選擇侵害人民權益最輕微之手段。縱認原告有違反上開法令，且為第一次遭受處罰，實應裁處原告最低法定罰則10萬元才符合比例原則，然被告對於首度裁罰之A處分，即裁罰20萬元，且未說明理由，實屬不當。
（三）被告一再表示「原先會議中命半年內應當完成全數（共6處）農地堆置場之搬遷作業，並非每一場堆置區均有半年期限」云云，然被告身為行政主管機關，自應依照其承諾輔導原告，使原告有機會表達事實上無法遵期搬遷之原因，再來進行改善，而非依照主管機關本身認定之時程立即進行裁罰。再者，被告於101年7月25日進行稽查後，竟於同年8月21日做出B處分與C處分，顯係對原告同一法人格，就同一事件（違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項）重複處罰，顯係違法；申言之，就行為態樣而言，原告縱使於7月25日未依照改善計畫書將會結一場、會結二場搬遷完成，充其量於當日僅係原告違法堆置行為存在於2處，被告應僅裁處一次行政罰，豈能於同日對原告進行重複裁罰。縱認被告對於堆置處所不同，仍可作出不同之行政處分，單就A處分與C處分而言，均係聯合會議後之首度裁罰，2處分裁罰金額又不同，且未敘明不同之理由，顯然違反比例原則。
（四）空氣污染防制法對於工廠之固定污染源未取得許可證者，主管機關得對固定污染源所有權人予以裁處。又空氣污染防制法第57條前段所指之「罰鍰」處分，性質上係屬行政罰，但「命停工及限期申請取得設置或操作許可證」處分，性質上應屬預防性不利處分，並非行政罰，且空氣污染防制法第57條並無按次連續處罰之規定。縱認空氣污染制治法雖無按次連續處罰規定，仍無解於主管機關得依歷次查核結果進行裁罰，惟歷次裁罰之間隔時間是否相當，連續裁罰次數是否過當，自應符合比例原則。A處分與B處分均係針對會結一場裁罰，而被告對於會結一場兩度稽查時間（7月4日、7月25日）相距僅有3週，期間被告不僅未曾依照聯合會議結論對原告進行輔導或給予任何幫助，更於短短3週作出總金額高達50萬元之裁罰，完全不考慮7月4日稽查結果所呈現之堆置狀態，是否於7月25日即可全部清空（按：事實上不可能），從而，B處分顯然係違法重複處分，且課予原告事實上不可能之義務。
（五）原告曾於101年7月11日以（101）勇環字第101071101號向被告請求展延農地搬遷期限，惟被告於7月25日稽查後，先於8月21日作出B處分與C處分，而後才以101年8月27日高市府環廢管字第10137898600號函駁回展延申請，原告並未漠視改善計劃內容而刻意拖延。原告當時礙於林益世貪污案件所累，不易另覓得他處用地，被告甚至派員於7月17日至原告公司稽查，並認為原告現場之「M01製程」非屬操作許可證之登記許可條件內容，而由高雄市政府以高市環局空處字第00-000-000000裁處書，令原告M01製程停工。被告一方面要求原告須依計劃書時程完成搬遷，另一方面又勒令原告停工（原告僅有M01製程，而無其他製程），實係對原告強加刁難，且與其行政作為之目的性無關，而本件A、B、C處分接連之罰鍰，恐造成原告關廠破產。上開停工處分，於101年12月28日經行政院環境保護署（下稱環保署）訴願決定撤銷，原告才得以繼續施工，從速將違法堆置之情狀恢復為全面合法等情。並聲明求為判決訴願決定（高雄市政府101年12月12日高市府法訴字第10130921600號、第00000000000號、第00000000000號）及原處分（被告101年8月1日高市環局空處字第00-000-000000號、101年8月21日高市環局空處字第00-000-000000號及第00-000-000000號裁處書）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）原告於農業區長期堆置逸散性污染物質已違法在先，然被告基於輔導為主，處罰為輔的原則，於101年5月17日會議中決議半年內完成全數農業區堆置搬遷，且於會議中已取得原告同意。原告依決議提出改善計畫書並自行訂定各場完成搬遷之日期，但後續原告無法於期限前完成搬遷而指出搬遷日期不合理，係原告推諉之詞。原告提出改善計畫中，已自行明定各處堆置區完成搬遷日期，本應依照自己提出之計畫期程執行，倘若因現場調度關係，各堆置區需要更多時間方可完成搬遷，本應於期限制定時做考量，且被告對會結一場之搬遷期限又再給予數日時間，但原告仍未完成搬遷，顯見原告對自身提出之任何文件均不重視，有失誠信原則。而原告於不同地點堆置物料體積超過3千立方公尺以上，未取得固定污染源設置及操作許可，屬空氣污染防制法第24條規定之作為義務要件，因此依法分別處分並無違反一行為不二罰原則。
（二）原告雖曾提出固定污染源設置許可證申請，但因堆置區係屬農業用地，若作為工業堆置應經過目的事業主管機關核准，但原告卻遲遲無法取得目的事業主管機關核准，後續才會在協調會中給予半年改善期限並要求原告依照自身操作狀況訂出改善計畫書，原告雖提送改善計畫書但後續卻無法依照計畫書核定日期完成本件告發地號之堆置搬遷，後經被告於101年7月4日至現場稽查依據空氣污染防制法第24條規定告發，然依據裁罰準則，該違反地點一年內違反相同條款累積2次（前次違規裁處書字號：101年4月13日高市環局空處字第00-000-000000號）故處以20萬元罰鍰，並無違反比例原則。
（三）按空氣污染防制法第57條規定，其法律效果並未包括恢復原狀等措施，故高雄市政政府基於輔導違規業者自行改善立場，於101年5月17日辦理聯合會勘，會中所做成之決議，乃是希望原告依其計畫內容按月執行，如發現未依改善計畫完成搬遷，則函請被告依現行法令辦理，是被告對於原告所作之搬遷要求，乃基於職權或所掌事務範圍內，為實現防制空氣污染，而以輔導、協助等不具法律強制力之方法，促請原告搬遷移除污染源，其性質應屬行政指導。而被告要求原告搬遷移除污染源之行政指導，係根據原告所提出之搬遷計畫，及為達防制空氣污染之行政目的，並無濫用職權。原告會結一場及會結二場，並非同一地點，且地號不相同，分屬不同污染源，會結一場分別於101年3月15日、101年7月4日因違反空氣污染防制法第24條遭受處分，分別裁罰10萬及20萬元罰鍰，然於101年7月25日經被告稽查，仍違反相同條款，故依裁罰準則，裁罰原告30萬元並無失當。原告於101年5月17日即承諾會結一場將於6月15日搬遷完成，遲至7月25日仍未完成改善，可見原告並無積極處理，會結二場因101年7月25日（違反日期）往前推算一年並無裁罰紀錄，故依法裁罰金額為10萬元，而會結一場違反時間為101年7月4日，故依裁罰準則，其污染特性係數C為2，故裁罰金額為20萬元，此裁罰並無違反比例原則。
（四）原告二次提出計畫展延，乃因原告無法依照原先計畫訂定期程完成搬遷，且在會結一場搬遷計畫期限過後才提出展延申請，相較其他公私場所各項展延公文申請，至少應於原核定日期到期前就應提出，可見原告並無積極改善之作為。且原告所屬各堆置場時遭民眾陳情，故被告希望原告積極改善避免污染附近民眾而駁回原告之展延申請，若被告果真同意原告之展延申請，方有違背公平正義。另被告依客觀事實認定並依法處分，並無針對原告加以刁難，更甚者，原告農地之堆置已非一朝一夕之事，在其M01製程停工之前便已長期堆置（會結一場自92年起便有明顯堆置），可見M01製程之處理量遠小於其改變量，即M01未停工，亦無法短期內處理原告所屬各堆置場之堆置量，即無法如期搬遷與M01製程並無關聯。至原告所指貪污案件或關廠破產等情事，實與本件無涉。
（五）法務部97年2月15日法律字第0960049841號函釋意旨略謂：「都市計畫農業區違規行為同時違反都市計畫法及建築法等多種目的事業主管法規時，應視該違規行為屬單一行為或數行為而為不同處理；．．．。」故於都市計畫農業區之違規行為，亦可能成立或認定為數行為，而分別論以違反都市計畫法及其他目的事業主管法規（如空氣污染防制法）規定，而分別予以裁處。至違規之行為究應評價為「一行為」抑或「數行為」乃個案判斷之問題，應就個案為抽象之法規間關聯或事實和具體之情節審視行為人犯意、構成要件及所侵害之法利益及其法效果，配合立法理由、裁處意義與社會通念因素為整體判斷（法務部97年10月22日法律字第0970036208號函釋意旨參照）。又按最高行政法院91年6月份庭長法官聯席會議決議略以：「按稅捐稽徵法第44條所定為行為罰，以依法應給與他人憑證而未給與為構成要件，與營業稅法第51條第1款規定之漏稅罰，以未依規定申請營業登記而營業為構成要件，二者性質構成要件各別，非屬同一行為，且其處罰之目的各異，原告等以個別之行為分別違反此兩種處罰之規定，併予處罰，並無違背一事不二罰之法理，自無司法院該號解釋（按：第503號解釋）之適用。」所採之「構成要件說」及同院100年5月份第2次庭長法官聯席會議決議所採之「立法目的說」觀之，倘行為人之行為同時觸犯具有不同構成要件，或不同立法目的之數法規者，仍得認定為「數行為」。
（六）高雄市政府於101年7月20日及101年9月18日分別對原告之會結一場及會結二場進行處分，與本件告發之場所相同，茲就立法意旨、違規之構成要件、處罰之目的、違反行政法之義務及保護之法益，分別闡明被告與高雄市政府，係針對不同之行為作成行政處分。
1、立法意旨：依空氣污染防制法第1條、都市計畫法第1條與農業發展條例第1條規定，兩項處分適用法律所保護之範圍及目的均不相同。
2、違規之構成要件：依據環保署100年12月19日環署空字第0000000000E號公告「第1批至第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」第5批第2類堆置場內容所述：「同一公私場所，其地平面上逸散性粒狀污染物質堆置場之總設計或實際堆置體積在3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上者。」故空氣污染防制法第24條及都市計畫法第79條之違規構成要件並不相同，一為逸散性粒狀污染物質堆置達3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上者，主要目的為防止逸散性物質因人為或自然之破壞、擾動或風蝕作用，致物質本身散布於空氣；而都市計畫法則是為了保護都市計畫內農地之合法利用及土地分區管理。
3、處罰之目的：依空氣污染防制法第57條及都市計畫法第79條規定，可知空氣污染防制法之處分目的，主要為限期請工廠（場）申請固定污染源之設置及操作許可證，並依照許可內容進行設置及操作，以達到空氣污染防制之目的，而都市計畫法則是拆除、改建、停止使用或恢復原狀，以符合土地使用分區管制。
4、違反行政法之義務：原告2處堆置場，因堆置量已達3千立方公尺以上，未申請固定污染源設置及操作許可即逕行堆置，已違反空氣污染防制法之義務，而都市計畫法之義務則為農地未合理利用，違反土地使用分區管制，兩種法規之應盡義務並不相同。
5、保護之法益：空氣污染防制法之主要目的為防制空氣污染物質之逸散及散布，因此環保署依據空氣污染防制法第24條公告「第1批至第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染」，故堆置場之固定污染源設置及操作許可申請，主要目的為減低堆置場因堆置大量之逸散性粒狀污染物質（地平面上堆置之總設計或實際堆置體積在3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上者），而造成周遭空氣品質之惡化。另此堆置場之設置除需符合「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」，也需符合「固定污染源空氣污染物排放標準」。而依據農業發展條例第1條及都市計畫法第1條規定，可知此2項行政處分所依據之法律，所保護之法益均有所不同。
6、上開2法規之構成要件、所侵害之法利益及其法效果，配合立法理由、裁處意義與社會通念因素為整體判斷，再輔以最高行政法院庭長法官聯席會議決議意旨所採之「構成要件說」或「立法目的說」，本件違規行為應視為「數行為」而分別處罰，殆無疑義等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，分別經兩造陳述在卷，並有被告101年7月9日高市環局空字第10137694800號函、101年8月6日高市環局空字第10138901900號函及所附101年8月1日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書、101年7月31日高市環局空字第10138726600號函、第00000000000號函、101年8月21日高市環局空字第10139464000號函及所附101年8月21日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書、101年8月21日高市環局空字第10139463900號函及所附101年8月21日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書等附原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為被告以原告未依管理辦法申請設置及操作許可證，即逕行於會結一場及二場堆置鐵砂，違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，而予以裁處，是否合法？經查：
（一）按「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」空氣污染防制法第24條及第57條定有明文。次按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：．．．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」為環境教育法第23條第2款所規定。又按「本辦法適用對象，為依本法第24條第1項指定公告之固定污染源。中央主管機關得依固定污染源製程、設備之種類、規模，將前項固定污染源分為第1類固定污染源或第2類固定污染源，並指定公告之。」「公私場所應於取得固定污染源設置許可證後，始得進行固定污染源設備安裝或建造，並應依許可證內容進行設置或變更。」「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證內容進行操作。」管理辦法第2條、第11條及第20條亦有明文。又「批次：
五。行業別：各行業。類別：第二類。適用對象：新設、變更及已設立固定污染源。製程別：堆置場。公告條件說明：1、同一公私場所，其地平面上逸散性粒狀污染物質堆置場之總設計或實際堆置體積在3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上者。2、屬室內儲放場所或位於營建工地內者不在此限。備註：逸散性粒狀污染物質指因人為或自然之破壞、擾動或風蝕作用，致物質本身或其表面附著之粒狀物散布於空氣者。」為環保署100年12月19日環署空字第0000000000E號公告之第5批第2類公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，而環保署前揭公告，乃依據空氣污染防制法第24條第1項之授權而制定，亦屬法規命令，本院自當予以適用。
（二）查兩造對下列事項均無爭執：
1、原告於高雄市○○區○○段潮州寮小段5713、5714、5715、5901、5902、5903、5904、5937、5938、5939等10筆土地（含本件會結一場及二場土地）堆置鐵砂，作非農業使用，於98年2月10日查證屬實，經前高雄縣政府以其違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項前段規定，以98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書，處原告6萬元，勒令停止違法使用，並限期3個月內恢復作農業區之合法使用，同時亦以副本抄送相關權責單位（包括本件被告），以督促原告於期限內恢復作農業區使用，否則將依法併罰等語。因原告對該處分並無爭執，而已確定（見本院卷第163頁）。
2、嗣前高雄縣政府再於98年12月17日、99年1月8日及99年7月27日至原告上址現場稽查，發現仍繼續堆置廢鐵砂而無移除情事，前高雄縣政府續以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書謂以：「貴公司旨揭行為違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，仍未依本府98年4月30日府建都字第0980096328號函限期於收受本府裁處書之次日起3個月內恢復作『農業區』合法之使用，經本府於98年12月17日、99年1月8日、99年7月27日現場查證屬實，本府爰依都市計畫法第79條第1項規定處貴公司罰鍰新台幣12萬元整，並勒令立即停止旨揭違法行為，且限期於收受本府裁處書之次日起3個月內恢復作並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作『農業區』合法之使用。副本抄送各相關權責單位（包括本件被告）。」等語，因原告對該處分並無爭執，而已確定（見本院卷第164頁）。
3、高雄縣市合併後，被告乃於101年3月15日至原告會結一場稽查，因現場仍堆置鐵砂逾3千立方公尺以上，且未依管理辦法申請設置許可逕行堆置。被告遂以101年4月18日高市環局空字第10133941500號函附高市環局空處字第00-000-000000號裁處書，以原告違反空氣污染防制法第24條規定，故爰依同法第57條第1項及裁罰準則裁處20萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習2小時。
因原告對該處分並無爭執，而已確定（見本院卷第161至162頁）。
（三）次查，原告輔佐人即原告職員丁○○於本院言詞辯論期日陳稱：原告係向第三人中鋼公司收購廢鐵砂等物料，再另行篩選出生鐵（可以用磁鐵吸附）及尾礦（無法用磁鐵吸附）等物品，其中生鐵可以再利用鑄鐵，但尾礦則無價值，至多可填鋪道路使用。然生鐵也因大小而有不同價值，大塊生鐵只要客人需要，就會賣出，至於篩選後之細小生鐵雖價值不高，因尚還含有鐵成分，原告會租地存放，等候販售，如最初租用場地堆置之生鐵已滿，原告就再另行找尋新承租場地堆置上開篩選後之物品。其中原告所屬會結一場及二場是原告最早租用經處理過生鐵之堆置場地，但上開二場於97年底、98年初即已堆滿（已逾3千立方公尺），不敷使用，原告乃另行承租拷潭、大發等場址。雖被告係遲至101年4月1日命第三人中鋼公司對原告為斷料處分，但因會結一場及二場於98年初即已堆滿，不再進貨，後續之進料都堆放在其他場地，因此向第三人中鋼公司於101年4月1日以前之進料，大部分均堆置在大發場內等語（見本院卷第151至154頁）；另被告訴訟代理人亦於同日陳稱：伊雖不清楚原告於98年至100年間在上址堆置鐵砂之情況，但自101年3月15日前往會結一場稽查後，會結一場就不曾有新的堆置行為，只有移除搬遷的行動，至於其他場址亦目視可見廢鐵砂已堆置很久，詢問附近住戶也表示很多都堆放10年以上沒有動過等語（見本院卷第149頁）；另高雄市政府以原告在上開土地上違反都市計畫法第79條規定而為裁處之承辦人員鄭君地復於本院102年度訴字第63號事件言詞辯論期日中陳稱：高雄市政府98年4月30日之裁處，係依都市計畫法第79條第1項前段所為之第一次裁處，至於後續99年8月6日、101年9月18日對原告所為裁處，則係依都市計畫法第79條第1項後段所為之「按次處罰」，亦即針對原告98年2月間稽查查獲之舊堆置事實遲未改善所作之裁處等語（見本院102年度訴字第63號卷第141至142頁），佐諸高雄市政府稽查人員於98年4月30日裁罰後，已先後於98年12月17日、99年1月8日、99年7月27日、101年7月26日數度至原告上址（包含會結一場及二場）稽查後，僅查獲舊堆置狀態遲未改善，但無其他新堆置行為以觀，則本件被告訴訟代理人及高雄市政府承辦人員鄭君地之前揭陳述，經核與原告輔佐人丁○○之陳述內容大致相符，自堪認原告所屬之會結一場及二場至遲於98年4月以後即因不再進料而無新的堆置行為。
（四）又查，由上述不爭執事項觀察，高雄市政府及被告先後就原告同一場址，自98年4月間起分別以其違反都市計畫法第79條第1項、空氣污染防制法第24條、第57條規定，而各裁處罰鍰及其他預防性不利處分。然原告就98年4月間起，就自然狀態觀察下只有單一堆置廢鐵砂之行為，直至101年7月25日被告至原告會結一場及二場稽查之現狀，亦僅係原告98年初堆置行為之狀態上之繼續，但高雄市政府及被告卻分別依上開規定對原告予以裁處，因而涉及上開都市計畫法第79條與空氣污染防制法第24、57條規定有無法規競合之情事。惟按空氣污染防制法著重於防制空氣污染，而都市計畫法則重在都市之均衡發展，此從上開法規第1條明示之立法目的，即有所差異，並揭示其有各自不同之保護法益；又按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」為都市計畫法第79條第1項所定。而「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施。但第29條之1、第29條之2及第30條所規定者，不在此限。」「農業區經縣（市）政府審查核准，得設置公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼兒園、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）、面積零點三公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施。」都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、第29條之1第1項前段分別定有明文。換言之，由上開都市計畫法相關規定可知，只要都市計畫範圍內之農業區土地非供農業使用，違反都市計畫土地使用管制行為者，即構成處罰要件，此與行為人在農業區土地所堆置者究為商品或廢棄物並無干係；至於空氣污染防制法第24、57條規定，雖亦處罰未經許可逕為設置（堆置）之行為，但其尚須符合該等堆置物品係屬法定公告之固定污染源、且其堆置行為須體積達3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上之要件，足見二者之構成要件互有差異，並無重疊規範情事，自無法規競合之疑義。今查，原告會結一場及二場均屬都市計畫範圍內之農業區土地，然原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定在上開土地上堆置其商品，已然構成都市計畫法第79條第1項之處罰要件；至於原告於會結一場及二場所堆置之生鐵砂石因會逸散粒狀污染物質，屬法定之固定污染源，然其未經許可逕為堆置，且其堆置體積已逾3千立方公尺，而另構成空氣污染防制法第24、57條之處罰要件，是原告從自然狀態觀察下，雖為單一自然行為，然其違反數個不同行政法上義務規定，不具備法律上一行為之要件，仍屬數行為，則高雄市政府及被告自得就原告前揭數行為分別處罰。
（五）第按所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」，至於所謂數行為，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，而其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」而言（見學者林錫堯，前揭書第63頁），因此，行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果者，僅係狀態之繼續，並於行為完成時起算時效，此時既非行為之繼續，亦非於行為後另新生一行為，當不得就其狀態之繼續給予重複之處罰，除非法令有續行處罰之明文。經查，違反空氣污染防制法第24條規定，依同法第57條規定處罰結果，僅得科處罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證，除此之外，並無類似都市計畫法第79條第1項後段得「按次處罰」之明文，則依前揭數行為之說明，除非行為人有多次違反同一空氣污染防制法第24條及第57條規定之行為存在，主管機關即不得對行為人過去違反行政法上義務行為重複處罰。再按行政罰以有「違反行政法上義務之行為」為要件，而所謂「違反行政法上義務之行為」又以有「行政法上義務」為前提。換言之，必先有「行政法上義務」，始有「違反行政法上義務之行為」可言。因此倘若「行政法上義務」尚未發生，則尚無「違反行政法上義務之行為」可言。例如：法律先作一般性禁止或限制規定（即一般的不作為義務）而另規定經許可者得為之（即不作為義務之解除），或規定未經許可不得為之，則依其規定意旨，通常可認為，在被禁止或限制之行為尚未作為之前，「不作為義務」應尚未發生，而一旦未經許可而作為，即發生「違反行政法上義務之行為」，因此，行為人「違反行政法上義務之行為」在於未經許可而作為，並非在於未辦理許可之不作為（學者林錫堯，前揭書，第12至13頁）。依此觀察，前揭空氣污染防制法第24條第1項及第57條規定即說明空氣污染防制法原則限制人民設置固定污染源，如公私場所欲設置固定污染源，依法應取得設置許可證，如未經許可即逕行設置該固定污染源者，依前揭規定，主管機關即得依空氣污染防制法第57條予以處罰，此際，行為人違反空氣污染防制法上義務之行為，係指其未經許可而逕為設置固定污染源之作為，而非指未申請設置許可證之不作為。且查，原告曾就系爭土地於101年1月16日向被告申請核發固定污染源之設置許可證，經被告第4次書面文件審查意見表示：依都市計畫法臺灣省施行細則第29、29之1等規定，原告欲於都市計畫農業區土地上堆置廢鐵砂，應檢附相關單位核准堆置之公文等語（見本院102年度訴字第63號卷第82頁背面）；而被告嗣後於101年7月3日駁回其設置固定污染源之申請，主要即在於系爭土地為都市計畫農業區，原本即不得設置固定污染源等語，復經被告訴訟代理人於本院準備程序中陳述明確（見本院卷第94、97頁）。是此，原告本不得在會結一場及二場向被告申請取得設置固定污染源之許可證，卻逕於98年初在上址完成堆置生鐵砂石體積達3千立方公尺之條件，且嗣後沒有新的堆置行為，揆諸前揭說明，原告前揭違反空氣污染防制法第24條及第57條規定之義務，早於98年4月間即已行為終了，雖其嗣後才提出申請設置許可（會結二場部分）或遲未提出申請（會結一場部分），均不因其未辦設置許可行為而新生違反前揭空氣污染防制法之違規行為而得再行處罰，被告亦不得以其舊有之違規狀態得逕予接續處罰。由是觀之，被告對原告所屬會結一場堆置生鐵砂石之行為，已於101年4月18日高市環局空字第10133941500號函附高市環局空處字第00-000-000000號裁處書，以原告違反空氣污染防制法第24條規定，而爰依同法第57條第1項及裁罰準則裁處20萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習2小時。且被告訴訟代理人復自承原告會結一場自101年4月18日處分後，並無新的堆置行為，且其系爭A、B處分均係對同一事實予以裁處等語（見本院卷第121、149、153至154頁），足見系爭A、B處分均係對原告會結一場舊有之違規狀態重複裁罰，自非適法。乃被告辯稱原告遲未辦理設置固定污染源之許可證，且於上開裁罰後均無改善或搬遷措施，故伊得續行處罰云云，要屬無據。
（六）末按「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」復為行政罰法第27條第1項、第2項前段所明定。經查，原告所屬會結二場早於98年4月間完成堆置行為，且嗣後不曾另生新的堆置行為乙節，已如前述，而原告會結二場係屬都市計畫範圍內之農業區土地，原本即不可能取得固定污染源之設置許可證，則原告於堆置生鐵砂石體積達3千立方公尺之際，亦已符合空氣污染防制法第24條及第57條之處罰要件，更何況前高雄縣政府於98年4月30日以府建都字第0980096328號裁處書處以原告違反都市計畫法第79條第1項規定予以裁罰時，即以副本抄送被告通知其是否予以併罰（見上開兩造不爭執事項第1項），則被告實難諉其不知原告前揭違規行為，依前揭行政罰法第27條規定之說明，被告對原告會結二場之裁處權，至遲於101年4月30日即已罹於時效，乃被告遲至101年8月21日始就原告所屬會結二場為系爭C處分，亦屬依法無據，不應准許。
五、綜上所述，原告所屬會結一場及二場早於98年4月間完成堆置生鐵砂石體積達3千立方公尺之情狀，且嗣後因未進料而不再有新的堆置事實，詎被告於101年4月18日對會結一場以其違反空氣污染防制法第24條、第57條規定科處罰鍰20萬元後，復於101年8月1日、同年月21日續對會結一場重複裁處系爭A、B處分，已屬對同一違規行為重複裁罰；至於會結二場部分，被告裁處權至遲於101年4月30日罹於時效，則被告就原告所屬會結二場於101年8月21日為系爭C處分，亦非適法，訴願決定均予以維持，亦有未合；原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分（包含系爭A、B、C處分），為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 7 月 30 日
書記官 洪 美 智