高雄高等行政法院判決
102年度訴字第460號民國103年6月11日辯論終結原 告 黃簡貴美
阮招好共 同訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊 市長訴訟代理人 鄭君地
王存偉邱持敬上列當事人間有關都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年10月22日台內訴字第1020306983號、第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告黃簡貴美所有坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地及原告阮招好所有坐落同段981地號土地（下稱系爭土地），均屬都市計畫農業區土地，經被告查獲原告等2人出租系爭土地供訴外人地勇選礦股份有限公司（下稱地勇公司）堆置生鐵、廢鐵，非作農業使用，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以101年11月15日高市府都發開字第10134626300號裁處書裁處地勇公司新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並勒令立即停止違法使用行為，被告並於同日分別以高市府都發開字第10134627600號、第00000000000號函(下稱被告101年11月15日函)同時通知原告等2人，系爭土地之使用狀況與都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項作農業使用之規定不符，請渠等於通知函送達翌日起30日內以書面向被告都市發展局提出陳述意見及改善違規行為，否則將依法併罰。原告等2人雖於101年11月22日分別提出陳述意見，惟經被告農業局102年2月8日派員前往系爭土地稽查，發現現場仍堆置生鐵及廢鐵，被告核認原告等2人所有系爭土地仍非作農業使用，違反都市計畫法高雄市施行細則(102年1月14日訂定發布)第18條之規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以102年3月20日高市府都發開字第10231140300號函處地勇公司30萬元罰鍰，及勒令停止使用，並分別以102年3月20日高市府都發開字第10231141300號及第00000000000號函(下合稱原處分)裁處原告等2人各6萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告等2人不服，分別提起訴願，亦遭內政部102年10月22日台內訴字第1020306983號、第0000000000號訴願決定書駁回，遂合併提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張
(一)被告既已裁處拷潭廠（即地勇公司在系爭土地上設立之廠房名稱）之土地使用人即地勇公司，則實不應同時併罰土地所有權人即原告2人，顯見原處分已違反都市計畫法第79條第1項規定及最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨，自不待言：經查，被告既已對地勇公司裁處30萬元之最高額度罰鍰，並勒令該公司停止使用，應足以達成其行政目的，其再對土地所有權人之原告等2人各自裁處6萬元及勒令停止使用之裁罰，並不具備充分、合理及適當之理由。再者，建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，因此主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。職此之故，被告既可選擇且已選擇處罰地勇公司之方式，促其回復原狀，或逕以公權力之方式介入，直接回復原狀，即可達成拷潭場恢復農業使用之行政目的，則被告除裁罰地勇公司外，同時處罰土地所有權人即原告等2人，核與前揭最高行政法院庭長法官聯席會議決議意旨不合，顯應予撤銷違法原處分，至為灼然。抑有進者，揆諸都市計畫法第79條第1項法規內容可知，違反者，係處土地或建築物所有權人或使用人云云，明顯是「或」的選擇關係，非「並」的共同關係，因此，被告針對拷潭場裁處時，即併同處罰使用人地勇公司與土地所有權人即原告等2人，亦確實與法規規定有所相悖。
(二)又原告2人針對承租人地勇公司違法使用之狀況，除要求地勇公司改善或遷移外，原告其實並無其他手段可排除土地上之違法狀態，蓋原告等與地勇公司之租賃關係存在，不因違法堆置而失效，且縱然原告終止契約或不與地勇公司續約，亦無能力自行清運土地上之廢鐵，也無公權力強制地勇公司搬遷，蓋此些廢棄物若要運送到其他地方堆置，該處豈無須辦理許可？原告是否有能力負擔此一鉅額清運費？且要求原告負擔清運費是否合理？又若專業如地勇公司之廠商尚且無法短時間內將系爭土地上之廢鐵完全清運，則如原告無資源回收、廢棄物清運知識之一般民眾，如何自行完成此一艱鉅任務？就排除土地上違法堆置之狀態，原告並非不為，實為不能！原告只能不斷請求地勇公司儘速辦理，並向其警告求償。且嗣地勇公司於102年6月間已全部搬遷完畢，被告已達成其行政目的，不應再對原告裁罰。
(三)末查，針對被告依據都市計畫法第79條第1項規定，同時裁處使用人及土地所有權人之案例為多，惟均遭鈞院判決「併罰」並無法源依據，職此之故，爰依據判決先例原則及相同案例應為相同處理之法理，本件原處分顯屬違法，至為灼然。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
(一)依原告2人101年11月22日所提陳述意見書所載，渠等和地勇公司所簽之契約，已清楚表明系爭土地需為合法使用，違反契約規定，原告有權隨時終止契約等語。則地勇公司於系爭土地違規使用，經被告於101年11月15日函請原告等限期改善並陳述意見，原告並無提出曾要求地勇公司限期回復合法使用，違約依約定終止租約等善盡土地所有權人管理義務之陳述，復被告農業局於102年2月8日派員前往系爭土地稽查，發現系爭土地仍租予地勇公司違法使用，故原告等事先未釐清地勇公司之堆置廢鐵是否合法，復知地勇公司違規使用，卻又無終止契約之動作，僅有陳述通知地勇公司儘速搬遷，顯未善盡土地所有權人管理之責。
(二)次按，如依建築法或其他法律處罰行為人已可達行政目的，則殊無另行對狀態責任人（建物所有權人、土地所有權人或使用人）課予義務予處罰之必要，但依個案情形，如僅處罰行為人仍不能達成行政目的，．．．基於法律規定狀態責任之意旨，為達行政目的，仍可依建築法第95條之3規定對狀態責任人（建物所有權人、土地所有權人或使用人）課予義務與處罰，此有林錫堯著，「行政罰法」，第43頁至第44頁可資參照。經查，地勇公司於系爭土地堆置廢鐵非作農業使用，經被告於101年11月15日依都市計畫法第79條第1項規定裁罰並函知原告等應於30日內改善違規行為在案，惟經被告農業局於102年2月8日稽查時，仍發現原告等租予地勇公司堆置廢鐵非作農業使用，期間達4個月，原告2人並無任何積極作為，如終止租約、訴諸法律等，以排除違法使用狀態，其未有善盡土地管理人之責任情形，至為顯灼。則被告為達行政目的，除對地勇公司裁罰外，爰對原告2人依都市計畫法第79條第1項規定以原處分各裁罰6萬元罰鍰，俟被告所屬環境保護局102年7月29日函示系爭土地堆置之廢鐵已搬遷完畢。倘原告2人未經被告函知及裁處，原告2人是否會要求地勇公司儘速搬遷，以善盡土地所有權人管理之責？故本件原告2人以被告既已對地勇公司裁處30萬元之最高額度罰鍰並勒令該公司停止使用，應足以達成其行政目的，其再對原告2人處罰，並不具備充分、合理且適當之理由云云置辯，核不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為訴外人地勇公司在其向原告承租之系爭土地上堆置生鐵、廢鐵，被告以原告違反都市計畫法高雄市施行細則第18條規定，依都市計畫法第79條第1項規定對原告2人以原處分為裁罰，有無違法？茲論述如下：
(一)按「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區，分別管制其使用；其使用管制項目及內容如附表一。但其他法律、法規命令、自治條例或都市計畫書另有規定者，從其規定：．．．
十一、農業區。」「農業區:管制事項:農業區之土地及建築物，除右列規定外，不得為其他使用：．．．(項目內容)七、土石方資源堆置處理場、廢棄物資源回收貯存場。1、經農業主管機關同意並經目的事業主管機關核准，且面積在0.3公頃以下。2、建築物高度不得超過3層樓或10.5公尺。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法高雄市施行細則第18條、該條附表1高雄市都市計畫土地使用分區管制項目一覽表之11有關農業區規定(項目內容)七、及都市計畫法第79條第1項分別定有明文。次按「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。」業據最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議在案。
(二)次按「都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之農業區土地，未依規定使用，主管機關得對所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒命停止使用或恢復原狀。究其性質，如係以土地所有權人、使用人或管理人為農業區土地未依規定使用之行為人，即以其有違反行政法上義務之形成原因行為時，主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定所為之裁處，為學理上所稱之『行為責任』；惟如土地未依規定使用，所生『危險』之發生，與受處罰之人並無因果關係，僅因其等對該土地有事實上管領力，為排除土地違規使用之『危險』，而對之處罰，則為學理上所稱之『狀態責任』。主管機關依上開規定為裁罰時，就行政責任人之選擇，該條並無優先次序之規定；又主管機關依該條項規定對違規使用之行為人為處罰後，如未能達成恢復作農業使用之目的，依該條規定之意旨，並無主管機關不得再對土地所有權人、使用人或管理人課以『狀態責任』之意思；惟僅於達成排除非法使用，確保農業區土地保持農用之管制目的，於必要時始得為之，尚不容許主管機關適用該條為處罰時，恣意選擇處罰之對象。是以，主管機關以狀態責任人為處分對象，選擇時應依違規使用之農業區土地實際情況，以合目的性及有效性為原則，斟酌裁罰時裁罰對象對該土地有無事實之支配管領力，能否有效為停止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），在合比例原則下，選擇有利管制目的達成之對象，如此方能謂主管機關所為之裁處，與都市計畫法第79條第1項規定之立法意旨相符，而無裁量之違法。」亦有最高行政法院103年度判字第259號判決可資參照。揆諸前揭最高行政法院判決之意旨，可知主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定，對違規使用之行為人為處罰後，如已能達成恢復作農業使用之目的；或土地所有權人於受裁罰時對該土地並無事實之支配管領力，依其法律上權利及經濟上能力，事實上顯難為有效停止使用之給付，卻仍據上揭規定之文義解釋，選擇土地所有權人為裁罰之對象，其裁量即有違反比例原則之違法，合先敘明。
(三)經查，原告2人所有之系爭土地為都市計畫農業區土地，渠等將該土地出租給第三人地勇公司，惟第三人地勇公司未經申請核准，即擅自在上開土地上堆置生鐵、廢鐵，未作農業使用，經被告查獲後，地勇公司曾提報改善計畫期程按月移除系爭土地上違法堆置物，惟經被告環境保護局於101年10月2日、10月18日執行農地堆置追蹤改善情形，勘查系爭土地仍存有違法堆置品，未獲改善，被告乃依都市計畫法第79條第1項前段規定，以101年11月15日高市府都發開字第10134626300號裁處書處第三人地勇公司30萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並以被告101年11月15日函告知原告2人，請其善盡土地管理維護之責，並督促第三人地勇公司於期限內恢復作「農業區」合法使用，否則將依法併罰，原告2人均於101年11月22日具函向被告陳明已告知及規勸地勇公司儘速搬遷，地勇公司亦已通知原告其改善狀況及偍供改善照片，嗣被告於102年2月8日再次派員前往系爭土地稽查，發現系爭土地仍持續供第三人地勇公司堆置廢鐵等非做農業使用，遂再依都市計畫法第79條第1項規定，以102年3月20日高市府都發開字第10231140300號函認第三人地勇公司違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一農業區之規定，裁處第三人地勇公司30萬元罰鍰，並勒令停止違法使用；被告另於同日亦以原告2人違反上開都市計畫法規定，以原處分裁處原告2人各6萬元罰鍰，並勒令立即停止於系爭土地從事生鐵、廢鐵堆置之違法使用行為等情，此有高雄市地籍圖資查詢系統表2份、被告101年10月26日高市府環廢管字第10142264300號函及檢附101年10月18日地勇公司拷潭場現況照片、101年11月15日高市府都發開字第10134626300號對地勇公司裁處書、被告101年11月15日函、102年3月20日高市府都發開字第10231140300號對地勇公司裁處書、原處分、被告農業局102年2月18日高市農務字第10230435600號函及檢附系爭土地勘驗照片等附於原處分卷及本院卷可稽，固非無見。
(四)然查，如前所述，被告於查獲地勇公司有違反都市計畫法第79條第1項前段規定之行為後，以101年11月15日高市府都發開字第10134626300號裁處書處行為人地勇公司30萬元罰鍰，勒令停止違法使用，另以被告101年11月15日函告知原告2人，請其善盡土地管理維護之責，並督促第三人地勇公司於期限內恢復作「農業區」合法使用，否則將依法併罰，業經原告2人均於101年11月22日具函向被告陳明已告知及規勸地勇公司儘速搬遷，地勇公司亦已通知原告其改善狀況已達2分之1及偍供改善照片，且嗣地勇公司於102年6月間全部搬遷完畢乙節，為兩造所不爭執，亦有原告2人101年11月22日陳述意見書及所附相片、102年6月2日訴願補充書及所附相片、103年3月27日行政陳報狀及所附相片附於原處分卷、訴願卷、本院卷可查。是被告於發現系爭土地有上揭違規事實時，於101年11月15日裁處行為人罰鍰，並通知土地所有權人後，至其102年3月20日再度裁罰行為人地勇公司時，系爭土地違規使用之情形，已有顯著之改善，是本件其對行為人地勇公司為上述裁罰後，應已能達成恢復作農業使用之目的，於102年3月20日雖地勇公司對系爭土地之違規使用，尚未完全搬遷完畢，縱被告認有再對地勇公司裁罰促其加速搬遷之必要，其同時再對系爭土地所有權人以原處分裁罰，參諸前述最高行政法院103年度判字第259號判決意旨，是否仍有其必要，非無疑義。
(五)再查，觀諸前揭現場相片，訴外人地勇公司在系爭土地上堆置生鐵、廢鐵面積非小，數量龐大，則該生鐵、廢鐵搬遷渉及堆置作業、裝卸作○○○區道路○○○路徑、運輸等規畫，自需投入大量人力、物力，且生鐵、廢鐵為地勇公司所有，原告等人未經地勇公司同意，亦不得任意加予處分或遷移，故縱使地勇公司承租系爭土地違法作非農業使用，原告得終止租約，然終止租約後，仍須地勇公司配合回復原狀，始能達到中止違法使用系爭土地之目的，若地勇公司不配合回復原狀，原告等人仍須經由民事訴訟程序取得勝訴判決作為執行名義，方能向法院民事執行處聲請強制執行，由法院以公權力介入處理解決，如此不僅迂迴且費日曠時，緩不濟急，是本件土地所有權人即原告，於被告102年3月20日裁罰時，對該土地並無事實之支配管領力，依其法律上權利及經濟上能力，事實上顯難對系爭土地為有效停止使用之給付，亦堪認定。況按本件被告亦得逕依都市計畫法第79條第1項規定，採取恢復原狀之措施，可更迅速有效率達成系爭土地恢復作農業使用之行政目的。是本件被告除處罰地勇公司外，同時處罰土地所有人即原告，有違比例原則，核與前揭最高行政法院判決意旨不合，故被告對原告所為之原處分，自應予以撤銷。至於最高行政法院103年度判字第259號判決之事實，因其土地有權人即係地勇公司之負責人，與本件之事實及法律爭點並不完全相同，亦無從據該判決為被告有利之認定，併此敘明。
五、綜上所述，本件被告以訴外人地勇公司違法使用系爭土地，除對地勇公司裁罰並限期恢復原狀外，另對土地所有人即原告2人裁處罰鍰，並勒令停止使用，核與前揭最高行政法院決議意旨不合，自有違誤；訴願決定未予以糾正，亦有未合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果不生影響，爰不再逐一調查及論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 25 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 6 月 27 日
書記官 林 幸 怡