高雄高等行政法院判決
102年度訴字第473號民國104年9月22日辯論終結原 告 黃榮華被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊 市長訴訟代理人 許文銓上列當事人間水土保持法等事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定有明文。經查，本件原告原起訴之聲明為：確認被告民國89年9月11日府農保字第8900154335號函審查通過之水土保持計畫書自始無效，應予註銷。嗣於訴狀送達後，追加訴之聲明為：㈠確認被告（承受改制前高雄縣政府）89年9月11日府農保字第8900154335號函審查通過水土保持計畫書及98年2月23日核發府農保字第0980028400號「高雄縣政府水土保持計畫施工許可證」為無效，應予註銷。㈡被告高雄市政府及楊秋興、葉南銘、黃國維、許文銓、黃伯雄、林義迪、陳企元、李雅淑、林俊甫、周大成應共同賠償原告新臺幣（下同）5千萬元，及自本件判決確定之日起按週年利率百分之12計算之利息（本院卷三第185、187-188頁）。
而被告就其部分對於原告所為訴之追加並無異議，且為本案之言詞辯論（本院卷第189頁），視為同意追加，應予准許，合先敘明。
二、事實概要︰緣原告為申請許可設立「財團法人華榮醫院」（下稱華榮醫院）事宜，於民國82年8月27日向目的事業主管機關申請許可，經前行政院衛生署（下稱前衛生署）以82年12月7日衛署醫字第82079365號函（下稱前衛生署82年12月7日函）復原告略以：照案通過原告申請設置慢性病床200床、精神科急性病床50床及精神科慢性病床150床。建院土地係山坡地保育區，應俟依法申請變更用途，得作為醫療建築用地後，再報署許可等語。原告旋於83年6月21日以「財團法人華榮醫院籌備處」（下稱華榮醫院籌備處）法定代理人身分與改制前高雄縣旗山鎮公所（下稱旗山鎮公所）簽訂土地買賣契約書，約定旗山鎮公所將其所有坐落改制前高雄縣○○鎮○○段○○○○○段）125-18、177-15、177-31地號等3筆土地（下稱系爭3筆土地）出售予華榮醫院籌備處，價金為51,190,650元（下稱系爭買賣契約），並經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）公證處認證在案。系爭買賣契約約定華榮醫院籌備處應依規定取得山坡地開發建築等有關證明文件，提供旗山鎮公所辦理土地變更編定為特定目的事業用地。原告嗣於83年8月5日向改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府）申請開發華榮醫院用地變更計畫案，經高雄縣政府以83年10月5日83府建管字第172943號函請前臺灣省政府建設廳轉送內政部區域計畫委員會審議同意後，經內政部以89年2月2日台89內營字第8982281號函（下稱內政部89年2月2日函）知高雄縣政府，高雄縣政府乃以89年3月31日89府建管字第22455號函（下稱高雄縣政府89年3月31日函）檢送申請華榮醫院開發許可案公告文及開發計畫書，請旗山鎮公所公告30日。又高雄縣政府為審查華榮醫院開發計畫中有關水土保持事項部分，依原告以華榮醫院籌備處名義提出之水土保持計畫（計畫範圍：系爭3筆土地），經委託國立屏東科技大學（下稱屏科大）審查後，認其計畫內容已符合水土保持技術規範之要求，而以89年9月11日府農保字第8900154335號函核定通過水土保持計畫部分（即卷附水土保持計畫定稿本，下稱原處分一），並於98年2月23日核發府農保字第0980028400號「高雄縣政府水土保持計畫施工許可證（第1期）」（下稱原處分二）。嗣後原告提起本件行政訴訟，訴請確認原處分一及原處分二為無效，應予註銷，並依行政訴訟法第7條之規定，請求被告及其餘被告楊秋興、葉南銘、黃國維、許文銓、黃伯雄、林義迪、陳企元、李雅淑、林俊甫、周大成應共同賠償原告5千萬元，及自本件判決確定之日起按週年利率百分之12計算之利息（其中關於被告楊秋興、葉南銘、黃國維、許文銓、黃伯雄、林義迪、陳企元、李雅淑、林俊甫、周大成部分，業經本院另以裁定駁回之）。
三、本件原告主張︰㈠原告在82年修憲制定地方制度法前之臺灣省政府時期捐助建
院基金以舉辦醫療衛生社會公用事業，為「（創辦舉辦興辦）醫療衛生全國一致性公益性公用事業」，而向前衛生署申請許可設立華榮醫院，經內政部區域計畫審議委員會審議同意，嗣內政部於89年2月2日同意原告申請於旗山鎮山坡地「華榮醫院」之用地變更計畫案，高雄縣政府以89年3月31日函檢送華榮醫院開發許可案公告及開發計劃書請旗山鎮公所公告30天，於89年4月30日翌日起生效。高雄縣政府委託屏科大審查華榮醫院興建工程水土保持計畫，審查結果計畫內容符合水土保持技術規範之要求，而以原處分一核定通過系爭3筆3級坡土地水土保持計畫書，此涉及地方制度法及99年12月25日高雄縣市合併，改制前後高雄縣市政府依「水土保持法施行細則第9條審查」，違反「管轄權法定原則及依法行政原則」，濫用水土保持計畫審核監督公權力，行使「變造偽造系爭3筆土地利用雜項工程水土保持計畫書」之審查核定通過，屬「憲法及行政法間批價」法律關係，又行使虛偽行政行為，使政府審議機關以外之其他機關包括司法偵查審判機關陷於認定本事件是「『上下級機關審查核定關係』，並不是『中央政府和地方政府統治權命令審議同意核定關係』」，屬「憲法、行政法、刑法間批價」法律關係。又利用職務上之權力，行使詆毀誣陷，實施非法強制停工、逮捕強制取締警察權，屬「憲法、刑法、法治和人權批價」法律關係，故本院應依據「合憲」「合行政法審議核定程序及規範」之00年0月00日生效而完成「中央政府及地方政府」審議法規命令法效性獨立審判，不受其他「行政、司法、監察機關」之干涉。
㈡本件非都市山坡地保育區用地變更，行政機關受理申請時期
，係79年至84年新丙建山坡地開發建築許可管制時期（稱新丙建管制），適用80年至84年非都市土地使用管制規則及79年至84年山坡地開發建築管理辦法相關規定，將山坡地水土保持納入雜項執照，由主管建築機關予以規範審查。高雄縣政府農業處水土保持科（下稱水保科）和屏科大於89年9月11日主張行政機關受理人民申請時期是「84年7月2日以後，水土保持法山坡地開發管制時期」，適用85年非都市土地使用管制規則及水土保持計畫審核監督辦法第7、8條規定之程序或要件（稱水保法管制），將原雜項執照規範審查之山坡地水土保持部分，移入水土保持法相關法規規範，由水保機關主管審查。惟山坡地開發建築管理辦法自72年以來逐漸修正，涉及管制時期，應正視受理文件、期日、實施法規、組織地位作業權責機關之不同而予以劃分。水保科和屏科大自89年3月2日起，以水土保持法及水土保持計畫審核監督辦法，實施10公頃以下系爭3筆3級坡之山坡土地規畫及技術規範審查設計之計畫，並依水土保持計畫保證金繳納保管運用辦法，核發水土保持計畫施工許可證，為水土保持計畫之監督管理，致主管建築管理機關噤若寒蟬，任水保科自楊秋興主政高雄縣政府時期至縣市合併，對人民為限制性及剝奪性之行為。惟高雄縣政府和屏科大於89年3月2日依水土保持計畫審核監督辦法第7、8條規定，審查系爭3筆3級坡山坡地土地利用，以原處分一審核通過水土保持計畫書，因組織地位、實施之行政程序，水土保持計畫實體內容均非依法行政，該審核行為應屬無權、違法，故原處分一審核通過水土保持計畫書為自始無效，應予註銷。又行政機關受理本件時應適用82年12月7日之法規，水保科尚無組織地位之編制，得以實施84年7月2日以後水土保持法相關規定之職務權限，而重啟審議、審查、執行施工管理之作業，故有確認該偽造之水土保持計畫書，應有註銷廢除法律上必要，以回歸各該區域計畫原擬定機關審議同意開發計畫之管轄，並執行高雄縣政府就旗山段125-18、125-58、177-15、177-31地號等4筆土地（下稱系爭4筆土地）核發92年7月23日玖（貳）高縣建雜字第00022號雜項執照（下稱第22號雜項執照）綜合設計工程，確認本件是實施山坡地水土保持納入雜項執照加以規範時期之案件。基於信賴保護原則，應註銷該水保計畫，有即受法律上確認之利益，爰依行政程序法第111條第3、4、6款之規定，確認無效。
㈢請求本院確定訴訟關係，依行政訴訟法第121條第2項為言詞
辯論，因「法律適用、行政法程序及要件以及處罰」，法規授權明確性要求；並請本院以行政程序法第5條等規定及憲法第23條予以價值判斷：
1.被告自97年至103年主張本事件係系爭3筆土地係市有土地，83年6月21日所簽訂土地買賣契約書係私法契約，82年12月7日原告和前衛生署是業務審查關係，屬私益性、土地重劃土地開發性質，於83年8月5日向高雄縣政府申請而依84年6月30日水土保持法施行細則第9條審查程序，行政院農業委員會（下稱農委會）實施85年5月29日水土保持計畫審核及監督辦法，由環保署86年10月31日審查通過環境影響評估後，併同於87年5月7日審查通過系爭3筆土地重劃開發利用之水土保持規畫書，由營建署於89年2月2日下達（開發許可）水土保持法法規命令，授權高雄縣政府（水保科）執行辦理，89年9月11日因申請而和屏科大審查系爭3筆土地雜項工程水土保持計畫書審查核定通過，須依水土保持計畫審查監督辦法繳交2,424萬元，核准分6期核發327萬元繳交保證金後施工許可證。又被告主張本事件係系爭3筆土地私益性重劃開發利用案，必須雜項工程水土保持計畫書完成水土保持工程驗收，取得使用執照後，方依85年5月23日非都市土地使用管制規則第25條規定申請審查程序，為土地使用分區及使用地編定異動登記，以後才能適用92年3月26日修正山坡地建築管理辦法，申請辦理建造執照（詳見全部政府審議機關以外之其他司法、行政審查機關、監察院調查機關，均以水土保持法施行細則及水土保持計畫審核監督辦法認定行政機關內部秩序之進行及公權力運作處置）（附記：本院於103年11月不經實質審理程序，表示「水土保持法審查程序及規範，不能申請土地用地變更，不能申請建造執照」法律概念之解釋，加以妨害原告憲法保障之既存權）。又於93年4月23日向建設局行政指導，主張本件係申請設立華榮醫院，屬84年6月30日水土保持法施行細則第9條程序，85年6月29日實施水土保持計畫審核及監督要點，依水土保持法第12條規定先擬具水土保持規劃書（土地利用開發許可）審查，後申請89年9月11日水土保持計畫書（雜項工程）審查，通過後繳交（系爭3筆3級坡利用）雜項工程費2,424萬元保證金，核發3筆3級坡雜項工程施工許可證」水土保持法案件。被告主管水土保持法與建築法事務，就系爭4筆土地核發第22號雜項執照及就系爭3筆土地核發原處分二之施工許可證併列開工；卻主張原告「未經土地所有權人同意及土石開採利用許可，非法土石採取，違反土石採取法第3條及水土保持法第32條，刑法第320、135條，復指揮檢察官偵辦方向，涉犯山坡地保育利用條例、非都市土地使用管制規則、區域計畫法、土壤及地下水污染防制法、農業發展條例、土石採取法、森林法、土地稅法、水土保持法等」，屬竊盜及違反水土保持計畫審核監督辦法案件。
2.農委會依水土保持法第37條授權，於84年6月30日訂定水土保持法施行細則，依中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。」應於00年0月0日生效。農委會於85年6月29日訂定水土保持計畫審核及監督要點，實施先擬具（土地規劃）水土保持規劃書之審查，即申請山坡地開發利用案件，適用水土保持法相關審查程序及規範，自84年6月30日起，向將來適用相關審查法規，不能違反「不得溯及既往，權限不得變更」原則。執此，證明原告申請創辦華榮醫院係由中央及地方政府審議機關依省有財產管理規則及內政部審議規範同意核定，進行作業處置，不得解釋係原告和「旗山鎮公所國庫行政」申請審查關係，「前衛生署係業務行政」申請審查關係，「環保署係水保環評關係」，「農委會係水保土地規劃及雜項工程」開發許可申請審查關係，「非都市山坡地使用地政機關，區域計畫委員會係地政業務行政」，「非都市山坡地營建機關係建造執照」申請審查關係，屬個別申請審查程序均不同。
㈣本院93年度訴字第985號判決指原告於83年8月5日向高雄縣
政府提出華榮醫院用地變更案，是否依水土保持法施行細則第9條規定之審查程序，適用水土保持計畫審核及監督要點，先擬具水土保持規劃書，於86年10月31日依環境影響評估法環評通過，農委會於87年5月7日審查通過水土保持規劃書，內政部於89年2月2日同意華榮醫院用地變更案，高雄縣政府於89年9月11日核定通過水土保持計畫書，憑予執行水土保持法上之監督公權力？上揭判決所指83年8月5日高雄縣政府主管建築機關，係內政部審議法規授權之法制地位，還是農委會水土保持法審查規範授權之法制地位？何謂審議規範之法規？何謂各該區域計畫原擬定機關之審查核定？與內政部區域計畫委員會依審議規範，機關成員代表所組成之合議制獨立機關審議同意。兩者「審查核定」和「審議同意」在完成法定效力上不同而區分。農委會水土保持局於原告興辦目的事業，對83年2月4日臺灣省政府水土保持局「公告查定清冊4筆5、6級坡」山坡地保育利用條例施行細則級坡分類標準限制使用，水土保持開挖整地措施，防止沖蝕災害之審查，依凍省後「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」，應行政業務延續。但87年5月7日依85年水土保持計畫審核及監督要點及87年山坡地保育利用條例，使人行無法發現義務，違法審查通過系爭3筆3級坡水土保持規劃書，有高雄縣政府83年2月4日83府農保字第20145號公告、農委會87年5月7日農林字第87118841號、86年11月10日農林字第86147874號、87年4月3日農林字第87110784號函、相關函釋及用地變更案之水土保持規劃書等為證。而內政部區域計畫委員會依中央行政機關組織基準法第4條、第3條規定為合議制獨立機關，按內政部審議規範，區域計畫法匡導建築法，適用山坡地保育利用條例以及非都市土地開發審議規範，於88年7月29日第74次會議審議同意華榮醫院用地變更案，是制定地方制度法前，82年臺灣省政府時期依據審議規範許可之法規秩序，非上下行政機關分別申請之審查秩序。內政部以88年8月17日台88內營字第8874216號函發布區域計畫委員會第74次會議審議同意之結果於外部，即屬基於審議法規之授權，公布於內政部網站，係對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生審議法規法律效果之法規命令，非審查法規法律效果之審查命令。內政部89年2月2日函即屬布達制定地方制度法後，中央政府審議機關區域計畫委員會審議結果；屬執行審議法規，配合辦理華榮醫院用地變更案，公告查定清冊系爭4筆5、6級坡劃定土地使用分區、編定使用地得為醫療建築用地，未來按審議同意核定用地變更案之開發計畫，核發雜項執照及建造執照，授權地方政府依審議法規加以規範內部秩序，由主管地政機關及建築機關運作，依「管轄權法定、權限不得變更原則」，拘束其長官及屬官之行政審議法規作業規則，歸屬審議同意「用地變更案核定開發計畫」令，不是「水土保持規畫書3筆3級地審查核定土地開發」之單純開發許可令。內政部於89年2月2日同意華榮醫院系爭4筆5、6級坡用地變更案，高雄縣政府應按內政部上揭同意內容審議水土保持計畫書，而於89年3月31日公告30日，於00年0月00日生效，完成審議同意，華榮醫院非都市山坡地4筆
5、6級坡變更使用目的，為醫療建築用地，並核准山坡地開發建築醫療衛生社會公共設施，按審議同意核定開發計畫，審查核發綜合設計細部建物工程雜項執照及建造執照，並先進行開挖整地水土保持措施防災方法之前置工作（88年山坡地開發建築管理辦法第18條）審議法規法定效力，並不是上下機關審查法規效力之公告。核屬憲法層級中央地方政府審議法規之命令，對國家政府審議機關及下級政府機關及屬官發生拘束力。因此：
1.前後高雄縣市政府水土保持法事務管理科之屬官，以涉及本件之系爭3筆3級坡，無論是土地開發申請華榮醫院案、土地開發申請採取土石案、土地開發申請土地重劃案，水土保持法第12條規定水土保持（雜項工程）計畫書審查命令及事後行政行為，參據司法院釋字第553號理由書，屬水土保持法相關審查秩序及規範，牴觸本件政府審議機關既存審議秩序及規範，依行政程序法第111條第3款、第4款及第6款規定違法，自始無效，妨害民主法治運作，依憲法第23條審議法規優位原則，侵害性非法行政，違反強制多重加重人民非審議法規義務之比例原則，人民信賴審議法規保護原則，應註銷水土保持法相關審查程序，撤銷公務員犯罪之89年9月11日水土保持雜項工程計畫書審查命令及非法行政行為以外，對此公務員違法侵害人民之本件行無義務之事強制審查通過之自由權及人民之本事件近15年來不被冤死、也會累死之精神、財產損害之財產權，依憲法第24條規定，據行政程序法相關一般法律原則第4、5、6、7、8條，及第111條第6款管轄權法定原則，及同條第3、4款89年水土保持計畫實體內容，被告應負起上揭規定之責任，違反中央政府審議法規，應適用地方制度法第75條規定，致人民受害，其國家地方政府代位賠償責任。
2.前後高雄縣市政府（水土保持法事務管理科）本無水土保持法相關法規授權辦理水土保持法事務之管轄權；竟自97年起至102年間，認定系爭3筆土地由前後鎮（區）公所公務員持土地登記簿謄本為登記名義人所有，置83年6月22日高雄地院認證系爭買賣契約書第7條約款於不顧，又越權認定主管建築機關審查4次核發第22號雜項執照工程，就是89年水土保持計畫之系爭3筆土地雜項工程，另越權認定本件地質調查：屬土質編號B8泥岩混合物，必須受土石採取管理事務科及其水保科之管制，否則，外運即是意圖不法利益、盜採砂石，置營建署95年5月8日營署綜字第0952907452號（95）通令於不顧，並以非法土石採取事件，共同聯合實施警察強制取締權，連續以犯罪正在進行中之現行犯，逮捕施工工人，扣押重機具、挖土機和區內外運輸卡車之生財器具總計6次，強制留置取供，以盜採砂石罪（人犯及案件）移送高雄地檢署複訊，並介入施工現場開立制止書及以加強巡邏視為犯罪地，20次以上妨害施工財產權，依憲法第24條規定，屬相關前後旗山鎮（區）公所公務員林義迪、陳企元、李雅淑、前後高雄縣市政府水保科公務員許文銓、黃國維、高雄市政府警察局旗山分局公務員林俊甫等人，共同聯合違反行政程序法第7條（過分原則），第10條（不得越權、濫權原則），致憲法第8條人身自由及第15條經濟受益權之法益，被非法踐踏，地方政府相關屬官違法亂紀行政行為，所造成損害，應負國家代位賠償責任。
3.綜上所述，關於原告於修憲制定地方制度法以前之82年度臺灣省政府時期，申請創辦華榮醫院，舉辦公益性公用事業，設置於旗山鎮鎮有3筆土地，非都市山坡地公告查定清冊4筆
5、6級坡劃定範圍變更使用目的為醫療建築用地，興辦醫療衛生社會設施設置建築房屋設備以營運發展計畫，由地方政府（省、縣、鎮）按省有財產管理規則第51條規定，依審議機關：「鎮政府（旗山鎮民代表會第14屆第6次代表審議大會，依據土地法第25條規定行使同意權）、中央政府（全國一致性目的事業主管機關前衛生署醫事審議委員會第27次委員會，依據醫療法第98條規定，行使（准設、准辦）設置於旗山鎮）行使『局、處、署』審議同意後並核定權」，以「鎮政府陳報、縣政府轉報、省政府授權核定」，由臺灣省高雄縣政府核准舉辦公共福利事業設置於旗山鎮，「政府政策、社會急需要」專案提估土地買賣處分，並由高雄地院依公證法第4條第6款認證以行，亦由臺灣省高雄縣政府主管建築機關徵詢內部單位意見，依（縣、省、內政部）各該區域計畫原擬定機關，依據「區域計畫法匡導建築法適用山坡地保育利用條例相關級坡，開發建築利用之水土保持措施，環說、環評之土地規畫保育使用」審查決定，報由內政部審議機關之「區域計畫委員會第74次審核機關代表合議制審議會議」，按各該審查機關之審查決定，依據內政部訂定之非都市土地使用管制規則、山坡地開發建築管理辦法、非都市土地開發審議規範之法規，行使旗山鎮華榮醫院（4筆5、6級坡非都市山坡地）用地變更（醫療等設施建築用地）案之審議同意並核定用地變更開發計畫之獨立同意權，並由內政部自88年8月17日發布，檢附88年10月用地變更案開發計畫兩冊，89年2月2日下達修憲制定地方制度法後之高雄縣政府執行配合辦理，89年3月31日為核准「用地變更，山坡地開發建築華榮醫院醫療等發展興辦建築房屋設備」，屬憲法層級之中央、地方政府政策，其審議法規命令之民主法治作業法律許可之處置。
㈤原告為適格當事人，被告不法、非法、違法行使水土保持法
相關規範之公權力，致侵害原告之權益甚鉅，請求被告代位賠償責任。又原告自98年7月28日（開工核准第1次進場）至103年6月5日（提公法關係涉及私權時效取得地上權存在事件）總計近5年施工期間，高雄縣政府楊秋興長官及其屬官既然敢膽違背臺灣省政府、前衛生署、內政部上位之審議規範、職權命令，又不理高雄縣政府前縣長余政憲89年3月31日公告執行「實施區域計畫地區建築管理辦法第13、14條規定」，破壞中央法規標準法第18條前、後段規定（行為時適用之法規，法治國法安定性之信賴保護原則），涉及貪污治罪條例圖利工程顧問公司，審查委員學者以外，既然核發系爭4筆土地第22號雜項執照，並核准開工，又審查核發加重人民負擔，違反牴觸憲法法律、中央機關命令之水土保持計畫書，命令繳交2,424萬元之保證金（第1區327萬元），核准取得原處分二之施工許可證，怎能栽贓、嫁禍、冤枉，在進場整地不到兩天就抓人喊停工，有緊急防災命令通告施作，就喊停工，以盜採鄰地177-11地號砂石移送臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）偵辦（結果證明是嫁禍），又奉命停工，又為陷害。被告和經濟部水利署又栽贓下令在「所稱省政府水土保持局興闢嶺頂產業路（長800米，寬6米）」上游整治防災以栽贓嫁禍，警察又以現行犯抓人、留置，制作筆錄；水保科認定未經土石採取許可；前後旗山鎮（區）公所認定旗山段125-18、177-15、177-31地號，總計非法逮捕施作工人6次，無故驅車進入施工現場數10次，拍攝相片存證外，以該地是屬被告所屬地政局所有而未經同意作證據資料，全案移送高雄地檢署夜間複訊但均無保飭回，由羅水郎檢察官併案偵查終結，「盜採砂石」不起訴處分。然同年同月同日換湯不換藥，以盜採砂石包含於水土保持法第32條規定之構成要件，例如：不確定犯意，開挖整地處係公地，連續強制阻止不聽，確適用水土保持法第33條（罰鍰）規範，未經第33條第1項（罰鍰）、第2項（經繼續限期改正）程式要件，即跳躍式直接以致生水土流失為判決，6次「連續」誣指盜採砂石罪，1次妨害公務之抗暴權行使，雖均不起訴，但確以行政罰200萬元，接續5年致生水土流失罪，一定是違反技術規範。而違反水土保持法第33條第3項判決有期徒刑1年，現於屏東監獄執行中。
㈥按行政程序法第111條，核查原處分一有下列不法、非法、
違法無效原因之情事：1.不法：⑴開發利用目的為何？並無「事業計畫以證其說」，足證係以「莫須有」制作水土保持計畫。⑵開發利用系爭3筆土地之規模為24.37公頃超過10公頃以上，當時高雄縣政府無審查核定權，足證係違法亂紀。⑶系爭3筆土地開發利用水土保持（雜項工程）計畫書，並沒有環評法第17條規定環評報告書併合審查，何能審核通過水土保持計畫？顯係虛偽審查通過，且系爭3筆土地根本無法開發。2.非法：⑴原告並無法規上之義務去辦理水土保持法上之雜項工程水土保持計畫，去繳交2,424萬元之水土保持保證金（自83年至93年之雜項執照，法規上規定義務之規畫費、設計費、審查費……該繳均全部有繳）。高雄縣市政府水保科相關公務員許文銓、黃國維無權令工程顧問公司收取500多萬元（建築師、水保技師、屏科大委員統統集體朋分）強行制作水土保持計畫書，並先收327萬元水土保持保證金，總共近3千萬元之金錢支出，其公務員之行為，屬強制罪、非拿不可之強盜行為。⑵本院93年度訴字第985號判決在原告雜項執照審查費用以外，加重人民非法規義務上之水土保持保證金2,424萬元，即屬枉法裁判，但亦是裁判而仍繳納，且水保科亦核發原處分二之施工許可證，並核准施工，但施工不到兩天，就被以盜採砂石罪加以逮捕林大又等工人5人，至今全部6次以現行犯逮捕工人，此般情事，即是妨害施工強制罪，合法變非法之栽贓嫁禍（行使水土保持計畫審核監督辦法之誣陷）等情。並聲明求為判決：1.確認被告（承受高雄縣政府業務）89年9月11日府農保字第8900154335號函審查通過水土保持計畫書（原處分一）及98年2月23日核發府農保字第0980028400號「高雄縣政府水土保持計畫施工許可證」（原處分二）為無效，應予註銷。2.被告高雄市政府及楊秋興、葉南銘、黃國維、許文銓、黃伯雄、林義迪、陳企元、李雅淑、林俊甫、周大成應共同賠償原告5千萬元，及自本件判決確定之日起按週年利率百分之12計算之利息。
四、被告則以︰㈠原告於83年6月21日以華榮醫院籌備處代表人名義與旗山鎮
公所簽訂系爭3筆土地買賣契約書，復於83年8月5日以華榮醫院籌備處名義申請該地開發許可，相關水土保持規劃書由農委會於87年5月7日審定，內政部遂於89年2月2日同意開發許可，原告乃於89年2月23日以華榮醫院籌備處名義擬具水土保持計畫送核，高雄縣政府委由屏科大審查後，以原處分一核定水土保持計畫，並函示應繳納水土保持保證金事宜。原告以華榮醫院籌備處名義於93年4月26日申請雜項執照開工，經高雄縣政府於93年5月3日核復應繳納水土保持保證金申領水土保持施工許可證後始得開工，原告不服提起行政訴訟，經本院於94年9月8日以93年度訴字第985號判決駁回，最高行政法院於96年6月14日以96年度判字第1047號判決上訴駁回。期間原告未經申領水土保持施工許可證，於97年3月20日擅自進場施工，經高雄縣政府於97年10月31日裁罰罰鍰8萬元，並於98年2月4日補申領原處分二之第1期水土保持施工許可證，惟後續因外運土石，於98年11月5日經高雄縣政府函令停工，其水土保持監造技師陳潮億並於99年4月19日函知高雄縣政府終止監造，然原告未依令停工，持續外運土石並致生水土流失，於100年10月21日移送高雄地檢署偵辦，高雄地檢署於102年5月9日偵結起訴，經高雄地院以102年度訴字第600號第一審判決有期徒刑1年，並經臺灣高等法院高雄分院以103年度上訴字第431號第二審判決上訴駁回。
㈡75年1月10日公布修正之山坡地保育利用條例第30條規定：
「於山坡地開發建築、興建水庫、道路、探礦、採礦、採取或堆積土、石、經營遊憩用地、設置墳墓、處理垃圾等廢棄物及其他開挖整地者，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施；其計畫內容，審核程序及實施之檢查，由各該目的事業主管機關定之。…。」83年5月27日公布之水土保持法第13條規定：「於山坡地、沙丘地或森林區內開發建築、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或森林遊樂區、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖、整地者，應配合區域計畫、都市計畫或集水區治理計畫，並不得影響水土資源及自然生態環境，或造成崩塌沖蝕。申請為前項之使用，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定，並由各該目的事業主管機關會同主管機關監督其水土保持義務人實施及維護。其計畫內容、審核程序及實施維護之檢查，由各該目的事業主管機關會同主管機關定之。…。」83年10月21日公布修正之水土保持法第8條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：…五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。…。」第13條規定：「第8條第1項第5款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。前項水土保持計畫之實施與維護，應由主管機關會同各該目的事業主管機關監督水土保持義務人執行之；其計畫內容、審查程序及實施之檢查，由主管機關會同各該目的事業主管機關定之。」92年12月17日公布修正之水土保持法第12條規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。…。」中央法規標準法第11條規定：「…命令不得抵觸憲法或法律…。」故山坡地保育利用條例75年1月10日公布修正後，山坡地開發建築所涉水土保持處理與維護，僅有適用山坡地保育利用條例與水土保持法之別。又按農委會85年8月29日（85）農林字第0000000Ａ號函在水土保持法公布後，凡涉及水土保持處理與維護，水土保持法應優先適用，水土保持法未規定者，始適用山坡地保育利用條例之規定。再按農委會99年2月23日農授水保字第0991870332號函山坡地保育利用條例75年1月10日公告修正後，水土保持法83年5月27日公布施行前之山坡地開發利用行為，仍應有水土保持法第12條之適用。
㈢本案原告於83年8月5日提出開發許可申請後，始擬具水土保
持書件送審，並由農委會依水土保持法、同法施行細則及水土保持計畫審核及監督要點（93年8月31日廢止）審查後，於87年5月7日87農林字第87118841號函審定水土保持規劃書。另按營建署103年11月24日營署綜字第1030076286號函有關華榮醫院用地變更案經內政部89年2月2日同意開發後，其後續涉及水土保持或雜項工程之開工，應依各該主管法令規定辦理，內政部所核發之開發同意，僅限開發計畫所載內容，並無涵蓋其他部會或地方政府依法所應審查事項。綜上，原告述稱本案依原山坡地開發建築管理辦法而不適用水土保持法，顯與法不符。又本案並無84年7月2日水土保持法施行細則生效前，已依山坡地保育利用條例核定水土保持計畫之情事。故高雄縣政府依水土保持法於89年9月11日以原處分一核定水土保持計畫，於法並無違誤，復續依水土保持法執行該水土保持計畫之後續監督管理，亦無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有系爭買賣契約（本院卷一第41頁背面-第43頁）、高雄地院83年度認字第000397號認證書（本院卷一第40頁背面-第41頁）、臺灣省建設廳83年10月5日83府建管字第172943號函（本院卷一第79頁）、內政部89年2月2日函（本院卷一第85-86頁）、高雄縣政府89年3月31日函（本院卷一第49頁）、原處分一（本院卷一第66-67頁）、原處分二（本院卷一第65頁）及華榮醫院水土保持計畫定稿本（外放）等附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：㈠原處分一及原處分二，是否具有行政程序法第111條第3款、第4款、第6款規定之無效事由？㈡原告依行政訴訟法第7條規定，請求被告及其餘被告楊秋興、葉南銘、黃國維、許文銓、黃伯雄、林義迪、陳企元、李雅淑、林俊甫、周大成應共同賠償原告5千萬元，及自本件判決確定之日起按週年利率百分之12計算之利息，其中關於被告部分之請求，有無理由？茲將本院之判斷分述如下：
㈠關於原告為本件訴訟適格當事人之說明：
1.按行為時（75年11月24日制定公布）醫療法第10條規定：「本法所稱衛生主管機關：在中央為行政院衛生署；在省（市）為省（市）政府衛生處（局）；在縣（市）為縣（市）政府。」第29條規定：「財團法人醫療機構之設立，應檢具捐助章程及目的事業計畫說明書等文件，申請中央衛生主管機關許可，共依法向該管法院聲請登記。」第32條規定：「（第1項）財團法人醫療機構經許可設立後，捐助人或遺囑執行人，應於30日內依捐助章程遴聘董事，成立董事會，並將董事名冊於董事會成立之日起30日內，報請中央衛生主管機關核備。（第2項）財團法人醫療機構，完成法人登記後，捐助人或遺囑執行人，應於完成登記之日起3個月內，將全部建築基地、房舍及推行醫療業務之設備等財產移歸法人，並報請中央衛生主管機關核備。」嗣於93年4月28日修正公布醫療法第11條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第42條規定：「（第1項）醫療財團法人之設立，應檢具捐助章程、設立計畫書及相關文件，申請中央主管機關許可。（第2項）前項醫療財團法人經許可後，捐助人或遺囑執行人應於30日內依捐助章程遴聘董事，成立董事會，並將董事名冊於董事會成立之日起30日內，報請中央主管機關核定，並於核定後30日內向該管地方法院辦理法人登記。
（第3項）捐助人或遺囑執行人，應於醫療財團法人完成法人登記之日起3個月內，將所捐助之全部財產移歸法人所有，並報請中央主管機關備查。（第4項）捐助人或遺囑執行人未於期限內將捐助財產移歸法人所有，經限期令其完成，逾期仍未完成者，中央主管機關得廢止其許可。」
2.經查，本件原告為申請許可設立「財團法人華榮醫院」事宜，於82年8月27日向目的事業主管機關申請許可，經前衛生署以82年12月7日函復原告略以：照案通過原告申請設置慢性病床200床、精神科急性病床50床及精神科慢性病床150床。建院土地係山坡地保育區，應俟依法申請變更用途，得作為醫療建築用地後，再報署許可等語（本院卷一第38頁），足認前衛生署82年12月7日函係同意原告籌設「財團法人華榮醫院」，但尚未正式許可「財團法人華榮醫院」之設立。又原告申請許可設立「財團法人華榮醫院」，因用地變更編定問題，迄今仍未取得衛福部正式許可，亦無變更申請人之資料，而高雄地院亦查無以「財團法人華榮醫院」登記之資料等情，有臺灣省高雄縣政府83年4月6日83府財產字第29859號函（本院卷一第39頁）、系爭買賣契約（本院卷一第40-43頁）、被告所屬地政局100年11月18日高市四維地政用字第1000038029號函（本院卷一第238頁）、101年8月14日高市地政用字第10132220500號函（本院卷一第239頁）、衛福部104年8月24日衛部醫字第1040020706號函（本院卷三第128頁）、104年9月18日衛部醫字第1040023819號函（本院卷三第175-176頁）及高雄地院104年8月31日雄院高登104法登字第8號函（本院卷三第148頁）在卷足憑，堪稱信實。準此，原告申請「財團法人華榮醫院」之醫療財團法人之設立，迄今尚未經中央主管機關衛福部之核可，完成醫療財團法人之設立登記程序，則「財團法人華榮醫院」尚未取得法人人格，應可認定。
3.次按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」行政訴訟法第22條固有明文規定。惟於訴訟程序上承認非法人團體有當事人能力，係為迅速而簡易確定權利並獲實現，基於訴訟經濟之考量，避免當事人勞費支出及司法資源不必要之耗費，而於程序法上承認非法人團體有形式上之當事人能力，但尚不能因之反推非法人團體有實體法上之權利能力（民法第6條及第26條規定參照），亦即其實體法上享受權利負擔義務之權利能力，仍應由籌設或組成該非法人團體之自然人或法人所享有。是以，於此種實體法與程序法複雜交錯之情形下，基於尊重當事人之程序選擇權，應容許當事人得選擇以實體法上之權利能力主體或程序法上擬制為訴訟當事人之非法人團體為原告而提起行政訴訟。準此，本件原告為華榮醫院之創辦人（捐助人），於籌設期間之華榮醫院籌備處雖尚未完成財團法人之設立登記，然其既有一定之名稱、事務所、一定之目的，並有獨立之財產及管理人，應可認其為訴訟法上之非法人團體，嗣應與其後成立之財團法人華榮醫院併為一體，而將其設立行為所生之權利義務移轉於其後成立之財團法人華榮醫院。惟於財團法人華榮醫院尚未完成設立登記前，華榮醫院籌備處僅於訴訟法上具有當事人能力，尚無實體法上之權利能力，而此時實體法上具備享受權利負擔義務之權利能力主體，仍係籌設華榮醫院之原告所享有。是以，本件爭議之原處分一及原處分二雖係以華榮醫院籌備處為系爭3筆土地之水土保持義務人，惟原告既主張其係以黃榮華之自然人地位提起本件訴訟，並非以華榮醫院籌備處提起本件訴訟（本院卷三第163頁背面、第183-184頁），而參諸高雄地檢署檢察官100年度偵字第32862號、101年度偵字第3068號、101年度偵字第9690號起訴書（本院卷一第132-138頁）及高雄地院102年度訴字第600號刑事判決（本院卷二第140-150頁）亦均以原告為系爭3筆土地之水土保持義務人，則基於尊重當事人之程序選擇權，原告選擇以實體法上權利能力主體（捐助人）之自然人地位為原告而提起本件訴訟，自應為法之所許，先予敘明。
㈡關於訴之聲明第1項部分：
1.按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」為行政訴訟法第6條第1項前段、第2項及第3項所明定。而前揭法條第1項所謂須有即受確認判決之法律上利益，係指原告主張其權利或法律上利益，有受該無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。經查，本件原告提起確認原處分一及原處分二為無效行政處分之訴訟，關係原告是否應受該行政處分所生之法律關係權利義務之拘束，而此法律關係之不明確，足使原告法律上之地位有受侵害之危險，應認有確認之法律上利益，而得提起本件確認行政處分無效之訴訟。其次，稽之前揭法條第2項之目的，在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效，確保國家行政權之合法行使，並減省訴訟之勞費。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。若原告於提起確認行政處分無效之訴訟，業經原處分機關答辯其所作成之行政處分為合法，等同已向原處分機關請求確認其無效而未被允許，應認起訴要件之欠缺業已補正，以符訴訟經濟原則。準此，本件原告起訴前，雖未經踐行請求被告確認行政處分無效之行政程序，然於本院審理中，被告已陳述確答原處分一、原處分二係合法有效之行政處分，顯未允准原告之請求，則依前述說明，應認此部分起訴要件業已補正，合先敘明。
2.次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。又「在民法上，法律行為違反法律之強制或禁止規定（民法第71條）、違背公序良俗（民法第72條）或不依法定方式（民法第73條）者，原則上為無效。在公法上，法律牴觸憲法（憲法第171條），或命令牴觸法律或憲法（憲法第172條），亦皆屬無效。惟行政處分如因違反法律規定或違反公序良俗，即不論情節之輕重，即一律無效，則有礙於法律安定及行政目的。因此，基於法律安定之要求，行政處分雖罹有瑕疵，亦先暫時使其存在，相對人如未及時提起行政爭訟，請求有權機關予以撤銷，則可永久存在。惟行政處分如罹有特別重大而又明顯之瑕疵，基於實質正義，則仍使其自始無效。」（陳敏，行政法總論，第400-401頁，100年9月7版）。是由行政程序法第111條所定行政處分無效原因觀之，可知我國顯採重大明顯瑕疵說，亦即該條第1款至第6款係重大明顯瑕疵之例示（第1款、第2款係關於方式之規定，第3款至第5款係關於實體內容之規定，第6款為違反專屬管轄之規定），第7款則為重大明顯瑕疵之概括規定。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，所謂「重大明顯」之瑕疵，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。故行政處分倘無行政程序法第111條第1款至第6款例示規定及同條第7款概括規定之一望而知具有重大明顯之瑕疵情形，縱行政處分有違法之情事，原則上仍應受有效之推定，須由行政處分相對人或利害關係人於法定期間循序提起行政救濟，請求有權機關予以撤銷，始得解消其規制之法效性，以維護法律秩序之安定性。
3.原告雖主張前衛生署以82年12月7日函同意原告許可設立「財團法人華榮醫院」，本件實施法規日期應為82年12月7日，當時高雄縣政府農業局水土保持課尚無組織地位之編制，得以實施84年7月2日以後之水土保持法相關法規規定之職務權限，重啟審議、審查、執行施工管理之作業。詎其逾越權限，逕予實施啟動水土保持法施行細則第9條規定，以原處分一偽造系爭3筆3級坡土地水土保持計畫之審查通過，嗣後並以原處分二偽造2,424萬元水土保持計畫工程保證金之施工許可證之核發，而執行開工及施工管理，將主管建築機關審查權錯置為主管水保機關審查權，而有管轄權錯誤之情形。本件應回歸依內政部89年2月2日同意函及高雄縣政府89年3月31日公告山坡地開發建築許可函，由主管建築機關實施80年非都市土地使用管制規則、79年山坡地開發建築管理辦法及內政部審議規範之審議、審查及執行綜合設計工程、雜項雜照及建造執照之施工管理。故原處分一及原處分二具有行政程序法第111條第3款、第4款、第6款規定之無效事由，為自始無效之行政處分，則當然發生應予註銷之法律效果云云；惟查：
⑴按80年3月6日修正發布之非都市土地使用管制規則第22條前
段規定：「山坡地範圍內各使用區土地申請變更編定，應檢附主管建築機關核發之雜項工程完工查驗合格證明文件，依其開發計畫內容之土地使用性質，申請變更編定為允許之用地。」第28條規定：「非都市土地之建築管理，應依實施區域計畫地區建築管理辦法之規定為之；其在山坡地範圍內者，並應依山坡地開發建築管理辦法之規定為之。」次按79年2月14日修正發布之山坡地開發建築管理辦法第4條規定：「山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關依左列順序申請辦理：一、申請開發許可。二、申請雜項執照。
三、申請建造執照。」第7條規定：「申請開發許可應檢附左列文件：一、申請書。二、開發建築計畫書、圖。三、水土保持計畫書。四、土地使用分區管制計畫書、圖。五、開發建築財務計畫書。六、環境影響評估報告書。」（嗣於86年3月26日修正發布第7條規定：「申請開發許可，應檢附下列文件：一、申請書。二、開發計畫書、圖。三、依水土保持法或環境影響評估法相關規定，應檢附之有關書圖文件或該管主管機關之同意文件。」）第11條第1項、第2項規定：
「（第1項）山坡地為非都市土地之申請開發案件，直轄市、縣（市）主管建築機關受理申請後，應徵詢相關單位意見，並視開發計畫使用性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意見，報請各該區域計畫原擬定機關審議。（第2項）區域計畫原擬定機關應按申請開發計畫之使用性質，依各該區域計畫內容及相關開發建築審議規範審議，並將審議結果通知直轄市、縣（市）政府。」第16條規定：「開發計畫經許可後，開發人應於收受之日起1年內申領雜項執照，逾期未申領者，直轄市、縣（市）主管建築機關應將原開發建築許可公告作廢。」第18條第1項前段規定：「山坡地開發建築，應先從事整地，設置水土保持設施及必要之公共工程等，其需挖填土石方或其他雜項工作物者，應先申領雜項執照。」第19條規定：「（第1項）起造人申請雜項執照，應檢附申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。（第2項）直轄市、縣（市）主管建築機關對於山坡地申請雜項執照之審查，關於水土保持部分，應會同有關單位為之。」第24條第1項規定：「山坡地應於雜項工程完工查驗合格後，領得雜項工程使用執照，始得申請建造執照。」準此可知，山坡地之土地利用及開發建築，對於非編定為建築用地之使用地類別，申請人應事先申請開發許可，再申請雜項執照，而主管建築機關對於山坡地申請雜項執照之審查，有關水土保持部分應會同有關單位為之。又申請人須於雜項工程完工查驗合格，領得雜項使用執照，完成變更編定為建築用地後，始得申請建造執照。
⑵又按75年1月10日修正公布之山坡地保育利用條例第1條規定
：「山坡地之保育、利用，依本條例之規定；本條例未規定者，依其他法律規定。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在省（市）為省（市）政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第30條第1項規定：「於山坡地開發建築、興建水庫、道路、探礦、採礦、採取或堆積土、石、經營遊憩用地、設置墳墓、處理垃圾等廢棄物及其他開挖整地者，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施；其計畫內容，審核程序及實施之檢查，由各該目的事業主管機關定之。」再按83年5月27日制定公布施行之水土保持法第1條規定：「（第1項）為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民褔祉，特制定本法。（第2項）水土保持，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在省（市）為省（市）政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第8條第1項第5款規定：「下列地區之治理、經營或使用行為，應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：…五、於山坡地或森林區內開發建築、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或森林遊樂區、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖、整地。」第13條第1項、第2項規定：「（第1項）於山坡地、沙丘地或森林區內開發建築、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或森林遊樂區、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖、整地者，應配合區域計畫、都市計畫或集水區治理計畫，並不得影響水土資源及自然生態環境，或造成崩塌沖蝕。（第2項）申請為前項之使用，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定，並由各該目的事業主管機關會同主管機關監督其水土保持義務人實施及維護。其計畫內容、審核程序及實施維護之檢查，由各該目的事業主管機關會同主管機關定之。」第24條第1項、第2項規定：
「（第1項）有第8條第1項第3款至第5款之開發、經營或使用行為者，應繳納水土保持保證金；其繳納及保管運用辦法，由中央主管機關會同目的事業主管機關定之。（第2項）前項保證金於依規定實施水土保持之處理與維護，經檢查合於水土保持技術規範後發還之。」第39條規定：「本法自公布日施行。」準此可知，自83年5月27日水土保持法制定公布施行後，因法律規定錯綜複雜，於山坡地為開發建築者，因法規競合關係，不論依山坡地保育利用條例或水土保持法之規定，其主管機關均相同，且申請人皆應擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施，是依後法優於前法之原則，自應適用水土保持法之相關規範。
⑶經查，本件原告為申請許可設立華榮醫院事宜，經前衛生署
以82年12月7日函（本院卷一第38頁）復原告略以：建院土地係山坡地保育區，應俟依法申請變更用途，得作為醫療建築用地後，再報署許可等語。嗣後原告於83年8月5日申請開發系爭3筆土地之山坡地保育區農牧用地變更使用目的案，經高雄縣政府函請臺灣省政府建設廳轉報區域計畫原擬定機關審議鑑核（本院卷一第44頁），經內政部區域計畫委員會88年8月17日第74次會議審議該用地變更案（其中決議7.記載基地內旗山段125-18地號與177-15地號相鄰之既有道路〈未登錄土地，嗣登錄為旗山段125-58地號土地《本院卷三第237-238頁》〉，應由申請人於本案許可開發後，洽地政機關及國有財產局申辦測量、登錄、廢道及價購作業）（本院卷一第46頁）後，經內政部以89年2月2日函（本院卷一第47-48頁）復略以：「主旨：關於黃榮華先生申請於貴縣旗山鎮山坡地開發『華榮醫院』之用地變更計畫案，業經本部區域計畫委員會審查，申請人並依決議修正完竣，本部同意，…。說明：一、依據前臺灣省政府建設廳83年10月8日83建4字第73219號函轉貴府（高雄縣政府）83年10月5日83府建管字第172943號函辦理。二、本案應請申請人配合辦理左列事項：㈠申請人應按核可計畫申請開發及辦理土地使用分區及用地變更。㈡施工期間應確實作好水土保持，…。三、請貴府配合辦理事項：㈠本案土地使用分區應變更為特定專用區。㈡未來於核發雜照及雜項使用執照時，…並依核定計畫內容辦理使用分區與用地變更編定及建築許可；尤其，審查雜項執照時，應特別注意有關細部工程地質…，其內容並應由審慎選擇之相關大地工程、水利工程、土木工程等技師簽證及預先確定建築基地之安全、安定，並注意道路施工及預定建築之基礎安全性、水土保持措施，以及施工期間臨時之防災措施。…」等語，高雄縣政府乃以89年3月31日函（本院卷一第49頁）檢送財團法人華榮醫院申請華榮醫院開發許可案公告文及開發計畫書（共2冊），請旗山鎮公所及開發所在地辦理公告30天。嗣高雄縣政府為審查華榮醫院開發計畫中有關水土保持事項部分，依原告以華榮醫院籌備處名義提出之水土保持計畫（計畫範圍：系爭3筆土地〈見水土保持計畫定稿本第2-1頁〉），經委託屏科大審查後，乃依據水土保持法相關規定，於89年9月11日以原處分一（本院卷一第66頁）認定華榮醫院興建工程水土保持計畫之計畫內容符合水土保持技術規範之要求，並原則核定通過水土保持計畫部分，並請其依水土保持法第6條、第24條規定，應由依法登記執業之專業技師辦理監造工作及向前高雄縣府繳納水土保持計畫工程造價百分之30保證金後，申領水土保持施工許可證方可准予開工。
⑷原告嗣又於90年3月23日以華榮醫院籌備處名義提出雜項執
照（系爭4筆土地〈系爭3筆土地連同內政部區域計畫委員會審議時尚未登錄而嗣登錄之旗山段125-58地號土地〉）之申請，經高雄縣政府建設局以91年4月11日91建局管字第0911009323號函核可（本院卷一第51頁），並以92年7月23日92高縣建雜字第22號核發起造人原告、建築地號系爭4筆土地之雜項執照（本院卷一第53頁）。嗣後原告以華榮醫院籌備處名義於93年4月26日檢具建築工程開工申報書向高雄縣政府申報開工，經高雄縣政府以93年5月3日府建管字第0930081362號函通知原告，應取得水土保持施工許可證後，再依建築法第54條規定，檢具其他文件辦理建築工程開工，原告則以華榮醫院籌備處名義對該函循序提起訴願及行政訴訟，經本院93年度訴字第985號判決（本院卷一第91-99頁）以：「本件開發案於89年2月2日經內政部審查通過時，水土保持法（83年5月27日公布施行）及其施行細則（84年6月30日發布施行）均已公布施行，故就本件有關繳納水土保持保證金部分，自有上開水土保持法及其施行細則之適用，詳如上述。而行為時水土保持法施行細則第9條第1項第1款至第5款（按本條文已於93年8月31日刪除，農委會同時另依水土保持法第14條之1第2項規定授權訂定水土保持計畫審核監督辦法取代上開規定）規定：『水土保持義務人依本法第12條至第14條規定擬具之水土保持計畫，應依下列程序辦理：一、水土保持義務人擬具水土保持計畫併同目的事業開發或利用許可申請文件，向各目的事業主管機關申請。二、目的事業主管機關於受理前款申請後，應將水土保持計畫送請主管機關審核。三、水土保持計畫經主管機關審查核可後，應通知目的事業主管機關。其屬應繳納水土保持保證金者，主管機關應併附水土保持保證金繳納通知單。四、目的事業主管機關收受前款通知，經審查核准開發或利用許可時，應轉請主管機關核發水土保持施工許可證。其屬應繳納水土保持保證金者，應併將水土保持保證金繳納通知單送水土保持義務人。五、水土保持義務人應取得水土保持施工許可證後，始得向各目的事業主管機關申請開工。其屬應繳納水土保持保證金者，並應於開發或利用行為開工前，向主管機關繳納水土保持保證金後，取得主管機關核發之水土保持施工許可證，始得向各目的事業主管機關申請開工。』則本件原告申報開工案件，被告依上開規定程序辦理，以原告未繳納水土保持保證金，而未取得水土保持施工許可證為由，否准其開工申報案件，並無不合。」而駁回該案原告之訴（該案原告不服，提起上訴，亦經最高行政法院96年度判字第1047號判決上訴駁回確定）。原告嗣後以華榮醫療財團法人（代表人：黃榮華）納水土保持保證金327萬元（第1期）後，高雄縣政府爰依原處分一核定之財團法人華榮醫院水土保持計畫，於98年2月23日核發原處分二（本院卷一第65頁）之水土保持計畫施工許可證（第1期）。
⑸則依據上述相關法令規範，及原處分一、原處分二核發之緣
由、經過與其內容可知，原告依相關土地使用計畫法制之容許使用項目及管制內容，與開發計畫之構想，自應按行為時各該專業法規之相關規定進行規劃與設計，實施具體開發行為，以達成開發計畫之目的。又原告於山坡地興辦華榮醫院事業計畫，涉及目的事業計畫之可行性、山坡地之土地使用方式、建築行為之規劃設計、水土保持之處理與維護及對環境影響程度等諸多事項，故其開發計畫之遂行，亦應由行為時各該專業法規之主管機關基於法定職權進行審查及管制。再依體系解釋方法解釋行政程序法第111條第6款之規定，所謂未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定，係指違背土地專屬管轄所為之行政處分；又所謂缺乏事務權限，係指行政機關重大明顯違背權限劃分基本原則所為之行政處分而言。準此，本件觀諸高雄縣政府當時不論依山坡地保育利用條例或水土保持法之規定，均為水土保持事項之地方主管機關，自有審查原告以華榮醫院籌備處名義檢送之水土保持計畫之法定權限。則高雄縣政府基於水土保持主管機關之職權，依水土保持法之相關規範，於89年9月11日以原處分一核定通過上開水土保持計畫，並於98年2月23日以原處分二核定水土保持計畫施工許可證，自無未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限之情事，亦無偽造水土保持計畫或施工許可證可言，且其所要求或許可之行為亦無構成犯罪之情事。至於高雄縣政府內部係以何單位審查該水土保持計畫或施工許可證，係屬高雄縣政府組織權限之職務分派問題，並不影響行政處分之效力，應可認定。
⑹復查，原告興辦華榮醫院事業計畫之土地，除系爭3筆土地
外，尚包括原未登錄之旗山段125-58地號土地，惟該土地嗣經登錄為國有土地後，經財政部國有財產局臺灣南區辦事處於92年5月13日出售予原告，始於92年6月16日辦理移轉登記完畢（本院卷一第52頁出售國有土地產權移轉證明書），顯見高雄縣政府於89年9月11日以原處分一審核通過本件水土保持計畫時，原告尚未取得旗山段125-58地號土地所有權，而未將該土地列為水土保持計畫範圍。又原告於90年3月23日以華榮醫院籌備處名義提出雜項執照之申請（系爭4筆土地〈系爭3筆土地連同旗山段125-58地號土地〉），雖經高雄縣政府建設局以91年4月11日91建局管字第0911009323號函核可，並以92年7月23日92高縣建雜字第22號核發起造人原告、建築地號系爭4筆土地之雜項執照，而與原處分一依原告以華榮醫院籌備處名義提出之水土保持計畫（計畫範圍：系爭3筆土地）所核定通過之水土保持計畫，二者間有旗山段125-58地號土地之差異，惟此項差異應屬原告是否補正申請之問題，尚難認客觀上已使其無法依原處分一、原處分二之規制內容實施水土保持計畫之施工，而謂其內容有對任何人均屬不能實現之情形。
⑺是故，綜上以觀，原告為在旗山鎮編定為山坡地保育區農牧
用地之土地設立興辦華榮醫院，於82年12月7日經前衛生署同意籌設後，於83年8月5日依行為時山坡地開發建築管理辦法之規定申請開發許可，經高雄縣政府函轉內政部由該部區域計畫委員會審議後，經內政部以89年2月2日函知同意原告之用地變更計畫案，並請高雄縣政府於審查雜項執照時，應由相關技師簽證及預先確定建築基地之安全、安定，並注意道路施工及預定建築之基礎安全性、水土保持措施，以及施工期間臨時之防災措施，再經高雄縣政府以89年3月31日函公告華榮醫院開發許可案及開發計畫書。則本件因水土保持法於83年5月27日制定公布施行後，原告就本件山坡地開發建築之水土保持事項，究應適用82年12月7日前衛生署同意籌設時之行為時法（原告主張），或依原告83年8月5日向高雄縣政府提出開發許可申請時之行為時法，或其中有關水土保持保證金應適用水土保持施工日期（93年4月26日〈本院卷一第97頁〉）之行為時法，亦即有關原處分一、原處分二有無水土保持法及其相關子法之適用爭議（原告是否應依水土保持法之相關規範提出水土保持計畫及依此繳納水土保持保證金後，始得開始實施雜項工程之施工），固據提出其相異之法律見解而多所爭執，惟此項法律解釋適用之爭議，並非行政程序法第111條第3款、第4款、第6款規定之行政處分有重大明顯瑕疵之無效事由，至多僅為原處分一、原處分二有無適用法規不當而得撤銷之違背法令事由。因此，縱認原告主張原處分一、原處分二有違法情事云云屬實，惟其既非屬具有重大明顯之瑕疵之情形，自非無效之行政處分，原告如認該行政處分已損害其權利或法律上之利益，本應遵期循序提起訴願及撤銷訴訟，以謀權利之救濟，尚難俟該行政處分確定後，再提起本件訴請確認行政處分無效之訴訟。從而，原告主張原處分一、原處分二為無效之行政處分，當然發生應予註銷之法律效果云云，難謂可採。
4.綜上所述，原告主張原處分一及原處分二有行政程序法第111條第3款、第4款、第6款規定之無效事由云云，並非可採。
則原告訴請確認原處一、原處分二為無效，應予註銷，為無理由，應予駁回。
㈢關於訴之聲明第2項之被告部分：
按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。經查，本件原告確認原處分一及原處分二無效部分之訴訟，為無理由，則原告依行政訴訟法第7條規定，合併提起請求被告及其餘被告楊秋興、葉南銘、黃國維、許文銓、黃伯雄、林義迪、陳企元、李雅淑、林俊甫、周大成應共同賠償原告5千萬元，及自本件判決確定之日起按週年利率百分之12計算之利息，其中請求被告負國家損害賠償責任部分之請求，即乏所據，應併予駁回。㈣至原告聲請訊問高雄市政府農業局局長蔡復進、高雄市政府
水土保持科黃國維、許文銓、建國派出所所長林俊甫、副所長陳正誠、高雄市政府水利局局長蔡長展等證人，並調查相關事證（①人犯移送單②雜項執照③水土保持計畫施工許可證④內政部區域計畫委員會審議同意之用地變更案而核定綜合開發計畫之結果（內容）⑤莫拉克風災傳真緊急防災命令（阻卻違法），經濟部水利署及市政府強制上游防災令（阻卻違法）⑥併案（盜採砂石及妨害公務）2份不起訴確定書）等，因原處分一及原處分二並無行政程序法第111條第3款、第4款、第6款規定無效事由之事證，已臻明確，核無再為調查之必要。另本件訴訟前原定於103年12月9日行言詞辯論，然因原告當庭聲請法官迴避（本院卷二第315頁），致暫停訴訟程序，又原告於訴訟程序停止期間因另案入監執行，致本件於原告聲請法官迴避事件終結後（本院卷二第362-365頁），本院雖續定於104年7月21日行言詞辯論，並依行政訴訟法第130條之1規定以視訊方式對原告進行直接審理（本院卷三第37-45頁），然因視訊之效果不彰，本院爰諭知由原告親自到庭再行審理（本院卷三第44頁），嗣續定於104年9月22日行言詞辯論，並通知被告及提解原告到庭應訊（本院卷三第183-200頁），而於踐行言詞辯論程序，諭知辯論終結後定期宣判。是以，本件訴訟並無俟原告出獄後再行言詞辯論之必要。原告主張應俟其出獄後再行言詞辯論，並為異議之聲明云云，核無理由，併此敘明。
㈤綜上所述，被告所為之原處分一及原處分二，並無原告所指
摘有行政程序法第111條第3款、第4款、第6款規定之無效情形，則原告訴請確認上開行政處分為無效，應予註銷，為無理由，而其合併請求被告及其餘被告楊秋興、葉南銘、黃國維、許文銓、黃伯雄、林義迪、陳企元、李雅淑、林俊甫、周大成應共同賠償原告5千萬元，及自本件判決確定之日起按週年利率百分之12計算之利息，其中有關被告部分之請求，亦失所附麗，均應予駁回（至其餘被告部分，另經本院以裁定駁回之）。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 6 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 10 月 6 日
書記官 周 良 駿