高雄高等行政法院裁定
102年度訴字第488號原 告 楊岫涓即祐安藥局
劉泓志被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠 縣長訴訟代理人 余德政
蔡崇仁蔡傳信被 告 嘉義縣藥師公會代 表 人 李宗旭上列當事人間因有關人民團體事務事件，不服行政院中華民國102年4月26日院臺訴字第1020131762號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：緣原告楊岫涓即祐安藥局以民國101年12月25日書函（以機關收文為準，見本院卷，頁28、訴願卷，頁26）分別向被告嘉義縣政府及衛生福利部（行為時名稱為行政院衛生署，為配合行政機關組織調整，自102年7月23日起更名為衛生福利部）請求廢止被告嘉義縣藥師公會章程第10條有關會員不繳費退會除名規定。經衛生福利部交由衛生福利部食品藥物管理署（行為時名稱為食品藥物管理局，為配合行政機關組織調整，自102年7月23日起更名為衛生福利部食品藥物管理署，下稱食品藥物管理署）於102年1月8日以FDA藥字第1010083306號函（見訴願卷第30頁）轉被告嘉義縣藥師公會，略以請參酌原告楊岫涓所提該公會章程意見後，逕復原告楊岫涓等語；又嘉義縣社會局亦於102年1月8日以嘉縣社人團字第1020004554號函（見本院卷，頁11）復被告嘉義縣藥師公會說明該公會章程第10條規定有違藥師法第9條之規定，請予刪除再報請被告嘉義縣政府備查，否則將依藥師法相關規定辦理。茲原告楊岫涓以衛生福利部應比照基隆市政府撤銷基隆市律師公會違法調高入會費之決議及章程，卻不依法行政而移文予食品藥物管理署，及食品藥物管理署明知被告嘉義縣藥師公會章程妨礙原告之工作權，卻不依法撤銷被告嘉義縣藥師公會違法開除會籍之章程規定，兩者怠忽職守不作成行政處分，依訴願法第2條規定提起訴願，經行政院102年4月26日院臺訴字第1020131762號訴願決定不受理，原告楊岫涓及劉泓志遂對內政部、衛生福利部、食品藥物管理署、及被告嘉義縣政府及被告嘉義縣藥師公會提起本件行政訴訟。其中內政部、衛生福利部及食品藥物管理署已經臺北高等行政法院於102年9月13日以102年度訴字第665號裁定原告之訴駁回(於同年10月7日確定，有本院103年3月28日電話紀錄可憑)，另將被告嘉義縣政府及被告嘉義縣藥師公會裁定移送於本院審理。
二、本件原告主張：原告楊岫涓101年12月24日請求衛生福利部及被告嘉義縣政府應比照基隆市政府撤銷基隆市律師公會違法調高入會費之決議及章程之處分，撤銷被告嘉義縣藥師公會違法開除會籍之決議及章程，衛生福利部轉請食品藥物管理署處理，然食品藥物管理署未依法行政，故原告提起本件課予義務訴訟及公益訴訟。蓋食品藥物管理署102年1月8日FDA藥字第1010083306號函轉被告嘉義縣藥師公會，惟其明知開除會籍之決議將妨礙原告憲法保障之工作權，竟怠為撤銷被告嘉義縣藥師公會違法之決議及章程等情。並聲明：原處分機關（即被告嘉義縣政府）必須作成廢棄被告嘉義縣藥師公會違法決議及章程即廢棄要開除會籍之行政處分云云。
三、被告嘉義縣政府則以：(一)人民依法籌組之人民團體，在團體自治下，一則團體自律、一則主管機關低度管理，若人民團體非有違法已臻重大瑕疵、外觀明顯等行為，基於主管機關立場，自應尊重團體之行為。則本件被告嘉義縣藥師公會與主管機關即嘉義縣社會局之關係，並非指揮關係、權利之委任或委託關係、職務協助之行政助手關係，亦非國家或地方自治團體所設置之獨立行政組織體，故被告嘉義縣藥師公會行使權力之效果自不代表國家或地方自治團體，被告嘉義縣藥師公會與會員間權利義務列屬私法範疇，基於私法自治原則下，公會與會員間權利義務若有爭議，應僅能循私法救濟。(二)次按人民團體行為非屬行政機關之行政命令或行政處分，亦非屬行政訴訟之標的。是原告提起本件公益訴訟，其前提須以行政機關之違法行為，在法律有特別規定下，方可提出；然本件原告依法並非有可提起公益訴訟之法律上請求權亦無可提起公益訴訟之標的存在。(三)另按衛生福利部102年6月28日署授食字第1020024106號函（見臺北高等行政法院卷，第53頁）可知，被告嘉義縣藥師公會章程第10條雖對會員有除名規定，但按同條第2款規定，會員仍可隨時復籍，且依藥師法第9條第2項規定，公會不得拒絕，故其章程前述之規定，尚難認牴觸藥師法第9條第2項之規定。是以，原告楊岫涓之工作權並未受影響。又被告並無司法院釋字第469號解釋所謂裁量萎縮至零之情事，自無所謂怠於執行職務，致他人自由或權利受損之情況，因此非國家賠償範圍且原告之訴無理由等語，資為抗辯，並聲明原告之訴駁回。
四、被告嘉義縣藥師公會則以：被告嘉義縣藥師公會雖係依人民團體法成立之人民團體，但無接受行政機關委託行使公權力之情事，故章程條文與行政公益訴訟無涉，被告嘉義縣藥師公會亦不具行政訴訟當事人資格，是原告以嘉義縣藥師公會為本件訴訟之被告，顯無理由。又被告嘉義縣政府曾來函要求被告嘉義縣藥師公會修改公會章程，經被告嘉義縣藥師公會以公會章程係經會員大會依法制定，且經被告嘉義縣政府核備通過，而公會章程亦無任何違反法律禁止規定或牴觸法律之內容，實屬依法有據，遂回覆被告嘉義縣政府拒絕修改公會章程。則原告對公會章程有所異議，應依人民團體法相關規定，於會員大會提議修改，若有因章程規定而致其權利損害事由，應循民事訴訟之方式解決，實與行政訴訟無涉，是原告提起本件訴訟無理由等語，資為抗辯，並聲明原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告以101年12月25日書函影本、食品藥物管理署102年1月8日FDA藥字第1010083306號函影本、嘉義縣社會局102年1月8日嘉縣社人團字第1020004554號函、行政院102年4月26日院臺訴字第1020131762號訴願決定書影本等附訴願卷及本院卷可稽，自堪認為真正。經查：
(一)按行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」是行政訴訟法原則採主觀訴訟，即須與自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起訴訟，僅在情況特殊之公法爭議案件，為維護公益，許人民就無關自己權利或法律上利益事件，提起行政訴訟，然此究屬例外，須法律有特別規定者為限。本件原告所爭執之法規為藥師法，核上開法規並無提起公益訴訟之特別規定。從而，原告主張依行政訴訟法第9條規定提起公益訴訟，尚乏所據，不應准許。
(二)次按「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定。」行政訴訟法第107條第1項但書、第10款、第2項定有明文。次按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條所明定。因此，提起本條之課予義務訴訟，須人民因中央或地方機關對其「依法申請」之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回即作成否准之行政處分，認為其「權利或法律上利益受損害」者，經依訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向高等行政法院提起課予義務訴訟，其起訴即應認不備要件而為不合法。
(三)依行政訴訟法第5條之規定，所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言（最高行政法院100年度裁字第1479號裁定意旨參照）。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，或人民並非係適格之請求權人，則人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分（最高行政法院98年度裁字第276號裁定要旨參照）。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分（最高行政法院90年度判字第1637號判決、97年度裁字第4107號裁定意旨參照）。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴亦屬不合法，行政法院應以裁定駁回之。又個人之是否具有公法上請求權之認定，參照司法院釋字第469號解釋，係採保護規範說為理論基礎，如法令明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義。惟如法令僅係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，除非在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致行政機關無不作為之裁量空間外，應認人民無請求行政機關作成行政處分之公法上請求權存在。
(四)另按人民團體法第1條規定：「人民團體之組織與活動，依本法之規定；其他法律有特別規定者，適用其規定。」第3條：「本法所稱主管機關：在中央及省為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但其目的事業應受各該事業主管機關之指導、監督。」第58條第1項、第2項規定：「（第1項）人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。（第2項）前項警告、撤銷決議及停止業務處分，目的事業主管機關亦得為之。但為撤銷決議或停止業務處分時，應會商主管機關後為之。」復按藥師法第3條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第38條第2項、第3項規定：「（第2項）各級藥師公會有違反法令、章程或上級藥師公會章程、決議者，人民團體主管機關得為下列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、撤免其理事、監事。四、限期整理。（第3項）前項第1款、第2款處分，亦得由主管機關為之。」由上開規定內容觀之，可知人民團體法第58條及藥師法第38條之規定，乃係基於公益之考量，賦予主管機關對人民團體之組織與活動有監察督導職權，於發現人民團體有違反法令、章程或妨害公益之情事時，課以主管機關斟酌其事態，經裁量後予以不同程度、強度及形式之處分之行為義務，除主管機關就如何執行有裁量減縮至零之情事外，應具有裁量餘地，亦即此等法規規範目的並非要賦予人民團體成員有請求主管機關撤銷該人民團體之決議之公法上權利。
(五)是以，本件原告楊岫涓雖於101年12月25日具函向被告嘉義縣政府陳請廢止被告嘉義縣藥師公會章程第10條關於積欠會費予以除名規定。惟如前述，因人民團體法第58條第1項及藥師法第38條等規定並非賦予人民有請求主管機關對人民團體撤銷其決議及章程之公法上權利，是原告楊岫涓前開請求，其作用應僅在促使被告嘉義縣政府注意發動職權而已，並非屬行政訴訟法第5條所稱之「依法申請之案件」，縱令被告嘉義縣政府未依其請求逕行撤銷被告嘉義縣藥師公會之決議及章程，亦不生所謂被告嘉義縣政府應於法令所定期間內應作為而不作為之問題，依前揭規定及說明，原告楊岫涓提起本件課予義務訴訟即與行政訴訟法第5條規定之要件不符，且無從補正，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。而原告劉泓志提起本件課予義務訴訟部分，除有上述不合法之情事外，因其未先向被告嘉義縣政府申請及提起訴願，依上揭行政訴訟法第5條之規定，其此部分之訴均不合法。
(六)另查，被告嘉義縣藥師公會並非行政機關，則原告向行政機關即被告嘉義縣政府申請廢止被告嘉義縣藥師公會前述章程相關規定，所提課予義務之訴部分，並列嘉義縣藥師公會為被告，此部分係屬誤列，然依首揭行政訴訟法第107條第2項準用第1項規定，原告無提起本件訴訟之公法上權利，縱命原告補正，原告之訴仍為不合法，自無庸再命其補正。原告此部分之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項、第2項之規定，應予駁回。
(七)至原告所舉基隆市政府91年3月25日(91)基府社行字第025317號函（下稱91年3月25日函）之緣由，乃基隆市律師公會於88年1月間召開第22屆第1次會員大會通過修改章程，調整其入會費之徵收數額為入會費新臺幣(下同)23,000元，並函報主管機關基隆市政府核備，因調整後之入會費已超過常年會費全年總額之半數（常年會費6,000元），顯已違反工商團體財務處理辦法第17條「徵收入會費不得超過全年常年會費總額之半數」之規定，基隆市政府乃函請基隆市律師公會依上開規定辦理，復迭次函請其修改、更正章程，均未獲置理，遂依職權以91年3月25日函撤銷該違法決議，並請即退還溢收之會員款項等情，亦有原告所提訴願決定書附訴願卷（第94頁）可稽。查該件事實與本件事實並非相同，自不得比附援引，附此敘明。
六、綜上所述，本件原告所提起本件課予義務訴訟及公益訴訟，均不合法，而其情形又不可以補正，揆諸首揭規定及說明，應予裁定駁回。另本件原告之訴，既從程序上予以駁回，其實體之主張，自無庸再予斟酌。
七、依行政訴訟法第107條第1項、第10款、第2項、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 103 年 3 月 31 日
書記官 林 幸 怡