高雄高等行政法院判決
102年度訴字第52號民國102年10月31日辯論終結原 告 梁文郎訴訟代理人 孫嘉佑 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 鄭君地
王存偉張哲男上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國101年12月24日台內訴字第1010357666號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰原告所有坐落高雄市○○區○○段潮州寮小段5937、5938、5939地號土地（下稱系爭土地），均屬都市計畫農業區土地，出租與訴外人地勇選礦股份有限公司（下稱地勇公司）。前經改制前高雄縣政府查獲地勇公司於系爭土地上堆置爐石、砂石，作非農業使用，違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以民國98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書裁處地勇公司新臺幣（下同）6萬元，並勒令立即停止違法使用行為，且限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作「農業區」合法之使用，該文同時副知原告，請其善盡土地管理維護之責任，並督促地勇公司於期限內恢復作「農業區」合法使用，否則將依法併罰。嗣因系爭土地仍未為改善，改制前高雄縣政府除對地勇公司裁罰外，另以99年8月6日府建都字第0000000000E號裁處書處原告6萬元罰鍰（第1次），並勒令立即停止違法使用行為，且限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作「農業區」合法之使用。嗣被告於101年5月17日執行聯合會勘，會勘結論由地勇公司向被告提報改善計畫，並依期程按月執行，於半年內完成移除，嗣地勇公司提出農地堆置搬遷計畫，依場區範圍分6個期程完成，經被告以101年6月15日高市環廢管字第10136228100號函同意該公司依計畫工作項目執行，其中系爭土地所在之「會結一場」應於101年6月15日前完成搬運。惟地勇公司未按計畫時程完成，經被告所屬環保局於101年6月18日、6月22日現場勘查後，除對地勇公司裁罰外，再以101年7月20日高市府都發開字第10132855400號函處原告9萬元罰鍰（第2次），並勒令停止使用。嗣被告於101年8月20日稽查時，發現系爭土地仍持續作非農業使用，遂再以101年9月19日高市府都發開字第10133527000號函（下稱原處分）處原告9萬元罰鍰（第3次），並勒令停止使用。原告不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告於98年4月接獲改制前高雄縣政府副知農地上不能堆置廢棄物後，隨即要求承租人地勇公司儘速改善，該公司人員承諾將申辦固定污染源堆置場設置許可證。惟該公司始終無法完成申請事宜，嗣原告於99年8月接獲第1次裁罰書後，雖自認對系爭土地管理不力，甘願受罰，但也積極要求地勇公司進行改善。該公司亦於101年6月與被告達成協議，分階段清運廢棄物，原告因信任該項協議，認為系爭土地之違法情事將陸續排除，乃未再要求地勇公司立即搬遷。詎原告竟分別於101年7月、同年9月，再次收到第2次、第3次裁罰。然被告既已容許地勇公司於101年12月7日前完成清運，則無理由再於101年9月18日裁罰原告，原處分不僅違背禁反言之誠實信用原則，亦不當損害原告等對地勇公司與被告間協議之正當合理信賴，與行政程序法第8條之規定相悖。
㈡、原告並無能力自行排除系爭土地上之廢棄物，被告對系爭土地所有權人一併課罰，顯然無法達到行政目的，有違比例原則：
1、按都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」，「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」係指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規中，則常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故對於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨及該院95年1月份庭長法官聯席會議決議參照，另鈞院102年度訴字第19號、臺北高等行政法院100年度簡字第824號、臺中高等行政法院91年度訴字第15號、91年度訴字第504號及100年度簡字第54號判決亦同此意旨）。次按行政程序法第7條之比例原則，於主管機關依都市計畫法第79條第1項決定是否課罰時，亦應受此一原則之拘束。
2、原告除要求地勇公司改善或遷移外，事實上並無其他手段可排除系爭違法狀態，蓋原告與地勇公司之租賃關係，不因違法堆置而失效，縱然原告終止契約或不與其續約，亦無能力自行清運廢鐵，蓋若要將系爭廢棄物運送到其他地方堆置，仍須辦理許可，原告並無有能力負擔鉅額清運費，要求原告負擔清運費亦不合理，且專業如地勇公司尚且無法短期內完全清運廢鐵，原告更無法自行完成。被告強求原告即刻採取終止契約、自行清運或透過法院訴訟及強制執行，均非原告之財力及能力所能負擔，被告向原告裁罰並無法達到排除廢棄物違法堆置之狀態，則原處分對原告裁罰顯不具備充分、合理及適當之理由，且完全無助於目的之達成，有違比例原則。
㈢、原告雖無能力及財力清除其土地上之廢鐵，但基於土地所有人應盡監督管理之責，原告於知悉農地堆置廢鐵之違法性後，即不只一次要求地勇公司應處理妥當。原告基於與地勇公司長期往來情誼，且顧慮該公司經營及員工生計，雖給予續約之寬限，但原告於原租賃契約到期後，即採「短期租約」方式續約（即開始租期為半年，後縮短為3個月，目前則為1個月簽約1次，若發現地勇公司作業殆慢，得拒絕下一期續約，若提前清運完畢，亦得提前終止契約），以期能督促地勇公司儘速清除廢鐵。近來經原告至系爭堆置場（原告誤載為「會結二場」）察看，發現系爭土地堆置廢鐵已大幅減少，足認地勇公司確有著手解決問題，只是處理時間較為冗長，惟此係該公司是否不當延滯之問題，亦非原告可以掌控。是原告已盡所能督促地勇公司清運廢鐵，其與地勇公司續約至遷移為成為止，確未違反土地所有權人之監督管理義務。
㈣、被告未查明原告是否有故意及其他行政罰法要求之要件，遽為裁罰，顯有裁量怠惰：
1、按行政機關基於行使裁量權之需要得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，然仍應遵循立法者授權裁量之意旨。故行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性，或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義（最高行政法院93年度判字第1127號判決意旨參照）。若行政機關並未就個案進行調查，確認是否有例外情形，即遽依裁量基準或其他一般準則為決定，即有裁量怠惰之瑕疵。
2、被告從未就原告是否合於都市計畫法第79條之要件進行調查，更未查明原告主觀上對於地勇公司違法堆置廢鐵乙事是否有故意（原告絕無故意，且持續要求地勇公司改善或遷移，已盡監督義務）。被告雖認原告曾於98年4月30日收受改制前高雄縣政府對地勇公司之裁罰公文副本，對於系爭土地違法堆置廢鐵乙節，已無法諉為不知，且始終未能改善，應予課罰。然原告「知悉」地勇公司違法堆置廢鐵，與其是否「意欲」或「容任」該違法狀態之持續，尚有相當之差距，被告未再查證原告是否善盡監督義務，要求地勇公司改善或遷移，亦未給予原告陳述意見之機會即遽為處分，顯有裁量怠惰之瑕疵。
3、被告據以裁罰之內政部91年11月21日臺內營字第0910081556號函釋略以：「主旨：關於都市計畫法第79條第1項規定之處罰對象執行疑義乙案，請查照。說明：‧‧‧二、為免旨揭規定執行產生疑義並減少類似爭訟，請貴府參酌本部88年7月16日臺88內營字第8873869號函有關建築法第90條規定之執行方式略以：『‧‧‧為達直接處罰嚇阻行為效果，第1次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。』辦理。」該函釋造成主管機關不就所有權人是否確有共犯之犯行與故意進行調查，即逕予併罰，而有裁量怠惰及裁量濫用之不當，業經諸多行政法院判決予以指明（臺北高等行政法院101年度簡字第124號判決、101年度簡字第477號判決及臺中高等行政法院100年度簡字第54號判決等），被告依據該函釋對原告裁罰亦有未洽。並聲明求為撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、原告所有系爭土地屬都市計畫農業區土地，卻持續供地勇公司堆置廢鐵等非作農業使用，被告核認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定之事實明確，依都市計畫法第79條第1項規定裁處9萬元罰鍰，並勒令停止使用，於法並無不合。
㈡、地勇公司所提「農地堆置搬遷計畫」，每一場址各定有完成改善期限，並非所有場址之完成改善期限皆為101年12月7日。系爭土地所在之「會結一場」，其改善期限為101年6月15日，被告於改善期限屆滿後之同年8月20日，再次派員至系爭土地稽查結果，發現系爭土地仍持續供地勇公司堆置廢鐵等非作農業使用而未改善，乃據以裁處，未違反誠實信用及信賴保護原則。
㈢、依內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函釋意旨略以，關於違反都市計畫法第79條第1項規定之處罰，第1次處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用而不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。系爭土地前於98年2月間即供地勇公司堆置爐石、砂石等非作農業使用，經改制前高雄縣政府查得系爭違規事實後，於98年4月30日裁處使用人地勇公司6萬元，並副知原告應善盡土地管理維護之責任，且應督促地勇公司於期限內恢復作農業區合法之使用，否則將依法併罰。嗣系爭土地違規使用行為仍未改善，經改制前高雄縣政府及被告乃於99年8月6日及101年7月20日分別裁處原告6萬元及9萬元罰鍰後，被告於101年8月20日再次派員前往系爭土地稽查時，發現違規事實持續至今仍未改善，被告為達直接處罰嚇阻行為效果之行政目的，乃依前開內政部函釋意旨，認定所有權人為共犯，對行為人及土地所有權人皆處罰鍰處分等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有土地建物查詢資料、改制前高雄縣政府98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書、99年8月6日府建都字第0000000000E號裁處書、被告101年6月15日高市環廢管字第10136228100號函及農地堆置搬遷計畫、被告101年7月20日高市府都發開字第10132855400號函、被告101年9月19日高市府都發開字第10133527000號函（原處分）附訴願卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，應堪認定。本件兩造爭點為：訴外人地勇公司在系爭土地上堆置爐石（鐵渣），違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項及都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項規定，被告依都市計畫法第79條第1項規定對原告為裁罰處分，有無違法？茲論述如下：
㈠、按「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。．．．。」「農業區除農業外，不得為其他土地或建築物之使用。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項及都市計畫法第79條第1項分別定有明文。次按「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。」亦據最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議在案。基於都市計畫法第79條第1項與現行建築法91條第1項規定之法條結構相類似，法理基礎相同，均將所有權人、使用人或管理人同列為裁罰對象，本於同一法理之關係，就現行建築法第91條第1項所為之上開決議，亦可適用於本件。是以，主管機關依都市計畫法第79條第1項進行裁罰時，仍應行使裁量權，以裁罰能否達到行政目的為考量重點，擇其處罰對象，如未予裁量，率將法定之裁罰對象納入併予裁處，即屬裁量濫用之違法。如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰。
㈡、經查，原告所有系爭土地屬都市計畫農業區土地，前經改制前高雄縣政府查獲原告將系爭土地出租供地勇公司堆置爐石（鐵渣），未作農業使用，改制前高雄縣政府及被告遂先後以地勇公司及原告均違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、都市計畫法高雄市施行細則第25條規定，依都市計畫法第79條第1項規定，多次處罰地勇公司及原告，已如前述。惟地勇公司在系爭土地上堆置之爐石（鐵渣）數量約1萬公噸、用地面積達5,472平方公尺（詳見本院卷35頁附地勇公司農地堆置搬遷計畫），數量龐大，且該鐵渣搬遷涉及堆置裝卸作業、廠區道路行徑、車行運輸、污染預防等技術，核屬專業領域，且需投入大量人力、物力，以原告居於土地所有人之地位，難謂原告對系爭土地之危險狀態具有排除及恢復原狀之支配管領力。況且，鐵渣為地勇公司所有，原告等人未經地勇公司同意，亦不得任意加予處分或遷移，故縱使地勇公司承租系爭土地違法作非農業使用，原告僅得終止租約。然終止租約後，仍須地勇公司配合回復原狀，始能達到中止違法使用系爭土地之目的，若地勇公司不配合回復原狀，原告等人仍須經由民事訴訟程序取得勝訴判決作為執行名義，方能向法院民事執行處聲請強制執行，由法院以公權力介入處理解決，如此不僅迂迴且費日曠時，緩不濟急，反不如被告逕依都市計畫法第79條第1項規定，直接以公權力介入，並採取恢復原狀之措施，來得迅速有效率。從而，被告既可選擇處罰地勇公司之方式，促其回復原狀，或逕以公權力之方式介入，直接恢復原狀，即可達成系爭土地恢復作農業使用之行政目的，揆諸前揭最高行政法院決議意旨，被告即不得對土地所有權人即原告為處罰。是以，被告在欠缺充分、合理及適當之理由情況下，即恣意裁量同時對為土地所有權人之原告裁處行政罰，核與上開決議意旨不合，故被告所為本件裁處罰鍰之原處分，洵有濫用裁量之違法（最高行政法院102年度判字第553號判決同此見解），自應予撤銷。
㈢、再按內政部以91年11月21日臺內營字第0910081556號函復臺北市政府，關於都市計畫法第79條第1項規定之處罰對象執行疑義乙案，固略以：「為免旨揭規定執行產生疑義並減少類似爭訟，請貴府參酌本部88年7月16日臺88內營字第8873869號函有關建築法第90條規定之執行方式略以：『．．．為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。』辦理。」惟按行為人因其違規使用行為（包含作為、不作為或容忍等表現型態）導致干擾或危害秩序之危險發生者，基於承擔自己行為之後果，被課予排除違規行為之行政法上義務，應負所謂「行為責任」；至於所有權人則因對於「物」具有支配管領力，排除危害可能性，被立法者課予排除危險狀態之行政法上義務，應負所謂「狀態責任」。行政罰法第14條第1項規定：
「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」該條文所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由2以上行為人故意共同完成者而言（詳見上開條文立法理由），顯係專就應負「行為責任」之複數行為人予以規範，至於源自狀態責任應負行政法上義務之所有權人，則無適用餘地。都市計畫法第79條第1項規定土地或建築物所有權人所負之義務，乃源自於實體法規定之「狀態責任」，無從成立行政罰法第14條第1項所規定「共同實施」之共犯關係。前揭內政部函釋意旨，顯已將「行為責任」「狀態責任」，與行政法上之「共犯」概念相混淆，自不能以該函釋意旨作為本件處罰之依據。則被告依據上開內政部函釋規定，認為原告與地勇公司就系爭土地違法使用，具有共犯關係，應併予予處罰云云，顯有誤解，洵不足採。
五、綜上所述，本件被告以訴外人地勇公司違法使用系爭土地，除對地勇公司裁罰並限期恢復原狀外，另處罰土地所有人即原告，並勒令停止使用，核與前揭最高行政法院決議意旨不合，自有違誤；訴願決定未予以糾正，顯有未合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果不生影響，爰不再逐一調查及論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
書記官 宋 鑠 瑾