高雄高等行政法院裁定
102年度訴字第66號原 告 合發開發股份有限公司代 表 人 吳國賢訴訟代理人 蔡錫欽 律師
王芊智 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 許綺佑
張中議上列當事人間公有財產管理事務事件，原告不服內政部中華民國102年1月21日台內訴字第1020000028號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文本件移送臺灣高雄地方法院。
理 由
一、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第12條之2第2項前段定有明文。次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」為行政訴訟法第2條所明定。準此，當事人起訴所爭執之事項，必須為公法上爭議，始得依法提起行政訴訟；所謂公法上之爭議，係指人民與行政機關間，因公法關係（包括公法上法律關係或公權力措施）所生之爭議而言。又按「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。
至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。」亦經司法院釋字第466號解釋在案。準此，關於民事訴訟事件，並非公法上之爭議事件，行政法院對之即無審判權限，當事人如誤向行政法院提起民事訴訟事件，自應移送至有受理訴訟權限之普通法院管轄。
二、本件原告起訴意旨略以：
（一）緣原告於民國101年6月28日依高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例第16條第1項第1款，向被告請求核准10年租金減半許可。經被告以101年8月8日高市府交停工字第10134061700號函謂以：「本案業經99年5月4日召開之高雄市前金區行政中心北側立體停車場暨附屬事業獎勵民間投資興建開發經營案協調委員會議決議，本案不適用高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例；且上開自治條例，本府業於99年12月25日以高市府四維法秘字第0990078115號函公告廢止。」為由，駁回原告申請，原告不服提起訴願，惟仍經訴願機關決定不受理，為此提起本件行政訴訟。
（二）訴願決定雖以本件僅涉及私法契約關係，不屬訴願救濟範圍，並作出訴願不受理決定。惟依行政程序法第135條規定，是行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，得於不違反法律規定之前提下，與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他行政法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。又契約係屬公法契約或私法契約，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷，就具體之契約為判斷時，原則上應以其約定內容亦即所謂契約標的為準。倘給付內容屬於中性，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付目的判斷之。又查投資高雄市公共設施興建者，須事先向被告取得核准，核准後再與被告簽約，是本件原告與被告簽立之「高雄市前金區行政中心北側立體停車場暨附屬事業」獎勵民間投資興建開發經營契約書（下稱系爭獎勵投資開發契約）係依70年8月10日公布之高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例（下稱系爭獎勵投資條例）、都市計畫法等公法法規與原告簽訂。而依該等法規，系爭獎勵投資開發契約標的乃停車場之興建，而停車場之興建，在性質上並非私法契約或行政契約所獨佔，是參酌停車場屬公共設施，就其興建本涉公益，而上揭契約條款又賦予被告於特定情形下得撤銷投資許可、單方為租約之終止、甚至接管之權利，被告顯然居於行使公權力之優勢地位，是由訂約整體目的及約定給付內容與效力綜合判斷，系爭獎勵投資開發契約應屬公法性質之行政契約，洵堪認定。
（三）次按「依本自治條例投資興建之公共設施，其獎勵方式如左︰一、租用市有土地者，其租金依照規定之標準，並自核准之日起十年內減半計收」系爭獎勵投資條例第16條第1款定有明文。再依高雄市前金行政中心北側立體停車場獎勵民間投資興建開發經營投標需知第壹章第二節計畫辦理依據之相關法令，亦包含系爭獎勵投資條例在內，益徵本件確有系爭獎勵投資條例第16條第1款之適用。被告雖援引99年5月4日召開之高雄市前金區行政中心北側立體停車場暨附屬事業獎勵民間投資開發經營案協調委員會決議（下稱協調會決議），認定本件無獎勵投資條例之適用。惟查，該協調會決議第三點僅係載明「依都發局人員說明，本案不適用高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例。」等語，並非雙方協調後之共識，無任何拘束力可言。尚且，依該協調會都發局之說明「依據高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例應於興建前專案申請，本案不適用該自治條例。」云云，顯屬昧於事實。查原告於興建公共停車場前，向被告申請投資興建公共建設，經其核准後方才與其簽約，此由系爭獎勵投資條例第9條「申請投資案件經與本府簽訂契約後……。」及第10條「有左列各款情事之一者，撤銷其投資核准，已簽訂契約者，解除契約，已繳之保證金不予發還……。」之規定即可得知，原告若無先申請投資興建公共建設並經其核准後，如何能與其簽訂系爭獎勵投資開發契約？況縱認獎勵投資條例經被告廢止，依高雄市法規標準自治條例第17條但書之規定，被告仍應按舊有之獎勵投資條例核准原告之請求。準此，原告依系爭獎勵投資開發契約及獎勵投資條例之規定，向被告請求10年之租金減半，洵屬有據等情。並聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分（被告101年8月8日高市府交停工字第10134061700號函）均撤銷。（二）被告應就原告101年6月28日申請書，依系爭獎勵投資條例第16條第1項第1款規定，作成准予原告承租之坐落高雄市○○區○○段39-000、39-0002、39-0003、39-0004、41-0006、41-0007、41-0008、41-0009地號等8筆土地（下稱系爭土地）10年租金減半之行政處分。
三、查被告於91年9月間公開招標「高雄市前金區行政中心北側立體停車場獎勵民間投資興建開發經營案」，由原告投標取得該開發經營案，雙方於92年9月30日簽訂「高雄市前金區行政中心北側立體停車場暨附屬事業」獎勵民間投資興建開發經營契約及「高雄市前金區行政中心北側立體停車場暨附屬事業」獎勵民間投資興建開發經營土地租賃契約，由原告向被告承租系爭土地，租賃期間為25年，作為興建營運高雄市前金區行政中心北側立體停車場暨附屬事業之用。原告認土地使用之地價稅既由其負擔，被告除地價稅外不應再向原告收取租金，認被告有溢領租金情事，於98年間向被告申請減免租金。雙方就此事項於99年間召開協調會議，因協調不成，經提付中華民國仲裁協會仲裁，該協會於101年3月28日以99年度仲雄聲義字第43號仲裁判斷原告之請求駁回。原告於101年7月向被告請求依高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例（99年12月25日廢止）第16條第1項第1款規定，核准10年之租金減半，被告以101年8月8日高市府交停工字第10134061700號函復：「．．．二、本案業經99年5月4日召開之高雄市前金區行政中心北側立體停車場暨附屬事業獎勵民間投資興建開發經營案協調委員會議決議，本案不適用高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例；且上開自治條例，本府業於99年12月25日以高市府四維法秘字第0990078115號函公告廢止。三、本促參案係由本府繳納地價稅，在契約未有其他約定的情況下，依法令得減免地價稅之利益，自應歸屬本府，亦係貴公司於投標前得預見之效果。四、綜上，有關10年之租金減半暨地價稅免徵利益歸還之請求，非屬貴公司依照法令、規約應有之權利，礙難同意貴公司之請求。」等語，原告不服，提起訴願，經訴願決定機關以被告出租系爭土地屬私法行為而決定不受理，原告因而提起本件行政訴訟。
四、惟按公行政所管理之「公有財產」，有「公用財產」與「非公用財產」之分。「公用財產」包括「公務用財產」、「公共用財產」及「事業用財產」；「非公用財產」則係公用財產以外可供收益或處分之公有財產。公行政對其所管理之非公用財產，以私法之行為方式出租、利用、出售或贈與，即為「行政之私法上財產管理行為」。而公行政從事財產管理行為時，其角色即相當於理財之私人，無論在形式上或實質上，首先皆應適用一般之私法，原則上並與一般之私法主體，有相同之權利及義務（參學者陳敏著，行政法總論5版，第662、665頁）。查本件原告投標取得並與被告於92年9月30日簽訂「高雄市前金區行政中心北側立體停車場暨附屬事業」獎勵民間投資興建開發經營契約及「高雄市前金區行政中心北側立體停車場暨附屬事業」獎勵民間投資興建開發經營土地租賃契約，由原告向被告承租系爭土地，租賃期間為25年，作為興建營運高雄市前金區行政中心北側立體停車場暨附屬事業之用乙節，已如前述，且系爭獎勵投資開發契約第11條並約定：「‧‧‧若因本契約有關事項涉訟時，同意以臺灣高雄地方法院為第一審管轄法院。」等語，則揆諸前揭說明，系爭公有財產係屬非公用財產，且被告對該公有財產之管理亦係以私法租賃之方式為之，本件自應適用一般之私法，佐諸原告係向被告申請依系爭獎勵投資條例第16條第
1 款規定減免租金，所涉及事項乃上開土地租約重要約定事項之租金有無應調整情事，亦屬私法爭議，至被告雖覆以上開租約並無該自治條例之適用等語，核其性質，乃向原告表示不同意調整租金之意思表示，尚非屬被告就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之行政處分，當非屬行政法院權限之事件。原告對之為爭執，核屬私權爭議，應適用民事訴訟法之規定，由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。末按當事人得以合意定第一審管轄法院，為民事訴訟法第24條第1項前段所明定。本件系爭獎勵投資開發契約已於契約書第11條明白約定因該契約事項涉訟時，雙方同意由臺灣高雄地方法院管轄，為此爰依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 102 年 7 月 30 日
書記官 洪 美 智