高雄高等行政法院判決
102年度訴字第63號民國102年7月23日辯論終結原 告 地勇選礦股份有限公司代 表 人 陳啟祥訴訟代理人 孫嘉佑 律師
陳易聰 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 鄭君地
王存偉張哲男上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國101年12月24日台內訴字第1010358825號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於「勒令停止使用」部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告承租屬都市計畫農業區土地之高雄市○○區○○段潮州寮小段5713、5714、5715、5901、5902、5903、5904、59
37、5938、5939地號土地堆置爐石、砂石，作非農業使用，遭合併改制前高雄縣政府環境保護局（下稱環保局）於民國98年2月10日查獲，縣政府認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用。因原告仍未改善，縣政府續以99年8月6日府建都字第0990207146號裁處書處原告12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用。嗣後原告於上開土地上，仍繼續堆置廢鐵砂，經改制合併後被告查獲，於101年5月17日至現場聯合會勘後，要求原告提報按時程搬遷各廠區堆置廢鐵砂之改善計畫。原告雖提出「農地堆置搬遷計畫」，惟被告於101年7月26日再度稽查時，發現原告於高雄市○○區○○段潮州寮小段5901、5902、5903、5904地號等農業區土地（原告稱之為會結二場；下稱系爭土地）仍非作農業使用而為堆置廢鐵使用，認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，爰依都市計畫法第79條第1項規定，以101年9月18日高市府都發開字第10133458900號函（下稱原處分）處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）就系爭土地上堆置之廢鐵，有兩種可能之處理方式，其一為就地合法：為該土地辦理固定污染源許可證；其二為放棄原堆置之土地：將廢鐵清運至其他有許可證之堆置場，惟不論採取何種方案，皆須歷時甚久。原告於100年起即著手積極進行改善，最初採取第一種方案，並於101年1月16日向被告環保局提出申請書，原告為申請固定污染源操作許可證，花費甚多時間了解相關規定，並提出相當完整之申請資料，未料被告環保局竟拒絕核發固定污染源許可證。原告遂採取第二種方案，另尋其他有許可證之堆置場，將廢鐵清運至該堆置場。惟高雄市境內有固定污汙染源操作許可之堆置場為數不多，且因原告牽涉入社會重大案件，許多堆置場場主不願協助處理，惟原告持續在其他縣市尋找適宜之堆置場或土地，期間原告並積極與被告協商，請其給予較長之寬限期，原告並依被告要求，提出農地清運計畫，獲被告允准於101年12月7日全部完成搬遷，原告信賴上開協議，認為於101年12月7日前應不會遭受處罰，詎被告竟又於101年9月18日作成原處分，課予原告30萬元之重罰，並勒令停止使用。惟被告既以101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函，容許原告於101年12月7日前完成清運，則並無理由再於101年9月18日處罰，此不僅違背禁反言之誠實信用原則，亦不當損害原告對協議之正當合理信賴，核與行政程序法第8條之規定相悖。
（二）原告於101年5月17日提出農地堆置搬遷計畫，表示可在半年內將農地上之廢鐵清運完成，係因考量縱然最終無法找到其他合法堆置地點儲放廢鐵，但若不再進料（事實上原告從101年4月1日起即因被告環保局之斷料處分而未再進料），而原告公司旗下負責處理廢鐵分類再利用之「大發廠」仍繼續運轉，即可順利將積存於「會結二場」（即系爭土地）之廢鐵消化完畢。惟在該決議作成後不到半年，被告隨即又於101年8月7日對「大發廠」作出罰鍰及停工之處分，該處分嗣後雖於101年12月21日遭行政院環境保護署（下稱環保署）撤銷，但將近5個月期間「大發廠」均無法運轉，堆置於「會結二場」內之廢鐵亦無法消化，加上無法順利取得固定污染源許可證及無法找到其他合法之堆置場地等因素，以致原告無法儘早移除堆置於「會結二場」內之廢鐵。原告既有上開種種不可抗力之因素，無法於期限內完成廢鐵之清除，則被告於101年9月18日所為科處罰鍰及勒令停止使用之處分，實無法解決系爭土地上堆置廢鐵之狀態，無助於行政目的之達成，與行政程序法第7條所揭示之比例原則相違。
（三）按行政機關基於行使裁量權之需要得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，然仍應遵循立法者授權裁量之意旨。故行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義，最高行政法院93年度判字第1127號判決意旨參照。若行政機關並未就個案進行調查，確認是否有例外情形，即遽依裁量基準或其他一般準則為決定，即有裁量怠惰之瑕疵。原告於101年所提出之農地搬遷堆置計畫，業經被告通過審查，顯見其對該計畫之內容表示同意，而該計畫書之最後一頁雖有搬遷期程表表記載各場搬遷之時程，但計劃書第2頁亦已明載每一堆置場之搬遷時間需視作業狀況、堆置量、運輸交通及天候因素調整作業天數，被告作成原處分前，未審酌原告於會結二場之搬遷期程是否有因作業狀況、堆置量、運輸交通或天侯因素等問題以致延遲，僅以原告未能於期限內完成清運任務，即課予重罰，有裁量怠惰之瑕疵。
（四）原告因前述諸多事實因素無法按期完成搬遷，曾分別以101年7月11日（101）勇環字第101071101號函及101年11月6日以（101）勇環字第101110601號函兩次向被告申請展延，且均具體表明因諸多因素導致難以尋得合法用地堆置廢鐵，但已做好環境保護措施，且被告亦未如101年6月15日之協議時所承諾提供任何行政協助等等理由，請求被告給予展延。惟被告對於原告兩次申請展延，未經任何審查以確認原告所述理由是否不可採，仍要求原告如期完成清運。原告於確知無法如期完成清運時，即已請求被告給予展延期程，並提出具體理由，顯見原告並非故意違法，亦無過失，不合於行政罰之基本要件。
（五）就原告於會結二場堆置廢鐵之行為，被告環保局於101年8月21日即因認原告未取得於該地設置固定污染源堆置場之許可，違反空氣污染防制法第24條第1、2項之規定而無阻卻違法事由，依同法第57條第1項裁處10萬元罰鍰，另指示原告儘速搬遷，但原告確有事實上困難無法立即搬遷，業如前述，被告環保局亦曾要求原告提出農地堆置搬遷計畫，原告如期於101年5月31日提出，經被告同意，以101年12月7日為期限，分階段進行清運。惟被告復就原告於會結二場堆置廢鐵之行為，另行依都市計畫法第79條第1項裁處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用。職此，上開被告環保局與被告所為之2件處分，法令依據雖有不同，但目的皆在使原告不得使用會結二場之土地，促使原告將堆置該土地上之廢鐵清除，自應有行政罰法第24條第1項規定之適用。又空氣污染防制法第57條第1項所定之罰鍰上限為100萬元，都市計畫法第79條第1項所定之罰鍰上限則為30萬元，故應依空氣污染防制法裁處，就原告於會結二場堆置廢鐵之行為，被告環保局業已依法定罰鍰額較高之空氣污染防制法，對原告作成裁罰在案，且亦與原告達成協議於101年12月7日前完成清運，則被告復就同一行為，另行依都市計畫法作成本件裁罰，其處罰之目的相同（即令廢鐵搬遷），且其處罰之方法及手段亦相同（罰鍰），實違反行政罰法第24條第1項所揭示之「一行為不二罰」原則，亦與比例原則不符。
（六）都市計畫法雖授權省、直轄市制定施行細則，惟該施行細則除應符合母法之授權之目的、範圍、內容外，亦應符合行政法之一般法律原則，亦即，省及各直轄市政府於制定上開施行細則時，亦應平等原則、比例原則等等一般法律原則，否則其規則即有違法甚至違憲之虞。都市計畫法高雄市施行細則並未制定農地農用之例外規定，不僅與目前高雄市內之農地使用現況不符，亦嚴重侵害人民之財產權，再者，此一限制與其他省市不同，但亦未見被告說明其必要性，是否符合比例原則，亦值深思。訴願決定指稱課罰之依據為都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項規定，惟該施行細則有上揭違法、違憲之疑慮，自無可採，應認原處分失其合法依據，應予撤銷。又縱認被告課罰依據為都市計畫法臺灣省施行細則第29條，惟該規定有第29條之1之例外，換言之，原則上農地上固然僅能作農業使用與搭建農舍，但若經縣市政府核准，亦非不得設置條文所規定之廢棄物資源回收、貯存場等設施，而得合法堆置爐渣、廢鐵。原告於101年間曾於為系爭土地辦理固定污染源設置操作許可，惟被告環保局從未直接駁回原告之申請，而係不斷要求補件，顯然依該機關之見解，系爭土地不無取得操作許可，合法堆置廢鐵之可能，原告最終雖未能取得操作許可證，然實非可歸責於原告。
（七）被告環保局於原告提出固定污染設置操作許可申請時，並未直接駁回，反而4次要求原告補件，且依該補件內容觀之，多半係要求原告補充證明文件，或對空污相關設備提出建議，從未表明農地只可農用，並拒絕原告之申請。是以，被告主張系爭土地本來就不可用來堆置廢鐵，非僅與都市計畫法臺灣省施行細則之規定不合，亦與其所屬機關之見解不同，原告耗費將近大半年之時間在申請設置操作許可上，此時間之延宕，並無可歸責。再者，細觀被告環保局所要求之4次補件，每次均有大量新增內容要求原告補強，此為原告無法於90天內完成補件最重要之因素，蓋若被告環保局於第1次或第2次即將原告申請文件所有不足之處加以說明，原告自得勉力補足缺漏，然被告環保局之4次補件均大量新增要求，導致原告疲於奔命，甚至第4次補件時，更要求原告檢附「市政府核准堆置之公文」，此時補正之期限僅剩5日，原告如何能在不足5日之期限內取得被告核准之公文。況且，被告環保局於審查原告是否合乎固定污染源設置操作許可時，豈非有一併行使都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1之審查權之意，倘被告環保局無決定權限，自得再呈核於被告，由被告決定是否核准，而非要求原告另行提出被告之核准文件。
（八）被告作為都市計劃法之地方主管機關，於作成系爭處分前，本應親至現場勘驗，確認原告堆置場之現場狀況是否該當都市計畫法臺灣省施行細則第29條，以及依原告違規之情節衡量罰金之額度。惟被告人員從未至各堆置場進行勘查，逕裁處最高額度30萬元，並未衡量堆置場當下之狀況，甚未給予原告陳述意見之機會，其認定事實不無瑕疵。且依原處分卷之資料顯示，被告作成課罰處分之事實依據為環保局101年7月26日事業廢棄物稽查紀錄表，惟被告環保局之人員至堆置場稽查之目的在確認原告是否有依101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函之雙方協議進行搬遷，與原告是否有都市計畫法臺灣省施行細則第29條禁止之情況無關，此一稽查紀錄可否作為被告依都市計畫法課罰之依據，尚有疑問，倘被告得援引被告環保局之稽查資料進行課罰，更可肯定此次課罰與被告環保局之裁罰乃針對「同一事」，被告確實已違背一事不二罰原則。
（九）原告自中鋼公司或中聯公司取得之爐渣，略分為三種：一為中鋼公司煉鐵進行脫硫作業中殘餘之「脫硫渣」；二為中聯公司將轉爐石進行磁選及篩分後殘餘之「轉爐石著磁料」；三為中聯公司將爐下渣進行加工後，殘餘之「爐下渣著磁料」，此三者即為原告目前堆置於「會節二場」土地上之「廢鐵」，而無論「脫硫渣」、「轉爐石著磁料」或「爐下渣著磁料」，皆屬煉鐵過程中產生之廢物，依目前相關政府部門之研究，此些廢物僅蘊含大量礦物質成分，且毒性不高，甚至遠低於環保署有害事業廢棄物認定標準。再者，經濟部工業局出版之手冊中，結論上肯認此類煉鋼過程中產生之煉鋼爐渣，可認定為一般事業廢棄物，該文章中亦記載過去爐渣之處理，已有依據環保署公告之「一般事業廢棄物再利用類別及管理方式」辦理之先例，經濟部工業局亦曾於執行「工業廢棄物共同清除計畫」時，調查分析全國21個工廠還原碴樣品之物理性質分析，顯然，就煉鋼爐渣之性質，中央級主管機關環保署及經濟部工業局均曾將之視為「廢棄物」。而都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1既明定農地經許可後得作為「廢棄物資源回收、貯存場」之用，則在系爭土地上堆置廢鐵（廢棄物），於法不無容許之可能，且被告環保局於原告提出固定污染源設置操作許可之申請時，亦未曾拒絕（被告環保局亦係廢棄物清理法之主管機關），被告辯稱依上開施行細則原告不可能合法於農地上堆置廢鐵，並無理由。
（十）被告環保局101年8月21日所為處分，其所持裁罰理由記載原告「未依101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函中搬遷計畫搬遷完畢，堆至廢鐵仍逾3000立方公尺（用地面積約8608平方公尺，堆置約3萬公噸）以上，未依固定污染源操作許可證管理辦法申請設置許可即逕行堆置」，乃依違反空氣污染防制法第24條進行裁罰，此一裁罰書字面上確有指責原告未申請固定污染源設置操作許可之意。惟原告確曾於101年間提出固定污染源設置操作許可之申請，並歷經90日之補正期間，始因被告環保局之不當要求而遭駁回，是以，原告並非未曾申請固定污染源設置操作許可，而係遭被告環保局不當駁回，被告環保局101年8月21日高市環局空字第10139464000號函指責原告未申請固定污染源設置操作許可與事實不符。況被告一再表明原告不可能取得在農地上堆置廢鐵之合法權源，並指稱都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1不可能適用於原告，則原告申請固定污染源設置操作許可，必遭駁回，故被告環保局之處分實質上應僅係針對原告堆置廢鐵之行為，而非未申請許可證。又比較被告環保局依空氣污染防制法所為裁罰與本件被告依都市計畫法作成之原處分，可知，被告及其所屬環保局對原告裁罰之理由均係因原告在農地上堆置廢鐵而未移除，裁罰之目的均在要求原告移除，並無法得出有所謂針對「消極不作為」（移除）與「積極作為」（堆置）之差異，且被告環保局函文中亦表明，因原告無法在兩造約定之搬遷計畫之期限內搬遷完畢，始予課罰，顯見其裁罰之目的在於原告未能如期搬遷，絕非僅係因原告在農地上堆置廢鐵之行為，則其裁罰所針對之行為（原告不於期限內清除廢鐵）及所欲達成之行政目的（促使原告儘速清除廢鐵）應與被告依都市計畫法所為之處分完全相同。又原告於101年與被告達成分批次搬遷之協議後，堆置場內之廢鐵即未再增加，被告環保局在原告並無「新增」之堆置行為下，即無必要另於101年8月21日對原告再次裁罰，顯然被告環保局所為裁罰並非僅針對原告之堆置行為，亦係課予原告清除廢鐵之義務。此外，若被告環保局裁罰原告之理由係針對原告「既有」之堆置行為，則對系爭土地上「既有」之廢鐵堆置狀態進行裁罰，目的豈非在要求原告搬遷，豈有針對堆置狀態課罰，卻非意在要求搬遷之理等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告101年9月18日高市府都發開字第10133458900號函）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）原告長期於高雄市農業區（6場址）堆置物品而非作農業使用，嗣被告於101年5月17日執行對原告第2次「地勇選礦股份有限公司」聯合會勘後之會勘紀錄載明，依現行規範以1個月內期限移除完成，惟就現況原告似無法於1個月內移除完成，被告爰以行政協助方式，請原告提出計畫於半年內完成移除農業區所堆置之物品，同年6月15日被告同意原告於同年5月31日所提農地堆置搬遷計畫，原告應分別於同年6月15日（會結一場）、7月25日（會結二場）、9月13日（會結三場）、10月18日（拷潭場）、11月17日（光明一場）及12月7日（光明二場）完成各場址堆置物品搬遷，並由被告每月追蹤原告改善情形，倘原告未依計畫期程執行，被告則依相關規定辦理。惟被告於同年7月26日稽查時，發現原告於系爭土地仍為非農業使用堆置物品（廢鐵），而未依計畫期程執行完成搬遷，核認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定之事實明確，爰依都市計畫法第79條第1項規定裁處30萬元罰鍰，經核於法並無不合。
（二）由被告環保局101年8月6日高市環局空字第10138901900號函可知，被告環保局係以原告未依固定污染源設置與操作許可證管理辦法申請設置許可，即於系爭土地上逕行堆置廢鐵，乃以其「未取得許可證，即逕行設置、變更或操作堆置之違規行為，依違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，及爰依同法第57條等規定，作成裁處10萬元罰鍰等處分，是被告環保局乃係基於環保機關立場，貫徹空氣污染防制法所定為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質所之立法目的，就原告上開之違法行為進行裁處。至本件被告係以原告因在都市計畫農業區之系爭土地上堆置物品（廢鐵），從事非農業行為之使用，該行為已違反農業區土地係為保持農業生產而劃定，並除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施等，以達都市計畫法為改善居民生活環境，促進市○鎮○○街有計畫之均衡發展所制定之立法目的，原告依空氣污染防制法有就固定污染源申請許可設置之作為義務，其違反該作為義務而不作為，與傾置堆放廢鐵行為係屬二個不同行為，亦分屬二個不同法規之構成要件侵害不同種類之法益，其仍為二行為，自非屬自然意義下基於單一意思所為之同種類行為，核與上開被告環保局審認原告未取得許可即逕行堆置之違規行為，迥不相同。是以原告於系爭土地上既因數行為而違反不同行政法上義務之規定，即應由各該主管機關分別就其違規事實處罰之。
（三）原告長期以來存有前述違反都市計畫法令之行為，其違規行為亦經前高雄縣政府與被告多次裁罰及命停止使用或恢復原狀在案，且其違規事實持續多年至今並仍無改善，原告為達行政目的及嚇阻行為效果，於法定罰鍰額度內行使裁量權，對原告採最高額罰鍰處分，堪稱允洽。
（四）另依原告提報之農地堆置搬遷計畫，就系爭土地上堆疊物料自訂之搬遷期程為自101年6月16日開始，同年7月25日完成，則被告於同年7月26日稽查時，發現原告於系爭土地仍為堆置物品（廢鐵）非作農業使用，並未依其所提報之改善計畫期程執行完成搬遷，其違規事實客觀上已明白足以確認，是被告於裁罰前不給予陳述意見之機會，於法有據。至被告針對原告101年7月26日會結二場堆置行為予以處分，與101年8月7日對「大發廠」作出罰鍰及停工之處分無涉等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有前高雄縣政府98年4月30日府建都字第0980096328號函暨裁處書、99年8月6日府建都字第0990207145號函暨裁處書、被告101年9月18日高市府都發開字第10133458900號函、原告農地堆置搬遷計畫、環保局101年7月26日事業廢棄物稽查紀錄表附原處分卷及訴願卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。兩造爭點為：被告以原告於系爭土地繼續堆置鐵砂，依都市計畫法第79條第1項規定，裁處30萬元罰鍰，並勒令停止使用，是否適法？茲分述如下：
（一）按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」為都市計畫法第79條第1項所定。而「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施。但第29條之
1、第29條之2及第30條所規定者，不在此限。」「農業區經縣（市）政府審查核准，得設置公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼兒園、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）、面積零點三公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施。」都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、第29條之1第1項前段分別定有明文。由上開規定可知，都市計畫範圍內之農業區土地僅得供農業使用，違反都市計畫土地使用管制者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人予以裁處。
（二）次按所謂行政罰，係對一過去違反行政法上義務行為之非難（學者林錫堯著，行政罰法，第21頁）。而此一定義，除用以說明行政罰與「行政強制執行」、「即時強制」乃至「預防性不利處分」等概念有所區別外，亦據此建立行政罰之重要原理原則，亦即處罰法定主義（行政罰法第4條）、一行為不二罰原則（同法第24、26條）、數行為分別處罰原則（同法第25條）等法理。以前揭都市計畫法第79條第1項規定為例，該項之「罰鍰」係屬行政罰；至於「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」，不具非難性，而屬預防性不利處分；另「不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰」，係違反前揭預防性不利處分所為之非難，故「按次處罰」即指「罰鍰」，不包括「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」，不具非難性之預防性不利處分，亦屬行政罰之性質；最後「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施」，則屬行政上強制執行之方法（目的在於強迫義務人實現義務內容，而不在非難過去之行為），亦非行政罰。其次，行政罰既係對一過去違反行政法上義務行為之非難，當必行為人於行為當時之法律或自治條例有明文規定者為限，且任何人均不能以同一行為受二次以上之行政罰，此已為法治國家之基本原則。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」，至於所謂數行為，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，而其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」而言（見學者林錫堯，前揭書第63頁），因此，行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果者，僅係狀態之繼續，並於行為完成時起算時效，此時既非行為之繼續，亦非於行為後另新生一行為，當不得就其狀態之繼續給予重複之處罰，除非法令有續行處罰之明文。是此，如再以前揭都市計畫法第79條第1項規定為例，行為人具備違反該項前段所定之行政法上義務時，主管機關得對之課處「罰鍰」，並「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」；如行為人於狀態繼續當中，不遵守拆除、改建、停止使用或恢復原狀之預防性不利處分時，主管機關則得對之按次課處「罰鍰」，並得「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施」。反之，行為人如於前揭第一階段課處罰鍰並「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」後，另有新生違反該項行政法上義務行為之事實，且該行為與前行為間不構成自然一行為或法律上一行為時（即應可認係數行為時），主管機關當得再依都市計畫法第79條第1項前段規定，另給予行為人第一階段課處罰鍰，並「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」之處分。
（三）查本件原告於高雄市○○區○○段潮州寮小段5713等10筆土地（含系爭土地）堆置爐石、砂石，作非農業使用，於98年2月10日查證屬實，經前高雄縣政府以其違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項前段規定，以98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書處，處原告6萬元，勒令停止違法使用，並限期3個月內恢復作農業區之合法使用確定；嗣被告再於98年12月17日、99年1月8日及99年7月27日至現場稽查，發現仍繼續堆置爐石、砂石，前高雄縣政府續以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書處原告12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用確定；惟被告於101年7月26日再度稽查時，發現原告於系爭土地仍作非作農業使用而為堆置廢鐵，認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，爰依都市計畫法第79條第1項規定，以101年9月18日高市府都發開字第10133458900號函（即原處分）處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用等事實，有被告前揭三份處分書附於訴願卷（第30至33、36至37頁）可稽，佐諸被告前揭99年8月6日處分書並清楚表明：「貴公司旨揭行為違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，仍未依本府98年4月30日府建都字第0980096328號函限期於收受本府裁處書之次日起3個月內恢復作『農業區』合法之使用，經本府於98年12月17日、99年1月8日及99年7月27日現場查證屬實‧‧‧」等語（見訴願卷第32頁），及被告於本件訴訟答辯理由敘明原處分依據亦稱：「其（原告）違規行為亦經合併改制前高雄縣政府與被告多次裁罰及命停止使用或恢復原狀在案，且其『違規事實持續多年至今仍無改善』，被告為達行政目的及嚇阻行為效果，於法定罰鍰額度內行使裁量權，對原告採最高額罰鍰處分‧‧‧」等語（見本院卷第52頁背面），足見被告係認原告自98年起即有違反都市計畫法第79條第1項前段之行為存在，但因前處分有命限期改善恢復原狀（恢復作「農業區」合法之使用）卻拒不履行，讓違規狀態持續多年至今仍無改善，故於98年4月30日為第一次處分後，乃於後續之99年8月6日、101年9月18日加重其罰鍰處分，則核其性質，被告99年8月6日、101年9月18日之處分應屬都市計畫法第79條第1項後段不履行被告前揭預防性不利處分所為之「按次處罰」，此亦為被告訴訟代理人嗣後於本院言詞辯論期日中所自承（見本院卷第141至142頁）。然觀諸被告99年8月6日、101年9月18日上開2份處分內容，卻均為課處「罰鍰」，並勒令「限期恢復原狀」或「停止使用」等處分，而應屬都市計畫法第79條第1項前段所稱之第一階段處分，顯非屬同條項後段所指之「按次處罰」及其他行政強制執行方法。依此，被告101年9月18日所為之原處分，既係對原告會結二場98年4月30日第一次處分後，雖無新生之堆置行為，但仍未改善恢復農業使用之狀態所為之按次處罰，則被告原處分除罰鍰外，關於另課予「並勒令停止使用」之預防性不利處分部分，顯非都市計畫法第79條第1項後段「按次處罰」後可容許之行政處分，是該部分處分自非適法，當可認定。
（四）至原告主張其於會結二場堆置鐵砂之行為，係以一行為同時違反空氣污染防制法第24條、第57條及都市計畫法第79條第1項規定，而前者之法定罰鍰額度較高，且被告所屬環保局已就同一堆置事實，以101年8月21日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書處10萬元罰鍰及環境講習2小時之處分，依行政罰法第24條第1項規定，被告自不得另依都市計畫法第79條第1項規定對原告重複裁罰云云。惟按，空氣污染防制法著重於防制空氣污染，而都市計畫法則重在都市之均衡發展，此從上開法規第1條明示之立法目的，即有所差異，並揭示其有各自不同之保護法益；又按「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」空氣污染防制法第24條及第57條定有明文。次按「批次：五。行業別：各行業。類別：第二類。適用對象：新設、變更及已設立固定污染源。製程別：堆置場。公告條件說明：1、同一公私場所，其地平面上逸散性粒狀污染物質堆置場之總設計或實際堆置體積在3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上者。2、屬室內儲放場所或位於營建工地內者不在此限。備註：逸散性粒狀污染物質指因人為或自然之破壞、擾動或風蝕作用，致物質本身或其表面附著之粒狀物散布於空氣者。」為環保署依據空氣污染防制法第24條第1項規定之授權，以100年12月19日環署空字第0000000000E號公告之第5批第2類公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源。換言之，由前揭都市計畫法相關規定可知，只要都市計畫範圍內之農業區土地非供農業使用，違反都市計畫土地使用管制行為者，即構成處罰要件，此與行為人在農業區土地所堆置者究為商品或廢棄物並無干係；至於空氣污染防制法第24、57條規定，雖亦處罰未經許可逕為設置（堆置）之行為，但其尚須符合該等堆置物品係屬法定公告之固定污染源、且其堆置行為須體積達3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上之要件，足見二者之構成要件互有差異，並無重疊規範情事，自無法規競合之疑義。今查，原告會結二場屬都市計畫範圍內之農業區土地，然原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定在上開土地上堆置其商品，已然構成都市計畫法第79條第1項之處罰要件；至於原告於會結二場所堆置之鐵砂因會逸散粒狀污染物質，屬法定之固定污染源，然其未經許可逕為堆置，且其堆置體積已逾3千立方公尺，而另構成空氣污染防制法第24、57條之處罰要件，是原告從自然狀態觀察下，雖為單一自然行為，然其違反數個不同行政法上義務規定，不具備法律上一行為之要件，仍屬數行為，則被告及其所屬環保局自得就原告前揭數行為分別處罰，乃原告主張本件有行政罰法第24條第1項規定之適用云云，要屬無據。
（五）又原告主張被告未給予原告合理之搬遷時間，且雙方曾於101年5月間就原告所屬六個場區達成搬遷協議，亦即至遲於101年12月7日搬遷即可，雖原告於搬遷計畫中有表明會結二場搬遷時程至101年7月25日止，然搬遷計畫亦需考量天候、堆置量、車輛調度、工作時程等因素，本應容許有工作天數誤差情況存在，詎被告不僅命原告大發廠停工導致堆置原料無從消化，他方面又否准原告延展搬遷時程之申請，而逕自於101年7月26日即至會結二場稽查而為本件原處分，實有違誠信及比例原則，且原告未能及時搬遷，並無故意或過失云云。經查，原告固於101年5月31日提出分批按時程搬遷各場區堆置物之「農地堆置搬遷計畫」（見原處分卷第13至15頁），惟被告以101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函答覆原告係以：「請貴公司依旨揭計畫工作項目內容執行，並請按會結一、二、三場、拷潭場、光明一、二場之期程完成搬遷（各場之完成期程依序為本年（101）6月15日、7月25日、9月13日、10月18日、11月17日、12月7日），並於101年12月7日前全部完成搬遷‧‧‧本府環境保護局每月追蹤貴公司改善情形，如貴公司未依旨揭計畫期程執行，本府則依相關規定辦理。」等語（見原處分卷第11頁），原告嗣後於搬遷計畫實際執行上，確實未能按計畫時程於101年7月25日前，搬遷會結二場之堆置物，經被告環保局於101年7月4日、7月13日及7月26日在系爭場區現場稽查屬實乙節，亦有被告環保局101年7月26日稽查紀錄表1份附卷可佐（見訴願卷第39頁）。則被告依據其前揭101年6月15日函覆意旨，於原告未依上開搬遷計畫於101年7月25日騰空堆置在會結二場之鐵砂物品之時，被告即得依法行使其裁處權，要無疑義。被告於101年9月18日所為原處分，係針對原告於對被告98年4月30日府建都字第0980096328號函所確認之違章行為，只要原告違反該處分所定之預防性不利處分，被告即得給予「按次處罰」之罰鍰處分，並不涉及須重新認定原告有無發生新違章行為之爭議。況原告自98年4月30日被告為第一次裁處以來，迄至被告於101年7月26日稽查之日為止，確實均未曾將會結二場之用地恢復作「農業區」合法之使用乙節，復為原告所不爭，則被告於99年8月6日按次罰鍰後，於相隔2年後之101年9月18日再度對原告實施按次處罰，實已給予原告相當寬容之處置，乃原告仍逕以前詞置辯，要無足取。至原告另主張其所堆置之鐵砂非屬商品，而應屬一般事業廢棄物，依都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1之規定，應屬經審核後得於系爭土地上設置廢棄物資源回收、貯存場，並無違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定之情事。詎原告向被告環保局提出固定污染源設置許可，卻遭刁難，則原告持未能取得設置許可，非可歸責於原告云云，然查，被告101年9月18日之原處分，係就被告98年4月30日府建都字第0980096328號函所確認之違章行為之按次處罰，已如前述，且被告98年4月30日前揭處分已確定，則上開處分所確認之違章事實，當已發生形式存續力，並足以作為本件原處分之要件事實效力（被告原處分所需審酌者，僅係原告有無違反前揭98年4月30日裁處書所為之預防性不利處分即可），原告本不得於事隔多年後再行爭執前揭處分所確認之違章事實，是原告前揭主張亦與被告原處分之違法與否無涉，併此敘明。
（六）末按行政罰法第18條：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」查原告前於98年4月30日遭查獲予以裁處罰鍰6萬元後，至99年8月6日因仍未移除堆置物鐵砂，違反恢復農地合法使用處分之義務，遭按次裁處罰鍰12萬元，迄於被告於101年9月18日以原處分再按次裁處罰鍰30萬元止，前後長達3年餘，歷經前高雄縣政府、被告多次聯合會勘、稽查、行政指導，原告仍未停止其違法行為，顯係故意違章行為，要無疑義。被告審酌原告多次違反行政法上義務之行為，其應受責難程度較高，且違規事實持續多年，違規情節嚴重，對社會公益危害極大，及原告因違反都市計畫管制於系爭場區堆置爐石、鐵砂營業而獲有利益，並考量其資力，乃於法定裁量範圍內，裁處原告最高額罰鍰30萬元，核屬合法妥適。乃原告主張被告有裁量怠惰情事云云，亦無可取。
五、綜上所述，原告前揭主張均不可採，則被告依都市計畫法第79條第1項後段按次處罰之規定，於101年9月18日所為課予罰鍰之原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；至被告上開處分另依都市計畫法第79條第1項前段規定，課原告「勒令停止使用」之預防性不利處分，則與前揭按次處罰之規定相違，且於法無據，訴願決定就此部分遞予維持，亦屬有違。故訴願決定及原處分關於「勒令停止使用」部分之處分，應予撤銷；至原告訴請罰鍰部分亦應併予撤銷云云，則為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 7 月 30 日
書記官 洪 美 智