高雄高等行政法院判決
102年度訴字第72號民國102年8月13日辯論終結原 告 星橋企業社代 表 人 謝松庭訴訟代理人 林彥百 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 曾永松
廖淑卿蕭慧瑜上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國101年12月26日台內訴字第1010397835號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：查被告於民國101年9月24日以府地用字第1010307670號函附之裁處書（即本件原處分）主旨欄固僅表明：「受處分人未經許可擅自於○○鄉○○○段○○○段1065、1066、1066-1、1067-1地號等4筆特定農業區農牧用地堆置事業廢棄物，違反區域計畫法第15條非都市土地使用管制規定屬實，爰依同法第21條第1項規定裁處新台幣（下同）150,000元之罰鍰。」等語，但復於注意事項欄第三項表明：「另本案土地應於101年11月30日前變更使用至符合土地使用管制規定或清除地上物以恢復農牧用地之使用目的及功能，逾期未改正者，除依區域計畫法第21條規定按次分別處罰外，將依同法第22條規定，移送司法機關偵辦。」等語，是綜觀上開裁處書全篇意旨，其除依區域計畫法第21條第1項前段規定科處原告罰鍰外，並依同條項後段規定課其預防性不利處分，並為兩造所是認（見本院卷第163頁），故本件非屬行政訴訟法第229條第1項第2款所指之簡易程序事件，則本院就本件行政訴訟事項自有管轄權，合先敘明。
二、事實概要︰緣第三人黃文善、曾琬喬、謝松庭、林柏里所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段○○○段1065、1066、1066-1及1067-1地號等4筆特定農業區農牧用地（下稱系爭土地），被告經內政部101年3月5日函轉處理該土地上違規堆置工業事業廢棄物事宜，於101年3月24日現場勘查確認，系爭土地未經申請許可遭人擅自堆置類似土方之物質。被告認第三人黃文善、曾琬喬、謝松庭、林柏里未經許可擅自於系爭土地堆置類似土方之物質，已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，分別以101年4月13日府地用字第1010204584號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號裁處書處渠等各6萬元罰鍰，並限於101年5月31日前變更使用至符合土地使用管制規定或清除地上物恢復至農牧用地之使用目的及功能，逾期未改正者，除依區域計畫法第21條規定按次分別處罰外，將依同法第22條規定移送司法機關偵辦。上開土地所有權人不服，提起訴願，案經內政部審查以被告未敘明非處罰土地所有權人不能達成行政目的，逕以其為裁罰對象，亦未究明系爭土方是否係屬與農業經營無關之物質，及該堆置行為是否非屬農牧使用行為等理由決定：「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處理。」被告於101年8月28日派員前往系爭土地會勘，重新認定原告於系爭土地堆置事業廢棄物，已違反區域計畫法第15條規定，因違規堆置規模已嚴重影響優良農田及居民生活環境品質，爰依同法第21條第1項規定，以101年9月24日府地用字第1010307670號裁處書處原告15萬元罰鍰，另應於101年11月30日前變更使用至符合土地使用管制規定或清除地上物恢復至農牧用地之使用目的及功能。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）原告於99年11月起至100年9月間使用在系爭土地上之有機栽培介質，均依肥料生產製程製造，其產品規格符合行政院農業委員會（下稱農委會）公告「肥料種類品目及規格」之「雜項有機質栽培介質」，出貨時領有肥料登記證，原告生產該產品係在被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）公告再利用檢核期間，原告作為種植苗木之有機栽培介質確屬已加工後之產品，該產品已經發酵後始可種出苗木，該培養土並非事業廢棄物至明。系爭土地上之有機栽培介質與農業經營有關，係屬供種植苗木之農作使用，原告未違反區域計畫法，原處分違法不當，應予撤銷。
（二）訴願決定以行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）函文認定本件培養土屬事業廢棄物，惟農糧署承辦人李英明於台灣嘉義地方法院檢察署（下稱嘉義地檢署）偵辦廢棄物清理法案件時證稱：其所發函文只是說明該培養土未依肥料相關法規製成，非肥料管理法所稱之肥料，其只是做是否為肥料之認定，沒有涉及廢棄物的認定等語，是被告及訴願決定認定上開培養土係屬事業廢棄物，顯有違誤。再者，培養土是否為廢棄物，為被告環保局之權責，而本件培養土雖經被告環保局人員至現場會勘，惟該局無法遽以認定該培養土即為廢棄物，有嘉義地檢署檢察官不起訴處分書為憑。是以，原告於系爭土地種植植栽，並未違反非都市土地管制使用規定。
（三）花卉樹木培養土之製造批發，為原告營業項目之一，原告從事培養土之製造、批發，當無違法情事。本件認定原告使用之有機介質培養土係屬事業廢棄物，非由廢棄物之主管機關行政院環境保護署認定，竟由農業肥料管理之主管單位農委會認定，而農糧署以原告使用有機介質產品未依規定包裝標示，遽以認定係事業廢棄物，惟製成產品之肥料，根本不可能因包裝問題而回歸為半成品或廢棄物，且批發運送過程中，未依規定包裝工廠合法生產之培養土，另有裁罰規定，況該有機栽培介質種出之花卉成長情形甚為良好，該有機介質並非廢棄物至明。
（四）依「肥料種類品目及規格㈡雜項有機質栽培介質（品目編號7-02）」4.6之規定明載：「利用或添加非屬肥料登記證申請及核發辦法第5條第3項規定之事業廢棄物者，僅可供作為景觀園藝用，不得栽植食用作物或施用於食用作物農地。」準此，原告生產之有機栽培介質，係用以種植花卉景觀作物，並未種植食用作物，亦未施用於食用作物之農地上，原告使用有機栽培介質供作種植農作花卉使用，該有機介質係屬肥料成品，並非事業廢棄物。另原告使用在系爭土地上之有機肥料，經被告會同有關機關採樣檢測，檢測結果符合管制標準，被告卻稱該產物將對環境造成污染云云，實屬無據。
（五）系爭土地為農牧用地，原告以所生產之培養土於上開所有、承租、借用土地上種植花卉，被告稱培養土未發酵完成即外運云云，應由被告負舉證之責，且原告擁有占地14,819平方公尺廣大廠區可為培養土之製作，何須將未完成發酵之物外運，尤其該培養土果如被告所稱係事業廢棄物，則原告將自己公司製造培養土之原料傾倒、填於自己所有或租用、借用之土地上，動機何在？利益何在？再者，有機污泥（漿紙污泥）之再利用主要將有機性污泥與蔗渣、稻穀、有機肥及菇類培植廢棄包混合攪拌後，再藉由好氧及厭氧發酵程序，以產生雜項有機質栽培介質，非經該設備流程根本無法為培養土之製造，被告指摘原告將漿紙污泥堆置於系爭土地上藉以製作培養土，顯無足採。
（六）被告於101年3月24日勘查現場時，原告甫將培養土覆於系爭土地上，被告認為原告將事業廢棄物（紙漿污泥）堆置於系爭土地上，是以進行一連串之開挖、檢驗等作為。惟原告將培養土覆於系爭土地上係為栽植作物，101年4月間即廣植「美人蕉」（盆栽、工程綠化等廣為使用），101年8月28日被告及義竹鄉公所再度派員會勘土地時，系爭土地即係遍植含苞待放之花卉，101年9月即呈現花海一片，迄今仍繼續植栽中。基此，原告就系爭農牧用地確有作為農作使用，非置放培養土亦非堆置紙漿污泥等事業廢棄物等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告101年9月24日府地用字第1010307670號裁處書）均撤銷。
四、被告則以︰
（一）按非都市土地（都市計畫範圍外土地）係依據區域計畫法第15條第1項規定，劃分各種使用分區及編定各種使用地，中央主管機關並依上開規定，訂定非都市土地使用管制規則及規定各種使用地之容許使用項目許可使用細目，作為直轄市或縣（市）政府管制各種使用地之準據，非都市土地之各種使用地，均須按其容許使用項目及許可使用細目使用，否則即已違反區域計畫法第15條非都市土地使用管制規定。
（二）系爭土地係依據區域計畫法第15條編定為特定農業區農牧用地，經被告會同相關單位勘查後，經農業主管機關認定行為人未經許可擅自堆置事業廢棄物（漿紙污泥）於系爭土地，已違反非都市土地農牧用地之管制規定，並於違規現場已依據行政程序法第102條規定給予行為人陳述意見，及作成會勘紀錄及照片。
（三）本件堆置物為原告生產之「雜項有機質栽培介質」，惟依肥料管理法相關規定，肥料之運銷販售須經包裝標示，原告產製肥料採整車散裝方式販售，未依肥料管理法包裝及標示，顯違反肥料管理法規定。
（四）依據經濟部工業局101年1月6日工永字第10100001491號函釋，原告經再利用製程產製之雜項有機質栽培介質，其產品規格應符合農委會公告「肥料種類品目及規格」之「雜項有機質栽培介質」產品規格，且須依「肥料管理法」之相關規定取得肥料登記證後，始得進行販售，故土地回填之栽培介質，如符合前開規格則屬產品（雜項有機質栽培介質），反之則為事業廢棄物。又依據農委會101年3月23日農糧授字第101102527號函釋，原告回填之栽培介質未依「雜項有機質栽培介質」品目規定辦理：利用或添加非屬「肥料登記證申請及核發辦法」第5條第3項規定之事業廢棄物者（工業類事業廢棄物如「紙漿污泥」）僅可供作景觀園藝用，不得栽植食用作物或施用於食用作物農地，且須經過包裝及標示後始得運銷，不得以散裝方式販售。原告係以整車即散裝方式販售非屬「肥料管理法」規範之產製品，應屬事業廢棄物「紙漿污泥」棄置於農地之違規行為。
（五）依據被告環保局101年3月29日之會勘紀錄，原告截至3月底仍未取得被告環保局公告再利用檢核通過，故無法進入製程中，其拌成品尚未符合經濟部工業局核定之產品標準，故其產品仍屬廢棄物範疇，不得對外販售及棄置於廠外。又依經濟部工業局100年1月14日工永字第10000035430號函釋，原告義竹廠收受有機性污泥（漿紙污泥）添加其他資材（蔗渣、稻穀、有機肥）經攪拌混合、好氧發酵、厭氧發酵、入庫、包裝、裝袋（或桶裝）、出貨，其再利用流程符合該部核准之再利用許可書登記內容。惟原告僅將收受之有機性污泥（漿紙污泥）添加其他資材（蔗渣、稻穀、有機肥）攪拌混和之拌成品堆置系爭土地，上述製程並未完竣，且原告於99年10月25日取得農委會核發之肥料登記證，本應知悉相關規定卻未遵守，而將未完成製程之事業廢棄物堆置農地，以致散發惡臭引發民怨，原肥料登記證並經農委會以101年4月30日農授糧字第1011053240號函撤銷在案。
（六）依農業用地作農業使用及核發證明辦法第7條第1項第2款規定，現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之廢棄物者，不得認定為作農業使用，原告於系爭土地堆置事業廢棄物，顯已違反土地編定之使用目的及功能。從而，原告堆置於系爭土地上之物品係為事業廢棄物，其堆置物既非屬肥料，自與栽植苗木行為並無關連，則該堆置行為並非被告認定之合法育苗行為，不符農牧用地之容許使用項目及許可使用細目範疇，違反區域計畫法農牧用地之管制規定事實已臻明確。
（七）農業用地為國土一環，且為不可再生之國家資源，為確保農業生產環境及永續農業施政，並避免土壤及地下水污染，農業用地之填土或設施工程填地，其來源應為適合種植農作物之土壤，不得為事業廢棄物；又本件堆置面積甚廣，其違規行為嚴重影響地區居民生活環境品質，而致民眾數度檢舉，益發引起地方抗爭，被告裁量原告應受責難之程度，爰依區域計畫法第21條規定從重裁處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造各陳明在卷，並有被告101年3月24日、101年8月28日會勘紀錄、照片、被告101年4月13日府地用字第1010204584號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、101年9月24日府地用字第1010307670號裁處書、內政部101年7月23日台內訴字第1010243486號、第0000000000號、第0000000000號、101年7月27日台內訴第0000000000號、101年12月26日台內訴字第1010397835號訴願決定等附原處分及訴願卷卷可稽，洵堪認定。
兩造之爭點為：被告以原告棄置事業廢棄物，違反區域計畫法第15條非都市土地使用管制規定，裁處原告15萬元罰鍰，並命原告應於101年11月30日前變更使用至符合土地使用管制規定或清除地上物恢復至農牧用地之使用目的及功能，是否適法？茲分述如下：
（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項及第2項分別定有明文。又「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．」「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」「適用地類別：‧‧五、農牧用地：容許適用項目：（一）農作使用（包括牧草）‧‧」「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：．．．二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者。」非都巿土地使用管制規則第5條第1項及第6條第1項、第3項、附表一第五項適用類別、行為時農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條第2款均有規定。由是觀之，非都市土地經劃定為農牧用地者，僅得依非都市土地管制規則第6條第3項附表一所規定容許使用項目（例如農作使用、農舍及農舍附屬設施、農產品之零售、林業使用等是，至於其他容許使用項目絕大多數需另申請許可或同意）予以使用，若土地使用人對該等土地之利用方式逸脫前揭非都市土地管制規則第6條第3項附表一所規定所容許之使用項目，本質即該當區域計畫法第15條第1項規定之違反，並構成同法第21條規定之處罰要件。雖行為時農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條第2款輔助說明現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者，不得認定為農業使用，但尚非等同規範必限於堆置「障礙物、砂石、廢棄物」者，始可認定非屬農業使用，縱使土地使用人所堆置者係屬有市場販售價值之物，只要其堆置行為與前揭非都市土地管制規則第6條第3項附表一所規定所容許之使用項目無關，即屬與農業經營無關或有妨礙耕作之物，並當有前揭區域計畫法第21條規定之處罰情事。
（二）另按「為健全肥料管理，維護肥料品質；以維持地力、增進農業生產力及保護環境，特制定本法」「本法用辭定義如下：一、肥料︰指供給植物養分或促進養分利用之物品。二、堆肥︰指以有機質材料，經醱酵腐熟之肥料。」「肥料種類、品目及規格，由中央主管機關訂定公告之。」「肥料非經向中央主管機關申請核准發給肥料登記證，不得製造、輸入或販賣。」「肥料應經過包裝及標示後，始得運銷。但國內生產之堆肥，由工廠（場）直接運至農地施用者，不在此限。」「肥料標示，應以中文記載下列事項︰一、肥料登記證字號。二、肥料品目。三、登記成分、性狀及包裝重量、容量。四、肥料製造業者或輸入業者名稱及地址。五、肥料製造工廠(場)名稱及地址。六、使用方法及使用量。七、製造年、月、批號及有效期限。八、其他經中央主管機關規定應標示之事項。」「肥料登記證發證機關發證後，發現申請肥料登記證時所附文件或資料，有偽造、變造或不實者，應撤銷該肥料登記證；有違反本法第12條或第14條第1項規定，且於1年內經處罰超過2次者，應廢止該肥料登記證。」肥料管理法第1條前段、第3條第1、2款、第4條、第5條第1項、第12條、第13條、第24條亦分別定有明文。而農委會依據前揭肥料管理法第4條規定之授權所頒訂「肥料種類品目及規格」第2條明定：「肥料種類分為氮肥類、磷肥類、鉀肥類、次微量要素肥料類、有機質肥料類、複合肥料類、植物生長輔助劑類、微生物肥料類及其他肥料類，共九類‧‧」其中植物生長輔助劑類之品目中，第二項為「雜項有機質栽培介質（品目編號7-02）」，於上開規格附件一明定：「適用範圍：利用各種有機質材料經醱酵腐熟或其他物料經物理性狀調整後，製成有機土、泥炭土、培養土、栽培土、土壤改良劑或有機質栽培介質等，作為育苗、容器栽培或植物栽培介質使用者。‧‧限制事項：利用或添加事業廢棄物為原料，應依『肥料登記證申請及核發辦法』第5條規定辦理；利用或添加非屬『肥料登記證申請及核發辦法』第5條第3項規定之事業廢棄物者，僅可供作為景觀園藝用，不得栽植食用作物或施用於食用作物農地；利用或添加事業廢棄物為原料製成有機土、泥炭土、培養土、栽培土、土壤改良劑或有機質栽培介質等，用於栽植作物或作為景觀園藝用者，應登記本品目，須經過包裝及標示後，始得運銷，不得以散裝方式販售。」；而肥料登記證申請及核發辦法第5條第3項係規定：「第一項利用或添加之事業廢棄物，其來源出自農業生產、運銷、加工過程或利用農產品為原料所產生，未經化學處理，且可目視辨識為動植物性殘渣，並經本會公告為可直接利用或添加為製肥原料者，免附第一項第二款（環保主管機關指定之機關（構）出具之事業廢棄物成分檢驗報告）、第四款（本會農業試驗所或本會指定機關（構）出具之作物毒害試驗報告）規定文件。」由是觀之，肥料管理與維持地力、增進農業生產力及保護環境等法益直接相關，而肥料既係施作於植物（作物）之上，則對肥料之管制目的主要即為確保農業之生產及農地之保護，故立法者對肥料之管制措施繁複而嚴峻，因其材料或製程或多或少使用或添加相當之化學元素，如無妥適之管制，不僅不能達成供給養分之目的，反而造成土壤、水質乃至作物之危害。因此，肥料製成前，應先取得登記許可，嗣後應依登記證之許可內容進行製作程序，製成後應予包裝並登載必要標示事項，始可對外販售或處分，如有違反前揭製程時，尚可構成撤銷或廢止登記證之條件。依此，未經取得肥料登記證、業經撤銷或廢止肥料登記證、或未依肥料登記證許可內容製成之物，即非屬肥料管理法所規範之肥料。然而，合法製成之肥料尚且須經包裝、標示並限制其特定使用事項後始得使用於植物之生養上；反之，非法製成之「肥料」物品，既經上揭法令嚴格禁止其製造、輸入及販賣，更無可能越過上開途徑而逕自容許其施用於土地乃至作物之養成（即立法者既已限制其前揭段之製造行為，理應不可能發生後階段之使用行為；但行為人既於前揭段違法製造「肥料」，則其後階段之使用行為，當為上揭法令同樣禁止之範疇，此亦為至明之理）。是此，肥料之管理既為保護農業生產及農地地力，並管制限於合法製程之肥料始得施作於植物（作物）之上，而非法製作之「肥料」既不得施用於土地及充作植物之養分，則對該等「肥料」之違規使用顯然悖於前揭法規所欲保護之農業生產與農地養護法益，從而對該等非法「肥料」逕自使用於農地之行為即難認與農業經營有關，亦不該當前揭非都市土地管制規則第6條第3項附表一所規定所容許之「農作使用」，否則不僅對合法使用肥料之農事生產無法獲得確實之保障，並致前揭肥料管理及區域計畫法所欲保護之農業生產及農地農用目的無法達成（蓋肥料管理法僅明文處罰製造及販賣行為，並不及於違規使用行為；若區域計畫法農地農用規範可擴張及於非法製作「肥料」之「堆肥場」，則肥料將欠缺終端管制，因而致農地農用成為空談）。至於該等非法製成之「肥料」是否實際上確有污染土壤、水質及作物情事，乃屬污染控制法規所欲管制之項目，並非區域計畫法（著重土地使用方式）及肥料管理法（著重肥料之製造、流通及使用）等法規所關切之議題，併此敘明。
（三）查系爭土地使用分區及編定種類為特定農業區農牧用地，惟原告自99年6、7月間起，即從其附近所設義竹廠廠區，以整車散裝載運方式，載運其自稱原告產製「雜項有機質栽培介質」之培養土約6,536公噸至系爭土地堆置，原告代表人謝松庭並於檢察官偵訊時自陳：伊有將上開培養土出售給第三人郭西川、施秋雪等人乙節，有原告自行提出嘉義地檢署檢察官101年度偵字第6258、6259、6260、62
88、8154號不起訴處分書1份在卷（見本院卷第13頁）可證。次查，原告於起訴狀表明：原告使用之有機栽培介質均係依肥料生產製程製造，其產品規格符合農委會公告「肥料種類品目及規格」之「雜項有機質栽培介質」，出貨時，原告領有肥料登記證，該產品係在環保局公告在利用檢核期間，因此原告使用於系爭土地上之有機栽培介質，係屬作為種植苗木使用，且屬原告已加工後之產品等語（見本院卷第5頁背面）；而原告訴訟代理人於本院言詞辯論時亦稱：是從99年開始堆置，因當初是原告在出售培養土以後有剩餘的才拿到系爭土地上開始作土地復育，因當時無法種出作物，所以在101年3月間被告查緝時，才會有現場（堆置）情況存在等語（見本院卷第166頁）。且查，被告於101年3月24日會同原告至系爭土地勘查時，系爭土地上確實堆置一層厚實之灰白色土方，因堆置時間較長，土方呈乾裂狀，有部分耐旱性雜草生長其上等情，亦有被告當日拍攝照片數張附卷可佐（見本院卷第146至147頁、原處分卷第83至84頁）。則由原告自述內容及101年3月24日現場勘查情狀觀察，系爭土地大量散置由原告工廠載運而出之土方物品，而該土方物品即係原告工廠產製之「雜項有機質栽培介質」培養土，且該培養土除曾出售第三人郭西川、施秋雪等人外，現場放置者乃屬原告販售剩餘之物，意欲為土壤復育。然查，縱認原告於系爭土地上所堆置之「雜項有機質栽培介質」培養土，係屬合法製成之肥料，但其既非屬肥料管理法第3條第2款所稱之「堆肥」，依同法第12條後段規定，原告本不得逕將該等肥料從工廠直接運送至農地堆放，更無論原告連包裝、標示程序一律省略，甚至還違反「肥料種類品目及規格」之「雜項有機質栽培介質」品目規範之限制事項，逕自將該肥料散置於特定農業區農牧用地，亦即其使用分區上原本即可作為食用作物之系爭農地，當有違背農地使用及違反肥料管理法限制措施之情事。
（四）況查，原告堆置於系爭土地上之灰白色土方，經農委會查證後，於101年3月23日以農授糧字第1010102527號函謂以：原告所稱「有機質栽培介質（培養土）」未依「肥料種類品目及規格」之「雜項有機質栽培介質」品目規範規定辦理，非屬「肥料管理法」規範之肥料等語，有農委會前揭函文附於原處分卷（第23至24頁）可證；其後，原告所持有之「星橋栽培介質（培養土）」及「星橋1號栽培介質（培養土）」雜項有機質栽培介質（肥製（輔）字第0000000及0000000號）等2張製造、販賣肥料登記證，因其登記製肥原料為「有機性污泥（漿紙污泥）、農業污泥、植物性廢渣、蔗渣、稻穀、有機質肥料」，但原告總務即第三人施秋雪於101年4月19日表示：原告義竹廠載運未符合「肥料種類品目及規格」肥料規格之廢棄物，卻宣稱該批廢棄物為原告產製之培養土，並以「雜項有機質栽培介質」名義出貨，未依肥料登記核准文件及肥料標示之原料製作肥料，即申領肥料登記證文件，已有不實情事，業經農委會於101年4月30日以農授糧字第1011053240號函認定原告符合肥料管理法第24條規定情事，而將原告上開持有之肥料登記證予以撤銷，並限制原告2年內不得重新申請乙節，亦有前揭函文附於原處分卷（第31頁）可稽，而原告因未對農委會上開撤銷其肥料登記證之處分提起行政爭訟，則該項處分已發生形式存續力。是綜前觀察，原告持有之雜項有機質栽培介質肥料登記證業經主管機關依法撤銷在案，且原告堆置於系爭土地上之物質，復經農委會明白表示未依「雜項有機質栽培介質」品目規範規定辦理，非屬肥料管理法規範之肥料，揆諸前揭法規之說明，原告在系爭土地上堆置之物品，即與農業經營無關，而該等物品既經肥料管理法嚴格限制其生產及製造，乃原告違規製造後，復將該等物品傾倒於系爭土地，亦當然違反前揭非都市土地管制規則第6條第3項附表一所規定所容許農地農用之使用項目，則原告自該當區域計畫法第15條第1項、第21條第1項之處罰要件。乃原告辯稱該等物品縱非肥料管理法所稱之肥料，但無礙原告於堆置之系爭土地上作為苗木栽培使用，且原告已於101年4月以後廣植美人蕉，亦應可認定符合前揭非都市土地管制規則第6條第3項附表一所規定所容許之「農作使用」云云，惟查，姑不論系爭農地上原本即不得堆置非法製作之「肥料」，縱原告於上開「肥料」之基礎上種植苗木，因該「肥料」依法即不得供給作為植物之養分，自不應原告之種植行為而該當「農作使用」，是原告前揭辯解，純屬事後卸責之詞，要無足取。
（五）末按行政罰法第18條規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」查原告自99年6、7月間即陸續於系爭土地上堆置上開物品，至被告於101年3月24日勘查之際，已堆置長達近2年，且傾倒數量約6,536公噸，傾倒面積廣大乙節，已如前述。則被告審酌原告前揭違反行政法上義務之行為態樣，其應受責難程度較高，違規情節較重，並考量其資力，乃於法定裁量範圍內，裁處原告罰鍰15萬元，亦核屬合法妥適。
六、綜上所述，原告前揭主張均不可採，則被告以原告在系爭土地上傾倒非屬肥料管理法所規範之肥料物品，違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定裁罰15萬元，並命其限期變更使用至符合土地使用管制規定或清除地上物以恢復農牧用地之使用目的及功能之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。乃原告訴請撤銷云云，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 27 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 8 月 27 日
書記官 洪 美 智