高雄高等行政法院判決
103年度交上字第8號上 訴 人 沈永崑被 上訴人 臺南市政府警察局麻豆分局代 表 人 張樹德上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國102年11月25日臺灣臺南地方法院102年度交字第46號行政訴訟簡易判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於臺南市○○區○○段974、1007地號（下稱系爭土地），○○○區○里里○○街○○巷○○號至42號建號間路段（下稱系爭通路）設置鐵欄杆障礙物，被上訴人於民國102年4月19日開立南市警交字第ST0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單乙張（下稱系爭舉發通知單），因上訴人未依通知日期到案，故於同年5月23日依照道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定，以102年5月23日南市警交裁字第ST0000000號裁決處以罰鍰新臺幣（下同）1,500元之處分。
上訴人不服，提起行政訴訟，經原審判決駁回；上訴人猶不甘服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）臺南市下營區公所（下稱下營區公所）102年4月16日所建字第1020245229號函、102年5月2日所建字第1020239780號函，請上訴人依101年7月2日會勘紀錄辦理系爭通路設置欄杆障礙物檢舉案，完全避談先前102年3月18日所建字第1020143664號函引用都市計畫法第51條規定，請被上訴人依據道路交通處罰條例第82條第1項第1款處罰上訴人一事，足見下營區公所自認前函（102年3月18日所建字第1020143664號函）引用都市計畫法第51條規定之處罰依據並非正確。又依違反都市計畫法相關使用規定之認定、處罰權責機關係都市發展局，而非警察局，而系爭通路現況作為私設通路使用，未違反都市計畫法第51條公共設施保留地之指定用途使用。（二）被上訴人102年5月20日南市警麻交字第1020252563號書函說明三，以「現有巷道」、「門牌地址」、「99年7月至100年4月間並未設置固定式鐵欄杆阻隔」作為系爭通路屬現有巷道而舉發之認定依據，惟認定現有巷道之權責機關係都市發展局、工務局或授權區公所辦理，並非警察局，況臺南市政府都市發展局、工務局及下營區公所從未認定系爭通路為現有巷道，被上訴人逕自認定系爭通路為現有巷道，不僅逾越權責，且舉發裁罰之認定依據自始有誤。又依原「台南縣○鄉鎮○區○道路命名及門牌整編作業要點」六之3規定，可知門牌住址之設置非道路認定之標準，且中華民國管轄之處：山巔、海濱、孤島、私人社區、公寓皆編有門牌地址，未開闢通路之住戶亦得申請，此係我國為戶政管理方便，並未有相關應認定為道路之規定。再者，計畫道路在尚未經政府徵收前，涉及私人產權，應由道路主管機關認定是否為道路範圍，符合既成道路要件時，土地使用權才受限制，被上訴人在舉發前，未查證系爭通路是否被認定為既成道路，亦未查證本私設通路之闢設原由，即草率認定，在行政程序顯有疏忽。（三）臺南市政府都市發展局、工務局○○○區○○○道路主管機關或授權機關，自101年7月起有關本件之會勘記錄及往來公文書內，皆未表示系爭尚未徵收之計畫道路上之「私設通路」為供公眾通行之「既成道路」。且系爭通路不具司法院官釋字第400號解釋所謂既成道路須具備之三要件。又系爭通路僅供本社區21號（含）與40號（含）住戶以東臨系爭通路之社區住戶通行至永安街使用，故上訴人於鋪面、管路鋪設完成前，即於現
40 號與42號間設置磚造圍牆一堵，明確表示系爭通路屬專有通行權、專屬社區通行使用，不供公眾通行使用之意思，因圍牆部分被損毀，之後改置鐵欄杆區隔，其延續性存在之事實不容否認，且該鐵欄杆之設置係屬上訴人延續性表示「不供公眾通行」、「不許他人穿行」之意。至改置鐵欄杆區隔前，雖有數月時間供公眾通行，惟上訴人並未同意，亦未受告知，且此短時間內遭不特定人通行，並未構成司法院釋字第400號解釋有關既成道路之要件。再者，系爭土地雖屬都市○○區○道路用地，惟未徵收且未銜接其它已通行之既成道路或計畫道路，尚未具供公眾通行之條件，且系爭通路係透過上訴人所有於臺南市○○區○○段972-9、1028-1、1039-1等3筆地號土地（屬住宅用地）之私設通路才能聯接永安街，屬封閉型態通路，並不具公共地役權關係，非屬道路交通管理處罰條例第3條所稱道路定義之「供公眾通行之地方」。系爭土地既未具公共地役權，且尚未徵收，所有權人在法令限制範圍內，應有自行使用處分之權利，不提供社區以外住戶穿行。系爭通路未經政府徵收，且非既成道路，自非「道路交通管理處罰條例」第3條所稱之「道路」範圍，被上訴人以道路交通管理處罰條例處罰上訴人，明顯不符處罰要件。（四）上訴人與第三人呂萬聰於101年8月14日經臺南市下營區調解委員會調解成立，調解結果為：「1、兩造互相不追究過去，1007號維持現狀（附相片），僅提供原社區住戶通行使用。2、兩造拋棄本件民事其餘請求權。」已承認1007地號土地為私設通路之事實，該調解書業經臺灣臺南地方法院依法審核，准予核定（下營區公所101年9月4日所秘字第101063597號函）。惟事隔尚未1年，第三人呂岡翰以不知、不承認其父呂萬聰與上訴人調解內容，再次檢舉，因本件為經法院核定之民事調解，與民事確定判決有同一之效力，故依民事訴訟法第401條關於既判力主觀效力範圍之規定，第三人呂岡翰已受到既判力效力所及，不得再就同一紛爭反覆爭執等情，並聲明求為判決撤銷原處分。
三、被上訴人則以：下營區公所以101年7月11日所建字00000000
000、102年3月18日所建字第1020143664號函文被上訴人，指上訴人於都市○○道路設置障礙物，請被上訴人依據道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定舉發，被上訴人實地勘查臺南市○○區○里里○○街○○巷○○巷道為現有巷道，各巷口均未有人員、設施管制公眾通行，任何不特定人均得無條件通行使用，符合道路交通管理處罰條例第3條所稱道路之定義。另被上訴人經2次訪談臺南市○○區○里里○○街○○巷○○號住戶呂萬聰，經其證述99年7至9月購屋時該巷道未見設置任何阻礙通行之磚牆、鐵欄杆等阻礙公眾通行之物，直至100年4至5月間上訴人方設置鐵欄杆阻礙公眾通行，上訴人於道路設置鐵欄杆障礙物，有阻礙公眾通行及妨礙消防救災、緊急危難救護之慮，被上訴人本於職責執行公權力，依法製單舉發，本件違規事證明確，被上訴人據此裁處上訴人罰鍰1,500元，並無不合等語，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：（一）下營區公所101年7月11日所建字第10100395589號函及102年3月18日所建字第1020143664號函，雖引用都市計畫法第51條規定，請被上訴人依據道路交通處罰條例第82條第1項第1款辦理，然上揭函文僅係認定系爭通路為公共設施保留地，而上訴人不得為妨礙其指定目的之使用，乃法律明定之義務，並就上訴人設置欄杆有違道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款一事，交由被上訴人即權責機關依道路交通管理處罰條例作裁罰，是以本件被上訴人既為道路交通管理處罰條例之裁罰機關，其裁罰之依據係道路交通管理處罰條例，而非都市計畫法，上訴人主張被上訴人非權責機關且裁罰依據顯屬有誤云云，並不足採。（二）道路交通管理處罰條例第3條第1款所謂「其他供公眾通行之地方」，○○○區○道路具有「無管制設施」、「非專供特定人通行」、「開放供公眾（車輛）自由進出」等情事，依事實認定之。本件被上訴人於102年5月20日南市警麻交字第1020252563號書函內文說明三雖謂：「經查該巷為現有巷道．．．應屬道路交通管理處罰條例第3條第1款所稱之巷衖或其他供公眾通行之地方．．．。
」然觀系爭通路尚未經現有巷道主管機關都市發展局、工務局或下營區公所認定為現有巷道，被上訴人亦非現有巷道認定之權責機關，其函文應係為認定系爭通路屬於道路交通管理處罰條例第3條第1款所稱之道路，並依據該條例為裁罰依據所作之說明，而非立於現有巷道之主管機關立場據以認定系爭通路是否為現有巷道。是以上訴人雖謂系爭通路非現有巷道，被上訴人認定系爭通路為現有巷道係有違誤云云，然本件既非現有巷道之爭議，本院不予審酌，先予敘明。又系爭土地地目為田，為都市計畫公共設施保留地，指定目的為作道路之使用，有臺南市麻豆地政事務所102年8月28日所登記字第1020086792號函暨附系爭土地土地登記謄本及地籍圖謄本、下營區公所102年8月29日所建字第1020533533號函暨都市計畫圖、臺南市政府都市發展局102年9月5日南市都規字第1020778167號函暨都市計畫圖附卷可稽（見原審卷第59至68頁）。原審法院於102年7月23日會同上訴人、被上訴人機關人員及地政人員至現場履勘，經地政人員表示：「該柵欄應係在1007號土地上面」、「（問：圍柵欄的位置係計畫道路？）柵欄的位置是未徵收的計畫道路。」、「（問：該路是否為計畫道路？）該路依我們圖面來看是計畫道路，但是否為計畫道路應由公所判斷，也應依公所認定。」、「（問：都市計畫圖如何認定是一條道路？）依都市計畫圖顯示黃線的為住宅區、黃線外之藍線為道路邊線。」；並經證人呂萬聰具結證稱：「（問：圍柵欄之地方原來是否為通行之巷道？）我在99年來購買該房子的時候是道路，是原告100年才圍起的。」、「（問：除了35巷42號及46號外是否尚有人在使用該巷道通行？）裡面還是有一些住戶要通行。」、「（問：除了你之外是否還有其他人在通行？）有，裡面還是有人在使用該巷道。」；復經上訴人陳稱：「（問：你圍此柵欄是在何地號上？）我圍的柵欄是在我母親蔡文土地1007號上。」、「該路我尚未處理之前都是農地，裡面通行者他們要通行有自己私設的道路可以通行。」、「（問：為何柵欄要圍在此處？）因42號及46號在我圍起柵欄時並未搭建，且該2戶並非我賣出，我是方便我賣出的社區住戶方便通行才圍起。」；而原審法院勘察結果為：該路兩邊巷道未連接對外道路，僅東側有連接對外道路，有當日勘驗測量筆錄在卷可佐（見原審卷第76至81頁），且為兩造所不爭執，應可認定。再者，下營區公所101年7月4日所建字第1010007535號函暨同年月2日所作之會勘紀錄，其會勘結論第1點為：
「．．．973地號之住戶除可經1007地號銜接其他街道，西側仍有一通行多年之通道可銜接西安街65巷，惟該通道之地主說明此處為私人土地既非都市○○道路且無徵收，故不應以此做為日後道路通行使用。」（見原審卷第15至17頁）。
再者，第三人呂萬聰曾於被上訴人102年5月20日製作訪談紀錄時稱：伊於99年7至9月購屋時住宅前道路有通，且鋪設柏油路，整條道路門牌號碼○○○區○○街○○巷由東向西增加，而系爭通路上之鐵欄杆係上訴人於100年4月至5月時設置等語，並提出系爭通路未設置鐵欄杆之照片為證（見原審院卷第47至51頁），於同年月21日被上訴人訪談時復陳稱：伊住宅東側被設置鐵欄杆，無法通行，出入均由西側離伊家約8公尺旁小路，該小路是他人的所有建地，該林姓地主有向伊說最近將於該建地蓋房子，只要該土地動工建屋，鐵欄杆又未拆除，到時候伊將無路通行出入等語（見原審卷第52至53頁），有被上訴人102年5月20、21日訪談記錄附卷足參。
顯見系爭通路西側住戶原可往東西兩側道路通行，然因系爭通路上設置之鐵欄杆使其不得往東側道路通行，西側連接之道路又因屬他人土地並將建屋而不提供通行之用，則系爭通路西側之住戶將無道路可出入通行。另上訴人並非1007地號之所有權人，而上訴人之母親蔡文亦僅係共有該筆土地應有部分6分之1之所有權人，此有1007地號土地登記謄本附卷足參（見原審院卷第62頁），而系爭通路既為公共設施保留地，指定目的為作道路使用，且供附近住戶使用，而上訴人卻於100年4、5月間設置鐵欄杆於系爭通路妨礙公眾通行，復於原審法院102年7月23日履勘時表示：伊圍的柵欄係在伊母親蔡文土地1007號上，而42號及46號房屋在伊圍起柵欄時並未搭建，且該2戶並非伊賣出，伊是方便伊賣出的社區住戶方便通行才圍起。是以，上訴人既非所有權人，本不得主張就系爭土地享有所有權人之權能，縱依其權利係由所有權人授予而主張，亦不得逾此權利本身，且依其陳述設置鐵欄杆之目的係為方便其賣出房屋的社區住戶通行，然此一行為卻阻礙其他住戶之通行，並有違都市計畫法第51條所規定之不得為妨礙其指定目的（道路）使用之法定義務。從而，上訴人主張設置鐵欄杆之行為係正當權利行使云云，核不足採。綜上，系爭通路既為都市計畫公共設施保留地，指定目的為作道路之使用，除作為臺南市○○區○里里○○街○○巷住戶及鄰地所有人等賴以通行東西兩側之通路，且仍供郵差、警察或不特定訪客現在及未來通行使用，非專屬供特定人通行，且已符合供「公眾」通行之要件，且依證人呂萬聰證述及所提之現場照片，系爭通路原先並無管制設施而得通行，其上之鐵欄杆係上訴人於100年4月至5月時設置，有勘驗筆錄及現場照片等件在卷可參，是以系爭通路之整體當為供公眾通行之地方，屬於道路交通管理處罰條例第3條第1款之道路。（三）系爭通路既經認定為道路交通管理處罰條例第3條第1款之道路，業如上述，則上訴人於系爭通路上設置鐵欄杆，屬於該條款所稱之障礙物，且足以妨礙交通，經被上訴人於102年4月19日依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定開立系爭舉發通知單，並載明到案日期為同年5月19日，上訴人未於期限內到案繳納罰鍰，被上訴人復於同年5月23日作成原處分，以上訴人逾期到案，裁處上訴人罰鍰1,500元，於法尚無違誤。末就上訴人主張其與第三人呂萬聰前經調解，同意1007地號維持現狀，僅提供原社區住戶通行使用，則第三人呂萬聰之子呂岡翰亦為既判力效力所及，不得再就同一紛爭反覆爭執云云。惟查，本件係上訴人與被上訴人間就行政處分一事所生爭議，訴由原審法院審理被上訴人所為之處分是否於法有據，核與上訴人與他人間之民事糾紛所成立之調解內容無涉，亦無民事訴訟法一事不再理之適用。（四）被上訴人所為之原處分以上訴人於系爭通路上設置鐵欄杆障礙物，依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定，裁處上訴人罰鍰1,500元，並無違法。上訴人訴請撤銷為無理由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：系爭通路於被上訴人舉發時，是否為「現有巷道」乃本件之前提爭點，即系爭通路於被上訴人舉發時，若非「現有巷道」，則系爭通路即非道路交通管理處罰條例第3條第1款所稱之「道路」，原判決謂本件非「現有巷道」之爭議，本院不予審酌云云，實為枉法裁判。又上述前提爭點，有詳加調查之必要，原審法院未開庭，亦未調查證據，剝奪兩造辯論之機會，顯有偏頗之事實。法院並非「道路」之認定機關，本應函請「權責單位」（台南市都市發展局）判斷系爭通路於被上訴人舉發時，是否為「現有巷道」，原審法院輕率駁回上訴人之訴，構成枉法裁判等語，爰提起本件上訴，並請求廢棄原判決。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
（一）按「本法所稱交通裁決事件如下：一、不服道路交通管理處罰條例第8條及第37條第5項之裁決，而提起之撤銷訴訟、確認訴訟。」「交通裁決事件之裁判，得不經言詞辯論為之。」為行政訴訟法第237條之1第1項第1款、237條之7所明定。而前揭237條之7立法理由亦說明：「考量交通裁決事件質輕量多，且裁罰金額普遍不高，如卷內事證已臻明確，尚須通知兩造到庭辯論，無異增加當事人之訟累，爰於本條明定，其裁判得不經言詞辯論為之。」是此，交通裁決事件原本即無開庭行言詞辯論之必要。況原審為就上訴人起訴主張之事實有清楚之認識，曾於102年10月2日至被上訴人原處分所指之違規地點進行實地履勘，除通知兩造到場陳述及表示意見外，並傳喚證人呂萬聰、台南市麻豆地政事務所至勘驗地點接受訊問及說明，而勘驗程序進行中，原審並就勘驗結果及證人供證情節令兩造充分陳述意見，待兩造均無其他表述後，原審尚且曉諭如有其他陳述意見，另以書面為之等語，有原審卷附是日勘驗筆錄在卷（第75至80頁）可證，嗣後原審亦待上訴人提出補充陳述狀（見原審卷第82至86頁）後，始就兩造全部主張及答辯予以裁判，並據以作成前揭原判決。則揆諸前揭規定之說明，本件原處分裁罰金額不高，且原審卷內已有上訴人相當充分及重複之證據資料，加以原審復履勘現場、訊問證人，並令兩造就上開事證陳述意見，則上開勘驗程序與言詞辯論程序實無二致，從而，原審斟酌卷內相關事證，認本件已無再行通知兩造到場行言詞辯論之必要，自屬適法。乃上訴人逕主張原審於履勘現場後，即未曾開庭調查證據並令兩造辯論之機會，其程序之進行顯然違背法令云云，要屬無據。
（二）次查，原審就上訴人主張之事實，除進行實地現場勘驗外，並訊問台南市麻豆地政事務所人員以查證現址是否為都市○○道路○道路開闢過程，及詰問居住於現址路旁即台南市○○區○○街○○巷○○號住戶呂萬聰以明瞭現址道路有無供公眾通行、及該道路遭受鐵欄杆圍堵後對其通行有無構成妨礙等事實，則原審前揭種種作為，均屬其調查證據之方法；至於上訴人所提之其他物證或書證（諸如照片、下營區公所書函、調解書等），原審則於判決中逐項說明該等證據資料之證明力，此均說明原審對原處分合法性之調查，已審酌兩造既有之事實主張，但不受限於兩造主張之事項，並已依職權調查事實。乃上訴人復主張原審有未進行調查證據之違法云云，亦屬無據。
（三）末按「道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」道路交通管理處罰條例第3條第1款定有明文，是「供公眾通行之地方」皆屬道路範圍，參照交通部72年7月13日路臺監字第05286號函：「校園內之道路，可否列為道路交通管理處罰條例第3條之道路範圍，如非專供校方車輛行人進出使用，而開放供公眾通行者，應適用該條例管理。」、81年2月1日交路字第004059號函：「車輛進出加油站之車道，如無管制設施，可供公眾（車輛）自由進出，則屬道路範圍。」之意旨，所謂「其他供公眾通行之地方」，○○○區○道路是否具有「無管制設施」、「非專供特定人通行」、「開放供公眾（車輛）自由進出」等情事而為判斷。又按「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」「本自治條例所稱現有巷道，指非都市○○道路，並符合下列情形之一者：一、依其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定屬供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書。三、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續。四、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之巷道，經主管機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。」為建築法第101條、臺南市建築管理自治條例第6條第1項所規定，是依上開自治條例規定，「現有巷道」之認定係以非都市○○道路，並符合第6條第1項所定情形之一者為要件，與上開道路交通管理處罰條例第3條第1款所稱道路之認定標準不同，本件既屬道路交通管理處罰條例第3條第1款、第82條第1項第1款之處罰事項，即與「現有巷道」爭議事項無涉，上訴人上訴意旨主張系爭通路如非「現有巷道」，即非屬道路交通管理處罰條例第3條第1款所稱之「道路」云云，核屬法律見解之歧異，難謂有據，要無足取。
（四）綜上所述，原審判決依調查證據之結果，據以審認上訴人擅自於系爭通路上設置鐵欄杆障礙物，足以妨礙交通，違反道路交通管理處罰條例第3條第1款、第82條第1項第1款之規定，則被上訴人依上開處罰條例裁處罰鍰1,500元之原處分，原審判決予以維持，經核其認事用法並無違誤，且已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，並無程序違法或未盡調查情事等違背法令事項。上訴意旨指摘原審判決適用法規不當，求予廢棄，並撤銷原處分，難認有理由，爰不經言詞辯論，逕為判決駁回其上訴。
七、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750元（上訴裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第253條第1項前段、第255條第1項、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 11 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 103 年 3 月 11 日
書記官 洪 美 智