高雄高等行政法院判決
103年度再字第19號再 審原 告 蔡 國
蔡得安蔡承受蔡永錫蔡永賜蔡永得共 同送達代收人 呂月華再 審被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長上列當事人間確認公法上法律關係成立（不成立）事件，再審原告對最高行政法院中華民國103年7月25日103年度判字第412號判決及本院中華民國102年12月31日102年度訴字第235號判決，提起再審之訴，關於行政訴訟法第273條第1項第14款部分，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣再審原告與其他共有人所共有坐落臺南市○區○○段1-48、1-902、1-905、169-29及169-32地號土地（下稱系爭土地），因曾於民國60幾年間提供財團法人真耶穌教會臺灣總會（下稱南門教會）教友於每週作禮拜時進出通行使用，嗣南門教會為興建會堂申請建築，再審被告於70年1月7日以之指定建築線。再審原告認為系爭土地僅為再審原告家族自行留設之私設通道，自始利用情形即不符「須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」要件，再審被告將系爭土地成立公用地役關係，致限制再審原告所有權之行使，再審原告遂向本院起訴請求確認系爭土地之公用地役關係不成立，經本院以102年度訴字第235號判決（下稱原審判決）駁回再審原告之訴，再審原告提起上訴，亦遭最高行政法院以103年度判字第412號判決（下稱原確定判決）駁回其上訴確定。再審原告因認原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款之再審事由，遂提起本件再審之訴。
二、本件再審原告主張：
（一）再審原告於第一審提出足以影響判決之系爭土地「航照圖」及「門牌證明書」，並以再審被告提出之「航測地形圖」為證，惟原審判決對此重要證物未為任何審酌論述，原確定判決亦無隻字片語交代此證據之取捨，有足以影響判決之重要證物漏未斟酌之再審事由：
1.原審判決以訴外人南門教會於70年1月5日就系爭土地申請建築線指定時，門牌號碼為臺南市○○路○○○巷○○號，系爭土地確為既成巷路，並以再審原告無證據證明系爭土地連接健康路處設有鐵閘門管制進出，教團、教友等不特定多數人進出教會，必通行系爭土地，認定系爭土地具有公用地役關係存在，而為再審原告敗訴之判決。
2.按原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服，行政訴訟法第273條第1項第14款定有明文。本件再審原告據以提起再審之重要證物，乃第一審已提出之系爭土地「航照圖」（再證1）、「航測地形圖」（再證2）及「門牌證明書」（再證3），用以證明⑴系爭土地於訴外人南門教會申請建築線指定時，兩側房屋門牌號碼皆未編有巷弄，健康路195巷非為系爭土地；⑵南門教會係另有連接健康路之對外通路（見再證1航照圖紅色框線、再證2黃色顯影部分），教團、教友並無「必」通行系爭土地；以及⑶系爭土地航測地形圖臨健康路處有編號T之地上物坐落其上（見再證2紅色圓圈處），再審被告於第一審亦陳稱：「T通常係上頭係鐵皮的物品，有可能係鐵棚子‧‧‧」等語（見鈞院102年度訴字第235號102年11月14日準備程序筆錄），系爭土地臨健康路處確有設置鐵閘門管制進出，並非既成道路不具公用地役關係存在。
3.為釐清南門教會確另有主要對外通路，並無必通行系爭土地，再審原告提供南門教會對外通行連絡健康路之現況照片6張（再證6）供參。由再證6照片、再證1編號3航照圖及再證2之航測地形圖，可見南門教會主體建築大門面東，係經由國立臺南高級商業職業學校旁健康路195巷（現編定為臺南市○區○○路○段○○○巷）連接健康路，並無必通行系爭土地。
4.綜上，系爭土地於70年間遭指定建築線前，並未編為巷弄，南門教會係經由健康路195巷對外通行，並無必通行系爭土地，原審判決及原確定判決對再證1航照圖、再證2航測地形圖及再證3門牌證明書等重要證物未有隻字片語為證據取捨，且誤認系爭土地即為上開195巷道路，顯有足以影響判決之重要證物漏未斟酌之再審事由，再審原告當可依據行政訴訟法第273條第1項第14款規定，提起再審之訴。
（二）本案言詞辯論之事項：
1.人民之私有土地遭認定有公用地役關係，其雖仍保有所有權，惟其所有權之行使將受有持續性之限制，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，司法院釋字第400號解釋固闡明國家應依法律之規定辦理徵收給予補償或以他法補償，惟因目前尚無相關法令可資依循，致人民無請求國家徵收補償之公法上權利，實與剝奪人民所有權無異，故於認定私有土地有無公用地役關係存在時，自應採取嚴格之標準，始符比例原則。
2.查行政院農業委員會林務局農林航空測量所航照圖為公務員職務上製作之紀錄文書，其證明力顯無可疑，為認定系爭土地臨臺南市○○路處是否有鐵閘門設置之重要證據。依66年8月4日航照圖（再證1編號1）所示，系爭土地臨臺南市○○路處有一直線陰影，並非與系爭土地毗連建物平行，可證系爭土地臨臺南市○○路處設有鐵閘門。另參62年航測地形圖及85年航測地形圖（再證2），系爭土地臨臺南市○○路○○○號T之地上物坐落其上，再審被告亦陳稱：「T通常係上頭係鐵皮的物品，有可能係鐵棚子‧‧‧」等語（見鈞院102年度訴字第235號102年11月14日準備程序筆錄），益證系爭土地臨臺南市○○路處確設有鐵閘門，可見再審原告有阻止通行之情事，系爭土地未供公眾通行，非屬既成道路不具公用地役關係。
3.再審原告第一審提出之門牌證明書及訴外人南門教會現址證明資料（再證3）、房屋租賃契約書（再審原告102年9月18日行政訴訟準備狀原證4）、臺南市稅捐稽徵處房屋稅繳納通知書（再審原告102年9月18日行政訴訟準備狀原證6）、南門教會出入口處照片（再審原告102年9月18日行政訴訟準備狀原證8），於78年5月15日門牌整編前，南門教會門牌號碼為臺南市○區○○路○○○巷○○號，南功美術印刷廠租用再審原告及其他共有人所有坐落系爭土地旁建物，門牌號碼為臺南市○○路○○○號之4，門牌並非編為195巷，南門教會確有通路對外出入，並無必通行系爭土地，亦不符司法院釋字第400號解釋揭櫫之既成道路要件，系爭土地非為既成道路甚明。
4.再審原告雖將系爭土地旁建物出租予南功美術印刷廠及十全印刷廠使用，然印刷廠係與再審原告簽訂租賃契約之特定人，並非不特定之公眾，系爭土地只供特定之鄰地所有人或使用人通行，尚不得遽謂系爭土地為既成公眾通行之道路。退步言之，再審原告於對印刷廠使用系爭土地進出，雖無阻止之情事，然係為履行前開租賃契約之故，而許其通行，非可即謂再審原告同意供不特定之公眾通行使用，系爭土地當無成立公用地役關係，此亦有最高行政法院99年度判字第550號判決及102年度判字第823號判決可資參照等情。並聲明求為判決⑴本院120年度訴字第235號、最高行政法院103年度判字第412號確定判決均廢棄；⑵確認再審被告對再審原告蔡國、蔡永錫、蔡永賜、蔡永得及其他共有人共有坐落臺南市○區○○段○○○○○號及169-29地號、再審原告蔡承受、蔡永得及其他共有人共有坐落同地段1-902地號、再審原告蔡得安、蔡承受、蔡永錫、蔡永得及其他共有人共有坐落同地段1-905地號及169-32地號如本院102年度訴字第235號確定判決附圖（即102年10月28日臺南市東南地政事務所土地複丈成果圖）所示斜線部分面積313平方公尺土地之公用地役關係不成立。
三、再審被告則以：
（一）系爭土地依再審原告所稱設有鐵閘門管制進出，依其提供之66年8月4日、69年4月18日、70年9月9日航照圖所示僅呈現巷道之路型，系爭土地連接健康路之處模糊不清，精確度不足，尚無法證明系爭土地於健康路路口設有閘門，另依再審被告70年1月5日南工都二字第141號建築線標示系爭土地為既成道路，並於臨接該巷道處（當時南門教會為加強磚造2層，門牌號碼為臺南市○○路○○○巷○○號）劃設建築線，依其現況套繪圖所示該巷道（即健康路195巷）兩側上有其餘建物係由該巷道通往北側健康路且該巷道並無障礙物；另本件於102年9月24日由鈞院辦理現場勘驗，系爭土地原確為巷道，兩邊設有邊溝，有勘驗筆錄及現場照片可稽，並經臺南市東南地政事務所實施測量，現地路寬約為3.9公尺，核與70年1月5日之建築線指示（定）申請書圖相當。
（二）上述建築線係依當時之臺灣省建築管理規則第2條及第4條規定：「建築基地面臨計畫道路或供公眾通行之既成巷路者，得申請指定建築線。‧‧‧。」「本規則所稱之供公眾通行之既成巷路，係指符合左列各款條件：一、巷路寬度自申請建築基地通至鄰近計畫道路之路段，寬度最少在2公尺以上，其寬度計算，兩旁有排水溝或斷崖者，以水溝內緣或斷崖為準，無排水溝者，以該巷路兩旁建築物（或圍牆）間之最少淨距離為準。二、巷路旁之房屋已編有門牌者。三、不妨礙都市計畫公共設施保留地者。前項既成道路不包括類似通路及防火巷。」辦理，縱系爭巷道嗣後因水交社路之開闢，容或已無再提供公眾通行之必要，亦僅屬廢止巷道之問題，而非公用地役關係自始不成立。
（三）另按85年航測地形圖所示系爭土地具有兩處標示為T之地上物，惟該地上物僅能證明系爭土地巷道上空有鐵皮頂蓋物，尚難作為系爭土地巷道路面設有鐵閘門之佐證，且該標示為T之地上鐵皮頂蓋物於70年1月5日南工都二字第141號建築線中現況套繪圖並無標示，另依前述航測地形圖所示兩側除有「十全印刷」、「南功美術印刷廠」等2間工廠外，尚有多棟建築物及教團、教友使用系爭土地通達健康路，亦可證明使用系爭土地非原告所稱僅供特定人士使用。綜上所述，系爭土地應於70年以前即為供公眾通行之既成道路，亦即具有公用地役關係。
（四）又本件系爭土地於70年1月5日指定建築線時，即有寬度約4米之既成道路，且係供南門教會重新改建會堂使用而指定，而該教會為公開傳教佈道之場所，故以系爭巷道往北聯絡當時最近之唯一計畫道路（健康路），供不特定之教團及教友進出，實屬必然，符合經驗法則，併此敘明。
（五）綜上所述，再審原告所稱系爭土地自始不具公用地役關係與事實不符，又再審原告所提之再審理由及證據，均經原審判決及原確定判決審酌在案，渠等猶執陳詞主張，就原審判決及原確定判決業已駁回之理由，或屬原審依其職權為證據取捨認定事實之部分，加以爭執，顯無再審之理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回再審原告之訴。
四、兩造之爭點為原審判決及原確定判決有無行政訴訟法第273條第1項第14款之再審事由。經查：
（一）按「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」行政訴訟法第278條第2項定有明文。又「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：‧‧‧十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。」為行政訴訟法第273條第1項第14款所規定。而該款所稱「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」，係指足以影響判決基礎之重要證物，雖在前訴訟程序業已提出，然未經確定判決加以斟酌，或者忽視當事人聲明之證據而不予調查，或者就依聲請或依職權調查之證據未為判斷，均不失為漏未斟酌，且以該證物足以動搖原確定判決基礎者為限。若於判決理由項下說明無調查之必要，或縱經斟酌亦不足影響判決基礎之意見，即與漏未斟酌有間，不得據為再審之理由（吳明軒所著中國民事訴訟法89年9月修訂5版下冊）。又當事人雖已主張其再審之訴具備行政訴訟法第273條第1項第14款規定之要件，而經法院審查結果其實無此事由者，則其再審之訴即為顯無理由。
（二）次按「對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之。」「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」行政訴訟法第242條及第254條第1項分別定有明文。由上開法條規定可知，最高行政法院除應依職權調查之事項外，原則上僅就法律問題為審理而不涉及事實，亦即最高行政法院判決基礎之事實，應以高等行政法院合法確定之事實為基礎，除法律別有規定外，最高行政法院不得調查事實。又按「對於最高行政法院之判決，本於第273條第1項第9款至第14款事由聲明不服者，雖有前2項之情形，仍專屬原高等行政法院管轄。」行政訴訟法第275條第3項亦有明文。故再審原告若係對最高行政法院確定判決提起再審之訴，原則上由最高行政法院管轄，惟最高行政法院為法律審，以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，再審原告若以判決有行政訴訟法第273條第1項第9款至第14款事由提起再審之訴，因涉及事實之調查，且足以動搖高等行政法院判決所確定之事實，故規定仍專屬於高等行政法院管轄。
（三）本件再審原告主張渠等於第一審提出足以影響判決之系爭土地「航照圖」（再證1）及「門牌證明書」（再證3），並以再審被告提出之「航測地形圖」（再證2）為證，惟原審判決對此重要證物未為任何審酌論述，原確定判決亦無隻字片語交代此證據之取捨，實有行政訴訟法第273條第1項第14款「足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之再審事由云云。惟查，原審判決就此部分係以：「（三）‧‧‧本件系爭土地於70年1月5日由訴外人南門教會申請建築線指定時即為現有巷道，巷道寬度為4米，有建築線指示（定）申請書圖附卷可稽（詳本院卷第42頁），嗣本院於102年9月24日現場勘驗，系爭土地原確為巷道，兩邊設有邊溝，有勘驗筆錄及現場照片可稽。又系爭土地經囑託臺南市東南地政事務所實施測量，依比例尺1/600計算結果，路寬約為3.9公尺，核與建築線指定圖說相當；另查70年1月5日之建築線指示（定）申請書圖，當時南門教會為加強磚造2層之建築物，門牌號碼為臺南市○○路○○○巷○○號，於78年5月15日整編為健康路1段357巷30號（嗣水交社路興建後改為水交社路339號），亦有門牌證明書可憑。又系爭巷道內原建有房屋，並自67年12月起即分別出租予訴外人南功美術印刷廠、十全印刷廠使用，有原告所提租賃契約書、帳簿憑證在卷可證，益證系爭巷道自67、68年間即供不特定通行，符合當時臺灣省建築管理規則既成巷路之要件，要無疑義，原告主張當時系爭土地並無巷弄，健康路195巷並非系爭土地，被告指定建築線時未予實質認定云云，並不可採。（四）‧‧‧原告雖提出66年8月4日、69年4月18日、70年9月9日航照圖主張系爭巷道於鄰近臺南市○○路出口原設有鐵閘門管制進出云云，然依上開航照圖所示，尚無法認定系爭巷道出入口確設有鐵閘門，原告復無積極證據足證確有鐵閘門之存在，且依前述，系爭土地既供教會教團、教友進出，且供印刷廠使用進出，顯不能於進出口處設置鐵閘門進行管制，是原告此之主張，顯違常情，並不可採。」為由，而駁回再審原告之訴，核已斟酌再審原告據以為再審理由之前開航照圖（再證1）及門牌證明書（再證3）等事證，並將其得心證之理由詳細記載於判決書，而認系爭土地為具有公用地役關係之現有巷道。是原審判決就上開事證，並無就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之情形。又本件再審原告雖提出62年及85年航測地形圖影本，主張系爭土地臨健康路處有編號T之地上物坐落其上（見再證2紅色圓圈處），而再審被告於102年11月14日本院行準備程序時亦陳稱：「T通常係上頭係鐵皮的物品，有可能係鐵棚子‧‧‧」等語，足認系爭土地臨健康路處確有設置鐵閘門管制進出，並未供不特定之公眾通行，非屬既成道路不具公用地役關係存在云云。惟按航測地形圖乃係依據航照圖空拍結果，再透過實地測量及調查地表面上之地貌、地物所繪製而成，僅能呈現平面狀態，無法顯示立體三度空間，又航測地形圖編號T係泛指有鐵皮頂蓋之建築物，無論是獨立鐵皮屋或建築物頂樓有鐵皮加蓋均屬之，是以，62年及85年航測地形圖雖標示系爭土地臨健康路處有編號T之地上物坐落其上，惟充其量僅能證明系爭土地於該處有鐵皮頂蓋之建物，且因航測地形圖僅能呈現地表平面狀態，無從得知該鐵皮頂蓋之建物有無設置鐵閘門，自難以之認定系爭土地於該處設有鐵閘門管制進出，是縱予斟酌上開航測地形圖，亦不致於動搖原審判決及原確定判決所據以判決之事實基礎，自難謂此部分證據屬影響原判決之重要證物。又按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有重要證據漏未斟酌。是再審原告於前程序所提出之主張及證據，原審判決未予採信，係屬證據取捨問題，自非漏未斟酌，與行政訴訟法第273條第1項第14款原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者之情形無涉。是再審原告認原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款之再審情事，實不可採。
（四）綜上所述，再審原告主張原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款之事由而提起再審之訴，然依其起訴主張之事實，顯難認有再審理由，再審原告徒執前詞，訴請廢棄原審判決及原確定判決，為無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又本件再審原告所提起再審之訴既無理由，則本件即無須進入本案之審理，從而，再審原告請求確認「再審被告對再審原告蔡國、蔡永錫、蔡永賜、蔡永得及其他共有人共有坐落臺南市○區○○段○○○○○號及169-29地號、再審原告蔡承受、蔡永得及其他共有人共有坐落同地段1-902地號、再審原告蔡得安、蔡承受、蔡永錫、蔡永得及其他共有人共有坐落同地段1-905地號及169-32地號如本院102年度訴字第235號確定判決附圖（即102年10月28日臺南市東南地政事務所土地複丈成果圖）所示斜線部分面積313平方公尺土地之公用地役關係不成立」亦無理由，應併予駁回。
五、至再審原告依行政訴訟法第273條第1項第1款規定，對原審判決及原確定判決提起再審之訴部分，由本院另以裁定移送最高行政法院管轄。又再審原告依行政訴訟法第273條第1項第13款規定，對原審判決及原確定判決提起再審之訴部分，本院則另以裁定駁回渠等再審之訴，附此敘明。
六、據上論結，本件再審之訴為顯無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第281條、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 25 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 11 月 25 日
書記官 黃 玉 幸