高雄高等行政法院判決
103年度訴字第152號民國104年3月3日辯論終結原 告 辜康華即喜事商行被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 黃健源
林慧芳王姿灌上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國102年3月22日交訴字第102003317號訴願決定，向臺灣高雄地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，嗣經臺灣高雄地方法院行政訴訟庭裁定移送本院，經本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣交通部觀光局以民國101年3月12日觀賓字第1010600172號函通知被告，網路查有「777驛站愛河邊民宿」疑涉非法經營旅宿業，經被告調查發現，原告於網際網路架設專屬商業網站「777驛站及愛河驛站」，於網站刊登房型介紹、房價表、最新優惠、訂房電話、訪客留言等資訊招攬旅客，並提供不特定人訂房等住宿服務，且收費營利，經被告於101年8月15日查獲原告在高雄市○○街○○○巷○○號3樓（背包館單人雅房、雙人雅房各一間）、大同二路18號12樓A3（大同館A3）、大同二路145號7樓之4、10樓之8、11樓之7、新光路21號28樓之11（三多捷運館）等地營業，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業，經原告陳述意見後，認原告經營房間數7間，違反發展觀光條例第24條第1項規定，爰依同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，以101年12月17日高市府觀產字第10131522200號函（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）9萬元，並禁止其營業或經營或活動。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告於上開地點經營不動產租賃事業，經被告核准設立「喜事商行（統一編號為00000000）」經營，有100年2月、101年8月、11月營業稅查定課徵核定稅額繳款書可憑，原告以15間房屋提供不特定人以1個月以上期間出租使用，依交通部99年12月29日交路字第0990012444號函，為不動產租賃行業之經營，絕非被告所稱經營旅館業務，甚為灼明。
（二）原告於101年6月28日至被告所屬觀光局接受訪查時已表明，現經營短租或長租業務，短租係指1個月以上，租金部分以月計算，相關網路廣告資訊係網路公司設計，其不知設計之內容是否不妥，若認為廣告內容不妥，將立即改善。惟上開網站資訊均為舊有資料，原告早已不使用，且其上所載聯絡電話原告已交予其女使用，原告亦隨即將其有管理權限之網站關閉。又被告101年8月15日於原告營業地點之一高雄市○○區○○○街○○○號（即網路廣告之愛河新館）聯合稽查時，僅有居住501及201房之房客在屋內，經被告稽查人員現場勘查確認係為長租，原告並提供租賃契約，經稽查人員當場確認202、302及502房亦為長租；稽查人員另至高雄市○○街○○○巷○○號3樓（即駁二背包館2間）查看，亦確認係雅房出租，是上開7間房間（即光復三街206號愛河新館201、202、302、501及502、及必信街135巷16號3樓駁二背包館2間）均為長租，並非日或週之住宿或休息等核屬旅館業務之營業行為。被告僅以101年9月10日查網路有「愛河驛站」刊登房型介紹等資訊招攬客人，網站內亦出現「777驛站」字樣，且聯絡電話為原告所有，即遽認顯為同一人經營，並認原告接受訪查及現場稽查時之陳述均不可採，而據以裁罰，顯已違反行政程序法第9條、第36條、第43條規定。
（三）原告於101年11月1日第2次陳述意見時即提供租賃契約27份予被告審查，經被告檢視後扣除重複的12份，共有15間房號，再將上開15間房間扣除已確認係為長租之201、202、302、501及502等5間房間，以及經被告審認日期尚符之A1、A2、A3等3間後，僅以其中201號房未載明地址、光復三街206號502、摩天新光路21號28F-11、大同二路145號7F-4、10F-8、大同二路18號A3、A5日期不符、大同二路145號11F-7租賃契約出租人非原告為由，遽認原告經營旅館業務之房間數為7間，而裁罰原告9萬元並禁止營業。然上開光復三街206號201、502房間，業經被告稽查人員現場勘確認為長租，已如前述。而關於日期不符部分原告於101年11月1日第2次陳述意見及訴願時，均提出當時之租賃契約供被告及訴願機關審閱，其中摩天新光路21號28F-11，原告分別於101年5月25日至同年7月24日出租於第三人王淑貞，於同年8月16日至103年8月15日出租於第三人李宗益；大同二路145號7F-4，原告分別於101年3月1日至4月4日出租於第三人方茂勳，於同年4月30日至6月15日出租於第三人辜倩筠，於同年9月7日至10月6日出租於第三人徐佩君；大同二路145號10F-8，原告分別於101年7月1日至8月10日出租於第三人黃義翔，於同年9月25日至10月22日出租於第三人Diego De Luica；大同二路18號A3，原告於101年8月26日至10月25日出租於第三人李柏翰；大同二路18號A5，原告於101年9月1日至11月30日出租於第三人張芳綾。上開租賃契約上均有電話、地址可供聯絡，被告可與各承租人聯繫確認是否有長租情事，以明真實，況其中4位證人亦於103年10月29日出庭證實其租屋之真實性，惟被告非但不注意，且不依職權調查證據，僅以租賃契約書上無出租人之簽名，非被告認定原告有日租行為之時段，租賃契約日期重覆，並無任何租賃契約書可供佐證為由，遽認原告有經營旅館業業務，顯然率斷。另大同二路145號11F-7係原告以母親林佳蓉名義向出租人承租，該租賃契約以林佳蓉名義為出租人，而非以原告名義出租，自是當然。被告以租賃契約出租人非原告，忽略有長租之可觀事實，認定原告有經營旅館業業務，顯有重大違誤，且無理由。
（四）行政機關對人民為科處罰鍰處分，即使人民所為之各項主張不可採，仍必須有積極證據證明人民有違規事實存在，始能認科罰處分合法，最高行政法院97年度判字第432號判決、鈞院100年度訴字第163號判決亦同採此一見解。原告並無違規經營「日租」之事實，亦無「以不動產租賃方式經營，提供不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業」之事實，被告僅憑其主觀臆測，即遽認原告有違規經營日租之事實，有提供不特定人住宿服務且收費營利之事實，顯然違反行政程序法第9條、第36條、第43條規定與上開判決要旨。
（五）被告101年8月15日聯合稽查記錄表及照片，均顯示現場稽查時為1個月以上套房出租，不論從建築物外觀、走道、房間現狀均無與旅館經營相關而設置之旗幟、招牌，通往
2、3樓樓梯間亦無「愛河驛站」之字樣，也未設置櫃臺或置放名片及標示出售盥洗用品和房間價格等物品，房間亦無準備住宿相關物品隨時可從事對旅客住宿休息服務之狀態，甚至現場亦無相關清潔日報或訂房預約表等資料，可見並無旅館營業行為，豈可僅憑網站招攬資料，即斷定原告提供「日租」，原告於稽查當日亦向被告所屬觀光局陳明，因房間多有租約，若要進屋查看，請事先告知以便與承租房客聯繫及取得同意，供相關單位稽查，然被告嗣後均未告知看屋時間，亦未予原告陳述意見之機會，有未盡事實調查及裁罰理由不備之違誤。
（六）原告係經營不動產租賃行業，最少以1個月以上期間出租供承租人使用，依一般通常情形與交易習慣而言，承租人一來一往之間承租及退租，在時間上斷然無法能夠緊密連接，多少會有空窗期。被告以原告於101年8月15日並無將三多捷運館1間（即高雄市○○路路○○號28樓之11）房間出租，以反推方式遽認原告有「日租行為」事實，顯然全憑其主觀臆測，並無證據，自難認為合法。又「王淑貞」之房屋租賃契約書上雖無出租人之簽名，惟出租人有無簽名在租賃契約書上，並非契約之成立要件，況被告亦發函詢問第三人王淑貞，經其有回復有承租事實，租約無誤。再者，駁二背包館經濟房雙人雅房、單人雅房2間房間均有租賃契約提出，且上開2房間均已於被告101年8月15日聯合稽查時，經其稽查人員確認過係屬「雅房出租」，並沒有「日租行為」之事實，足資證明上開駁二背包館2房間係為「雅房出租」，原告確無「日租行為」。
（七）原告長年經營「777日本代標」和網拍，以郵局賬戶作為匯款賬戶，故有多筆小額匯款作為購買日本商品或網拍商品之定金或貨款，加上原告不善整理賬務，要逐一提供相關網拍買賣資料實屬困難，被告無明確證據，僅以金額大小判斷為日租收益，認事用法俱有違誤。
（八）被告對原告有何經營旅館業之違規行為，未見被告舉出任何積極證據以實其說，僅憑其主觀臆測及網際網路之舊有資訊，並以未載明地址、日期及出租人名義不符等為由，認原告有經營旅館業務之事實，被告認定事實之行政行為，顯然率斷，亦違反法律規定及最高行政法院判例，而有重大違誤之處，更不合法。從而，被告未依職權詳實調查原告有無違反發展觀光條例第24條第1項規定之明確事實，逕認原告經營旅館業務，並依法裁罰原告9萬元罰鍰並禁止營業，顯屬違法且無據等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告101年12月17日高市府觀產字第10131522200號函）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）原告經營日租屋業務為廣招旅客住宿並規避查緝，遂於多個網站刊登日租屋廣告，網路廣告內容名稱疊沓，房數與價格不一而足，經被告綜整，其網路廣告房型，從101年5月11間（愛河一館、愛河二館、愛河三館、三多捷運館、駁二背包館-雙人雅房、駁二背包館-單人雅房、愛河新館
201、愛河新館202、愛河新館301、愛河新館402、愛河新館502），101年9月增加4間（增加大同館A1、大同館A2、大同館A3、大同館A4、愛河新館502，減少愛河新館402下架），共計15間，匯款帳號皆為郵局高雄鹽埕支局帳戶，戶名：侯佳榮。且原告於101年6月28日訪查紀錄表示：「若貴局表示廣告不妥，將立即改善」，惟原告其後仍持續刊登廣告招覽旅客，足見其招攬不特人以日或週住宿或休息之事實至為明顯。
（二）被告稽查人員現場勘查確認係為長租，僅能說明被告因原告提供相關事證說明為長租，故未將長租之房間數認定為經營日租之房間數，且觀之原告所經營「777驛站」、「愛河驛站」網頁宣傳資料，所使用的語意均已充分表露主觀上經營日租屋之意圖，包含「緊鄰著高雄愛河住宿的『777驛站』日租套房」、「愛河一館、愛河二館：假日1,680元，平日980元。愛河三館：假日2,680元，平日1,880元」、「加床費用：每1人加收350元（包含：枕頭、被套、床單及盥洗用品），大人350元，小孩200元」、「客房設備：盥洗用具、吹風機、電視、．．．」、「進房時間：下午3：00以後，退房時間：上午11：00以前」、「請於訂房後24小時匯訂金（房價的50%，亦可匯全額）」、「入住時需登記一人證件，並簽份短期租約」、「若是早於下午3點前到達時，請先告知您要預放行季的時間，就可先將行李放到1F大廳管理櫃檯」、「每個館別當天只租給一組客人」、「日租公寓．．．不僅提供長期租賃也接受短期或日租出租」、「週六、連續假期、跨年及過年預訂需付清全額」等語，足見原告陳稱系爭處所僅供長期租賃使用，未從事日租之營業行為，非屬事實。
（三）被告並未全面否認原告經營長租之事實，原告於網路刊登「777驛站」及「愛河驛站」廣告日租套房共有15種房型，經原告2次陳述意見，檢視其所陳之27份租賃契約書結果，扣除重複房號12份，共15間房，其中201號房未載明地址，光復三街206號502、摩天新光路21號28F-11、大同二路145號7F-4、10F-8、大同二路18號A3、A5日期不符，大同二路145號11F-7租賃契約出租人非原告、其餘光復三街206號202、301、302、501、大同二路18號A01、A02、A04日期尚符（202、302及502已於第1次陳述意見時提供佐證契約）。再比對其網路行銷經營之房間結果，摩天新光路21號應為三多捷運館（1間）、大同二路145號應為愛河
一、二、三館（3間）、光復三街206號應為愛河新館（20
1、202、302、501、502共5間）、駁二背包館（2間）未提供契約、大同二路18號應為大同館（A1、A2、A3、A4共4間），該次所提供之契約多出光復三街301號房及大同二路18號A5號房，卻缺漏駁二背包館之契約書。本件採計其網路行銷之15種房型，扣除第一次陳述意見所提日期尚符之租賃契房間愛河新館202、302及502等3間，及經現勘確認應為月租愛河新館201及501等2間，陳述意見所提供之契約日期尚符之房間大同二路18號A01、A02、A04等3間，審認其經營房間數為7間，原告所陳之租賃契約書，依社會通念，雙方簽訂房屋租賃契約，應該載明房屋座落地址，且如於租賃契約書重大內容塗改，為求審慎，多經雙方簽名蓋章認同，諸如此類不合常理之租賃契約，被告並未採納，原告聲稱其從事長租，為不動產租賃業，卻故意忽略其從事日租之事實。
（四）原告所提租賃契約有多處疑點，如承租人為黃謝玲立之租賃契約於101年6月28日第一次提出時，所載之租賃期間結束日為101年4月30日，而101年11月1日意見陳述再提出時，租賃期間結束日卻為102年3月31日，2份契約的租賃期間結束點不一。又承租人為蔡東軒之租賃契約共有2份，其中一份租賃期間開始日為101年6月16日，契約封面所載租賃結束日為101年7月14日，而契約內容所載卻為102年7月15日，且與承租人為王珠薰之租賃契約（101年11月1日至102年4月30日）契約期間重複。另承租人為蘇婕安之租賃契約共有2份，2份所載相同，但又明顯為2份契約，同樣契約為何簽署、提供2次。此外，原告主張其不知網路廣告內容，廣告係網路公司所設計，不清楚刊登內容之說法，惟原告若無以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人日租之住宿或休息之營業項目，衡情其外包之網頁設計師如何設計房間數量、日租價格、入住退房時間等訂房資訊，甚且，又如何知悉其匯款帳號之私人帳戶資訊。且原告所提租賃契約數量繁雜，內容缺漏不全，所提供之27份租賃契約，經被告函文調查，僅6份回復，其他承租人均避不回復，經被告觀光局函請原告提供部份契約缺漏資料，原告卻回復身份證字號係屬個人隱私資料，無資料可提供。據一般人之社會經驗，若真屬長租之租約，因涉及押金、屋況破壞求償、修繕義務、維護保持義務，乃至稅金繳交等情事，通常出租人不但要求承租人留下個人資料，且會查證所留資料為真，以避免日後追償無門，造成自己損失，況依前揭原告自行刊載之網路資料，網頁分明載有：「入住時需登記一人證件，並簽份短期租約」字句；據此，原告之供述缺漏矛盾甚鉅，實因原告常年經營日租屋，已略知以長期租約即可作為脫免裁罰之證據，乃以多份租賃契約企圖混淆被告調查事實，造成被告查察困難。另有關駁二背包館雙人雅房、單人雅房，依「愛河驛站」101年11月28日網頁留言，某張君留言問：
「駁二背包館經濟單人雅房還有房嗎？如果只租11/29至12/20費用是多少？」版主回答：「11/29至12/20經濟單人房還有房．．．400/日」，可證駁二背包館之2間雅房亦為原告從事旅館業之處所之一。
（五）依前揭網路用語，顯見原告所提供之房間皆已處於備妥住宿相關之軟硬體設施，可隨時對旅客提供住宿、休息服務業務之狀態，原告所提出系爭處所各房間相關租賃契約，縱能呈現原告就系爭處所之招攬住宿，部分期間、部分房間仍有月租或年租的經營方式，惟無論原告是以不動產長期租賃之租約空檔兼營旅館業務，亦或甚是經營長期旅館業務，皆並不能以此卸免原告未取得旅館業登記證而經營旅館業所應負之責。又依鈞院101年度訴字第369號判決意旨，只要經營者妥善準備提供住宿設施，處於可隨時提供服務之狀態，即該當發展觀光條例第55條第3條所稱經營旅館業務。是原告未依發展觀光條例第24條第1項規定申請登記，即透過網路刊登套房日租之相關消息資料，並於現場房間內完備各項使用設施及使用規範，顯已符合發展觀光條例第55條第3項規定裁罰之要件。
（六）況且，原告不僅以自有、自租房屋違規經營旅館業務，甚至於網路公開招攬日租屋物件，意圖以其常年經營日租屋之心得作為專業，徵求閒置房屋，可代為規劃管理都會型民宿－特色主題服務套房（即日租屋），危害旅客身心健康及交易安全甚鉅。又證人林佳蓉雖表示係受僱原告，打掃大同二路（3個房間），聯繫出租房屋，並協助簽約及收取租金，所領薪資不定，倘原告係經營長租，何須僱人專職打掃工作及連續租賃簽約及收租事宜，顯然原告所述與事實不符。
（七）觀之侯佳榮郵局帳戶，不僅無每月循環性之定額匯款，反有多筆小額匯款，從101年1月1日至同年8月15日，1仟元以下小額匯款即多達56筆。又原告日租屋業務網路廣告，房型多樣，平日與假日收費標準不同，不同廣告網站所刊登價格又不一，經歸納結果，其標價有1,080元、1,280元、1,680元、1,780元、1,980元、2,380元、2,480元、2,680元、2,880元、3,280元不等，又有加床大人加收350元、小孩加收200元及加人之價格，再依其網頁資料，訂房24小時內須匯房價一半做為訂金，如週六或連續假期則需支付全額，匯款帳號為：「侯佳榮郵局鹽埕支局帳戶」。而101年1月1日至8月15日侯佳榮郵局鹽埕支局帳戶匯入情況，期間匯入金額為1,080元者有9筆，匯入金額為540元（即1,080元之一半）者有7筆；匯入金額為1,280元者有2筆，匯入金額為640元者（1,280元之一半）有3筆；匯入金額為1,680元者有4筆，匯入金額為840元（1,680元之一半）者有1筆；匯入金額為1,780元者有2筆，匯入金額為890元（1,780元之一半）者有4筆；匯入金額為1,890元之一半者有2筆；匯入金額為2,380元、2,680元、3,280元各有1筆；匯入2,480元者有1筆，匯入1,240元（2,480元之一半）者有1筆，倘原告確無經營旅館業務，何以該帳戶內有如此多筆與網路標示金額相同之匯款。
（八）依原告日本代購之舊版網站網頁所示，收受匯款之帳戶為辜康華中國信託，新版網站更新後匯款帳戶改為：辜俊傑兆豐商銀，且舊版網站網頁載有：「匯款帳戶為辜康華中國信託，無其他匯款帳號請注意」，103年5月2日留言：
「問：請問匯款是兆豐商銀不是以前的中國信託？答：款項請匯兆豐商銀辜俊傑．．．」等語，顯示原告日本代購業務收受匯款之帳戶並非侯佳榮郵局帳戶。況倘原告日本代購之收款帳戶係侯佳榮郵局帳戶，則在匯率換算進位下，交易金額多非整數，惟侯佳榮郵局帳戶之存入金額不僅皆為整數，且如前述，相同金額之筆數異多，不符常理。
（九）原告遲至103年12月10日始提○○○區○○街○○○號、302號租賃契約，不論出租人與原告間之關係為何，應屬有意拖延訴訟，而且真實性亦為可疑。又出租房屋固不以作成書面必要，惟一般人因不動產價值較高，對於使用收益均相對謹慎，通常房東為降低出租風險，並避免房屋受到毀損時求償無門，還會核對身分證明以查其是否真為承租人本人。本件原告所檢附「王淑貞」為承租人之契約，欠缺連承租人之簽名，如此草率粗疏，實與常理有違，不符合社會通念。從而，原告以侯佳榮郵局帳戶作為經營日租屋收款帳戶，收費營利，非法經營旅館業務事證明確，且其對侯佳榮郵局帳戶資金往來情形無法說明，僅以日本代購業務之說避重就輕，意圖混淆，更顯其詭辯等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有777驛站及愛河驛站網頁資料、被告觀光局旅館業現場會勘紀錄表、照片、訪查訪問紀錄、被告101年12月17日高市府觀產字第10131522200號函附違反發展觀光條例事件處分書等訴願卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為原告有無旅館業務之經營行為？被告以原處分裁處原告罰鍰9萬元，並禁止其營業，是否適法？本院查：
（一）按「本條例所用名詞，定義如下：八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其它經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」、「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業或觀光遊樂業務者，處9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項及第55條第3項分別定有明文。又依發展觀光條例裁罰標準第6條：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2之規定裁罰。」附表2第1項：「未領取旅館業登記證而經營旅館業，．．．房間數10間以下，處新臺幣9萬元，並禁止其營業。」而發展觀光條例裁罰標準係中央主管機關交通部依發展觀光條例第67條規定之授權訂立，其附表之裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定。其中上述附表2第1項按房間數定處罰之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，亦與發展觀光條例母法規定之意旨無違，自得適用。
（二）次按各類場所消防安全設備設置標準（下稱設置標準）第12條規定：「各類場所按用途分類如下：一、甲類場所：
‧‧（三）觀光旅館、飯店、旅館、招待所（限有寢室客房者）。二、乙類場所：‧‧（七）集合住宅、寄宿舍、住宿型精神復健機構。」而上開標準並就前揭各類場所訂定有關建築物之消防安全設備設置種類（如設備標準第7條所定義之消防安全設備）、數量應依建築物之用途、樓地板面積、樓層數、建築高度、外牆開口條件及建築隔間等項，均設有不同管制規範，並參酌發展觀光條例第2條第8款規定所稱之旅館業定義，足見旅館係屬設置標準第12條分類為甲類第3目場所，因其定義為不特定多數人得以進出，且收容人員處於睡眠休息其注意警覺顯然較弱者；集合住宅大樓、租賃套房等則依同條分類為乙類第7目場所，其定義為特定多數人得以進出，並具因睡眠休息而降低警覺注意力者。上述分類考量係按建築物或場所之危險性認定，其中甲類場所為火災危險程度較大之場所，而乙類場所則為火災危險程度普通之場所，故甲類場所要求之消防安全設備依法較為嚴格。可見旅館業與一般不動產出租業雖均以不動產作為租賃標的，惟因其承租時間、對象及場所之危險程度不同，故對該等場所之消防安全設備及行政管制措施之要求亦有所不同。而主管機關就經營不動產租賃業之營利事業，依其業務經營方式及內容之不同，基於公共利益之考量，將之區分為旅館業與一般不動產出租業，並依法實施不同管制強度之行政措施，而其管制措施除應衡酌國內經濟產業發展之需求外，自亦須兼顧國民生命、身體、健康及財產安全之保護目的。是以，交通部99年12月29日交路字第0990012444號函釋：「除合法經營之觀光旅館及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」乃交通部基於中央主管機關之權責，於適用發展觀光條例第2條第8款之規定時，為協助其下級機關解釋法令、認定事實，所訂頒之解釋性行政規則，以為下級機關行使職權、認定事實及適用法律之準據。而交通部依發展觀光條例之規定，將以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用之營利事業，歸列旅館業實施監督管理，並依發展觀光條例第66條第2項規定之授權，訂定發布旅館業管理規則，對於旅館營業場所之建築管理、防火避難設施、消防安全設備、營業衛生、安全防護等事項均訂有相關規範，且授權主管機關對於旅館業之經營管理、營業設施得實施定期或不定期檢查（旅館業管理規則第29條參照），並強制規定旅館業應投保責任保險（旅館業管理規則第9條參照），確有其規範目的之正當性。綜此以論，交通部99年12月29日交路字第0990012444號函釋內容，經核與發展觀光條例第1條之立法目的及第2條第8款之名詞定義無違，自得予以援用。再者，稽之發展觀光條例第24條第1項規定之立法理由，係為健全旅館業之管理，乃規定經營旅館業者除應事先依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業，俾納入輔導管理體系。由此可知，發展觀光條例為確保提供旅客住宿之便利與安寧之權益，而對於旅館之輔導與管理採行申請許可制，並處罰未經領取營業執照即經營旅館業務者，藉以防止旅館業者未經主管機關核准，即擅自營業，造成旅客身心健康及交易安全之危害。故發展觀光條例第55條第3項所稱未依本條例領取營業執照而經營旅館業務者，其所規範之對象自係指已妥善準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事對旅客提供住宿、休息相關服務業務，卻未依發展觀光條例領取營業執照之營利事業，即足當之，並不以有旅客實際住宿或休息為必要，否則將難以達成發展觀光條例第24條第1項、第55條第3項對經營旅館業者之輔導與管理之立法目的及規範功能。
（三）查原告主張其在高雄市○○區○○○街○○○號、大同二路18號、145號、新光路21號等15處房間經營不動產租賃事業，經被告核准設立「喜事商行（統一編號00000000號）」，且伊均有與承租人簽訂一個月以上之租賃契約，通常是直接向承租人收取租賃現金，如租賃期間達2個月以上者，才會請其匯款到伊所保管之第三人侯佳榮名下郵局帳戶，至於伊所租賃房屋之網路廣告資料，係授權他人製作，並由例示套裝內容複製過來，伊並未閱覽，也不瞭解刊登內容，更與伊租賃內容無關，絕無被告所稱經營旅館業務行為云云。本院查：
1、原告於101年初起，陸續在網路上登錄數個租屋廣告（htt
p://777.okgo.tw/、http://www.easystay.tw/、Yahoo部落格之777驛站、dotzing訂房網之777驛站），其網站中文名稱多數為「777驛站」，有時也稱為「愛河驛站」，房數與價格時有變化，最初刊登之租賃房型有愛河一館、愛河二館、愛河三館、三多捷運館、駁二背包館-雙人雅房、駁二背包館-單人雅房、愛河新館201、愛河新館202、愛河新館301、愛河新館402、愛河新館502等11間，101年9月以後再增加大同館A1、大同館A2、大同館A3、大同館A4等4間，共計15間。匯款帳號皆為郵局高雄鹽埕支局帳戶，戶名：侯佳榮。網頁內容除特別附載原告設立777驛站之緣起（於日本旅遊因遇到一對同樣來自臺灣之母女結緣而找到落腳處而引發設站動機）外，還清楚載明驛站提供之房型、住宿方法為：「緊鄰著高雄愛河住宿的『777驛站』日租套房」、「愛河一館、愛河二館：假日1,680元，平日980元。愛河三館：假日2,680元，平日1,880元」、「加床費用：每1人加收350元（包含：枕頭、被套、床單及盥洗用品），大人350元，小孩200元」、「客房設備：盥洗用具、吹風機、電視、．．．」、「平日、假日定義：1、平日：星期日至星期四；2、小假日：星期五；
3、假日：星期六、國定假日及特定假日。進房時間：下午3：00以後，退房時間：上午11：00以前」、「請於訂房後24小時匯訂金（房價的50%，亦可匯全額），若於保留時間內未收到匯款訂金則將取消訂房，並不另行通知（將以匯款的時間先後，決定誰先訂房）。遇週六、連續假期、或跨年及過年期間，預約訂房需全額付清．．．我們於收到訂金後，將為您保留房間，餘款到付。備註：入住時需登記一人證件，並簽份短期租約」、「若是早於下午3點前到達時，請先告知您要預放行季的時間，就可先將行李放到1F大廳管理櫃檯」、「每個館別當天只租給一組客人」、「日租公寓．．．不僅提供長期租賃也接受短期或日租出租」、「請先與我們確認房型、住宿日期、匯款金額後再匯款」等語，並有各個房型之外觀及內部裝潢照片一同PO在網頁；而上開網頁並有數則留言紀錄，例如有旅客詢問：「你好，我想請問3/15愛河3館目前還可訂房嗎？．．．」站長則回覆：「您好，感謝詢問，3/15還有愛河3館，2人/1間房價1,080/日．．．歡迎來電0000000000辜媽媽確認訂房。」；另有旅客依原告網頁指示，表明欲訂2月25日至26日（共1晚）三位大人之房間，站長亦回覆：「您好，感謝詢問，2/25已滿，請多多見諒」等事實，有被告提出原告並無爭執之網路廣告網頁及留言記錄等文件在卷可證（見本院卷1第122至159頁）；其次，證人即原告母親林佳蓉於本院準備程序中證稱：愛河一、二、三館都是以伊名義承租後再拿出來轉租賺取差價，承租上開房屋之客戶來源都是透過網路介紹而來，沒有伊私下經人介紹尋找客戶，因為伊及原告的電話都有刊登在網站上，因此房客都藉此方式與伊或原告聯絡，但因伊不太識字，租約都是原告負責處理，伊則協助帶客人看房子、租約到期收取租金及水電費、並打掃房間，再由原告按月付給伊清掃費用等語（見本院卷1第68至78頁）；再者，經本院依被告聲請調取前揭第三人侯佳榮郵局帳戶中關於101及102年度交易往來明細資料顯示，上開帳戶101年1月1日起至同年8月15日止，期間匯入如前揭網頁廣告所示房價金額為1,080元者有9筆，匯入金額為540元（即1,080元之一半）者有7筆；匯入金額為1,280元者有2筆，匯入金額為640元者（1,280元之一半）有3筆；匯入金額為1,680元者有4筆，匯入金額為840元（1,680元之一半）者有1筆；匯入金額為1,780元者有2筆，匯入金額為890元（1,780元之一半）者有4筆；匯入金額為1,890元之一半者有2筆；匯入金額為2,380元、2,680元、3,280元各有1筆；匯入2,480元者有1筆，匯入1,240元（2,480元之一半）者有1筆，如加計前揭網頁廣告所稱之平日、假日、入住人數別、加床費用等項，其數量將更加可觀等情，亦有中華郵政鹽埕郵局103年9月10日高5字第121號函、被告製作之侯佳榮帳戶匯入統計表各一份在卷可參（見本院卷1第228至245頁；本院卷2第74頁）。雖原告對前揭網頁廣告文件及證人林佳蓉之證述均無爭執，但否認侯佳榮郵局帳戶與網頁廣告之日租租金有關，原告於本院初先主張侯佳榮郵局帳戶係專供租賃客戶承租2個月以上時匯款使用等語（見本院卷1第173頁）；繼之改稱：伊另行經營「777日本代標」網站為客戶代購日本貨品或網路拍賣之小額買賣匯款亦以侯佳榮前揭帳戶做為匯款帳戶，被告製作統計表所列款項應屬前揭買賣匯款，只因時日經過長久，伊無法逐一提供相對應之網拍代購資料。反之，如被告認定侯佳榮帳戶內款項與前揭網頁廣告資料之日租費用有關，被告理應舉證前揭匯款費用究竟屬於哪一處房型或確切租賃地點之日租費用云云（見本院卷2第34、46、67頁），然姑不論原告前揭陳述已有事實前後矛盾之處，原告所營「777日本代標」網站網頁向來表明客戶之匯款帳戶為原告自己名義設於中國信託銀行東高雄分行之帳戶，並於公告事項中告知客戶：前揭中信銀行東高雄分行帳戶才是本站匯款帳戶，無其他匯款帳戶，請注意！嗣後該網站始於103年5月間公告新的匯款帳戶為第三人辜俊傑設於兆豐銀行帳戶乙節，亦有被告提出原告並無爭執之777日本代標網站之網頁資料在卷可佐（見本院卷2第75至91頁），足見原告於被告本件稽查時點（101年8月15日）以前，從未曾以侯佳榮郵局帳戶充作其所營「777日本代標」網站之客戶匯款帳戶，則侯佳榮郵局帳戶內之匯入款項顯與原告所稱為客戶代購日本商品之對價無涉。雖侯佳榮郵局帳戶內之匯入款項無法從金額判斷究屬哪一種房型之日租費用，此係因原告刊登之招租廣告本來就未曾表明各該房型之確切門牌號碼（需客戶先行電話聯繫後，始由原告或林佳蓉帶領看屋），而網站所刊登之房型多數只有內部裝潢照片，因此所謂之「房型」僅是原告為租賃標的所命名之代號，實際租賃標的位置僅有原告自己清楚（例如原告於101年6月28日接受被告訪談時表明愛河一、二、三館位在高雄市○○○街○○○號等語；待至本院準備程序中改稱上開三館位在大同二路145號內等語），且網頁刊載房型費用互有重疊或更替，除出租人及帳戶管理者外，並無任何人可從單純之匯款金額認識承租人實際承租之房型或租賃地點，更何況從證據資料觀察，侯佳榮郵局帳戶之匯入款金額只要足以證明與前揭原告招租廣告內容相符即具備其證明力，要無將侯佳榮郵局帳戶資料單獨抽離以個別論斷其有無具備本件處分事實之直接證據證明力之必要，是原告前揭證據主張，要無足取。則綜觀前揭證人及郵局帳戶往來明細表等證據資料顯示，原告前揭網頁廣告資料不僅完整體現原告招租本意，更是原告藉此招攬租賃客戶之重要手段及門戶，乃原告主張前揭網路招租廣告與其實際從事之租賃事務無關云云，實無足取信。
2、第查，原告最初於101年6月28日接受被告訪談時係稱：伊僅就光復三街206號6個房間及駁二背包館經營或代管租賃業務，網路廣告所稱之短租是指租期一個月以上，長租係指租期一年以上者，租金以月計算，視房型不同，約為8,500元至12,000元不等，含水電、網路等費用等語（見本院102年度簡上字第43號卷第41頁），此與原告網路廣告內容無一相符，更與其後到院證述有向原告承租網路房型之證人辜倩筠、徐佩君、莊雅芬、李柏翰等人所稱水電等費用不計入租金之情形有異（另見本院卷2第3至21頁）；待至被告進行現場稽查時，原告僅帶領被告稽查光復三街206號編號201、501房及必信街125巷16號三樓雙人雅房，其餘租賃房間原告稱房客不在無法開門檢視，故被告於現場會勘紀錄表上記載：「現址（光復三街206號）有6個房間，僅開501及201號房，內有置放衣物，似為長租，負責人（指原告）稱係長租，其餘因房客不在，無法入內，另查必信街125巷16號3樓係為雅房出租（係指不含衛浴設備，非屬套房出租）。」等語，並拍攝現場照片數張附卷（見本院上開卷第67至68頁），惟因被告基於原告網路廣告文件及現場稽查結果，仍認為原告有違法經營旅館業務，而以101年10月16日高市府觀產字第10131196300號函通知原告陳述意見。原告隨即於101年11月1日提出陳述意見書否認有經營旅館業務事實，並前後提出27份租賃契約書影本主張其實際經營不動產租賃事業云云（見本院上開卷第84至140頁），然觀諸上開租賃契約影本或承租人姓名不詳、或承租契約記載缺漏、或出租人不一致、或相同租賃物但日期重疊、或租約重複簽訂等因素，顯然無法單純從書面租約研判租約是否真實。為此，被告乃針對原告所提出之租約資料向21位承租人函詢當初簽約時之實際承租狀況，但僅6位承租人有回覆被告查詢之調查表，分別是前揭租約之承租人李宗益、王淑貞、方來順、辜倩筠、徐佩君、古玳寧等6人，然查，承租人李宗益、方來順、辜倩筠、徐佩君、古玳寧等5人所陳報之承租日期或在被告現場稽查之前二、三月，或是在被告現場稽查之後，均與被告本件處分事實無涉；至於承租人王淑貞所陳報之租賃地點與原告所提租約內容不符，亦與被告認定原告有從事旅館業務之標的無關等事實，亦有被告於本院提出原告並無爭執之送達證書21份及調查表回覆單6份在卷可按（見本院卷1第84、86至113頁）；而被告為免其前揭調查內容失真，於本院準備程序中，再次聲請傳訊前揭承租人到庭說明，但經本院依被告聲請傳喚含第三人蔡昊天（原名蔡東軒）在內之22位承租人後，僅有承租人辜倩筠、徐佩君、莊雅芬、李柏翰，其餘18位承租人或請假或無故不到庭。
而到庭之前揭承租人固均證稱：確有與原告訂定一個月以上之租約等語，然前揭承租人所證述內容均與被告本件處分事實之標的或時間毫無干係，亦有前揭證人證述情節在卷可佐（見本院卷2第3至21頁），則原告前揭租賃契約書所生之疑義，不僅未能從前揭調查表或到庭證人之陳述獲得解決，反而更生歧異；雖原告於本院準備程序後期中始行提出其代管婆婆侯林玉梅出租駁二背包館雙人雅房及單人雅房租賃契約書影本各一份為證，並稱此係伊事後再找到之租約書，至於承租人蔡麗虹、李翊瑄經聯繫後均因故無法到庭作證等語（見本院卷2第47至56、66至67頁），惟查，原告於本院所提駁二背包館之租賃契約書，其中關於承租人李翊瑄所租賃雙人雅房之租賃期間早於101年7月31日屆滿，另承租人蔡麗虹承租之單人雅房則從101年6月15日租至同年9月15日，依理駁二背包館於被告101年8月15日稽查時僅有單人雅房有出租狀態，至於雙人雅房並無人承租，然被告於101年8月15日前去現場稽查時，原告卻僅開放一間單人雅房供被告會勘，另一間則稱客人不在無法入內乙節，已如前述，且依會勘照片顯示原告開放稽查之單人雅房，現場被褥凌亂、毛巾等物隨處散置，有可能客人剛退房，也有可能客人尚未退租等情，亦有前揭會勘照片及被告所提彩色照片三張在卷可參（見本院卷2第107至109頁），則原告既可提供可能有人租賃之房間供被告稽查，何以反而經租約記載並無人承租之雙人雅房，卻經原告告以客人無法同意會勘為由而拒絕稽查？顯見駁二背包館雙人雅房在承租人蔡翊瑄退租後不久，隨即又有客人進駐，只是其承租期間與原告前揭於本院所提租約內容毫無相關而已。是原告於本院所提租賃契約至多僅能說明駁二背包館單人雅房在被告稽查當時，確有可能是在承作二個月之短期租賃期間內。然而，駁二背包館雙人雅房及單人雅房僅係原告網路出租廣告中15間房屋之2處房型，原告網路廣告又清楚表明以日租為主，但亦可提供長租或短租等非屬日租之租賃型態，且所有租賃客戶（含日租客戶在內）均應於入住時簽訂一份短期租約，則原告縱使握有書面短期租約，亦無從認定簽約之承租人必定均租賃一個月以上期間，何況原告還有未簽約但仍入住原告經營管理之租賃房屋者。是原告前後向被告及本院所提租賃契約書共29份影本文件，尚不足為原告未為旅館業務經營之有利認定。
3、綜前觀察，原告早於101年初已妥善準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事對旅客提供住宿、休息相關服務業務，並上網公告以招攬客戶，但卻未依發展觀光條例領取旅館營業執照，自已該當發展觀光條例第24條第1項、第55條第3項之處罰要件，原本即不以有旅客實際住宿或休息為必要，但經由網路留言資訊及侯佳榮郵局帳戶資料顯示，原告實際上業以其網路招租房型出租予不特定日租承租人，至於原告所提租賃契約書僅說明原告除日租型態外，亦不妨礙其兼做一個月以上之短期或長期租賃。如以被告101年8月15日稽查當時所認定之有作長租使用之光復三街206號房屋，加上原告所提27份租約從寬採認後，再排除大同館部分租賃房屋，縱使加入原告於本院準備程序所提駁二背包館之租賃契約書而得再行扣除駁二背包館單人雅房之出租，至少於被告101年8月15日稽查當時尚有6間租賃房屋確可供作原告日租使用。則被告以其未領取旅館營業執照，而提供10間以下房屋供不特定人作日或週之住宿、休息並收取費用營業之事實，除按前揭規定及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處原告罰鍰9萬元並禁止其營業，揆諸前揭規範之說明，自屬適法之處置。
五、綜上所述，原告主張，並非可採。被告以原告未依規定領有旅館業登記證即擅自經營旅館業務之違規事實明確，違反發展觀光條例第24條第1項之規定，爰依同條例第55條第3項及裁罰標準第6條及其附表2第1項規定，裁處原告罰鍰9萬元，並禁止其營業，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告起訴意旨，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及訴訟資料，經本院審酌後核與判決之結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 17 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 3 月 17 日
書記官 謝 廉 縈