高雄高等行政法院判決
103年度訴字第128號民國103年9月9日辯論終結原 告 黃金火訴訟代理人 葉美利 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 郭陽春
黃梅津上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國103年1月22日台內訴字第1030070108號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」為行政訴訟法第111條第1項、第2項所明定。本件原告起訴之聲明原為：㈠訴願決定及原處分均撤銷；㈡被告應依原告民國102年10月17日之申請，就原告應繳之高雄市第68期市地重劃案差額地價，作成准予分180期繳納之行政處分。嗣於103年6月27日提出行政訴訟減縮聲明暨準備書狀，減縮其聲明為㈠訴願決定及原處分均撤銷；㈡被告應依原告102年10月17日之申請，依高雄市政府土地開發區差額地價繳納催收作業呆帳處理要點（下稱處理要點）第3條規定，作成准予分60期繳納之行政處分。核原告係減縮應受判決事項之聲明，且被告無異議並為本案之言詞辯論，揆諸前揭規定意旨，應屬適法，先予敘明。
二、事實概要︰緣被告為辦理高雄市第68期市地重劃區業務，前以98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告重劃土地分配結果，原告獲配之高雄市○○區○○段○○○號土地（重劃前為中都段1小段135、135-2、135-3、135-4、135-5、135-6與中都段2小段186地號，下稱系爭土地），實際分配面積為843.43平方公尺，並無增配面積，嗣原告提出異議，經調處後被告以98年12月30日高市府地四字第0980076458號函公告更正土地分配結果為新都段82-1及84地號土地，實際分配面積為1,042平方公尺，增配109.32平方公尺，應繳納差額地價新台幣（下同）5,356,680元（下稱系爭差額地價）。被告前以102年10月7日高市府地發字第10271412800號函檢送繳款書通知原告繳納，原告於102年10月17日提出申請書，請求停止執行催繳差額地價、減半計算並申請分180期按月分期繳納。經被告以102年10月25日高市府地發字第10271467900號函（下稱被告102年10月25日函）復略以：「四、台端就系爭土地分配結果不服，案經高雄高等行政法院判決駁回，現已於法定期間內上訴，主張土地分配結果之處分尚未確定，請求停止催繳重劃差額地價。按本府98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告土地分配結果之行政處分，隨行政處分之公告或送達而發生效力（拘束力），未經撤銷、廢止前，其效力仍繼續有效存在，來函請求停止執行之理由，尚不符停止執行之要件。五、有關分期繳納差額地價乙節，按差額地價依法應以限期一次繳清為原則。惟本府考量土地所有權人或有經濟困難或有其他重大原因等情事，爰訂定『高雄市政府土地開發區差額地價繳納催收作業呆帳處理要點』，依該要點第3點第3項規定，准予分期繳納之期間，不得逾應收差額地價之請求權時效及執行時效。查本市第68期市地重劃區差額地價請求權時效即將於103年8月19日屆滿，台端申請分180期繳納差額地價顯與上開規定未合。六、另有關差額地價繳納減半乙節，查本市第68期重劃區重劃前後地價係依平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條規定辦理，並經97年12月15日高雄市地價及標準地價評議委員會第113次會議審議通過，區內合法建物之土地於評定重劃前後地價時已特別考量。依上開說明，台端應繳納之差額地價已有特別考量，故不得再減半繳納。」等語否准其申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）原告雖已於行政執行程序中繳納差額地價，然系爭差額地價之繳納義務係於重劃分配結果確定時才會存在，故原告仍有申請自確定時起分期繳納差額地價之利益（期限利益）：
1、處理要點第3點賦予原告等重劃土地所有權人申請分期繳納差額地價之公法上請求權，得於申請獲准後，享有分期繳納差額地價之期限利益。故原告於申請遭否准後，即有提起本件課予義務訴訟之利益。
2、按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，而係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況。關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。故在性質相近似範圍內得類推適用民法上不當得利之相關規定。
3、民法第180條第3款所謂「明知無給付之義務」係指原無債務而直接及確定之故意認為有債務而為給付，即債務人所為給付係出於任意為之者而言；惟如因法院之強制執行而為給付，債務人係為避免強制執行而為給付，自非基於任意為之，依民法第180條第3款規定之反面解釋，債務人自得依不當得利之規定，請求債權人返還（最高法院81年度台上字第2123號、97年度台上字第1113號判決參照）。
4、原告在行政執行程序中雖已繳納系爭差額地價，惟原告主張「於重劃分配結果爭訟確定前，系爭差額地價請求權尚未有效成立，亦無繳納義務，其得依處理要點第3點規定申請分期繳納差額地價」故被告於重劃分配結果爭訟確定前受領該給付即無法律上原因，為公法上不當得利。又原告已陳請被告停止催繳，顯見原告係為避免強制執行而為給付，並非明知無給付義務而任意為之，揆諸前揭最高法院判決意旨及說明，原告之給付亦非「非債清償」，仍得依公法上不當得利之法律關係請求返還。由上可知，原告雖於行政執行程序中繳納差額地價，惟系爭差額地價之給付義務目前尚未發生，仍須俟重劃分配結果爭訟確定時才會存在。因此，倘准予原告分期繳納，則自重劃分配結果爭訟確定時起，原告僅就各分期負擔繳納義務，其餘尚未到期部分被告仍應返還，故原告仍有申請自確定時起分期繳納差額地價之實益。至於原告主張「於重劃分配結果爭訟確定前，系爭差額地價請求權尚未有效成立，亦無繳納義務，其得依處理要點第3點規定申請分期繳納差額地價」有無理由，乃本案訴訟實體有無理由之問題，不能以原告因行政強制執行被迫繳納差額地價，遽認本件訴訟無實益而不合法。
（二）系爭重劃分配結果之行政救濟程序雖尚未確定，但原告仍有預先提起訴訟之訴訟利益：
1、本件因被告於系爭重劃分配結果之行政救濟程序尚未確定，原告尚未開始負擔繳納義務之際，即於102年10月7日發函限期命原告繳納差額地價，原告為避免被告違法將系爭差額地價之全額移送行政執行，進而就其全額進行查封、拍賣等執行程序，造成原告事業及生活遭受不可回復之毀滅（例如商譽受損、獲配土地遭受強制執行等），不得已在重劃分配結果爭訟確定前，於102年10月17日先申請分期繳納，以因應被告違法催繳。
2、況且，被告已於103年間將系爭差額地價移送行政執行，嗣經法務部行政執行署高雄分署查封原告之財產，被告違法移送執行已實際造成原告商譽及財產之損害，更無強求原告坐待系爭重劃分配結果將來確定後，才依法申請分期繳納之理。故原告應有預先申請分期繳納差額地價，且於被告否准原告之申請後，有提起本件行政訴訟，請求判決命被告依申請作成准予分期繳納差額地價之爭訟實益。
3、因被告以原處分否准原告分期繳納申請之理由有諸多認事用法上之違誤，尤其被告並未實體審查原告有無因「經濟困難或有其他重大原因，無法於繳納期限內一次繳清者」及得延長分期數之「特殊情況」，而僅以「准予分期繳納之期間，不得逾應收差額地價之請求權時效及執行時效」為否准原告申請之唯一理由，此理由涉及對差額地價請求權之消滅時效及行政執行基本概念之誤解，亟待法院判決澄清，俾被告就系爭分期繳納之申請案作成符合法律規範意旨之正確決定，原告確實有提起本件行政訴訟之必要。
（三）處理要點第3條各項要件之性質及解釋：
1、依平均地權條例第2條及第60條之1規定，被告為辦理系爭市地重劃案之主管機關，其辦理土地重劃分配結果，如有實際分配之土地面積多餘應分配之面積者，土地所有權人應繳納差額地價；而應繳納之差額地價經限期繳納逾期為繳納者，得移送法院強制執行。故被告有催繳屆期未繳納差額地價之職權。然土地所有權人常有因經濟困難或其他重大原因，致無法依限一次繳清差額地價之情形，被告為執行其法定職權，乃訂頒處理要點，明定凡符合特定條件之土地所有權人，即得依處理要點申請分期繳納，由被告審查是否符合要件並決定是否准予分繳納差額地價，自有賦予人民公法上請求權之意旨，土地所有權人得據以申請分期繳納差額地價。
2、處理要點第3點第1項明定以「經濟困難或有其他重大原因，無法於前點所定期限內一次繳清」為要件。故本項所謂「經濟困難」之解釋，應土地所有權人有無於繳納期限內一次繳清差額地價之經濟能力為判斷標準，始符合法條意旨，而不以其無資力或屬於經濟弱勢者為限。處理要點第3點第2項以「特殊情況」為要件。本項對此要件之內涵雖無明文規定，惟第1項與第2項規定應整體觀察而為體系性之解釋。前者係當土地所有權人因經濟困難或其他重大原因，無法一次繳清差額地價時，按其應繳金額之多寡，列舉其得申請之最長分期數；後者旨在允許土地所有權人於有特殊情況時，經踐行簽報市長核定之內部作業程序後，即可不受第1項最長分期數之限制，得給予更優惠之分期數，此觀本項規定「不受前項規定之限制」即明。故所謂「特殊情況」毋寧是指土地所有權人有即使按最長分期數繳納差額地價，其經濟狀況仍無力負擔之情形而言。處理要點第3點第3項規定：「准予分期繳納之期間，不得逾應收差額地價之請求權時效及執行時效。」本項旨在限制「准予分期繳納之期間」不得逾差額地價請求權時效（5年）及執行期間（5年），致影響主管機關對土地所有權人差額地價請求權之實現。
（四）關於差額地價請求權之「請求權時效」起算時點：
1、依市地重劃分配之結果，主管機關請求原土地所有權人繳納差額地價，其性質屬公法上請求權，惟平均地權條例對此類請求權之時效並無規定，故適用行政程序法第131條第1項規定。該條例對於公法上請求權消滅時效之「起算時點」亦未加以規定，應類推適用民法第128條前段規定，參諸最高法院69年度台上字第348號及85年度台上字第2340號判決意旨，所謂「可行使時」指請求權人在客觀上無法律之障礙而言。準此，差額地價請求權時效之起算時點，應以差額地價請求權已有效成立（實體法上構成要件合致），且行使該項請求權之其他法律上障礙已不存在為要件。
2、依平均地權條例第60條之1第2項規定，所謂「差額地價」係指參加市地重劃土地所有權人實際分配與應當分配之面積不符時，主管機關針對兩者之差額依據重劃後地價決定應繳納或領取地價之數額。而依平均地權條例第62條規定，重劃土地是在「分配結果確定之日」發生權利變動，原土地所有權人於此時點取得重劃後之土地所有權，並獲得多於應分配面積之土地，自應從「分配結果確定之日」開始負擔差額地價。從而主管機關對重劃後土地所有權人之差額地價請求權應自「分配結果確定之日」才會發生。再依平均地權條例第60條之2第2項規定，所謂「分配結果確定之日」指：(1)公告期滿而無人提出異議時，分配結果於「公告期滿時」確定；或是(2)土地所有權人於公告期間內提出異議者，則於「行政救濟程序確定時」分配結果才會確定。準此，於土地所有權人有於公告期間提出異議情形，主管機關對土地所有權人之差額地價請求權至行政救濟程序確定時才會有效成立。
3、依市地重劃實施辦法第42條、第51條及第52條規定，主管機關於「土地分配結果公告確定」後，必須先辦理地籍測量；完成「地籍測量」後，才可接管重劃土地；嗣「接管重劃土地」後30日內，才可通知土地所有權人繳納差額地價。上開重劃作業流程之立法目的，係為避免在重劃分配結果確定前就進行作業，倘重劃分配結果將來因訴訟發生變動，不僅可能使已投入地籍整理之勞力、時間、費用，衍生不必要之耗費，更可能發生已經辦理權利變更登記、接管的土地或已經繳費的差額地價難以回復原狀之爭議。因此，實不宜任意變動市地重劃實施辦法明定之重劃作業流程，遽認被告得於系爭土地重劃分配結果爭訟確定前即得逕行辦理地籍測量及接管程序。倘不論重劃分配結果之公告處分是否確定，被告於土地所有權人接管重劃土地即可開始行使差額地價請求權，並起算請求權消滅時效，豈非允許被告得任意決定通知土地所有權人接管土地，差額地價請求權發生及起算消滅時效之時點。準此，被告對差額地價請求權之發生時點，仍應回歸平均地權條例第60條之2第2項、第62條及市地重劃實施辦法第42條第1項之規定，以重劃分配結果確定時為起算點，如土地所有權人於公告期間內提出異議者，則於行政救濟程序確定時分配結果才會確定。而系爭土地之重劃分配結果既尚未爭訟確定，則被告所為接管程序於法即有未合，自不生使原告為接管之效力，亦不得命原告繳納系爭差額地價。
4、平均地權條例第60條之2第2項所稱之「異議」，其性質為提起訴願前必要之先行程序。土地所有權人必先經提出異議，由主管機關依同條第3項規定調處不成報請內政部裁決後，猶有不服者，始得提起訴願。若於裁決後逾訴願期間未提起訴願，則分配結果之行政處分依裁決內容而確定，不得再事爭執（參見最高行政法院93年度判字第839號判決），故本條所稱「確定」乃指行政處分之確定，即發生形式存續力（不可爭力）而言。故而，土地所有權人倘於公告期間內提出異議者，即阻斷其確定，於在後續之查處、調處或裁決程序，乃至於訴願或行政訴訟程序中，重劃分配結果均處於未確定之狀態。基於相同法理及體系脈絡，平均地權條例第62條之「分配結果確定之日」與市地重劃實施辦法第42條之「土地分配結果公告確定」，兩項規定均指重劃分配結果之公告處分，因土地所有權人未於公告期間提出異議，或未對內政部之裁決結果提起訴願或行政訴訟，或行政訴訟判決確定時，該行政處分因土地所有權人已不能再循法律救濟程序尋求權利保護，而發生形式存續力（不可爭力）之日而言。
5、關於「主管機關對土地所有權人之差額地價請求權，於重劃分配確定之日始有效成立而可行使」之法律見解，有內政部99年3月17日內授中辦地字第0990723911號令、101年6月7日內授中辦地字第1016035112號函、法務部102年5月16日法律字第10203505200號函、最高行政法院98年度判字第342號、102年度判字第672號判決及台中高等行政法院101年度訴字第10號判決等實務見解供參。
（五）關於差額地價請求權之「執行期間」起算時點：
1、依行政執行法第7條第1項規定，故執行期間之起算時點為「處分、裁定確定及履行期間屆滿時」，詳言之，在我國行政執行制度上，行政處分效力之發生時點與執行期間的起算時點並不同，行政處分雖於送達時發生效力，但執行期間卻可能因行政爭訟之提起，致為執行名義之行政處分不發生確定的效果，而不開始起算執行期間。此為行政執行法就執行期間起算時點所設的特別規定，與行政處分效力何時發生（行政程序法第110條），以及是否採執行不停止原則（訴願法第93條及行政訴訟法第116條）均無涉。
2、人民因行政處分而負有公法上金錢給付義務，逾期而不履行者，主管機關固得移送由執行機關以該行政處分為執行名義進行行政執行。但此種效力，係以作為執行名義之行政處分具有「執行力」為前提。蓋不是所有形式上具有行政處分之外觀者都有執行力，只有下命處分，且執行力已經發生者，才可作為執行名義而移送執行。
3、如前所述，土地所有權人係自「分配結果確定之日」取得重劃後土地所有權（平均地權條例第62條），故主管機關對土地所有權人之差額地價請求權既尚未有效成立；相對的，土地所有權人在此時點前，亦不負擔繳納差額地價之義務。故重劃分配結果之公告處分，不因公告期滿而立即發生課予相對人繳納差額地價義務之法律效果。其次，在重劃分配結果之公告確定前，其所記載的「應得權利面積」及「增配土地面積」數額均仍可能因訴訟結果發生變動，差額地價數額也可能改變，故差額地價之數額於公告確定前只有暫時的效力。此種暫時性質可由公告所附的「重劃前後土地分配清冊」中只記載「預計應繳差額地價」之數額得證，益證重劃分配結果公告期滿時，並不會立即發生確定差額地價數額及命土地所有權人繳納之規制作用，須俟其公告確定時，才發生課予土地所有權人繳納差額地價義務之法律效果。再者，依市地重劃實施辦法第42條、第51條及第52條規定之重劃作業流程，主管機關必須等到「土地分配結果公告確定」後才可「測量」及「接管」土地，之後才可通知土地所有權人繳納差額地價。考其意旨就是為了避免在重劃分配結果確定前就開始進行作業，倘重劃分配結果將來因訴訟發生變動，恐衍生已接管的土地或已繳納的差額地價難以回復原狀的爭議。上開特別規定既已明示主管機關得催繳差額地價或移送行政執行之時間點，則在此時間點以前，主管機關自不能催繳差額地價或移送執行，更不可能起算請求權時效或執行期間。
4、行政處分一經發布而生效，所稱生效，原則上是指發生外部效力；至其規制內容所欲發生之法律效果即所謂內部效力，原則上雖與外部效力同時發生，惟倘法規另規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，則依該法規規定之時間點發生內部效力。是以，重劃分配結果之公告固為行政處分，並於公告期滿時發生外部效力，惟依平均地權條例第62條、市地重劃實施辦法第42條、第51條及第52條之規定，此公告處分所欲發生之內部規制作用（亦即課予土地所有權人繳納差額地價之給付義務）已經延後至「分配結果確定之日」才發生。故土地所有權人須俟公告處分確定時，才開始負擔繳納差額地價之給付義務。
5、因此，在平均地權條例及市地重劃實施辦法的制度設計下，重劃分配結果公告中「預計應繳差額地價」之記載，並未使土地所有權人於公告確定前就開始負擔差額地價之繳納義務，故重劃分配結果之公告處分於確定前還不發生執行力。主管機關自不得於公告確定前，即逕以義務人未履行繳納義務而移送行政執行。此與一般行政處分（例如罰鍰）生效後同時發生拘束力及執行力，故義務人不履行即可據以執行之情形不同。系爭重劃分配結果之公告處分既尚未確定，被告截至目前為止仍不得將系爭差額地價移送行政執行，則本件更不可能在此公告確定前就先開始起算執行期間。
（六）原告已於公告期間內提出異議，並循序提起後續行政救濟程序，目前仍在行政爭訟程序中，故系爭重劃分配結果之公告處分仍處於未確定之狀態，故被告對原告之差額地價請求權根本還未發生，且因被告尚不得辦理後續之測量、地籍變更登記及接管土地等作業，其請求之法律上障礙也還未排除，故系爭差額地價之請求權時效根本還未開始起算；又因該公告處分尚未確定，且在平均地權條例及市地重劃實施辦法的制度設計下，公告處分確定前還不會發生執行力，則執行期間亦未開始起算。原處分所認定之請求權時效及執行期間始期、終期均顯然有誤，被告基於此錯誤之法律見解作成原處分，即屬違法而應予撤銷。又原告必需一次繳納差額地價5,356,680元，已遠超過原告以現有的流動資產（現金、每月固定收入）所能負擔之範圍，被告否准原告分期攤繳差額地價之申請，導致原告面臨資金週轉困難之窘境，原處分完全未考量拒絕分期攤繳將對原告造成過於苛刻之結果，被告裁量權之行使顯然違反比例原則，而有裁量濫用之違法，自應予撤銷。
（七）原告確有「因經濟困難或其他重大原因，致無法於繳納期限內一次繳清5,356,680元差額地價」之情形：
1、公法上金錢給付義務之分期繳納，其法理基礎為比例原則，並具有和緩、矯正個案執行結果過於苛刻之衡平功能。土地所有權人被動參與市地重劃，其基於「受益付費原則」已經負擔公共設施用地及各項費用。但重劃後獲配的土地若不足以維持原有的合法建物，因而必須拆除或重建時，不僅白費原本的建築費用，還必須額外支出拆除重建費用才可利用土地，將遭受極大損失。故土地所有權人只能選擇增配土地並負擔差額地價。但主管機關追償差額地價之結果，如果使得土地所有權人因無力一次繳清，或無法以適當的分期數繳清差額地價，還是被迫放棄增配土地時，則土地所有權人因同時負擔重劃費用（土地面積減少）及恢復土地利用所需支出之費用（如拆除重建費等），則其重劃負擔將遠超過重劃利益，而違背受益付費原則。從而，主管機關在追繳差額地價時尤其有必要透過分期繳納制度，調和、矯正市地重劃在個案中對土地所有權人造成過於苛刻之不利益結果。況且，重劃土地差額地價給付義務，與因罰鍰或稅捐等公法上金錢給付義務之性質不同。重劃區土地所有權人之所以負擔差額地價給付義務，並非因為違反行政法上義務而遭裁罰，差額地價之金錢給付義務不具有任何制裁性質，土地所有權人負擔此種金錢給付義務完全不具有可歸責性，只是為了弭平土地分配不均衡情形，並不在制裁土地所有權人。準此，重劃主辦單位於決定分期繳納之期數時，應盡可能考量土地所有權人的經濟能力，給予適當的分期，允許其得以現有的流動資產（如現金、每月固定收入等）所能負擔之範圍分期繳納，以免當土地所有權人之現金或每月固定收入不足全額繳清差額地價時，其為避免遭到移送強制執行，被迫在倉促間變賣名下財產而遭受額外的財產損失之苛酷結果。
2、原告系爭差額地價之數額高達5,356,680元。依社會常情，一般人少有如此鉅額現金得一次清償完畢，該筆鉅款顯已高於一般人所能負擔一次繳納之範圍，原告顯無法於繳納期限內一次繳清該筆鉅額差額地價。又系爭重劃分配結果尚未確定，然被告已違法向原告催繳系爭差額地價，並移送法務部行政執行署高雄分署執行，並查封系爭土地及名下其他財產。系爭土地因遭地政機關於土地登記簿加註「未繳清差額地價，除繼承外不得辦理所有權移轉登記」（平均地權條例第60條之1第3項、市地重劃實施辦法第44條），亦即原告必須先繳清差額地價，才能夠移轉系爭土地所有權，故銀行亦因此拒絕承貸。原告為避免因名下財產留有遭到查封之不良紀錄，致損害商譽，不得已只好向民間借貸，先清償系爭差額地價，再向高雄市第三信用合作社貸款償還民間借貸，故原告目前仍有340萬元之貸款負擔。衡情若非原告名下財產難以變現，且銀行拒絕貸款，原告何須額外負擔較高額之利息先向民間借貸以清償差額地價。足證原告確實已無法另行籌措一次繳納差額地價所需資金，即符合處理要點第3條第1項「經濟困難，而無法於期限內一次繳清」之要件。
3、再者，系爭重劃區土地所有權人原係經營工廠，其廠辦面積本即大於一般民宅，此與一般市地重劃之情形迥異。故原告等土地所有權人為保留原有合法建物而必須大量增配土地時，其所負擔之差額地價數額，必然會遠大於一般市地重劃之民宅差額地價負擔情形。且因系爭市地重劃案有此情形，被告在辦理系爭重劃案過程中更一再向系爭重劃區內之土地所有權人強調，如有屆時繳納差額地價之困難，可再行專案協調處理等語，足認系爭重劃區確有土地所有權人無法於繳納期限內一次繳清差額地價之「其他重大原因」，被告自應准予原告分期繳納差額地價。
（八）系爭差額地價分期數以分60期繳納為適當：
1、原告負擔差額地價之數額高達5,356,680元，符合處理要點第3點第1項第4款規定「應繳金額100萬元以上」，且較此基準高出5倍之多，被告自應准予原告分48期繳納。惟即使以第1項第4款之最長分期數48期計算，原告每月仍須繳納111,598元，顯然仍無力繳納，自符合第2項所謂土地所有權人即使按最長分期數繳納差額地價，其經濟狀況仍無力負擔之「特殊情況」。
2、處理要點第3條第1項各款之規定，其訂定之背景係針對供住宅使用等較小面積土地所有權人而來。由於在一般市地重劃案中，土地所有權人之增配面積較小，分48期每期繳納之金額不大，土地所有權人足堪負擔。但在系爭市地重劃案，原告重劃前經營廠辦面積大於一般民宅，導致原告為維持重劃前合法建物面積，被迫增配土地，其預計應繳之差額地價竟超過第1項列舉最高分期數之標準達5倍之多，已顯非第1項原本擬處理之一般情況，而屬第2項所規範之「特殊情況」。
3、被告依處理要點第3點第2項規定，於土地所有權人有特殊情況時，固有決定是否延長分期數（決定裁量），並有決定分期數之裁量權（選擇裁量）。惟裁量權之授與，旨在給予行政機關衡量審究個案之具體情狀，作成契乎個案情節之決定（個案正義）。但裁量權之行使非得恣意為之，仍須受法之拘束，行政程序法第10條規定甚明。又裁量權之行使如何構成違法，學說上已形成裁量逾越、裁量怠惰與裁量濫用之裁量瑕疵理論，得為司法審查行政裁量之準據。而判斷行政機關是否充分行使其裁量權，乃取決於行政機關所敘明之裁量理由，倘裁量之行使未附理由，或所附之理由不合事理，或與個案欠缺合理之關聯者，均構成裁量瑕疵而屬違法（行政訴訟法第201條規定參照）。故被告對於系爭分期繳納差額地價之申請案，仍應本於前述分期繳納之法理基礎，盡可能審酌原告之經濟能力，裁量決定適當的分期數，而不能恣意作成決定。
4、衡諸原告若能分60期攤繳差額地價，則每期之應繳納金額將可降至89,278元，尚在原告經濟狀況能夠負擔範圍，且被告亦未曾具體提出原告有何不能分60期繳納差額地價之裁量理由。原告依處理要點第3條第1項及第2項規定，申請准予延長期數至60期繳納差額地價，應屬合理適當。
（九）本件依原告申請分60期繳納差額地價，並不違反處理要點第3點第3項之限制，即分期繳納對於被告差額地價請求權之實現並無任何影響：
1、按請求權定有清償期者，自期限屆滿時起即可行使，依民法第128條規定，其消滅時效應自期限屆滿時起算，此有最高法院29年上字第1489號著有判例可資參照。公法上請求權可分期清償者，其各期請求權必須各期到期後始發生，每期之請求權時效，依民法第128條規定，應自每期可請求時起算，而非自第1期可請求時起算。故應收之差額地價如經允許分期繳納者，其公法上請求權5年時效應自每期可請求時才會起算。
2、行政程序法施行後，該法第131條至第134條雖有就因行政處分而中斷之時效為相關規定，然就其他公法上請求權之時效中斷及不完成等事由仍無明文，實務見解咸認為得類推適用民法相關規定。而依民法第129條及第137條第1項規定，債務人如有逾期未清償各期差額地價之情形，債權人得將債務人各期差額地價債權移送行政執行，亦得以「債務人一期未履行，視為全部到期」而將差額地價債權全部移送行政執行，均可發生時效中斷之效果。更何況，如繼續在行政執行中，因中斷時效之事由尚未終止，仍不重行起算請求權時效。準此，被告即使准予分期履行公法上金錢給付義務，對於其債權之實現不會有影響。
3、平均地權條例第60條之1及市地重劃實施辦法第52條均未明定差額地價之繳納期限。故重劃分配結果之公告處分雖課予土地所有權人有於確定後繳納差額地價之義務，但繳納期限（清償期）則委由主管機關另作成行政處分決定之。其次，土地所有權人於重劃分配結果之公告處分確定後，雖有按期全額繳納差額地價之給付義務，但處理要點第3點亦要求被告應依土地所有權人之申請，斟酌其經濟上之境況而決定是否許其分期繳納。因此被告單方就土地所有權人能否分期繳納、能分幾期繳納等事宜所為之決定，對土地所有權人發生變更給付義務之內容（變更為一部清償）及設定各清償期之法律效果，核其性質為行政程序法第92條第1項之行政處分。換言之，重劃分配結果公告確定後，原本應全額一次繳納之差額地價經允許分期繳納後，土地所有權人係依該准予分期繳納之行政處分而負擔分期繳納之義務。該行政處分所課予土地所有權人之繳納義務（含各期應繳納之金額及清償期）係自各期繳納期限屆至時發生效力，故被告對於各期差額地價之5年請求權時效應自每期可請求時才會起算，而非自第1期可請求時起算；同理，土地所有權人不履行分期繳納義務時，被告對於各期差額地價之行政執行權，其執行期間亦應自各繳納期限屆至時才開始起算，而非以最初重劃分配結果之公告處分確定時起計。從而，倘土地所有權人嗣後未清償其中一期時，被告仍得將該期差額地價債權移送行政執行，亦得以「債務人一期未履行，視為全部到期」而將差額地價債權全部移送行政執行。因此，本件縱然准予分60期繳納差額地價，被告對各期差額地價之執行期間仍然是各自起計，根本不會有逾執行期間而無法將各期差額地價債權移送執行之疑慮存在。
4、縱認差額地價經准予分期繳納後，各期差額地價之請求權時效及執行期間仍係自「重劃分配結果公告確定時」即起算。惟因系爭重劃分配結果之公告處分迄未確定，即使准予分60期（5年）繳納，其請求權時效及執行期間須俟行政救濟程序確定後才會開始起算。故而，原告在此5年期間內如有逾期未清償各期差額地價之情形，被告均得請求繳納，並將各期差額地價請求權移送行政執行，以中斷差額地價請求權時效之進行，亦得以「債權人一期未履行，視為全部到期」而將差額地價請求權全部移送行政執行，對於被告系爭差額地價請求權之實現並無任何影響。故本件即使延長分期數至60期，還是在5年請求權時效及執行期間範圍內，還是不會違反處理要點第3點第3項之限制。
（十）被告未依處理要點第3點第2項規定，將系爭分期繳納差額地價申請案簽報市長核定，程序不合法，亦應予撤銷：
1、依處理要點第3點第2項規定，土地所有權人有「特殊情況」時，可不受同條第1項列舉最長分期數之限制，申請更優惠之分期數，惟應踐行「簽報市長核定」之內部作業程序。按此規定，僅市長有權決定是否准予延長分期數，不容任意改變審核層級。故土地所有權人依本項之規定申請延長分期數時，被告地政局人員理應依此程序辦理，並無自為准駁之權限。
2、據被告訴訟代理人於另案（鈞院102年度訴字第479號）準備程序陳稱被告對於系爭重劃區土地所有權人申請分期繳納差額地價，係所屬地政局依職權簽報系爭專案簽呈通案處理，依分層負責表該專案簽呈原應由土地開發處「處長」審核，惟地政局已將審核位階提高至「局長」核定，非依處理要點第3點第2項程序辦理等語。由此可知，被告就本件申請不僅未踐行簽報市長核定之程序，反而逕依自行簽辦之專案簽呈，即否准原告分期繳納之申請。原處分之程序違反處理要點第3點第2項規定，亦不合法，應予撤銷等情。並聲明求為判決㈠訴願決定及原處分（被告102年10月25日高市府地發字第10271467900號函）均撤銷；㈡被告應依原告102年10月17日之申請，依處理要點第3條規定，作成准予分60期繳納之行政處分。
四、被告則以︰
（一）被告於98年7月15日以高市府地四字第0980041359號公告高雄市第68期市地重劃區重劃土地分配結果，復於98年12月30日以高市府地四字第0980076458號函公告更正其土地分配結果，原告獲增配土地面積109.32平方公尺，其應繳差額地價為5,356,680元。被告乃以102年10月7日高市府地發字第10271412800號函通知原告限期於102年11月18日前繳納，逾期未繳納者，依平均地權條例第60條之1第3項規定，得移送法院強制執行。又差額地價屬公法上金錢給付義務之執行，依行政執行法第7條第1項規定，應於5年執行期間內移送行政執行，惟縱具體個案公法上請求權因時效中斷重新起算而尚未罹於時效，但如已逾上述規定所定執行期間者，即不得再予執行，此有法務部102年9月14日法律字第10203509550號函釋意旨可參，則被告衡酌原告申請分180期按月繳納差額地價，顯然與上開規定未合，爰以102年10月25日高市府地發字第10271467900號函否准其請求停止催繳及分期按月繳納差額地價之申請，於法並無違誤。
（二）本件差額地價之行政執行，被告如未於5年內移送行政執行機關，即不得再予執行，故倘依原告主張，被告對原告之公法上請求權，雖因一部清償視為承認而中斷時效，須重新起算，惟將形成被告就差額地價之請求，遲遲無法移請行政執行機關辦理行政執行，進而導致逾執行期間之情形，此對於國家公法上金錢給付義務之執行有重大損害，自屬甚明，應非處理要點第3點規定之本旨。
（三）差額地價多寡與原告分配重劃後土地面積有密切相關，原告既願調處分配高於其參與重劃土地價值的土地，負擔高額差額地價，亦應已考慮其本身資力係有能力繳還，而非受領大面積土地後，復爭執無經濟能力攤繳差額地價
（四）被告前於98年7月15日公告高雄市第68期市地重劃區土地分配成果，嗣因原告於98年8月14日提出異議書，請求調整其重劃後所有新都段84地號土地分配結果，被告乃依職權於98年12月30日公告更正之。又公告更正之土地後續重劃相關作業（地籍測量、標示變更登記、土地點交等）係配合該重劃區實際工程進度辦理，分別於102年8月5日辦竣地籍測量、102年8月7日辦竣地籍測量面積釐正公告、102年8月19日辦竣土地標示變更登記、102年9月30日辦竣土地點交作業，被告即依據公告更正之土地分配結果於102年10月7日以高市府地發字第10271412800號函通知原告繳納差額地價，以符合市地重劃實施辦法第52條第1項規定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告、98年12月30日高市府地四字第0980076458號公告、102年10月7日高市府地發字第10271412800號函、102年10月25日高市府地發字第10271467900號函及原告102年10月17日申請書等附於本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為：㈠被告對於原告之系爭差額地價請求權，應自何時起可以行使？㈡原告依處理要點第3點規定，請求被告准予分期繳納，經被告以102年10月25日函否准其申請，是否適法？茲分述如下：
（一）被告對於原告之系爭差額地價請求權，應自原告接管重劃土地後即可開始行使，並起算請求權消滅時效期間：
1、按平均地權條例第60條之1第1項至第3項規定：「（第1項）重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。（第2項）依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。（第3項）第2項應繳納之差額地價經限期繳納逾期未繳納者，得移送法院強制執行。」第60條之2規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」第66條規定：「市地重劃區內，經重劃分配之土地，重劃機關應以書面分別通知原土地所有權人及使用人，限期辦理遷讓或接管；逾期不遷讓者，得移送法院強制執行；逾期不接管者，自限期屆滿之日起，視為已接管。」
2、次按內政部依平均地權條例第56條第4項規定之授權，訂定發布市地重劃實施辦法，依行為時市地重劃實施辦法第35條規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽：一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。（第2項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之．．．。」第42條第1項規定：「（第1項）土地分配結果公告確定後，主管機關應依重劃前後土地分配清冊所載分配面積及重劃後土地分配圖之分配位置，實地埋設界標，辦理地籍測量。但得免辦理地籍調查。」第51條規定：「重劃土地完成地籍測量後，主管機關應以書面通知土地所有權人及使用人定期到場接管。土地所有權人未按指定期間到場接管者，自指定之日起自負保管責任。」第52條規定：「（第1項）重劃後實際分配之土地面積多於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後30日內通知土地所有權人，就其超過部分按評定重劃後地價限期繳納差額地價；逾期未繳納者，依法移送強制執行。（第2項）重劃後實際分配之土地面積少於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後30日內通知土地所有權人，就其不足部分，按評定重劃後地價發給差額地價補償；逾期未領取者，依第53條之1規定存入專戶保管。」揆諸市地重劃實施辦法係基於法律具體明確之授權，為市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項而訂定之法規命令，並未逾越法律授權之目的、內容及範圍，自得予以適用。
3、綜參市地重劃之規範設計，係依都市計畫規劃內容，將都市地區一定範圍內之土地，全部重新規劃整理，興辦各項公共設施，並於扣除法律規定之公共設施用地及應抵繳之工程費用、重劃事業費用、貸款利息等所需抵費地之後，按所有土地相關位次，經交換分合為形狀整齊之土地，重新分配予原土地所有權人之綜合性都市土地改良利用方式。而市地重劃之實施，須歷經重劃地區之選定，重劃計畫之擬訂、核定及公告通知，測量、調查及地價查估，計算負擔及分配設計，地上物拆遷補償及工程施工，重劃土地分配結果公告及通知，地籍測量及權利變更登記，交接及清償，財務結算，重劃報告層報備查等諸多繁複之作業程序始告完成，由此可知市地重劃程序之推展，具有時間與空間之密切關連性，且涉及眾多參與市地重劃土地所有權人之實體及程序利益。是以，斟酌市地重劃環環相扣之特性，則於解釋前揭針對各該程序階段所為之規範，應依文義解釋及論理解釋，探求相關法規之規範目的，俾具體落實其係以強化土地，使之更為經濟合理利用之立法宗旨。
4、又觀主管機關辦理市地重劃，於分配完畢後，依平均地權條例第60條之2第1項及市地重劃實施辦法第35條第1項規定公告分配結果，乃行政機關行使公權力，就具體事件所為決定，而直接發生地權整理及應繳或應領差額地價數額法律效果之單方行為，性質上為行政處分，固無疑義。惟主管機關對於重劃後實際分配土地面積多於應分配面積之土地所有權人，應自何時可以開始行使差額地價給付請求權，依兩造提出之資料及實務見解，或有謂應自重劃分配結果公告閱覽期滿時，該處分即為確定，故主管機關自斯時起即得對重劃土地所有權人請求差額地價（本院100年度簡字第267號判決、內政部101年6月7日內授中辦地字第1016035112號令、法務部102年10月21日法律字第10203509830號函參照）；或有謂應自重劃分配結果公告確定時起，主管機關方得對重劃土地所有權人請求繳納差額地價（最高行政法院93年度判字第839號判決、98年度判字第342號判決、102年度判字第672號判決、內政部99年3月17日內授中辦地字第0990723911號令、法務部102年5月16日法律字第10203505200號函參照）。
5、惟細繹市地重劃實施辦法第35條及第52條之規定可知，主管機關依法令所為重劃土地分配結果之公告處分，其所形成有關公法上差額地價金錢給付債權之法律關係，必須於土地所有權人接管重劃土地後，再由主管機關另行限期通知該土地所有權人就其超過應分配土地面積部分繳納差額地價，使該土地所有權人之差額地價給付義務現實具體發生，並使其應於該履行期限內為清償行為。準此可見，主管機關依市地重劃實施辦法第52條規定行使差額地價給付請求權，所為命土地所有權人限期繳納差額地價之通知，並非單純之觀念通知，而係具有下命處分性質之行政處分甚明。換言之，主管機關所為重劃分配結果公告及限期履行繳納差額地價之處分，因發生形成處分及下命處分之效力，使該土地所有權人之差額地價法律關係形成後，具體發生應於履行期限內為特定內容之給付義務，並於該土地所有權人逾期不履行時，而得逕行移送行政執行署強制執行。是綜觀前揭規範體系，主管機關可以依法令行使差額地價給付請求權，命重劃土地所有權人給付差額地價之時點，必須於土地所有權人接管重劃土地後始得為之，尚非自重劃分配結果公告閱覽期滿或自重劃分配結果公告確定時起，即可開始行使。因此，主管機關於辦理重劃分配完畢，並將分配結果公告30日，及通知土地所有權人後，土地所有權人如未對於重劃之分配結果，於公告期間內向主管機關以書面提出異議者，其分配結果固於公告期滿時確定；若土地所有權人對重劃之分配結果，提出異議，循序提起行政救濟，該土地分配結果因行政救濟程序之進行，不具有形式存續力，而尚未告確定；然不論重劃土地分配結果公告處分是否確定，依行政程序法第131條第1項、市地重劃實施辦法第51條及第52條第1項規定之文義解釋及論理解釋，主管機關於重劃土地完成地籍測量，經以書面通知土地所有權人及使用人定期接管後，對於重劃後實際分配之土地面積多於應分配之面積者，須於重劃土地接管後，始得通知土地所有權人限期繳納差額地價，較符合差額地價權利義務關係之衡平性。則依前揭明文規定，主管機關之差額地價給付請求權應自重劃土地接管後即可開始行使，並起算其5年之請求權消滅時效期間。
6、經查，被告辦理高雄市第68期市地重劃區業務，以98年7月15日高市府地四字地0000000000號公告重劃土地分配結果，復以98年12月30日高市府地四字第0980076458號公告更正土地分配結果，原告獲配系爭土地，預計應繳差額地價為5,356,680元。因原告對該重劃土地分配結果不服，循序提起行政訴訟，經本院以100年度訴字第450號判決駁回，嗣經最高行政法院以103年度判字第56號判決將原判決廢棄，發回本院審理中等情，為兩造所不爭執，且有本院100年度訴字第450號判決（本院卷第10-32頁）及最高行政法院103年度訴字第56號判決（本院卷第33-47頁）在卷足憑，雖可認該重劃土地分配結果之行政處分對於原告而言，尚未告確定。惟觀諸該重劃土地分配結果處分一旦公告及通知，即應依其處分內容發生規制作用之實質存續力，形成差額地價權利義務之法律關係，且被告嗣已完成地籍測量，於102年8月19日辦竣土地重劃權利變更登記，並於同年9月30日將系爭土地交由原告接管，有被告102年10月3日高市府地發字第10271376500號函（本院卷第244頁）及土地登記謄本（本院卷第243頁）在卷可考，而原告亦自承系爭土地一直在其現實管領使用中乙情（本院卷第277頁），則依市地重劃實施辦法第52條第1項之規定，系爭差額地價給付請求權自被告於102年9月30日將系爭土地點交予原告後，即可開始行使。從而，被告以同年10月7日函（本院卷第48頁）之下命處分指定履行期限，請原告於同年11月18日前繳納系爭差額地價，於法並無不合。
7、原告雖主張市地重劃應於土地分配結果公告確定後，始能賡續辦理地籍測量、接管程序，而系爭土地重劃分配結果既尚未確定，被告所為接管程序於法即有未合，自不生使原告為接管之效力，而得命原告繳納系爭差額地價云云；惟查，衡諸市地重劃實施辦法第42條第1項及第51條固有主管機關應於土地分配結果公告確定後，依重劃前後土地分配清冊所載分配面積及重劃後土地分配圖之分配位置，實地埋設界標，辦理地籍測量，並於完成地籍測量後，通知土地所有權人及使用到場接管之規定，惟推敲研求其法規意旨，應係為避免土地分配結果如有發生變動，將可能使已投入地籍整理之勞力、時間、費用，衍生不必要之耗費之情形。考量重劃土地分配結果一旦公告及通知，即依該公告處分發生法律上之規制效果，而具有實質之存續力，縱有部分土地所有權人對之不服，循序提起行政救濟程序，惟於該公告處分經撤銷或廢止前，當事人仍應受其拘束。再者，鑑於市地重劃，實際上係由參與市地重劃之土地所有權人彼此間透過土地交換分合方法，而由原土地所有權人取得重劃後分配土地之市地改良利用方式，為妥速完成市地重劃程序，使參與市地重劃之土地所有權人能適時取得重劃後之土地，進行規劃利用，亦不宜使重劃作業程序，因少數土地所有權人對於已獲分配之重劃後土地並不爭執，僅係爭議應獲分配更多土地或不應繳納差額地價，使處分未能確定，致延宕後續地籍整理、權利變更登記及接管之整體作業程序，而影響其他參與市地重劃之土地所有權人之權益。故綜合考量市地重劃之實施程序，以及其實係利用土地所有權人彼此間進行土地交換分合之方式，以達成都市土地改良利用之結果，為兼顧應繳差額地價及應領差額地價之土地所有權人之利益，依市地重劃實施辦法第42條第1項、第51條及第52條第1項之規範意旨，主管機關對於重劃後實際分配土地面積多於應分配面積之土地所有權人之差額地價給付請求權，應於該土地所有權人就該獲分配土地，已經辦竣權利變更登記，而為法律上之所有權人，且具有事實上之管領力，符合得為土地利用之接管要件後，應認主管機關即可依市地重劃實施辦法第52條第1項之規定，對該土地所有權人行使差額地價給付請求權，請求該土地所有權人限期繳納差額地價，以資衡平。原告以前揭情詞訴稱被告不得對原告請求給付系爭差額地價云云，尚與法規範意旨不符，難謂可採。
（二）原告依處理要點第3點第1項、第2項之規定，請求被告准予分期繳納，經被告以102年10月25日函否准其申請，應屬適法：
1、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第2項所明定。是以，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務者，係指人民依法規有請求行政機關為行政處分或為一定內容行政處分之主觀公權利而言。準此，被告為催收高雄市土地開發區屆期未繳納之差額地價，特訂定處理要點，依該處理要點第2點第1項規定：「本府地政局土地開發處（以下簡稱土地開發處）應於重劃土地接管後30日內或區段徵收抵價地辦竣地籍測量後，通知土地所有權人限期繳納差額地價。」第3點規定：「（第1項）土地所有權人經濟困難或有其他重大原因，無法於前點所定期限內1次繳清者，得以1個月為1期向土地開發處申請分期繳納：(一)應繳金額未滿新臺幣15萬元，最長得分12 期，每期繳納金額不得少於新臺幣5千元。(二)應繳金額新臺幣15萬元以上未滿50萬元，最長得分24期，每期繳納金額不得少於新臺幣1萬元。(三)應繳金額新臺幣50萬元以上未滿1百萬元，最長得分36期，每期繳納金額不得少於新臺幣1萬5千元。(四)應繳金額新臺幣1百萬元以上，最長得分48期，每期繳納金額不得少於新臺幣2萬8千元。（第2項）土地所有權人有特殊情況，經簽報市長核定者，不受前項規定之限制。（第3項）土地開發處依前2項規定辦理分期繳納時，准予分期繳納之期間，不得逾應收差額地價之請求權時效及執行時效。」衡酌該處理要點規定之內容及性質，乃被告為執行催收差額地價之細節性、技術性之事項，依職權所訂定之行政命令，並未違反平均地權條例及市地重劃實施辦法等相關規定，且上揭規定係給予符合特定要件之人民分期給付之期限利益，並未涉及公共利益之重大事項，參照司法院釋字第614號解釋意旨，被告逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循，應為法之所許，自得予以援用。則依被告訂頒之處理要點第3點第1項明文賦予有經濟困難或有其他重大原因，無法於法定期限內1次繳清差額地價之土地所有權人，有申請分期繳納差額地價之請求權；同點第2項則賦予有特殊情況之土地所有權人，經被告所屬地政局土地開發處簽報市長核定者，有不受同點第1項規定限制，申請分期繳納差額地價之請求權；是以，原告依前揭規定，向被告申請准予作成分60期繳納系爭差額地價之行政處分，核屬依法申請之案件，要無疑義。次按關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，關於事實審法院言詞辯論程序終結前事實狀態及法律狀態之變更，亦應加以考量。準此，原告是否享有請求被告作成准予分60期繳納差額地價之行政處分之主觀公權利，即應以本院言詞辯論終結時之事實狀態及法律狀態為裁判基準時，先予敘明。
2、參諸平均地權條例第60條之1第2項及市地重劃實施辦法第52條第1項之規定，原告原應於102年11月18日前1次繳納系爭差額地價，其雖於102年10月17日提出本件申請書，請求被告准予延長期數至180期，嗣於本院審理中則減縮請求准予延長分期至60期，惟衡酌稅務電子閘門財產所得調件明細表（本院卷第247-270頁）及原告綜合所得稅申報核定清單（本院卷第233-236頁）所示：原告個人100年度、101年度及102年度之綜合所得分別為692,136元，1,282,483元及484,508元，且其名下有財產價值共計61,430,275元之不動產及投資，可知依原告之財產及經濟狀況，實難認其符合經濟困難或有其他重大原因或有特殊情況之要件，而得援引處理要點第3點第1項、第2項之規定，請求被告准予分60期繳納系爭差額地價。
3、原告雖主張因其未繳納系爭差額地價，經被告移送高雄分署行政執行，查封系爭土地及名下財產，致原告向金融機構貸款不易，乃向民間貸款繳清系爭差額地價後，再以個人名義向高雄市第三信用合作社貸款340萬元清償民間貸款，故其目前對高雄市第三信用合作社貸款合計340萬元，自得依處理要點第3點第1項、第2項規定向被告申請分60期等情；惟查，原告目前因上情而向高雄市第三信用合作社貸款340萬元，固據其提出高雄市第三信用合作社放款利息收據（本院卷第283-284頁）為憑，而可採信。然衡諸原告名下有高達61,430,275元之財產，具有籌措款項以清償系爭差額地價之經濟信用能力，且依其客觀上之財產、信用及勞力之總合，亦難謂其有經濟困難，窘於生活，欠缺清償資力之情形。況依原告主張之上情，其因被告將系爭差額地價之公法上金錢債權移送行政執行後，已於103年6月19日自行籌措款項全額繳納完畢，亦有高雄市市地重劃差額地價繳款書（本院卷第202頁）、高雄市第三信用合作社匯款申請書（匯款人黃金火，本院卷第201頁）附卷可稽，益可徵原告事實上確有綜合運用所得、資產及消費借貸之財務能力，而將系爭差額地價1次清償完畢之經濟實力。原告主張應以其現有流動資產（即現金、每月固定收入等）所能負擔範圍內分期繳納云云，要非有據。是以，原告提起本件課予義務訴訟有無理由之判斷，應以本院言詞辯論終結時之事實狀態及法律狀態為裁判基準時，惟綜上情以觀，原告並不符合處理要點第3點第1項、第2項規定之要件，則其依前揭規定，請求被告就系爭差額地價應作成准予分60期繳納之行政處分，自不足採。
4、原告雖又以被告未將系爭分期繳納差額地價申請案件簽報市長核定，而爭執原處分於法有違云云；但查，地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限（司法院釋字第527號解釋參照），是以，被告基於地方自治自主組織權，將有關差額地價處理及財務結算工作項目之差額地價分期繳納事項，依其分層負責之權限劃分，授權由被告所屬地政局土地開發處科長（第4層）審核，處長（第3層）核定，乃被告依其團體權限及自主組織權而劃歸為上開機關職掌事項，並無不可。又細究處理要點第3點第1項至第3項之規定可知，被告所屬地政局土地開發處對於同點第2項所稱「土地所有權人有特殊情況」之要件，依上揭分層負責明細表所示權責劃分事項，應具有審查之權限，必須被告所屬地政局土地開發處審認土地所有權人符合特殊情況之要件，認應簽報市長為核定時，始有再續行內部之行政程序，上簽層轉報請市長為最終決定之必要。然觀諸被告102年10月25日函文，被告所屬地政局土地開發處對於原告依處理要點第3點第1項、第2項之規定，申請分期繳納之請求，既認為原告不符合處理要點第3點准予分期繳納之規定，是其未予續行簽報市長為核定之內部行政程序，乃行政體系分層負責使然，況被告102年10月25日函文，係以市長名義代表被告作成否准原告申請分期之決定，亦可徵被告代表人對於此項決定實已為核可之意思表示。則原告訴稱被告未將原告請求分期之申請案件簽報市長核定，於法有違云云，並非可採。
5、參諸平均地權條例第60條之1第2項、第3項規定：「依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。第2項應繳納之差額地價經限期繳納逾期未繳納者，得移送法院強制執行。」顯係授權行政機關自行訂定繳納期間，而依上述原告所得、財產及經濟狀況，既無不能1次繳清差額地價之經濟困難，被告否准原告分期之申請，實無違反比例原則可言。至於原告所舉最高法院81年度台上字第2123號、97年度台上字第1113號判決，係對民法第180條第3款非債清償所為之判決，核與本件情形有異，亦不足資為有利於原告之認定。則被告以102年10月25日函否准原告所為分期繳納之申請，並無違誤。
六、綜上所述，原告並不符合處理要點第3點第1項、第2項規定之要件，自無請求被告就系爭差額地價應作成准予分60期繳納之行政處分之主觀公權利，且系爭差額地價債權亦已因原告之清償而消滅，則被告以102年10月25日函否准原告請求分期繳納之申請，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，請求判決㈠訴願決定及原處分均撤銷；㈡被告應依原告102年10月17日之申請，依處理要點第3條規定，作成准予分60期繳納之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 23 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 9 月 23 日
書記官 洪 美 智