高雄高等行政法院判決
103年度訴字第267號民國103年12月16日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 劉展光 律師被 告 臺南市北區區公所代 表 人 謝振益訴訟代理人 林耿漢
蔡明勳上列當事人間低收入戶事件，原告不服臺南市政府中華民國103年4月17日府行濟字第1030356262號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告與配偶乙○○設籍臺南市○區○○路2段577巷7號7樓之1，依社會救助法第5條規定，於102年度家庭應計算人口範圍，包括原告甲○○、乙○○、次子丁○○及養女丙○○4人，被告審核認原告養女丙○○之子戊○○尚未滿7歲且由丙○○獨自扶養，前依社會救助法第5條之3第1項第5款規定，認定丙○○為無工作能力，核定原告與妻乙○○一戶為臺南市北區102年度第2款低收入戶。嗣被告於民國102年11月間辦理103年度低收入戶及中低收入戶生活調查，依原告102年12月4日申請調查表審核，發現其103年度家庭應計算人口範圍仍為上開4人，但原告養女丙○○未婚所生之子戊○○已屆滿7歲，遂認定養女丙○○有工作能力，經核算原告與妻乙○○一戶，其103年度家庭應計算人口4人，有工作能力者2人（丙○○及丁○○），全家每月總收入新臺幣（下同）38,094元（丁○○19,047元/月＋丙○○19,047元/月），平均每人每月收入9,523元（38,094元/4人），在臺南市103年度最低生活費補助標準10,869元3分之2（7,246元）以上，尚未逾臺南市103年度最低生活費補助標準10,869元，符合行為時臺南市政府辦理低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查審核作業要點（下稱審核作業要點）第10條第3款低收入規定要件，乃以103年1月2日南北社字第1030007394號函（下稱原處分），通知原告改列其與配偶乙○○一戶為臺南市北區103年度第3款低收入戶。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）主管機關對於人民有低收入戶之資格，所為核定之書面處分，應就人民符合低收入戶第幾款之事實予以明確正確記載，且其記載之內容，應達其要件已可得確定之程度，及判斷其已否正確適用法律，方得謂行政處分已有事實之記載。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合上開事實記載之法定程式，則該行政處分屬違法且無法於行政處分作成後予以補正。原處分雖於主旨欄記載：「有關臺端一戶103年度低收入戶總清查乙案，經核定為低收入戶第3款，自103年1月1日起生效，詳如說明，請查照。」。惟被告原處分說明欄一僅記載：「依據社會救助法、社會救助施行細則暨本所102年度第12次低收入戶審查小組決議辦理」，並未隨函檢附被告102年度第12次低收入戶審查小組決議之相關資料，自無從依其記載之內容，判斷被告究竟作成原處分之原因事實為何；而遍查原處分內容，亦未見被告作成原處分之理由為何，則依行政程序法第96條第1項第2款規定，原處分未合事實記載之法定程式且無從補正，原處分明顯違反法令。
（二）行政程序法第102條立法目的在於使行政機關行使公權力時，能透過公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的。原告一戶本為低收入戶，經濟上明顯有困難，而原處分之作成致原告一戶每月將無法領取5,900元之扶助款項，則原處分作成之前應給予原告有陳述意見之機會。至於被告辯稱原處分為大量作成同種類之處分云云，惟所謂大量作成同種類之處分應係指為求快速，以電腦大量印製之稅單或罰單，然原處分並無此種情形及要件，因此原處分明顯非大量作成同種類之處分，則原處分作成之前應給予原告有陳述意見之機會，然原處分作成之前卻未曾給予原告有陳述意見之機會，故原處分當屬違反行政程序法第102條之規定，即屬違法，應予撤銷。
（三）原告之長女丙○○列冊為第2款低收入戶，次子丁○○亦為台南市中西區低收入戶，依社會救助法施行細則第5條第1項第1款之規定，丙○○及丁○○均屬「無扶養能力」者，因此被告稱原告之前揭主張係免除對直系血親尊親屬之扶養義務責任，顯然有誤，實不足採信。訴願決定卻未審酌原處分是否依社會救助法第5條第1項、第3項第3款及第9款等規定及其立法原意，考量申請人之扶養義務人是否因事實上不能或確難期待其對申請人為必要之生活扶助，並以「申請人最佳利益」為考量，則訴願決定已有違誤，且原處分將原告長女丙○○及次子丁○○列入本件應計算人口，並將原告一戶由低收入戶第2款資格改核定為第3款資格，致原告一戶每月將無法領取5,900元之扶助款項，明顯係使原告陷入更不利之情況，絕非以申請人最佳利益為考量，則原處分之裁量明顯違反社會救助法第5條第3項第9款規定之立法意旨，顯屬違法，訴願決定未予糾正，同有違誤。
（四）依臺南市政府97年7月17日南市行救字第09726535950號訴願決定：「丙○○雖未婚生子，與行為時台南市低收入戶調查及生活扶助審核基準第6條第5款：『獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作；該直系血親卑親屬之父或母一方死亡或離婚或失蹤且其同戶籍並無共同生活者』之規定未符，然關於未婚生子的單親媽媽在一般社會情形而言，其所受到的社會責難及弱勢程度並未較前揭規定的各款情形為低，原處分機關應依訴願人申請時的狀態作較公平之判斷。」理由撤銷被告97年4月30日南北社字第0970007477號函，由此可見係認丙○○為未婚之單親媽媽，其所受到的社會責難及弱勢程度並未較一般社會情形為低，且認「已婚」「未婚」並非審核是否符合規定之唯一要件，主管機關應依申請人申請時的狀態作較公平之判斷。從而，依前揭訴願決定意旨，被告應以原告直系血親卑親屬是否「有扶養能力」為其裁量依據，並考量「申請人最佳利益」，作較公平之判斷，因此被告稱單親家庭已是社會普遍現象並非特殊情形，而對原告一戶作不利之判斷，原處分明顯違反公平原則。
（五）另被告於訴願答辯稱：「如依訴願人主張，將丙○○不列入本案應計算人口內，將影響丙○○一戶低收入戶等級款別。」云云。本件原告與其長女丙○○及次子丁○○，分屬不同戶籍或地區，均係各自分別提出低收入戶之申請，其應計算人口之範圍亦應分別各以其申請戶內扶助人口之相異而為核算基準，因此將原告之長女丙○○及次子丁○○不列入本件應計算人口之範圍，僅致原告一戶得核定為低收入戶第2款資格，顯與原告之長女丙○○及次子丁○○之低收入戶等級款別無涉，被告何以要三案重新審查？故被告以前詞為其裁量依據，明顯有裁量濫用之違誤等情。並聲明求為判決（一）訴願決定（103年4月17日府法濟字第1030356262號訴願決定）及原處分（被告103年1月2日南北社字第1030007394號處分）均撤銷。（二）被告應依原告102年12月4日填具申請調查表，作成一戶自103年1月份起核定為103年度低收入戶第2款資格之行政處分。
三、被告則以︰
（一）原告養女丙○○未婚生一子已滿7歲，無社會救助法第5條之3第1項第5款之適用，應認有工作能力人，原告一戶案經被告辦理103年度低收入戶總清查核列為第3款。被告分別於103年1月28日、同月29日家訪原告及丙○○，103年2月6日再次致電丙○○了解家庭境況，丙○○雖需扶養一7歲兒子，情固堪憐，惟按民法第1114條及同法第1115條規定，直系血親間互負扶養義務，負扶養義務者有數人時，直系血親卑親屬應優先履行之。觀之現今社會環境變遷快速，單親家庭已是社會普遍現象，並非所謂「特殊情形」，如因需照顧小孩而免除對其直系血親尊親屬之扶養義務責任，將有違家庭倫理觀念。丙○○為一有工作能力之人，且經被告訪視結果丙○○平時對養父母時有關心其生活情形，難謂為無扶養能力；又丙○○現列冊低收入戶第2款，亦將其養父母列入計算人口範圍，如依原告所主張，則丙○○一案亦須同步重新審查排除其養父母不列入計算，將影響丙○○一戶之低收入戶等級款別，已非關原告一案之審核。
（二）同理，原告及丙○○陳述原告次子丁○○對原告及其妻未有生活上經濟支助，卻時有回父母家，且丁○○亦於臺南市中西區列冊低收入戶第2款，該公所亦依規定將其父母（即原告及原告之妻）列入家庭應計算人口範圍，難認「特殊情形」而無扶養能力而不列入計算人口範圍；因一案而牽動三案重新審查並非對原告之最佳利益考量，反而影響範圍更鉅等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有戶籍謄本、103年度臺南市北區申請調查表、臺南市北區光武里102年10月9日總清查財稅原始資料明細、原處分、系爭訴願決定書等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點厥為本件申請案之家庭應計算人口範圍為何？原處分對原告低收入戶申請之審核結果是否有誤？茲分述如下：
（一）按憲法第15條、第155條及增修條文第10條第8項，揭示人民生存權之保障，以及對無力生活者應提供生活救助之基本國策方針，並透過具體內容實定法化之社會救助法實現之。次按「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」「（第1項）第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。．．．（第3項）第1項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。．．．九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」「第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：工作收入，依下列規定計算：（二）有工作能力未就業者，依基本工資核算．．．。」「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作。四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。七、受監護宣告。」社會救助法第4條第1項、第5條第1項、第3項第3款及第9款、第5條之1第1項第1款第2目、第5條之3第1項分別定有明文。又「本法第4條第1項與第4條之1第1項第2款之當年度一定金額及第4條第2項之最低生活費，中央、直轄市主管機關應於前一年9月30日前公告之。」「本法第5條第3項第3款所稱無扶養能力，指具有下列情形之一，且其動產及不動產未超過中央、直轄市主管機關公告當年一定金額者：一、列冊低收入戶。」社會救助法施行細則第2條及第5條第1項第1款規定亦明。
（二）臺南市政府為辦理臺南市低收入戶調查及生活扶助，訂定「臺南市政府辦理低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查審核作業要點」，依行為時審核作業要點第2點內容「二、本市低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查、審核作業分工如下：．．．（二）本市各區公所：1.受理低收入戶與中低收入戶資格申請及審核。」，足認臺南市政府已將低收入戶資格認定之權限委任所屬下級機關之被告執行，被告為有處分權機關。另依審核作業要點第10點，將臺南市低收入戶分為3類：「依本法（社會救助法）第11條第2項，生活扶助給付依家庭收入所定之差別等級如下：（一）第1款：家庭應計算人口均無工作能力，且無收入及財產，非予救助不能生活者。（二）第2款：家庭應計算人口有工作能力者占總人口3分之1以下，且家庭總收入平均分配應計算人口，每人每月在最低生活費3分之2以下者。（三）第3款：家庭總收入平均分配應計算人口，每人每月逾最低生活費3分之2且在最低生活費以下者。」又臺南市政府於102年10月18日以府社助字第0000000000A號公告：「公告103年度臺南市最低生活費暨低收入戶及中低收入戶家庭財產一定金額。公告事項：
一、低收入戶（一）最低生活費金額：每人每月為新臺幣1萬,869元整。（二）家庭財產之一定限額：動產金額以每人新臺幣7萬5000元為限、不動產金額以每戶新臺幣320萬元為限。（三）申請人原符合102年度低收入戶，但其家庭應計算人口之所有土地及房屋未增加者，且每戶不動產總金額增加幅度未超過當地區土地公告現值增加幅度者，不受社會救助法第4條第1項規定之限制．．．。」核此為臺南市政府基於社會救助法所揭櫫之照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者並協助其自立之精神，本於社會救助法第11條第2項之授權，衡酌其財政狀況、低收入戶資源匱乏程度、其他社會資源之排擠效應等，作資源最有效分配，洵無不合。查本件原告及配偶103年度家庭應計算人口，經被告調查後有原告及其配偶乙○○、次子丁○○、養女丙○○4人，其中丁○○及丙○○有工作能力，被告核算其全家每月總收入38,094元（丁○○19,047元/月＋丙○○19,047元/月），平均每人每月收入9,523元（38,094元/4人），在臺南市103年度最低生活費補助標準10,869元3分之2（7,246元）以上，但尚未逾臺南市103年度最低生活費補助標準10,869元，符合行為時審核作業要點第10條第3款低收入規定要件，乃核定原告與配偶乙○○一戶為臺南市北區103年度第3款之低收入戶，揆諸首揭規定，尚非無憑。
（三）原告雖另爭執原處分未見被告作成理由為何，違反法定程式，應予撤銷云云。惟按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：
二、必須記明之理由已於事後記明者。」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得向行政法院起訴前為之。」行政程序法第114條第1項第2款及第2項分別定有明文。查原處分就核定原告申請案列為低收入戶第3款雖無理由說明，惟於訴願程序終結前，業以103年2月7日南北社字第1030082117號函檢送之答辯書中載明核定為低收入戶第3款之原因並副知原告，揆諸上開規定，原處分應認業已合法補正。
（四）復按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102條定有明文。而就低收入戶申請所為准否之行政處分，其性質乃國家所為保障國人能有合於人性尊嚴最低生活需要之照顧及扶助給付處分，原無限制或剝奪人民自由或權利之效力，則於作成低收入戶准否之行政處分前，原無依行政程序法第102條規定通知處分相對人陳述意見之必要。故原告主張原處分作成之前卻未給予陳述意見之機會，當屬違反行政程序法第102條之規定，應予撤銷云云，洵無可採。
（五）另關於原告爭執應計人口範圍之部分：
1、本件原告為申請人，填具103年度臺南市北區申請調查表（原處分卷第7頁），向被告申請為臺南市低收入戶補助對象，經被告以原處分函覆核定為低收入戶第3款。依社會扶助法第5條第1項規定，原告家庭總收入應計算人口範圍，除為申請人之原告外，尚包括其配偶乙○○、次子丁○○及養女丙○○等一親等之直系血親，此有原告及原告及養女丙○○、次子丁○○之戶籍謄本附卷可參。
2、原告主張養女丙○○、次子丁○○均為低收入戶而無扶養能力，該當社會救助法第5條第3項第3款，均免列入應計算人口範圍云云。惟社會救助法乃為照顧低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立而制定，此觀該法第1條規定自明。故社會救助法所規範之扶助、補助或救助，係本於保護補助性、補充性原理而為。次依民法第1114條第1款、第1117條、第1118條等規定，可知子女對父母所負扶養義務，為生活保持之義務，即父母之受扶養權利，不以無謀生能力為限，且子女因對父母負擔扶養義務而不能維持自己生活者，僅能減輕其義務，並非因此即得免除扶養義務，故除依社會救助法第5條第3項明文排除者外，一親等直系血親之工作收入及財產，均應列入同法第4條第1項所定家庭總收入及家庭財產之計算範圍內。準此，被告於審核訴外人丙○○、丁○○各別列冊低收入戶或本件原告之申請事件，將原告及其配偶與丙○○、丁○○相互列入應計人口，即非無憑。另查，原告養女丙○○雖有未婚生子等情，然與社會救助法第5條第3項第3款所列之「已結婚」之婚姻關係存續要件，容有未合；而丁○○目前為離婚狀態，亦不該當同條款事由。是被告未依該規定將丙○○及丁○○於應計算人口範圍中予以排除，而將之列入，於法有據，原告之主張洵無可採。
3、復按臺南市政府101年3月12日府社助字第1010211463號函公告「臺南市政府辦理特殊個案家庭計算人口範圍處理原則（下稱特殊個案處理原則）」，公告內容為：「一、臺南市政府（以下簡稱本府）為調查認定低收入戶及中低收入戶家庭因情形特殊未履行扶養義務，不列入應計算人口之事項，特訂定本原則。二、符合下列情形之一者，適用社會救助法第5條第3項第9款規定，不列入應計算人口：
（一）獨居老人之直系血親卑親屬，經區公所查證確實未履行扶養義務。（二）經通報老人保護、兒少保護、身心障礙者保護等個案之直系血親，經接案之社工員訪視評估認定不宜列入應計算人口並專簽核准者。（三）因精神障礙領有身心障礙手冊或證明，且單身獨居，經區公所查證其直系血親確實未履行扶養義務。（四）未成年子女由祖父母監護或有照顧事實，其父母經區公所查證確實未履行未成年子女扶養之義務。（五）未成年子女由旁系親屬監護或有照顧事實，其直系血親尊親屬經區公所查證確實未履行未成年子女扶養之義務。（六）已取得戶籍外籍配偶之單親家庭，其非本國籍尊親屬經區公所查證未履行扶養義務。（七）其他經本府派員訪視評估認定之特殊情形。
三、已提出遺棄或給付扶養訴訟之申請救助案件，申請人得提出訴狀資料，暫依前點規定暫不列入應計算人口。前項遺棄告訴或給付扶養訴訟經裁判確定者，申請人應於知悉時主動告知區公所。」上開特殊個案處理原則係依社會救助法第5條第4項授權訂定法規命令，自得予以適用。本件原告之申請低收入戶事件，並無特殊個案處理原則所列各項事由，原告爭執應依社會救助法第5條第3項第9款規定，將丙○○及丁○○自家庭應計人口範圍中予以排除，同無可採。
（六）承前所述，原告家庭總收入應計算人口範圍，應計原告及其配偶乙○○、次子丁○○及養女丙○○4人，又其家庭總收入如下：
1、原告於00年0月00日出生，現為72歲，乙○○於00年0月00日出生，現為76歲，依社會救助法第5條之3第1項本文規定，兩人均無工作能力，且無動產或不動產收益、其他收入，核算原告及其配偶每月收入為0元。
2、原告養女丙○○於00年0月0日出生，其子戊○○於00年00月0日出生，103年度戊○○已滿7歲，是丙○○為有工作能力，另被告查無薪資所得，依社會救助法第5條之1第1項第1款第2目之規定，應以基本工資每月19,047元計其工作收入。此外查無動產或不動產、其他收入，是丙○○每月收入為19,047元。
3、丁○○於00年0月00日出生，依社會救助法第5條之3規定，有工作能力，又查無薪資所得，亦應依社會救助法第5條之1第1項第1款第2目之規定，以基本工資每月19,047元計其工作收入；又其名下有一出廠年份87年中華汽車，價值計1,061元，未超過低收入戶（75,000元）動產限額，又查無其他收入，是丁○○每月收入為19,047元。
4、綜上核算結果，原告家庭應計人口共4人，每月家庭總收入為38,094（丙○○19,047元/月＋丁○○19,047元/月），平均每人每月收入9,523元（38,094/4人），為臺南市103年度最低生活費補助標準10,869元3分之2（7,246元）以上，但尚未逾臺南市103年度最低生活費補助標準10,869元，是被告依前揭103年度臺南市最低生活費公告，列原告為臺南市第3款低收入戶，於法並無違誤。
（七）綜上所述，原告之主張並無可採，被告原處分列原告與配偶乙○○一戶為103年度第3款低收入，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告之申請作成認定原告符合103年度低收入戶第2款資格之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 12 月 30 日
書記官 江 如 青