高雄高等行政法院判決
103年度訴字第269號民國104年6月16日辯論終結原 告 林順力
林順展被 告 臺南市永康區公所代 表 人 王峻明訴訟代理人 莊美貴 律師複代理人 郭栢浚 律師
參 加 人 財政部國有財產署代 表 人 莊翠雲 署長訴訟代理人 林秀娟複代理人 曾友和
參 加 人 孫永年
孫榮彬孫鈴翔上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被
告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定有明文。
經查，本件原告起訴之聲明原請求確認行政處分無效及違法，並請求被告更改回原租約面積4分，嗣於訴狀送達後，變更聲明為確認被告將坐落改制前臺南縣○○鄉○○段○○○○○段○○○○○號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分（本院卷第66至70頁所示之改制前臺南縣私有耕地租約部分）及被告民國102年1月21日所民政字第1020015554號函（下稱被告102年1月21日函）之行政處分為無效，並陳明其起訴狀所載請求將耕地租約面積更改為0.4甲，係確認行政處分無效之當然法律效果等語（本院卷第132、534頁），而被告對於原告所為訴之變更與追加並無異議，且為本案之言詞辯論（本院卷第533-543頁），揆諸前開規定，視為同意，則原告所為訴之變更與追加，應予准許。又本件參加人孫永年、孫榮彬經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依兩造之聲請，由其一造辯論而為判決。
㈡次按「（第2項）行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師
具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：…三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。…。（第6項）訴訟代理人委任複代理人者，不得逾1人。
前4項之規定，於複代理人適用之。」「當事人或訴訟代理人經審判長之許可，得於期日偕同輔佐人到場。但人數不得逾2人。審判長認為必要時亦得命當事人或訴訟代理人偕同輔佐人到場。前項之輔佐人，審判長認為不適當時，得撤銷其許可或禁止其續為訴訟行為。」行政訴訟法第49條第2項、第6項及第55條分別定有明文。經查，參加人財政部國有財產署（下稱國有財產署）為行政機關，本件訴訟事件由其訴訟代理人委任其所屬辦理法務業務之專任人員曾友和為複代理人，已據複代理人曾友和陳明在卷（本院卷第383頁），並提出職務證件影本（本院卷第591頁）為憑，核與行政訴訟法第49條第2項第3款及第6項之規定無不合。另原告之輔佐人林義祥為當事人經法院許可，於期日偕同到場，輔助當事人為訴訟行為之人，輔佐人與當事人間並不存在訴訟代理權授與之問題，是被告以原告輔佐人林義祥不符合行政訴訟法第49條第2項規定之資格，主張原告起訴不合法，容有誤解，均先予敘明。
二、事實概要︰緣原告林順力及林順展之各被繼承人林清連與林莫測於38年1月1日起，向出租人孫金寬、孫花甲及孫伯芽等3人承租坐落永康段973地號土地（土地面積0.7085公頃），承租面積0.4甲（下稱系爭耕地），又依系爭耕地租約副本之記載，其承租面積嗣自0.4甲變更登記為0.2945甲（即0.2856公頃）。爾後於86年間，永康段973地號分割增加973-1地號，973地號土地承租面積為0.2847公頃，973-1地號土地承租面積為0.0009公頃。又系爭耕地出租人之一孫金寬於86年間死亡，其繼承人以系爭耕地所有權應有部分12分之10抵繳遺產稅並移轉登記為國有，參加人國有財產署（原財政部國有財產局）接管後繼受該部分土地租約。嗣因實施地籍圖重測，系爭耕地面積略有減少，原永康段973-1地號變更為東橋段470地號（參加人孫永年等3人出租部分為0.000113公頃，國有財產署出租部分為0.00075公頃），原永康段973地號變更為東橋段476地號（參加人孫永年等3人出租部分為0.047225公頃，國有財產署出租部分為0.23725公頃），承租面積合計為0.285338公頃。原告以上揭承租面積自0.4甲變更為0.2945甲（即0.2856公頃）係被告竄改所致，數次向被告申請變更，均遭否准。嗣原告以102年1月4日順地籍字第1020104號函附耕地三七五租約變更登記申請書，向被告申請系爭租約之變更登記（東橋段476地號土地承租面積：參加人孫永年等3人出租部分自0.047225公頃變更為0.064335公頃，參加人國有財產署出租部分自0.23725公頃變更為0.3228公頃；東橋段470地號土地則維持原租約面積）。被告以原告申請理由與臺南市耕地租約登記辦法第4條第1項各款規定不符，而以102年1月21日函駁回原告之申請。嗣原告以103年3月12日書函被告，請其確認系爭租約行政處分無效，請求回復至原始租約0.4甲，惟被告未予以回覆，原告遂提起本件確認行政處分無效之訴訟。
三、本件原告主張︰㈠參加人曾友和之資格陳報事項：依據行政訴訟法第49條針對
非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務，亦得為訴訟代理人。參加人曾友和因不具當事人地位，參加人非等同當事人之資格，不得適用行政訴訟法第49條，況且其指定非為專任人員辦理法制。專任其定義如下：1、各機關專任法制人員陞遷（含內陞、外補及平調），應依公務人員陞遷法規定辦理。但職務列等及職務相當專任法制人員之遷調（平調），除法令另有規定外，依公務人員陞遷法第13條規定，其定義如下：專任法制人員係指在各機關法制單位及占各機關歸入法制職系職缺而實際從事法制業務之人員。各機關歸系為法制職系者，除區公所調解會調解秘書外，不問有無領取法制津貼，均為專任法制人員；警察局法規室辦理法制業務之警察人員亦屬之。2、兼辦法制作業人員係指各機關兼辦或協辦各權管專業法規以外一般性法制業務之人員。自來水事業處無法制單位，其法務人員亦非法制職系，應歸類為兼辦法制人員。參加人曾友和是否真正有專任法制人員或公務人員之資格？曾友和確定非專任法制人員，僅屬臨時約聘人員，暫編屬法務人員，其資格是否符合行政訴訟法第49條，應予查明。
㈡被告於42年以一紙浮貼，即竄改原租約面積4分變2.9分，並
無文號，經提起租佃調解、租佃調處會議決議、跨局、處、所會議紀錄，皆對原告有利，被告一再頑抗，不予執行上級決議，且罔顧委員會之決議，經提起行政程序法第111條提出行政處分無效，於101年12月17日申請更改回原始租約面積4分，被告以102年1月21日函復駁回，稱申請不符，拒予處理，被告說不出變更理由，乾脆一路錯到底，舊變更租約都無法解讀原因，何有能力審查新變更租約？原告不服，又於102年1月25日書面函復被告，迄今被告已超過526天無回應，又被告102年5月21日所民政字第1020293644號函，原告以102年5月24日順地籍字第102052402號函回覆迄今，被告已超過405天未回覆。被告102年6月7日所民政字第1020338634號函，原告以102年6月14日順地籍字第1020614號函回覆迄今，被告已超過385天未回覆，竟配合聯合抵制、恐嚇、白色恐怖各手段，迄今仍採冷處理方式未答覆，之後原告不斷透過行政程序之管道，仍向臺南市政府地政局、民政局、研考會、政風處及監察院書函陳情、當面陳情、聲明異議，嘗試各種其他行政救濟去解決仍未果。原告再於103年3月12日書函被告，請其確認行政處分無效，仍置之不理，已違行政程序法第113條無法確認行政處分其為有效或無效。被告迄今不止10次以上放話，要原告於行政法院提告勝訴，再更改回原始租約面積4分。被告經請求後於30日內不為確答者，足見行政處分無效之爭議，有以確認訴訟除去之必要，原告得逕行起訴。又被告已於答辯狀內承認：1.未保存所有資料；2.無法證明當年租約變更理由及法令依據；3.無法了解當年之作業情況此三要件，即已符合行政程序法第111條第1款至第7款致行政處分無效，且向被告請其確認行政處分無效，仍置之不理，原告向被告重新變更登記，原告羅列理由共有8條，完全符合臺南市耕地租約登記辦法第4條第12項規定。原告就被告違背法規事項，羅列共有22條，以103年4月12日書函知會監察院。
㈢按三七五租約係租佃私權關係，變更租約面積需雙方合意，
被告以無事實根據徵收放領理由，即完成竄改，經多方查證，系爭耕地迄今根本未實施徵收放領。原告自38年即已在系爭耕地持續耕種4分，持續達65年之久，有空照圖可資證明。原租約面積4分於43年12月31日方到期卻於42年竄改，已違反耕地三七五減租條例第5條租約至少6年之規定。行政處分無效及違法已不適用法規，且與法規相違背，行政處分之無效為自始無效，因而使承租面積減少而損及權益，巳產生重大明顯之瑕玼。被告已於答辯狀內承認：1.被告無主動變更租佃契約之權利；2.租佃無法證明當年租約變更理由及文件；3.地主孫家於101年11月29日提出書面異議。又被告竄改是屬事實行為或不法行為，有待釐清？說不出法源即屬不法行為。私權處分須有法令依據，否則即屬侵害人民權利，處分自屬無效（最高法院50年台上字第852號判例），被告竄改有什麼權限下這個處分？何時竄改？依據哪一條法規？公法之法規在哪裏？101年3月7日及102年3月6日兩次會議決議皆不遵是重點，因不合被告之意。看不出被告有任何誠信，更看不出其法源依據？且被告迄今3年餘也未提出任何舉證。被告向臺南市政府地政局要求提供44年至86年之租約書，顯見未按法令規定作保存，經續約10次，竟未提供20份正本、10份副本供租佃雙方及被告各自保存，作業規定蕩然無存，同時又發生誤將租約面積灌到第三人，卻又改回之事實。如有提供20份正本給租佃雙方，請被告提供簽收簿，被告迄未能提出有利於己之證據，卻反譏原告早已準備好5項以上證據，殊不知證據係由法院在認定，非由被告認定。被告未提供租約，致原告未看過，如何反應爭議，又正本與副本差異大，被告無法解釋理由，且保存期限係永久，竄改租約面積4分變2.9分，無法解讀原因，口稱有效，卻一問三不知，何其矛盾，版本多種又錯亂，何真何假，先後順序，生效日期無人可判讀。更甚連75年耕地租約檢查表皆無，企圖一路湮滅到底。又被告於101年12月12日及同年月24日要求補正，為何不一次就給新表格，一次給一部分，表示被告在摸索或刻意刁難原告，原告在幾天內予以補正完成，完全符合臺南市耕地租約登記辦法第4條第12項申請之規定，被告卻以不符合臺南市耕地租約登記辦法第4條第1項駁回，第4條第1項純屬被告自行想像，根本不諳租約登記辦法規定，為反對而反對，又無法面對，原告回函表示不服，被告即予以冷處理，不理不睬，彷彿又進入極權時代，原告仍在等被告已超過568天，迄未回覆，被告於法無據，且於法未合。㈣被告根本不予理會臺南市政府地政局於101年3月7日租佃調
處會議之決議，與臺南市政府各單位在102年3月6日跨局、處、所會議之決議去執行，該兩次決議對原告都相當有利，同時被諸多委員們認可同意，才能達此決議。被告不服，也不提出訴願，還怪原告不提訴願，長期藐視法規，甚至一再逼迫原告重新依耕地三七五減租條例第26條規定，再次調解（已違背法規，抗議5次以上被告才停止），調到被告滿意為止，視法令規章如無物。被告不思檢討自己之行政疏失，反而一錯再錯，不服臺南市政府地政局租佃調處會議決議，企圖以抗拒掩飾人為錯誤，嚴重斲傷人民對國家法律的信賴，更浪費公帑，拿人民血汗錢延聘律師，打人民，已產生嚴重諷刺，不是依法行政嗎？何必找律師強辯，被告能否聘請律師，來為行政行為浪費公帑，有待司法院釋憲之必要。已明顯有違公平正義，相信象徵司法公義之法院不容此不公不義一再發生。將人民與行政機關，列在同一線上的對等地位，看起來雖然很公平，其實對人民並不公允。因為行政機關對一些行政上的爭議，不只是占有證據上的優勢，又可以藉著行使公權力，且享有編製預算支付與財政上收付的手段，在時間上不致出現窘迫的情形。反觀人民方面，通常都是一人與行政機關獨力相抗，在訊息取得方面，即處於劣勢，資訊不透明也不對稱。又被告提出最高行政法院102年度裁字第955號裁定，不具參考性，案件內涵完全相異，是對非主管機關之相對人提起確認訴訟，搞錯對象，且僅止於玩弄準備行為或行政處分之爭，與本件情形完全不相干，也不切實際。依狀紙規定，須簽章才生效力，被告既未簽名，也未蓋章，103年8月12日答辯狀純屬延聘律師個人想法，已違民法第3條之要件，及民法第73條法律行為不依法定方式者，無效之規定，該答辯狀仍欠缺法定要件，於法未合。
㈤被告具體違失事項分類如下：
1.涉刑事：⑴區長涉恐嚇，恐嚇對原告之子移送。⑵被告涉偽造文書，地主聲明異議書竄改收文日期。⑶被告涉偽造文書，轉地政局函覆監察院，偽稱佃農欠地主租金。⑷被告102年3月5日涉誣告罪。
2.違反行政程序法：⑴違反行政程序法第111條行政處分無效第1至7款規定。⑵違反行政程序法第113條行政處分無效未予確認。⑶違反平等原則：同筆土地共同耕租人也被竄改，有改回正確，原告被竄改卻未修正，已違反行政程序法第6條不得為差別待遇。⑷比例原則：已違反第9條，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。⑸違反第96條行政處分之作成，要件不完整。⑹違反誠信原則：101年3月7日及102年3月6日會議皆不遵守，也不予執行。⑺違反第8條信賴原則。⑻違反依法行政：未按作業規定給租佃正本，未對永久保存檔案，妥為管理致遺失。⑼對於原告之函件幾乎採不理不睬，違反行政院人民陳情處理要點。
3.違反耕地三七五減租條例：⑴未滿6年即竄改，已違反該法第5條。⑵耕地租約一律以書面為之，卻未見書面資料，違反第6條規定。⑶再三要求二次租佃調解，違反第26條。⑷違反耕地租約登記辦法：駁回理由不符，卻指不出何處不符。⑸被告根本不予理會臺南市政府地政局於101年3月7日租佃調處會議之決議，已違反該法第26條且行政疏失嚴重。⑹75年耕地租約清理根本未實施，租約檢查表都提供不出。
4.違反土地徵收條例：司法院釋字第513號解釋，未依法公告之徵收處分，不生徵收之效力。
5.孫家占系爭耕地承租面積12分之2，於101年11月29日提出書面異議，原告已於102年3月6日跨局、處、所會議紀錄允諾不予追加，而參加人國有財產署佔12分之10未提出異議，且已有二次表示無意見，按比例原則也已達合理，因此請求及更改回原始租約面積4分之正當性，已非常明確。又被告所提出地主孫家於101年11月29日書面異議，有偽造之嫌，孫家於101年11月29日才送被告，被告竟能於101年11月28日收文，且用手寫明顯竄改，充分顯示已竄改習以為常，不足為奇，且竄改慣性皆未改，臺南市政府地政局也於102年8月8日證實，已涉偽造文書之嫌。
㈥租佃租約書核定與備查意旨的探究與現況：
1.核定與備查意旨的探究：⑴地方制度法第2條第5、6款分別規定「核定」與「備查」的定義。核定屬於「事前監督」，備查為「事後監督」，換言之，是一種「自治監督」的方式或手段。⑵就地方事務言，核定與備查，代表該等事務法律效果的差異，凡須核定的事項，該事務須俟核定機關核定後，方有法律效力；至於備查者，該等事務在完成法定程序後即已發生法律效力，除非事務有違上位法律規範外，上級監督機關的作為（諸如勸告、建議、指導等意見），並未影響該等事務的法律效力。簡言之，地方制度法所建構的「核定」與「備查」機制，不僅要看的是在於地方事務法律效力時間點的問題。⑶「核定」與「備查」暨屬一種自治監督的機制，那麼其應是「自治監督」體系的一環。因此探究二者的意涵時，除了法律效力時間點的探討外，該與自治監督一併納入。然而，討論與自治監督的關係時，亦須討論「核定」與「備查」在權限劃分的意涵。
2.歷次續約「核定」與「備查」現況：
44、50、56、62、74、80、86年由臺南縣政府核定；92年由前永康市公所核定，臺南縣政府備查否不明；98年由前永康市公所核定，臺南縣政府備查。
3.租佃租約書按照法定程式進行審查的標準作業規定：⑴通知雙方來蓋章續約蓋完後發還租佃各自保存。⑵提供2份正本租佃各自保存、1份副本供被告各自保存。⑶經被告登記後在變更登記簿註記。⑷被告核定，臺南縣政府備查（縣市合併後不明）。⑸變更登記並非都須雙方來蓋章（臺南市政府地政局103年3月10日說）。⑹蓋騎縫章浮貼在異動租約書。
⑺可租佃雙方會同登記或一方單獨登記。
4.實際上現況：通知雙方來蓋章續約，未給看租約書；未提供2份正本供租佃各自保存、1份副本供被告保存；變更登記簿已空白幾十年；承辦人偶有蓋章；正本、副本差異相當大，彷彿二種版本；被告單行法，不接受一方單獨登記；申請書可能自90年後才有，版本多連承辦人都搞錯。
5.被告現況存在問題：⑴作業規定蕩然無存。⑵變更登記簿之紀錄未登記。⑶蓋騎縫章浮貼的異動租約書未蓋。⑷未提供2份正本供租佃各自保存。⑸租約書版本多，不知先後生效日期及真假。⑹有的改了，改後未作更新動作。
6.關於切結書：不知切結之目的為何？未給當事人留存。誰要求切結？哪個機關未明？日期未明？耕地三七五減租條例無此規定，耕地三七五租約清理要點也無此規定，非正規作業規定文件，合法文件只有租佃租約書，並經被告登記。其他共耕承租人董英吉、林順展及出租人未切結，未被通知，正當性不夠。被告不理會臺南市政府地政局101年3月7日租佃調處會議之決議，發現行政疏失嚴重，原告要求被告切結，被告也不敢。自任耕作切結書重點係確認仍自任耕作否，迄100年8月15日前仍不知總承租租約面積已變為2.9分。
7.被告附上一堆原告早已熟悉之法令，但被告從未按此法令作業規定去實施。被告在租約版本至今仍未釐清？被告只著重86年之後，86年之前似乎不想釐清，被告也無法交待。只問新作業流程，不管舊作業流程，根本無法挖掘真相。且被告租約上的浮貼屬於何種性質？未見被告後續查明。又被告以沒有查到任何資料，表示租約變更的理由不明，怎可生效？還延續了10次續約，被瞞整整65年。又被告保管之副本上謂有5紙浮貼記載，為何給原告的只有3張浮貼且標示與正本相符，被告想隱瞞什麼？依法所為，既依法為何無法解讀其變更理由？連上級機關也解讀不出？變更登記應將租約加蓋被告之戳記，怎看不到戳記？被告應在原租約後加貼附表，將變更內容予以註記，怎看不到註記？被告號稱有效之租約變更，其註記只說是等則改變，並未見任何承租面積變更之事。被告一再稱僅行政管理單位，企圖卸責，卻不知如何管理？為何資料檔不見？每次都賴給水災，以為行政法院好騙？從45年起申請變更登記，被告應於10日內予以審查完竣，為何原告於101年1月4日申請直到101年1月21日才否淮說不符？不符什麼未說明理由？原告發函詢問，被告迄今已1095天未答，是在猶豫、等待什麼？所有規定到被告手上早已變形，看不出被告有任何對法令遵守之痕跡。被告謂只要命原告提出租約正本加以核對，即可明實情，原告及出租人如有租約正本，為何此事拖延了3年多仍無法釐清？被告在控制租約正本，原告及出租人怎有能力，且笨到聯合去抵抗公權力製造租約正本？被告自始未給，卻要原告提供租約正本，實屬無稽。沒給要怎麼命原告提出？為何不命出租人提出？有給原告怎會被瞞65年，不知被竄改？有給出租人怎麼會被瞞65年超耕呢？參加人國有財產署接收自國稅局財產，國稅局財產來自地主之抵稅，租約正本應來自「地主」，原告沒必要提供租約正本。如參加人國有財產署無法確定誰提供之租約正本，那去查被告即知地主或原告向被告申請的？被告應先舉證有給原告及出租人，再去舉證為何未給原告及出租人怎麼會有辦法連辦10次續約呢？辦續約原告及出租人要附上租約正本，但被告按此法令作業規定去實施了嗎？怎麼會整整65年之後才要呢？被告仍不敢回答文書的行政作業流程，何時蓋用核定處分的章？何時浮貼變更登記後租約內容？核定處分的章由租佃申請。被告核定，還是被告直接依職權在其上蓋核定處分章，有關變更登記的租約內容部分，須符合何種程序？被告才會辦理浮貼這個行為，以及管理耕地三七五租約行政流程及法令依據？被告僅概述現行作法，三言兩語交代，無視細節，刻意閃避，要究責及撇責任即說只作行政管理，要核可處分時，即大權在握，控制正本，否淮也不須交待理由，甚至不按法規期限，根本無視法令之存在。被告號稱有效之行政處分，卻連租、佃、負責行政管理登記之被告及其上級機關無人可解讀，實屬無稽。被告想抓權，又不敢負責，被告103年11月20日提供之內政部最新版承租人自任耕作切結書，竟寫登記後如發生該地承租權之爭議時，承租人自願擔負法律責任，概與核定登記之行政機關無關，特此具結，被告想控制登記與核定登記，又不想沾鍋，又想坑承租人之實例處處可及。被告根本一再「藐視法庭」，或表示不想辯解，也無從辯解，非法竄改圓謊。
㈦租約變更登記辦法第4條，共有12選項，被告竟指定原告只
能用第1項登記，表示介入很深，為何敢如此指定？其堅持之理由請詳加說明？針對102年3月6日會議結論，要求參加人國有財產署同意增加租約面積為0.3333甲乙節，參加人國有財產署已出函3次以上，請被告查明原始出租面積，並告知出租面積應予更正之原因及法源依據？迄今已有609天尚未回覆，被告是要否認該會議？或是心虛無言以對？或違反誠信企圖翻盤？102年3月6日跨局、處、所會議，出租人孫姓3人同意會議結論，表示已承認確有此事變回4分，委員會及被告也支持，因原告提出三贏方案，不予追究出租人孫姓3人面積，當作回饋飲水思源，請仔細參酌102年3月6日會議結論。101年3月7日租佃調處委員會會議決議，本件應請被告以公文答覆原告，被告未執行，迄今已有1129天未答覆。
原告於103年3月12日去函被告，提起行政程序法第111條提出行政處分無效，共有10項，未見有任何答覆及反對意見，表示被告已默認。未見68年換約註記紀錄，68年確有換約，但被告承辦之核定章姓王，不是李壁如，所有年份只有68年有蓋換約章，李壁如在86年有作註記，二者相差19年，註記明顯，68年換約章與李壁如不相干。租約書正、副本核定章差異大，被告能否解釋應同步，且相符才對？被告正本、副本分二次手工登錄，有各別登錄之嫌，即登錄在正本的，就沒有在副本登錄，登錄在副本的，就沒有在正本登錄，即44年只在副本，50年只在正本核定。解析結果未同時登錄正、副本租約書，代表正、副本皆在被告手上，才能交叉核定，即44、92、98年只在副本核定，50、56、62、68年只在正本核定，74、80、86年在正、副本核定。正本如在被告手上，即代表不尋常，也不該，且被告已違法。依102年3月6日會議結論孫家已同意，原告已同意對孫家4分地不再追討承租面積，是否就已表示孫家已同意是4分。和解方案早已呈現，只是被告一直不願徹底執行而已。依本院卷第244頁筆錄資料，被告聲稱不會實際審查面積。難怪可上下其手，被告不發正本，是否有問題？有理的修改，叫變更，無理的修改，叫竄改。誰有權利、機會竄改？很明顯只有被告有機會竄改。參加人國有財產署陳報整個租約，錯誤百出，竟然可以錯誤如此久，可憐佃農皆任人宰割，承租面積由86-89年其總面積已是參加人國有財產署12分之12加上孫家3人12分之2，總共是12分之14，超出12分之2，即參加人國有財產署已超出12分之2，直到94年參加人國有財產署才接到被告通知作修正，但金額只在92年溢收，93年再退還，其他86-91年都超收未退還，等於兩邊收（參加人國有財產署收12分之12加上孫家3人收12分之2）。86-89年及90-99年租額均錯誤（因承租面積錯誤，故租額也錯誤）；100-104年租額錯誤（錯誤使用土地等則為13，早在39年已改等則，13等則為16，故租額也錯，誤特約事項名字也錯誤）；租金沒有一年是對的；原告祖父不會寫字，故租約書正、副本上簽名，非其所簽，且二者簽名幾乎不同人。又依本院卷第249頁筆錄，38年訂約時的抄本，係出租人交給國稅局，249頁最底下又言，不知是何人提供？明顯矛盾，參加人國有財產署承諾原租約資料要回去請承辦人員確認，何時收到？來自何人？第250頁筆錄，為何參加人國有財產署只有1份浮貼？是他們自己貼的，代表聲稱正本的那份也是假的？怎是任何人可貼可主張的？第251頁筆錄，參加人國有財產署謂租約書正本有10個換約章，但原告算只有7個，原告從未主張有10次換約，那是被告主張。
㈧租約正本仍在被告手上，因：1.既然無正本在被告手上，何
以核定章會有辦法蓋在正本？2.原告根據行政作業流程規定，提供50年之正本收據，被告仍未歸還正本，不知被告何時歸還？3.請問被告有關參加人國有財產署提供之正本，既非來自原告也非參加人，那是由何人提供？請被告與參加人國有財產署交待清楚。參加人國有財產署應陳報正本是由何人提供？被告答本抄本與抄錄無訛是由誰手寫的？底下有一個私章是誰的？其旁的核定章是何時？被告推測應是50年第2次續約以前，其實50年核定章是在下方離太遠了，顯然被告看錯。被告猜測是林清連、林莫測遺失後所申請補發之抄本，有申請書嗎？林清連、林莫測皆不識字，又是誰申請？被告純猜測，根本無心查證，錯誤引用。參加人謂租用面積0.2856公頃是正確，原告皆無爭執，請參加人體認事實，原告已連續耕了達65年4分地面積，參加人也無爭執，原告實體主義優先於契約主義，參加人迄今也未提供過任何資料，只是配合被告而已，被告提不出也不想提資料證據，只想湮滅，皆是原告一直提供資料證據。請參酌102年3月6日會議結論參加人已同意4分地面積。被告一直延續錯誤，得利的一方當然想延續得利。被告說86年及98年檢附租約申請書都已返還，有紀錄嗎？被告還是又在猜測？原告根本就沒有檢附租約書，何有返還？租約有關資料被告謂43年之後才建制，43年之前皆不見。44-86年租約相關全不見，74年之前都找不到，75年清理租約未按行政作業流程規定，而縣市合併後已遺失。這種行政管理單位怎麼如此殘缺？有何可信賴之處？請問被告核定章正本、副本交叉核定，被告能否解釋應否同步核定正、副本，行政作業流程如何規定？被告謂找不到
86、98年檢附租約申請書，原告根本就沒有檢附租約書，被告哪會找得到，完全是被告自己填表，原告只被通知拿印章讓被告蓋，未見內容，被告早已暗藏玄機。參加人國有財產署未要求保證人須到場作保證，只是例行填表形式要求。核定章是加蓋於對外行文的正式公文上，需經過公文批核程序後才可以加蓋。契約書上蓋有核定章，被告不可能不過目，但卻推稱變更不知情，顯然極不合理，被告要依法行政，這些事都是「常理下」應該發生的事嗎？被告謂能提供的都已提供，不須保存的已銷毀了，保存年限是「永久」，何謂不須保存的，其法源依據如何？再次承認查不到，當初為何變更？浮貼性質有變更才會更改，之後才會登記，那被告連變更原因皆不知，為何浮貼、更改、敢登記？請被告交待清楚。既然租約書核定後無流水編號，那核定為何有時在正本？有時在副本？豈不是與作業規定相違背嗎？正本皆無在租佃手上，如何要求續約時要附上租約呢？既然都未附上，那如何發還正本呢？被告稱早期是直接在租約書上作異動，加蓋騎縫章於浮貼其上，怎沒看到過浮貼騎縫章？有何騎縫章？㈨關於休耕申請事項，原告只能被迫按被告現有資料去填，因
被告否准申請。休耕仍要原告自己再投資人力、物力去維護，非休息就有錢，如未達被告所訂標準，則不予補助，且所有投資人力、物力都將損失，仍有風險存在。原告照實際耕種4分地去填申請，被告不給辦理申請。而非原告承認被竄改當成0.2856公頃是對的，被告對變更只剩下竄改與湮滅。
被告是以96年竄改後錯誤之資料，一直沿襲下來，當然錯誤。以竄改後錯誤之變更當成是對的，再去推論4分地並非事實，無理由，被告怎麼一直沒勇氣去面對38-75年之資料呢？問題的源頭在竄改，疑點重重？被告在怕什麼呢？行政行為被宣告無效後，被行政行為改變的狀態應恢復到行為以前的狀態。被告竄改屬「行政處分」？在行政處分形成法律關係的情形，倘若被告行政處分未合法送達，已不生效力，無效行政處分。無效處分學理上有稱「相對無效原因」，「絕對無效原因」，處分均為無效，被告已違反「決定告知義務」之效果。依行政程序法第111條規定，行政處分均為無效之判斷基準有7項：1.不能由書面處分中得知處分機關者：
處分、核定機關是誰？浮貼沒騎縫章有效嗎？是任何人可貼可主張的？根本不知是誰搞的？租約書要經被告核定，才能對外發生法律效力。2.應以證書方式作成而未給予證書者：
耕地租約應一律以書面為之，請問被告「書面證書」在何處？被告有提供證書嗎？有原告簽收嗎？被告有登記簿登錄嗎？被告有按作業標準規定嗎？3.內容對任何人均屬不能實現者：行政處分內容，須得以確定，為不具一定內容之行為，當然無效，因竄改變更，連地主與原告及參加人國有財產署均不能實現，因竄改事實後，租約書呈現0.2945分與原告實際一直耕種4分，長期違背達65年之久。4.所要求或許可之行為構成犯罪者：依行政程序法第111條中所要求或許可之行為構成犯罪者，是指行政處分的「主規範內容」構成犯罪，而不是指作成處分所憑的資料，係經由犯罪取得。例如雇主以偽造之醫生證明申請引進外勞，既然是偽造，就是說幾乎以假亂真，既然都已經核准，後來查獲是偽造，當然是撤銷，因為是偽造，導致後面程序合法，兩者差異應該是指不實之醫生證明，不實醫生證明責任在醫生，所有文件及流程完全合法，所以查獲不實，應該只能以廢止處理。竄改既然是偽造，由於意思欠缺之無效，當然是無效。5.內容違背公共秩序、善良風俗者：民法第72條法律行為，有背於公共秩序或善良風俗者，無效。公共秩序或善良風俗者，指國家社會一般利益或倫理道德觀念。通常就民法上有很多沒有規定之事項或權利，但是為憲法基本權保障之範圍，或是變遷中倫理觀念，都是透過解釋，認為有背於公共秩序或善良風俗，而使私法之行為無效，為法院合理的擴大法律之適用。依照民法第72條規定，如果法律行為違反國家社會的一般利益或是社會倫理道德觀念，契約便無效。所以如果被告以「竄改契約」的方式來箝制原告權益，滿足被告利益，這種契約被視為是違反公共秩序、善良風俗，是不具有任何法律效力。被告利用權力或是職務之便，迫使「竄改契約」以獲取不正常的利益關係，被告這種惡劣的行徑，令人不齒。何況竄改行為，不僅造成原告權益受損，被告還要擔負更多的「法律責任」。6.未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者：核定、授權機關是誰？竄改違背法規應是無權限，租約書被告要經核定，才能對外發生法律效力，本款之「法規」，原則上僅限於「法律」。7.其他具有重大明顯之瑕疵者：其瑕疵重大，任何人「一望即知」之情形。被告聲稱不會實際審查面積，難怪可上下其手。被告不完全竄改，證據確鑿，一般市民依此情況均可辨出瑕疵重大，且在某程度上猶如刻在額頭上般明顯之瑕疵，歸於無效。
㈩參加人國有財產署88年10月31日審核完成，並簽發租約，且
完成未來10年合約，即90年1月1日至99年12月31日。參加人國有財產署怎會89年4月15日，相隔不到半年，再回頭審核並簽發租約即88年4月20日至89年12月31日租約在後，不奇怪嗎？原告提供租約正本有何目的？並要求附租約正本，而非「影本」，有違作業規定常態，不奇怪嗎？甚至附租約正本，然後就把租約正本收去未返還，依規定不符作業規定原則，更反常態。參加人國有財產署應是形式上打勾。租約正本是補發嗎？其上註有「本抄本與租約副本抄錄無訛」，究以租約副本或正本為準，被告猜測應為50年第二次續約以前補發之抄本，租約正本被告與國有財產署又兜不攏，且被告在50年仍欠原告租約正本，如被告猜測為真，在50年地主與佃農租約正本早已不見，所謂「任何人不得自斷其案」，亦即俗話所說「禁止球員兼裁判」，表示被告已對利益衝突及對待決定事件已有成見，預設立場，而難期公正。行政行為應符合正當程序，被告「程序違反」已屬違法，依行政程序法第111條、第114條、第174條皆為相同之解釋，由於被告負舉證責任，因此行政機關舉證是行政訴訟證據的主要來源。在38至43年「耕地三七五減租條例」正混亂中，被告早已經加入竄改陣營，並且一直卸責，且另有案例事實顯示被告不按法令，100至103年的有聲明異議書竄改事實，竄改契約不是唯一案例，之前也有類似案例。已建立租約作業標準規定機制，所有「耕地三七五減租條例」早在40年5月25日，立法院即正式通過，佃農不但沒有「書面證書」，證竄改是久年陳痾。反對黑箱是原告主要訴求，並且要給予公開化、透明化，被告不只是大開作業倒車，企圖掌握資源竄改，毫無作業紀律，赤裸裸竄改行徑，不僅破壞作業標準規定，更傷害了原告的權益！被告依法應提供如下資料：1.租約變更同意書。2.徵收放領公告及造冊，領取補償和租佃雙方同意書。3、給監察院回覆函102年9月18日。4.提供歷年10次續約之正本、副本，雙方合意之證明。5.44至86年租約續訂影本。6.75年耕地租約檢查表。7.參加人國有財產署有行文表示不再回復，因此不開協調會，請提供102年11月27日函文。8.102年6月7日所民政字第1020333398號函（私通國有財產署）。9.歷次變更登記簿之紀錄。10.提供有蓋騎縫章浮貼的異動租約書。11.被告提出系爭租約歷次續約相關申請資料。
耕地租約之變更應有書面及申請書，被告迄今均無法提出任
何書面及申請書，顯已違反耕地三七五減租條例第6條規定，而被告已間接承認沒有徵收放領之事實，且亦無法查明變更原因與法律依據，則其所為將永康段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分及被告102年1月21日函之行政處分，自屬無效之行政處分等情。並聲明求為判決確認被告將坐落改制前臺南縣○○鄉○○段○○○○號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分（本院卷第66至70頁所示之改制前台南縣私有耕地租約部分）及被告102年1月21日函之行政處分為無效。
四、被告則以︰㈠原告主張被告於42年間以一紙浮貼變更租約面積之處分及10
2年1月21日函處分無效，未經訴願程序，即提起本件行政訴訟，其起訴不合法，依法應裁定駁回之：
1.依最高行政法院51年判字第152號判例、56年判字第377號判例、102年度裁字第955號裁定見解、行政訴訟法第5條第2項、第6條、訴願法第1條第1項、第14條第1項規定，原告對於被告所為耕地租約面積變更登記處分、102年1月21日函處分不服，依法應向臺南市政府提出訴願，惟原告並未依法於法定期間提起訴願，即逕提起本件訴訟，明顯不合法律程式。
2.又本件原告向被告提出申請，將系爭租約中之承租面積由0.2945甲變更為0.4甲，被告分別以101年12月12日函、101年12月24日函命原告補正。經被告審查後，以原告申請理由與臺南市耕地租約登記辦法第4條第1項各款規定不符，而以102年1月21日所民政字第1020015554號函為駁回原告申請之處分，該處分於102年1月25日送達原告，原告迄今尚未提起訴願，明顯已逾訴願法定期間。又原告對於被告所為駁回原告申請之處分，未先循訴願程序請求救濟即逕行提起本件行政訴訟，依前揭規定及最高行政法院裁判見解，原告提起本件行政訴訟明顯不符合法定程序，其起訴欠缺訴訟要件，依法應予駁回。
㈡本件原告請求被告變更租佃契約中之承租面積，惟被告無主動變更租佃契約之權利：
1.原告主張之租約是於38年訂立，租賃期間為6年，原承租面積為0.4甲，42年承租面積變更為0.2945甲，原告自86年辦理繼承後，亦有三次租約續訂紀錄，且系爭租約副本加黏附頁「鄉鎮市區私有耕地租約異動登記加蓋戳記處」所示，系爭租約於74年4月16日、80年4月19日、86年10月17日、92年6月5日、98年5月26日皆有續訂租約之戳記，顯見租佃雙方對於歷來租約面積範圍皆無爭議。況距離42年變更承租面積迄今已60年，現今承租人與出租人皆非當年契約變更之當事人，依現存檔案資料，除被告所留存之耕地租約副本外，並無當年其他租約變更之檔案資料，且租佃雙方就當年租約面積變更之原因亦無法提出相關文件證明有約定變更租約面積一事，原告未能提出有利於己之證據，逕認42年變更系爭租約之承租面積於法有違，並無理由。
2.按「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地區公所申請。前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，區公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管區公所逕行登記：一、經判決確定。二、經訴訟上和解或調解成立。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立。四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記。五、耕地經逕為標示變更登記。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記。前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第26條規定處理。」臺南市耕地租約登記辦法第2條定有明文。依上開臺南市耕地租約登記辦法之規定，耕地租約之變更登記，應由出租人會同承租人向當地區公所申請，故本件原告所請求變更租約面積登記乙案，應由租佃雙方就變更租約面積乙事，互相達到意思表示一致，向被告提出變更登記申請，被告始得依其申請辦理租約變更登記。惟本件租約之出租人孫永年、孫榮彬、孫鈴翔於101年11月29日就承租人單獨申請變更承租面積乙事已提出書面異議，故被告當然不得逕依原告之申請即為租約面積變更登記。
3.又查，原告繼承後迄今已數十年，然原告皆未曾向被告提出變更私有耕地租約租用面積之申請，且原告於86年、92年、98年3次申請私有耕地租約續訂時，亦是依照總租用面積共0.2856公頃（即0.2945甲）之面積提出耕地租約續訂之申請，足證原告對於系爭耕地租約面積並無爭執。又原告繼承後與國有財產署簽訂之國有耕地租賃契約中，關於耕地面積亦記載為「0.2847公頃、0.0009公頃」、「0.23725公頃、0.00075公頃」等字樣，並非如原告所主張應為0.4甲（即0.38797公頃），更可明證系爭租約耕地面積確為原告所確定。故原告所為耕地面積遭被告變更登記之指述並非事實。
4.原告一再主張國有財產署提供之私有耕地租約正本與被告所留存之私有耕地租約副本不同。惟查，國有財產署所有之私有耕地租約正本其正面左上角處註有：「本抄本與租約副本抄錄無訛」之字樣並蓋有核定章。另因該租約正本上所蓋臺南縣政府核定續約印記是自50年元月1日起之續約章，故國有財產署提供之私有耕地租約正本應為50年第2次續約以前，因原出租人林清連、林莫測遺失原租約正本後所申請補發之抄本，以上業經被告以103年5月14日所民政字第1030306568號函覆原告，併此陳明。
5.系爭租約所承租之土地，原○○○鄉○○段○○○○號土地，所有人即出租人原為孫金寬、孫花甲、孫伯芽。孫花甲部分於84年2月28日辦理分割繼承，由孫永年、孫榮彬繼承。孫金寬部分，於86年4月11日辦理分割繼承，由孫榮宗、孫澄源、孫英洲、梁孫秋蟾、周孫春梅、張孫端端、孫蕙卿、林孫蓮君、王孫素貞、孫瑞容、孫淑慧、孫國維等12人繼承，並以應有部分12分之10抵繳稅款，故此部分土地於86年4月11日登記為中華民國所有。又依國有財產署南區分署104年1月29日陳報狀所述及所附證物可知，國有財產署依比例重新計算系爭耕地租約租用面積後，重新再與原告另行簽定國有耕地租賃契約，茲將租用期間及租用面積整理如下：
┌───┬─────────────┬─────────┐│ 編號 │ 租用面積 │ 租賃期間 │├───┼─────────────┼─────────┤│ 01 │973地號：0.2847公頃【973地│88.04.20~89.12.31 ││ │號重測後為476地號】 │ ││ │973-1地號：0.0009公頃【 │ ││ │973-1地號重測後為470地號】│ │├───┼─────────────┼─────────┤│ 02 │476地號：0.23725公頃【計算│90.01.01~99.12.31 ││ │式：0.2847 X 10/12】 │ ││ │470地號：0.00075公頃【計算│ ││ │式：0.0009 X 10/12】 │ │├───┼─────────────┼─────────┤│ 03 │476地號：0.23725公頃【計算│100.01.01~109.12.3││ │式：0.2847 X 10/12】 │100.01.01~109.12.3││ │470地號：0.00075公頃【計算│ ││ │式：0.0009 X 10/12】 │ │└───┴─────────────┴─────────┘
㈢原告起訴請求確認被告於42年間以一紙浮貼變更租約面積之行政處分為無效，實屬無理由：
1.依耕地三七五減租條例第1條、第6條第1項、臺灣省耕地租約登記辦法第2條第1項規定及最高行政法院51年判字第152號判例要旨，可知耕地之租賃是私權關係，租賃關係是存在於出租人與承租人之間，亦即關於耕地租賃之權利義務關係是存在於出租人、承租人間，因耕地三七五減租條例對於耕地租賃之地租、租佃期間、租約之訂立、變更、終止或換訂等設有特別規定，就租約之訂立、變更、終止、換訂等項必須向當地鄉、鎮、區公所辦理登記，關於耕地租約登記是行政管理行為，鄉、鎮、區公所非租約權利義務主體，依法是依承租人、出租人之申請而為相關登記，非可逕為登記。關於原告所指42年間租約面積變更登記，絕非被告任意所為之登記，原告一再指稱是被告擅自變更租約面積之登記，實屬無稽。
2.被告就耕地租約所為之登記，是依出租人、承租人之申請而為辦理，且被告保存者是出租人與承租人所簽訂耕地租約之副本，耕地租約之正本應由出租人、承租人雙方保存，正確之租約面積應為何？是否有經更改？只要原告提出手中耕地租約之正本加以核對即明，原告迄今拒不提出其手中所持有之租約正本供法院查對，僅一再執陳詞指述是被告擅自變更租約面積之登記，實不足採信。
3.原告提起本件訴訟實屬權利濫用，更有違反誠信原則：按「再所謂權利失效，係源自公法上誠實信用原則之制度，指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，因可歸責於己之事由，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使，而有積極之處分行為，以致權利人再行使權利時，對相對人造成不可期待之重大損害者，認該權利雖未消滅，亦不得再行使。」有最高行政法院102年度判字第518號判決可資參考。次按「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的；行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」民法第148條定有明文。茲查，原告一再指陳租約面積變更登記是42年所為，迄今業已逾60年時間，且原告前手即原承租人林清連、林莫測二人自42年以後歷經多次耕地租約續定，均未有將耕地面積更正為
0.4甲之要求或主張，由此足證原承租人與原出租人就耕地租約所載面積並無爭執。又本件原告繼承後，於86年提出私有耕地租約期滿續訂租約申請書所附「耕作證明書」、「農地引導勘查切結書」上亦明確記載「面積0.2847、0.0009公頃」等字樣，被告依其等之申請為登記，此租約耕地面積確為原告所確認，原告現今才提出耕地面積遭被告變更登記之指述，並非事實，更違反誠實信用原則，主張不足採信。
4.被告辦理耕地三七五租約登記相關依據、程序提出說明如下：就系爭租約，被告僅係行政管理單位。99年臺南縣、市合併前，永康區內之耕地三七五租約係由合併改制前永康市公所經建課辦理。99年臺南縣、市合併後，則由改制後被告所屬區公所民政課辦理。被告辦理耕地三七五租約登記係依據耕地三七五減租條例、臺灣省耕地租約登記辦法、臺南市耕地租約登記辦法、耕地三七五租約清理要點等規定辦理。45年9月5日臺灣省政府（45）府祕法字第86350號令公布之臺灣省耕地租約登記辦法第12條第1項規定：「申請登記事件，鄉鎮（區）（市）公所應於10日內予以審查完竣，經審查無訛者，應將審查結果報經縣市政府核備後，辦理登記。」89年4月26日內政部（89）台內地字第8976563號公布之臺灣省耕地租約登記辦法第10條第1項規定：「鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查。」依45年公布之臺灣省耕地租約登記辦法第12條規定，耕地租約申請登記事件係由鄉鎮區（市）公所受理申請予以審查文件後，報請縣市政府核備。而依89年公布即現行臺灣省耕地租約登記辦法第10條規定，耕地租約申請登記事件係由鄉鎮區（市）公所受理申請後予以審查核定，再報經縣市政府備查。故就耕地租約申請登記事件，於89年4月26日現行臺灣省耕地租約登記辦法公布施行前係由縣市政府核定，89年4月26日現行臺灣省耕地租約登記辦法公布施行後係由鄉鎮區（市）公所核定。被告現行辦理耕地三七五租約登記之流程為：出租人或承租人提出申請書，並檢附原耕地租約正本向被告所屬民政課申請，民政課受理收件後，依職權加以審核後，若提出之申請符合臺南市耕地租約登記辦法之規定，則民政課依職權加以核定，並送臺南市政府地政局備查。待臺南市政府地政局准予備查後，民政課即會在原耕地租約正本及被告所留存之租約副本後加蓋核定章，並通知承租人及出租人領回原租約。因此，系爭租約正本由承租人、出租人所保存。關於原告所指系爭租約上承租面積遭變更登記一事，只要命原告提出其手中所保存之耕地租約正本加以核對，即可明實情。原告拒不提出耕地租約正本供核對，僅一再指陳被告擅自變更耕地租約上之承租面積，實屬無稽。
㈣原告主張被告102年1月21日函有重大明顯之瑕疵，屬無效之
行政處分，提起本件訴訟請求確認行政處分無效，惟查：按「行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須『在某程度上猶如刻在額頭上般』明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。」及依行政程序法第96條第1項規定，被告102年1月21日函依行政程序法第96條第1項規定作成，並無任何違法之處，原告僅泛稱有重大明顯之瑕疵，惟並未具體表明有何重大明顯之瑕疵，原告指述不足採信。再者，被告所保管系爭租約副本上五紙浮貼記載，係依法所為，此觀臺灣省耕地租約登記辦法第2條、第12條規定（45年9月5日臺灣省政府（45）府祕法字第86350號令公布；89年8月22日以臺灣省政府89府法二字036354號令廢止）即明。系爭租約副本，因是作申請書登記簿用，因此對於租約內容有變更者，依前揭規定即以加貼附表將變更內容予以註記，此有浮貼紙上記載有「變更登記後租約內容」等字樣可憑，故本件租約副本上之五紙浮貼記載確是依法所為，絕非被告自行變更租約內容。
㈤按「耕地租約訂立之申請登記，應提出左列書件：一、登記
申請書一份。二、租約正本兩份。續訂租約之申請登記，準用前項規定。」「申請為前條之登記時，除填具登記申請書並附同原租約外，應分別提出左列證明文件：…。」「前項核定之登記事件，除登記於登記簿外，並應依左列規定處理後，將租約發還申請人…。」45年9月5日臺灣省政府（45）府祕法字第86350號令公布之臺灣省耕地租約登記辦法第3條、第5條、第12條第2項分別定有明文。次按「申請耕地租約訂立或換訂登記者，應填具申請書，並檢具下列證明文件：
一、租約正本二份、副本一份。」「申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定檢具證明文件」「申請租約續訂登記者，應填具申請書，並檢具原租約。」「前項登記應登載於登記簿，並依下列規定辦理後，將租約發還申請人：…。」89年4月26日內政部（89）台內地字第8976563號公布之臺灣省耕地租約登記辦法第3條、第5條、第8條、第10條第2項分別定有明文。依前揭規定申請訂立耕地租約須提供耕地租約一式三份，租約正本兩分、副本一份。其中正本分別交由出租人與承租人分別收執，副本則交由耕地所在地之鄉鎮區（市）公所收執備查。而於每次申請耕地租約內容變更或申請耕地租約續訂時，由出租人及承租人提出原耕地租約之正本及相關文件，由鄉鎮區（市）公所受理申請審查後，於租約正本上註記後，再將耕地租約正本發還予出租人與承租人。故耕地租約之正本自耕地租約訂立後只有兩份，而分別由出租人與承租人收執保管。此後不論係耕地租約之續約或是租約內容之變更，須由出租人及承租人提出原租約之正本以憑辦理續約或變更登記。原告一再指稱被告未依法給予原告租約正本10份，更屬無稽。又依96年至103年農戶種稻及輪作、休耕申報書及88年至103年水旱田利用調整計畫輪作、休耕直接給付獎勵金發放清冊可知，原告向被告申請辦理休耕補助時，申報休耕之面積為「0.2856公頃」，被告自88年起亦是以0.2856公頃之面積作為計算發放休耕獎勵金之依據。因此，就系爭租約耕地面積確為原告所確認為0.2856公頃。就上揭100年第2期休耕申報書上關於○○區○○段○○○○號、476地號耕地面積增加部份提出說明：
1.被告辦理農地休耕補助之流程為：由農地權利人先向當地農會辦理個人基本資料及農地坐落位置、權利面積資料登記後，再向經建課提出休耕補助之申請，經建課受理後即審查申請人是否符合休耕補助之資格，同時向農會調閱申請人申報之個人資料及農地資料，並至農地現場進行勘查。若申請人提出之申請符合休耕補助之規定，經建課則以農會所提供之農地權利人個人資料及農地資料作為依據，製作休耕獎勵金名冊後，將名冊資料送至臺南市政府農務局農務科轉送行政院農業委員會所屬農糧署辦理發放休耕獎勵金。
2.原告於88年起至100年上半年辦理農地休耕補助時，係以其所承租之東橋段470地號、476地號耕地面積共0.2856公頃【計算式：0.0009＋0.2847＝0.2856】作為申報休耕補助之耕地面積，而被告亦是以0.2856公頃作為計算發放休耕獎勵金之依據。然因原告林順力於100年7月21日向臺南縣永康市農會申請耕地面積增加，就東橋段470地號、476地號分別申請增加耕地面積「0.000113公頃、0.047225公頃」，建課依永康市農會所檢送之資料，乃將原告休耕補助之面積，其中470地號由原登載0.0009公頃變更為0.001013公頃、476地號由原登載0.284724公頃變更為0.331928公頃。
3.就為何會有增加耕地面積之情事，經比對原告所申請增加「
0.000113公頃、0.047225公頃」之耕地權利面積，應係出租人孫永年、孫榮彬、孫鈴翔三人應有部分之出租面積，有本院卷第71頁所附臺南縣私有耕地租約副本一份可為憑。是原告林順力所申請增加耕地之權利面積「0.000113公頃、0.047225公頃」應係重複計算，此部分耕地面積增加之變更應係有誤。經建課依憑永康市農會所檢送之農戶耕地面積變動更正表製作100年第2期之後的休耕申報書及休耕獎勵金發放清冊上所記載之東橋段470地號、476地號之耕地面積，亦屬有誤，併此說明。
4.又依國有財產署南區分署所陳報之租金計算方式可知，國有財產署係依承租人林順力、林順展二人與國有財產署簽訂之國有耕地租賃契約中之承租面積「0.00075公頃、0.23725公頃」作為計算租金之標準，並非以原告所主張之租用面積0.4甲（及0.38797公頃）作為計算租金之標準。苟如原告所主張其承租之面積為0.4甲，則原告2人繼承後怎可能與國有財產署另行簽訂國有耕地租賃契約時，仍約定租用面積為「0.2847公頃、0.0009公頃」、「0.23725公頃、0.00075公頃」，由此亦可明原告主張耕地租約耕地面積為0.4甲，並非事實，更無理由。
㈥關於102年3月6日私有耕地租約協調會之結論：
1.結論1，由被告行文給國有財產局，函詢國有財產署是否同意依原告之主張，將永民字226號私有耕地租約面積由0.2945甲調至0.3824甲，其中國有財產局與原告間之租約面積變更為0.4甲之12分之10（0.3333甲）之部分：被告於102年3月12日以所民政字第1020161473號函國有財產署南區分署台南辦事處，說明欄記載：「承租人主張該案租約面積由0.2945甲變更為0.3824甲，其中貴署部分由0.2454甲（0.2945甲之12分之10），變更為0.3333甲（0.4甲的12分之10），因貴署為土地出租人，基於契約自由原則，本所無法代為決定是否同意，請貴署確切表達是否同意承租人之主張，俾憑辦理。」國有財產署於102年5月21日以台財產南南三字第1023101536號函復被告，說明欄記載：「三、有關林順力君2人多次向貴所陳情承租面積不符，頃經貴所102年3月6日召開私有耕地租約協調會會議結論略以，擬維持私有出租人孫永年、孫榮彬、孫鈴翔所有土地原始租約面積，並請本署同意更正增加國有耕地租約面積為0.3333甲乙節，請貴所先查明原始出租面積並告知出租面積應予更正之原因及法源依據後，本辦事處再配合研議辦理。」由上開之內容可知，國有財產署並不同意變更耕地租約面積。又被告於102年6月7日以所民政字第1020333398號函，再次函國有財產署南區分署台南辦事處，說明欄記載：「二、目前雙方租約面積詳如前項貴署函文說明二所敘面積。三、有關增加租約面積1事，係本案承租人之主張，基於契約自由原則，應由租佃雙方當事人自行約定租約面積，除已依法申請調解外，本所不予介入。」
2.結論4，若國有財產局不同意結論1關於耕地面積變更時，被告有無重新啟動協調會之部分：被告於102年11月27日以所民政字第1020770124號函通知林義祥（即原告林順力之子），說明欄記載：「二、有關協調會之召開，以雙方當事人願意參加為前提，國有財產署既已行文表示不再回復，協調會顯已不可行，請依耕地三七五減租條例第26條規定提出調解。」因此被告並未再召開協調會。另臺南市政府民政局曾於103年3月10日召開跨局處會議，此有臺南市政府民政局開會通知單、耕地三七五租約承租面積一議案跨局處會議紀錄一份可為憑。然該次跨局處會議亦無法解決本件三七五耕地租約關於耕地面積之爭議，併此說明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人主張：㈠參加人國有財產署部分：
1.系爭耕地於86年3月15日因前所有權人孫金寬死亡，其繼承人將應有部分12分之10抵繳遺產稅私轉登記為國有，參加人國有財產署接管後繼受租約。繼受前歷年續訂租約可參考原38年所訂立租約及其租約正副本加黏附頁，繼受後歷年續訂租約，租期分別為88年4月20日-89年12月31日、90年1月1日-99年12月31日、100年1月1日-109年12月31日。東橋段470、476地號月租金計147元，本件為16等則土地，適用每公頃地租數額為7,423公斤，另本年度實物每公斤折繳代金，甘藷為新臺幣4元。
2.系爭租約原始正本取得原因：經查參加人國有財產局89年4月15日第88FA0776號「國有非公用土地/房屋申租簽核表」中申請資枓之審核證件、「F01原租約」資料顯示，係原告提供。又查，原「臺南縣私有耕地租約」為原告提供參加人國有財產署換約收執，另第2次換約（租期為90年1月1日起至99年12月31日)之領約日應為89年10月31日，誤植為88年10月31日。⑴第一次換約：申請日88年4月19日，領約日89年5月5日原告委託受任人陳韻如洽前財政部國有財產局臺灣南區辦事處台南分處申請承租原臺南市○○區○○段973、973-1地號，面積2, 856平方公尺，並繳付身分證明文件、印鑑證明書、原租約書（即原「臺南縣私有耕地租約」）等共3件。經審核後同意換訂國有耕地租約，租賃期間88年4月20日起至89年12月31日止，並於89年5月5日完成領約。⑵第二次換約通知：89年10月18日。因契約期限將至，前財政部國有財產局臺灣南區辦事處臺南分處通知原告辦理換約續租手續。⑶第二次換約：申請日及領約日同為89年10月31日。89年10月31日完成換約申請及領約，本次換約之租賃期間為90年1月1日起至99年12月31日止，因作業不慎將領約日捌拾「玖」年拾月卅壹日之日期章戳誤調為捌拾「捌」年拾月卅壹日，致簽發日期誤植。
㈡參加人孫永年、孫榮彬及孫鈴翔部分：
1.坐落東橋段470、476地號土地於38年時訂有系爭租約，當初訂約時，承租面積為0.4公頃，地租為甘藷2625公斤/年，42年時，承租面積更改為0.2856公頃，應繳地租也相對減為甘藷1800公斤/年，由這些數字的變動，推想地主與佃農之間應有共識，否則經過60幾年10次的續約，地主與佃農皆無提出異議，如今原告突然提出耕地面積減少，並不合理。
2.又本件原告繼承後，亦已經歷3次耕地租約續訂，然原告皆未曾向參加人孫永年、孫榮彬及孫鈴翔即出租人提出耕地租約面積更正之要求，且原告向被告提出之耕地租約續訂申請書上承租面積均記載0.2856公頃（即0.2945甲），而非0.4甲，故就系爭租約面積確實為0.2856公頃（即0.2945甲），亦為原告所確認之事實，原告與參加人孫永年、孫榮彬及孫鈴翔所簽耕地租約之面積亦為0.2856公頃（即0.2945甲），故原告起訴請求變更耕地租約登記面積確實無理由，參加人孫永年、孫榮彬及孫鈴翔再次表達不同意原告之請求。
3.原告承租之土地自88年起迄今已16年，年年皆辦理休耕，足證原告繼承系爭租約後對於系爭耕地並未實際耕作，故原告對於所承租之耕地面積、位置是否確實知曉已有疑問。況原告對於其所主張系爭耕地租約面積應為0.4甲而非0.2945甲之事實，迄今仍未提出任何之證據足以證明，僅一再以被告所登載文件為爭執，實屬無理由等語。
六、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有系爭耕地登記謄本（本院卷第148-151頁）、系爭租約（本院卷第66-72頁）、原告承租國有非公用不動產申請書（本院卷第509頁）、國有耕地租賃契約書（本院卷第510、513頁）、102年1月4日順地籍字第10201024號函附耕地三七五租約變更登記申請書（本院卷第120-121頁）、103年3月12日順地籍字第103030312號書函（被告收文日同年月13日，本院卷第9頁）、被告102年1月21日函（本院卷第75頁）及財政部臺灣省南區國稅局臺南市分局86年1月30日南區國稅南市徵字第86003162號函（本院卷第312-313頁）等附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：㈠原告提起本件確認行政處分無效之訴訟，程序上是否合法？㈡被告將坐落改制前永康段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分（本院卷第66至70頁所示之改制前臺南縣私有耕地租約部分）及被告102年1月21日函之行政處分，是否為無效之行政處分？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按「耕地之租賃，固屬私權關係，但行政機關依耕地三七五
減租條例第6條規定，辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質，當事人對於此種登記處分如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序請求救濟。」「耕地之租賃，固屬私權關係，但行政機關依耕地三七五減租條例第6條規定辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質。當事人對於此種登記處分，如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序，請求救濟。惟依臺灣省耕地租約登記辦法第12條第1項規定，鄉鎮（區）（市）公所接受申請登記案件，應自行審查，將審查結果報經縣市政府核備後，辦理登記。是鄉鎮（區）（市）公所承辦此項委任行政事務，雖須報經縣市政府核備，仍係自行辦理登記。其就辦理此項委任行政事務之範圍，應認其具有官署之性質，其辦理此項登記，應認為其自己所為之處分，當事人對之如有不服，自應向該管縣市政府提起訴願。」（最高行政法院51年判字第152號判例及56年判字第377號判例參照）。次按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。…。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」為行政訴訟法第6條第1項前段、第2項及第3項所明定。而行政訴訟法第6條第1項所謂原告須有即受確認判決之法律上利益，係指原告主張其權利或法律上利益，有受該無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。又前揭法條第3項固規定確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。然該項並未就確認行政處分無效之訴訟併予規定，基於「明示其一，排除其他」之法理，當解釋為該項規定，於確認行政處分無效之訴訟，並不適用，準此，確認行政處分無效之訴訟，自無踐行訴願前置程序之必要。經查：
1.本件依原告起訴主張其起訴狀所載請求將系爭租約面積更改為0.4甲，係確認行政處分無效之當然法律效果，其起訴之聲明為請求確認被告將坐落改制前永康段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分（本院卷第66至70頁所示之改制前台南縣私有耕地租約部分）及被告102年1月21日函之行政處分為無效之行政處分（本院卷第132、534頁）等情，參以耕地三七五租約之登記，係被告基於主管機關之法定職權，本於行政權之作用，而為公法上辦理耕地三七五租約之訂立、變更或換訂登記之單獨行為，應屬行政處分之性質。又本件確認行政處分無效之訴訟，關係原告系爭租約承租面積之登記正確性，而此法律關係之不明確，足使原告法律上之地位有受侵害之危險，應認有確認之法律上利益，而得提起本件確認行政處分無效之訴訟。
2.次稽之行政訴訟法第6條第2項之目的，在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。若原告於提起確認行政處分無效之訴訟，業經原處分機關答辯其所作成之行政處分為合法，等同已向原處分機關請求確認其無效而未被允許，應認起訴要件之欠缺業已補正，以符訴訟經濟原則。準此，本件原告103年3月12日書函（被告收文日為同年月13日）雖僅請求被告確認被告將系爭租約關於改制前永康段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分無效，而關於被告102年1月21日函之行政處分部分，雖未經踐行請求被告確認該處分無效之行政程序，然於本院審理中，被告已陳述確答該處分係合法有效之行政處分，顯未允准原告之請求，則依前述說明，應認此部分起訴要件業已補正，且確認行政處分無效之訴訟，依法亦無須踐行訴願前置程序，則原告提起本件確認行政處分無效之訴訟，程序上應屬合法，合先敘明。
㈡又按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由
書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。
1.關於原告訴請確認被告將坐落改制前永康段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分（本院卷第66至70頁所示之改制前臺南縣私有耕地租約部分）為無效部分：
⑴按耕地三七五減租條例第6條規定：「本條例施行後，耕
地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」（40年6月7日制定公布之第6條第2項規定：「前項登記辦法，由省政府擬訂，報請行政院核定之。」）臺灣省政府依據上揭規定之授權，制定臺灣省耕地租約登記辦法，依臺灣省政府於45年9月5日制定公布之臺灣省耕地租約登記辦法第2條規定：「耕地租約之訂立、續訂、變更、終止或註銷，應由出租人會同承租人依本辦法之規定申請登記，如因特殊情形，出租人或承租人不能會同對方申請登記時，得由一方陳明理由，填具保證書，呈請單獨申請登記。前項之登記，應於登記原因發生後1個月內向耕地所在地鄉鎮（區）（市）公所提出申請，逾期一經查覺，由該管縣市政府勒令登記。」第3條規定：「耕地租約訂立之申請登記，應提出左列書件：一、登記申請書1份。二、租約正本兩份。續訂租約之申請登記，準用前項規定。」第4條規定：「凡有左列情形之一者，應為租約變更之登記：…。四、承租人死亡，由現耕繼承人繼承耕作者。…。」第5條規定：「申請為前條之登記時，除填具登記申請書並附同原租約外，應分別提出左列證明文件：…。」第12條規定：「申請登記事件，鄉鎮（區）（市）公所應於10日內予以審查完竣，經審查無訛者，應將審查結果報經縣市政府核備後，辦理登記。前項核定之登記事件，除登記於登記簿外，並應依左列規定處理後，將租約發還申請人：
一、訂立租約之登記，應將租約加蓋鄉鎮（區）（市）公所鈐記，變更租約之登記，應在原租約後加貼附表將變更內容予以註記。二、終止租約或註銷租約之登記，應將所繳租約加蓋終止或註銷之戳記。」（參見本院卷第506頁，業於89年8月22日廢止）。又內政部嗣依耕地三七五減租條例第6條第2項規定之授權，於89年4月26日訂定發布臺灣省耕地租約登記辦法，並自發布日起施行，其第2條規定：「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：一、經判決確定者。二、經訴訟上和解或調解成立者。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。
四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記者。五、耕地經逕為標示變更登記者。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記者。前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第26條規定處理。」第3條規定：「申請耕地租約訂立或換訂登記者，應填具申請書，並檢具下列證明文件：一、租約正本2份、副本1份。二、承租人自任耕作切結書1份。三、土地登記簿謄本1份。四、出租人及承租人之戶口名簿、國民身分證影本或戶籍謄本1份。五、土地使用分區證明書1份。…。」第4條規定：「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：…二、出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地者。
三、承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者。四、出租人收回耕地之一部者。…七、耕地經分割、合併或其他標示變更者。…一○、耕地之一部經政府機關徵收者。一一、承租人放棄其耕作權之一部者。一二、其他租約內容變更之情形。耕地租約如經鄉（鎮、市、區）公所查明有前項各款情形之一，出租人、承租人未於6個月內申請租約變更登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起20日內申請租約變更登記，屆期未申請者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記，並通知出租人及承租人。」第5條規定：「申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定檢具證明文件：…。」第7條規定：「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」第8條規定：「申請租約續訂登記者，應填具申請書，並檢具原租約。」第10條規定：「鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查。前項登記應登載於登記簿，並依下列規定辦理後，將租約發還申請人：一、租約訂立或換訂登記，應在租約加蓋鄉（鎮、市、區）公所印信。二、租約變更登記，應在原租約後加貼附表，將變更內容予以註記。三、租約終止登記，應在租約加蓋終止之戳記。四、租約續訂登記，應在租約加蓋續訂之戳記。」另臺南市政府依據耕地三七五減租條例第6條第2項規定之授權，於100年12月20日訂定發布臺南市耕地租約登記辦法（參見本院卷第270-273頁），其第2條、第3條、第4條、第5條、第7條、第8條、第10條等規定亦與內政部訂頒之臺灣省耕地租約登記辦法相同。
⑵經查，本件依被告所提供之系爭租約副本及其上5張浮貼
所示：①本院卷第71頁之系爭租約副本內容，承租土地原係永康段973地號土地，承租面積為0.4甲，租賃期間為38年1月1日至43年12月31日止，出租人原為孫金寬等3名，承租人原為林清連等2名；②本院卷第70頁之第1張浮貼將面積部分原0.4甲劃掉，旁邊加註變更為0.2945甲；③本院卷第69頁之第2張浮貼面積部分直接記載為0.2945甲；④本院卷第68頁之第3張浮貼將面積計算單位由0.2945甲改為0.2856公頃；⑤本院卷第67頁之第4張浮貼將土地標示變更為永康段973、973-1地號，承租面積分別變更為0.2847公頃、0.0009公頃，承租人記載為原告，依該租約異動登記加蓋戳記處（本院卷第72頁）所載「86年8月28日原承租人林清連、林莫測各為林順力、林順展繼承」，該浮貼應係86年8月間所為；⑥本院卷第66頁之第5張浮貼將土地標示變更為東橋段470、476地號，承租面積分別為0.000113公頃、0.047225公頃，出租人為參加人孫永年、孫榮彬及孫鈴翔等3人，承租人為原告，依該租約異動登記加蓋戳記處（本院卷第72頁）所載「93年4月13日原永康段973、973-1地號經地籍圖重測後變更為東橋段470、476地號」，該浮貼應為93年4月間所為等情，有被告提出之系爭租約副本及其上浮貼（本院卷第66-72頁）在卷足憑，應可認定。又關於系爭租約面積自0.4甲變更為0.2945甲部分，依現存檔案資料，除被告留存之系爭租約副本外，有關當時變更原因已無租約正本或其他相關文件資料可資佐證，而原告及參加人亦均表明其並未持有當時租約正本等節，為兩造所不爭執（本院卷第134-135頁、第241、
243、245、250、353、355、446頁），亦可認定。⑶原告主張系爭租約於38年1月1日起至43年12月31日期間，
因被告之行政疏失，致原承租面積0.4甲遭被告竄改為0.2945甲，則被告將永康段973地號面積0.4甲竄改變更為0.2945甲之行政處分（本院卷第66至70頁所示之改制前臺南縣私有耕地租約部分），具有行政程序法第111條第1款至第7款規定之情形，自屬無效之行政處分云云；然查：①按租賃為諾成契約，耕地三七五減租條例第6條第1項載
明「本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記」，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效（最高法院51年台上第2629號判例及70年度台上字第1217號判決參照）。準此，耕地租約並非要式行為，亦非以登記為生效要件。次按認定事實所憑之證據，不以能直接證明待證事實之證據（直接證據）為限，倘綜合各種情況及資料能證明一定之間接事實或補助事實，而依此項間接事實或補助事實，根據經驗法則及論理法則之研判與推理作用，得以推論待證事實存在之證據（間接證據或情況證據），亦包括在內。
②茲查，本件依系爭租約原出租人孫金寬等3人與原承租
人林清連等2人簽訂之耕地租約（本院卷第71頁）可知，耕地租佃政策於耕地三七五減租條例40年6月7日公布前業已開始實施，而耕地租賃係屬私權關係，臺灣省政府依據耕地三七五減租條例第6條規定之授權，固於45年9月5日方制定公布臺灣省耕地租約登記辦法，惟此並不影響耕地租佃關係係基於租佃雙方之合意而成立生效之耕地租賃契約之認定，亦不影響主管機關係立於保護佃農及謀求舉證上之便利，而就私權上已成立生效之租佃關係，採行耕地租約登記制度之行政措施之效力。是以，本件被告對其提供之系爭租約副本及其上5張浮貼，為其立於主管機關之地位而持有管理之耕地租約並不爭執，又依系爭租約副本第2張浮貼（本院卷第69頁）面積部分直接記載為0.2945甲，其旁載有租約內所載出承租耕地因實施耕者有其田業已部分徵收放領原租約依法應予更正其更正後原租約內容應變更如左；第3張浮貼（本院卷第68頁）將面積計算單位由0.2945甲改為0.2856公頃，其旁亦載有租約內所載出承租耕地因實施耕者有其田業已部分徵收放領原租約依法應予更正其更正後原租約內容應變更如左等字樣，而依臺南市政府地政局向臺灣土地銀行臺南分行函詢系爭耕地於42年實施耕者有其田徵收放領清冊乙案，已經該行函復查無所需資料（本院卷第21-22頁），被告亦稱其檔案資料建自43年，並無42年相關資料（本院卷第28頁），則被告對於本院卷第70頁之第1張浮貼何以將面積部分原0.4甲劃掉，旁邊加註變更為0.2945甲，本院卷第69頁之第2張浮貼面積部分直接記載為0.2945甲之變更原因，自承已無保存相關資料可資查考，雖致本件並無直接證據足資認定其所為變更登記處分之原因事實。
③然審究系爭租約原出租人之一孫金寬死亡後，其繼承人
於86年1月22日（本院卷第313-1頁）向參加人國有財產署提出申請書，請求以永康段973、973-1地號土地應有部分各12分之10抵繳遺產稅，並於86年4月11日移轉登記為國有以抵繳稅款完畢（本院卷第148-151頁）。而依參加人國有財產署陳明其所提供原「臺南縣私有耕地租約」係由原告委託受任人洽辦（本院卷第508頁），及稽諸參加人國有財產署所提供38年訂約及其後續約之系爭租約抄本2紙（本院卷第332-333頁，第332頁左上頁記載：「本抄本與租約副本抄錄無訛」），與申請人（即承租人）即原告林順力、林順展於88年4月19日立具之承租國有非公用不動產申請書（本院卷第509頁）填載檢附原租約書等3件證件申請續租換約（前財政部國有財產局臺灣南區辦事處臺南分處於88年4月20日收件）等情顯示，參加人國有財產署所持有之系爭租約抄本係由原告所提供無訛。原告雖質疑系爭租約抄本與被告提供之系爭租約副本差異甚大云云，但細究其內容，系爭租約抄本內容與被告持有之系爭租約副本第3張浮貼同，而該租約抄本唯一之浮貼即被告持有之系爭租約副本第4張浮貼，另被告持有之系爭租約副本第5張浮貼為93年地籍重測變更之記載，則已在參加人國有財產署與承租人換訂變更租約之後，故參加人國有財產署提出之租約抄本方無如被告持有之系爭租約副本第5張浮貼。由此可見，參加人國有財產署所持有之系爭租約抄本係抄錄自被告系爭租約副本內容，而其抄錄記載方式雖較為簡略，但其實質內容並無歧異。次觀諸參加人國有財產署與原告於89年5月5日簽訂之「國有耕地租賃契約書」記載租約面積重測前永康段973地號土地為0.2847公頃，973-1地號土地為0.0009公頃，租賃期間自88年4月20日起至89年12月31日，而原告2人均在該租約上用印，並經保證人徐瑞矯（高中畢業，為原告林順力長媳〈本院卷第351、352、496-497頁〉）保證無誤；及參加人國有財產署與原告另分別於89年10月31日（誤載為88年10月31日）、99年12月21日簽訂「國有耕地租賃契約書」，記載租約面積重測後東橋段476地號土地為0.23725公頃，470地號土地為0.00075公頃，租賃期間分別為自90年1月1日起至99年12月31日止、自100年1月1日起至109年12月31日止，而原告2人均在該租約上用印；此有國有耕地租賃契約書（本院卷第334頁、第510、513頁）、續租通知函（記載系爭租約於89年12月31日屆滿，原告如有意續租，請於同年月30日前辦理換約續租手續〈本院卷第511頁〉）及國有耕地定期續租換約申請書（本院卷第512頁）在卷可參，顯見原告對上揭租約面積申請換約填載並無異議，且其所載租用面積亦與被告所提供之系爭租約副本所載面積相符，堪予認定。
④本件參諸原告林順力為原承租人林清連之子（本院卷第
497頁），原告林順展為原承租人林莫測之子（本院卷第498頁），其2人既係繼承其父親之私法上權利義務關係而成為系爭租約之當事人，自應對系爭租約內容有所知悉。又衡諸兩造對原告於86年3月28日提出「私有耕地租約期滿續訂租約申請書」時，原告林順展所檢附租約書正本1份之附件（本院卷第195頁），雖均稱現未持有（本院卷第350頁），及原告所提出被告於50年間掣發予前承租人林清連等2人續訂租約申請書之收據（本院卷第395頁），其中記載承租人提供租約書1件交被告收執，經被告陳述：租約正本應係被告辦妥註記後即發還給承租人，其並未持有任何租約正本等語（本院卷第357頁、第445頁），雖可認兩造均無法提供86年前之系爭租約正本供參，但依此可推知原告之被繼承人、原告林順展及被告均曾持有過系爭租約正本無誤。是縱使先前系爭租約租賃面積為何自0.4甲變更為0.2945甲之變更原因，因距今已逾60年之久，事過境遷，而有事實上難以查考之困難，惟從原告林順展於86年曾檢附系爭租約正本申請續訂租約，而此時系爭租約內容已變更為永康段973、973-1地號、面積分別為0.2847、0.0009公頃，且依原告於86年3月28日提出「私有耕地租約期滿續訂租約申請書」申請續訂系爭租約時，其所提出之「耕作證明書」、「農地引導勘查切結書」（本院卷第195-196頁、第198-199頁、第202-203頁），均載明永康段9
73、973-1地號之面積分別為0.2847、0.0009公頃；再依原告陳述其承租系爭耕地之休耕補助金額係匯到原告林順力帳戶（本院卷第350頁），而依卷附96年至100年1期農戶種稻及輪作、休耕申報書（本院卷第398-406頁）及88年至100年1期休耕直接給付獎勵金發放清冊（本院卷第412-424頁）所載內容可知，原告向被告申請辦理休耕補助時，其申報休耕之面積亦為「0.2856公頃」；據此應可推認原告繼承之系爭租約內容應與被告管理之系爭租約副本內容並無二致，否則原告於引導勘查農地時，自不可能切結其耕作使用之永康段973、973-1地號面積分別為0.2847、0.0009公頃之情。
⑤至於原告林順力自100年2期以後休耕申報書關於東橋段
470、476地號耕地面積，雖申報增加為0.001013公頃、
0.331928公頃（本院卷407頁），惟稽之原告林順力於100年7月21日係以原告與參加人孫永年等3人三七五耕地租約（第499、66頁）向改制前臺南縣永康市農會申請更正耕地面積（本院卷第428、495頁），而就東橋段470地號、476地號分別申請增加耕地面積「0.000113公頃、0.047225公頃」，此觀永康區農會104年5月18日永農供字第1040001795號函檢送原告承租東橋段470、476地號土地之農戶耕地資料檔資原始文件資料即明（本院卷第494-500頁），由此足見原告所申請增加之耕地面積部分，應係將參加人孫永年、孫榮彬、孫鈴翔等3人應有部分之出租面積重複計算所致，是原告此部分耕地面積增加之變更申報應係有誤。再者，原告於本件爭議發生後之101年間，雖經指界測量其承租範圍合計為4千平方公尺（本院卷第27頁），然此與其於86年間引導勘查其耕作使用之永康段973、973-1地號面積分別為0.2847、0.0009公頃乙情不合，尚難依此遽為有利於原告之認定。又原告雖提出另件承租人董金城之耕地租約面積（本院卷第158-163頁）亦有變更記載之情形，然依其所載情形並無從逕為解讀係被告之竄改行為所致，且其變更記載之原因諸多，亦無從執其他不同之耕地租佃關係而為本件爭議之認定依據。是以，原告主張系爭租約遭被告竄改承租面積為0.2945甲云云，尚難憑信。
⑥嗣後兩造因系爭租約所生耕地面積之爭議，依原告所提
101年3月7日本件租佃爭議之調處結論（本院卷第11頁），該委員會以該調處申請案非屬租佃爭議，係原告認被告之行政疏失所致，宜請被告處理，而駁回該調處之申請。又依102年3月6日102年永民字第226號私有耕地租約協調會結論（本院卷第12頁）：1.由被告行文前國有財產局，依原告主張將系爭租約面積0.2945甲調至0.3824甲，前國有財產局與承租人租約面積變更為0.4甲之12分之10（0.3333甲）。2.系爭租約維持出租人孫永年、孫榮彬、孫鈴翔所有土地原始租約面積不變。3.前國有財產局如同意結論第1點所述事項，原告須依臺南市耕地租約登記辦法申請登記。4.前國有財產局如不同意，則被告重新啟動此協調會。其後，被告依上揭102年3月6日102年協調會結論，以102年3月12日所民政字第1020161473號函（本院卷第455頁）詢參加人國有財產署所屬南區分署臺南辦事處（下稱臺南辦事處）之意見，經臺南辦事處以102年5月21日臺財產南南三字第1023101536號函（本院卷第456-457頁）請被告先查明原始出租面積，並告知出租面積更正之原因及法源依據後，再配合研議辦理。嗣經被告以102年6月7日所民政第0000000000號函（本院卷第458頁）函復臺南辦事處稱有關增加面積乙事，係原告之主張，基於契約自由原則，應由租佃雙方當事人自行約定租約面積，除已依法申請調解外，被告不予介入等語，並以102年11月27日所民政字第1020770124號函（本院卷第459頁）知原告上揭協調會已不可行，請原告依耕地三七五減租條例第26條規定提出調解。則上揭租佃爭議之調處及系爭租約協調會均未明文肯認本件原告所承租之耕地面積係0.4甲，而參加人孫永年、孫榮彬、孫鈴翔亦陳述其並未同意原告變更租約面積，102年3月6日協調會所稱原始租約面積即是指0.2945甲等語（本院卷第349、385-386頁），及參加人國有財產署亦陳述其並未同意原告變更租約面積等語（本院卷第386、539頁），自無從依上揭租佃爭議之調處及系爭租約協調會結論而為有利於原告之認定。
⑦綜上以觀，耕地三七五租約之登記行政程序，僅係主管
機關立於保護佃農及謀求舉證便利而實施之管理措施，並非耕地租佃關係之成立生效要件。是以，租佃雙方當事人對於耕地租賃面積之爭議，自不宜由行政機關之被告片面認定。而被告在系爭租約副本加貼附表並將變更內容予以註記，依現存檔案資料，除上揭由被告及參加人國有財產署提供其所留存之系爭租約副本、抄本及正本外，雖無當年租約變更之相關直接證據足以證明系爭租約承租面積之變更原因事實，惟綜合上述各項間接證據所認定之間接事實，應可推認被告將系爭租約耕地面積變更登記為0.2945甲（即0.2856公頃），難謂係出於竄改之不法行為，而與耕地租佃關係當事人之合意有違。是以，被告將系爭租約有關改制前永康段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分（本院卷第66至70頁所示之改制前臺南縣私有耕地租約部分），係屬被告基於主管機關之職權所為變更登記之行政處分，並無行政程序法第111條第1款至第6款所例示之無效原因，又被告所為之上開變更登記處分，其程序及方式固未盡完備，但仍屬被告以原處分機關名義加貼附表並將變更內容予以註記之行政處分，且其變更原因亦待更進一步之調查證據程序始得查知，並非猶如刻在額頭上般之明顯重大瑕疵，則基於維持法安定性之必要，亦非屬行政程序法第111條第7款規定所稱之無效事由，至多僅為得撤銷之違法處分而已。從而，原告依行政程序法第111條之規定，訴請確認被告將改制前永康段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分（本院卷第66至70頁所示之改制前臺南縣私有耕地租約部分）為無效，於法即有未合，要難准許。
2.關於原告訴請確認被告102年1月21日函之行政處分為無效部分：
⑴經查，原告於102年1月4日以耕地三七五租約變更登記申
請書（本院卷第120-121頁），依臺南市耕地租約登記辦法第4條第1項第12款之規定，向被告請求將系爭租約之承租耕地面積由0.2856公頃回復至0.388公頃，惟經被告以原告申請理由核與臺南市耕地租約登記辦法第4條第1項各款規定不符為由，而以102年1月21日函（本院卷第75頁）駁回原告之申請。核被告102年1月21日函所載內容，雖未教示救濟方法與期間，惟依行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」僅生法定救濟期間延長之效果，並不使行政處分發生無效之效果。又依臺南市耕地租約登記辦法第2條之規定，耕地租約之變更，須由出租人會同承租人向被告申請登記，出租人不會同申請時，得由承租人敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除具有法定原因外，被告應通知出租人於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出，始得由被告逕行登記。而原告以101年11月28日順地籍字第1011128號函（本院卷第44頁）請求被告更正系爭租約承租面積時，同日系爭租約之出租人即參加人孫永年、孫榮彬、孫鈴翔隨即提出異議聲明書，表示不同意原告變更系爭租約面積之申請（本院卷第101頁），縱參加人孫永年、孫榮彬、孫鈴翔之發文日期記載為101年11月29日，惟此並不影響其聲明異議之意思表示係於101年11月28日即已到達於被告之效力。是被告以102年1月21日函否准原告之申請，並無前引行政程序法第111條第1款至第7款所定處分具有「在某程度上猶如刻在額頭上般」一望即知之重大明顯瑕疵之無效情形，則被告以前函否准原告所為將系爭租約面積由0.2856公頃變更回復至0.388公頃之申請，自難謂係無效之行政處分。
⑵又縱認原告主張被告102年1月21日函所為否准處分有違法
情事為可採，然因其非屬行政程序法第111條第1款至第7款所定行政處分無效情形，依行政訴訟法第5條第2項規定，原告應循序踐行訴願程序、再提起課予義務訴訟，以謀求權利之救濟。惟原告對於被告之否准處分，並未續行訴願程序，即逕行提起本件確認行政處分無效之訴訟，且參諸被告102年1月21日函至遲已於同年月25日送達於原告（參本院卷第52頁，原告102年1月25日順地籍字第102012501號函），惟原告迄於103年6月11日始提起本件確認被告102年1月21日函之行政處分為無效之訴訟，有起訴狀上本院收文戳章（本院卷第5頁）可稽，則原告此部分之訴，顯已逾行政程序法第98條第3項所定1年之訴願期間，是該部分亦無移送訴願管轄機關之實益及必要，附此敘明。㈢綜上所述，被告將坐落改制前永康段973地號面積0.4甲變更
為0.2945甲之行政處分及102年1月21日函之行政處分，並無行政程序法第111條第1款至第7款所列行政處分無效之情形，原告訴請確認上開行政處分為無效，為無理由，應予駁回。至原告請求被告提供當時變更登記之相關資料，業經被告陳明其查無保存相關文件資料而無法提供，原告另聲請訊問證人董清吉以調查他件租約情形（本院卷第579頁），惟不同之耕地租佃關係係基於不同之原因事實而成立生效，尚難比附援引於本件爭議情形，亦無調查之必要。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，均併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 30 日
書記官 周 良 駿