高雄高等行政法院判決
103年度訴字第272號民國103年12月3日辯論終結原 告 臺灣警察專科學校代 表 人 陳連禎 校長訴訟代理人 吳榮昌 律師被 告 吳偉玄
吳文恭許仁其陳敏逸陳正本侯伯勳侯槍明上列當事人間償還公費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告吳偉玄、吳文恭、許仁其應連帶給付原告新臺幣414,171元，及被告吳偉玄、吳文恭自民國103年7月2日、被告許仁其自103年7月3日起均至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告吳偉玄、吳文恭及許仁其連帶負擔5分之1，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告吳偉玄、吳文恭、許仁其、陳敏逸及陳正本經合法通知無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰
(一)緣被告吳偉玄為原告民國94年招生之專科警員班第24期正期學生組消防安全科學生，於96年6月畢業。因被告吳偉玄未能於98年12月31日前經警察人員特種考試及格分發任職，原告依其專科警員班第24期正期學生組招生簡章（下稱原告第24期招生簡章）「拾參、畢業後分發任職：．．．前列各科畢業生，在98年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」規定，及其連帶保證人即被告吳文恭、許仁其所簽立之保證書，請求被告吳偉玄、吳文恭及許仁其連帶賠償被告吳偉玄在學期間之全部費用，共計新臺幣（下同）414,171元，因被告迄未繳納，原告遂提起本件行政訴訟（另同期被告柯孟言、及其連帶保證人柯其發、許金介部分，業與原告和解在案）。
(二)被告陳敏逸為原告93年招生之專科警員班第23期正期學生組消防安全科學生，於95年6月畢業。因被告陳敏逸未能於97年12月31日前經警察人員特種考試及格分發任職，原告乃依原告第23期招生簡章「拾參、畢業後分發任職：．．．前列各科畢業生，在97年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」規定，及被告陳敏逸與其保證人即被告陳正本所簽立之保證書，請求被告陳敏逸及陳正本賠償被告陳敏逸在學期間之全部費用，共計423,485元，因被告陳敏逸及陳正本迄未繳納，原告遂提起本件行政訴訟（另同期被告沈逸達、及其保證人沈光映部分，業經原告撤回起訴）。
(三)被告侯伯勳為原告89年招生之專科警員班第19期正期學生組消防安全科學生，於91年6月畢業。因被告侯伯勳未能於92年12月31日前經警察人員特種考試及格分發任職，原告乃依原告第19期招生簡章「拾壹、待遇福利：．．．二、畢業以後：畢業後須俟考試院舉辦之特種考試警察人員考試及格後，由內政部消防署分發各消防機關任用；在92年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」規定，及被告侯伯勳與保證人即被告侯槍明所簽立之保證書，請求被告侯伯勳及侯槍明賠償被告侯伯勳在學期間之全部費用，共計415,520元，因被告迄未繳納，原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)本件被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳就讀原告學校畢業後，均未能按其入學時招生簡章所規定之期限前經警察人員特種考試及格分發任職，而此招生簡章之規定應得作為被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳與原告間成立行政契約之內容，故被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳依約各應賠償其在校期間之全部費用予原告，其餘被告則分別為被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳之連帶保證人或保證人，應各就被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳之債務負連帶保證責任或保證責任。是本件被告等人與原告間之返還公費事件，訴訟標的之權利義務，於事實上或法律上有同一或同種類之原因，且被告(除吳偉玄、吳文恭外)之住居所地均在鈞院管轄之區域內，因此爰依上開行政訴訟法之規定，一併起訴，以維裁判之一致性及訴訟經濟性。又按行政訴訟法第37條第1項第2款規定，本件被告許仁其之住所係位於鈞院轄區內，且被告許仁其、吳文恭為被告吳偉玄之連帶保證人，就被告吳偉玄所應償還之公費應負連帶保證責任，故本件訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為被告吳文恭、許仁其、吳偉玄3人所共同，雖3人住所不在同一法院管轄區域內，然依上開規定及同法第18條準用民事訴訟法第20條之規定，鈞院仍有管轄權，而不受行政訴訟法第37條第2項之限制，併予陳明。
(二)原告前揭第24期、第23期、第19期招生簡章之規定作為與接受公費警察教育學生訂立行政契約之準據，乃為達成行政目的所必要，未逾越合理之範圍，且與法律強制或禁止規定無違，自得作為入學公費生與原告間成立行政契約之內容。依此，原告前述各期招生簡章中，既已載明應履行義務及違反之賠償事由、範圍等，則上揭招生簡章之內容即成為契約內容，訂約當事人均負有履行契約之義務。是查，被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳，分別於96年6月、95年6月及91年6月畢業，惟均未能按其入學時該期招生簡章所規定之期限分別於98年12月31日前、97年12月31日前、92年12月31日前經特考及格分發任職；依前述原告各期招生簡章規定，各為被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳，與原告間行政契約之內容，則被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳，未分別於98年12月31日前、97年12月31日前、92年12月31日前經特考及格分發任職，已違反上開行政契約規定，自各應賠償其在學期間之全部費用予原告。
(三)次按依行政程序法第149條規定，本件有民法第739條有關保證規定之準用。則查：依被告許仁其、吳文恭所簽立之連帶保證書、被告陳正本、侯槍明所簽立之保證書，係保證被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳就讀原告畢業後，若未依各該期招生簡章規定之時間前經警察人員特種考試及格分發任職者，應賠償在學期間之公費待遇及津貼。未能賠償者，由連帶保證人或保證人負責賠償其費用。本件經原告催繳被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳而未獲賠償，故被告許仁其、吳文恭、陳正本、侯槍明依上開連帶保證書及保證書之連帶保證及保證責任，應負有賠償被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳在學期間全部費用之義務。又被告許仁其、吳文恭為本件被告吳偉玄債務之連帶保證人，自應負連帶保證責任，被告陳正本、侯槍明為本件債務之普通保證人，自應於原告對被告陳敏逸、侯伯勳財產強制執行無效果時，代負履行責任等情，並聲明求為判決：⑴被告吳偉玄、吳文恭、許仁其應連帶給付原告414,171元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。⑵被告陳敏逸應給付原告423,485元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。如對被告陳敏逸之財產強制執行無效果時，由被告陳正本給付之。⑶被告侯伯勳應給付原告415,520元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。如對被告侯伯勳之財產強制執行無效果時，由被告侯槍明給付之。⑷訴訟費用關於被告吳偉玄、吳文恭、許仁其部分，由被告吳偉玄、吳文恭、許仁其連帶負擔。訴訟費用關於被告陳敏逸部分由被告陳敏逸負擔；如對被告陳敏逸之財產強制執行無效果時，由被告陳正本負擔。訴訟費用關於被告侯伯勳之部分由被告侯伯勳負擔；如對被告侯伯勳之財產強制執行無效果時，由被告侯槍明負擔。
四、被告吳偉玄、吳文恭、許仁其、陳敏逸、陳正本未於言詞辯論期日到庭，據其所提出之答辯狀陳述則以：
(一)被告吳偉玄、吳文恭、許仁其部分：被告願共同負擔被告吳偉玄就讀原告期間之費用計414,171元。但被告因經濟因素，無法1次清償，請求准於上開費用及利息部分，由被告分成1年清償，並按月償還本金及利息等語。
(二)被告陳敏逸、陳正本部分：
1.原告當初以不簽立「入學志願書」即不得入學之規定，顯已侵害人民依憲法第15條可得享有之工作權保障。況被告陳敏逸所簽立之「入學志願書」，僅是被告陳敏逸單方面意思表示，並非行政契約，原告不得據此為求償依據。
2.被告陳敏逸於95年成績合格畢業，已經履行大部分之志願內容，惟因原告訓練之課程內容與考試院舉辦之警察人員特種考試內容無關，致被告陳敏逸無法通過警察人員特種考試而進入警察機關服務。又考試院舉辦之警察人員特種考試設有錄取名額限制，該錄取名額以外者雖具有執行警察任務之能力卻無法依據入學志願書進入警察機關服務，因此未能履行入學志願書之部分內容，不可全部歸責於被告。
3.被告陳敏逸入學時所簽立之入學志願書並未附帶教育訓練費用計算表，然原告於95年7月12日單方面計算之計算表，其中僅有書籍費1項合計4,750元，為入學志願書所述之教育費用，其餘均為學習未來執勤技能所須之教育費用，與履行入學志願書首條件「通過警察人員特種考試」無關。故原告若於招生簡章中附帶有相關計算表中之金額423,485元，面對如此龐大之金額，被告陳敏逸定不敢簽立入學志願書。因此對於原告故意隱匿龐大賠償金額之事實，應認該志願書及保證書無效等語置辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
(三)被告侯伯勳、侯槍明部分：
1.被告侯伯勳為原告89年招生之專科警員班第19期正期學生組消防安全科學生，於91年6月畢業。因當屆未能考取警察人員特考，於92年1月參加增列之警察特考，仍以0.04分落榜；於92年7月再次參加警察特考，亦再次落榜。並於93年5月收到原告之回役通知，數月後，接獲團管區發布之臨召命令，在無法辦理緩徵情況下，被告侯伯勳只得前往高雄8軍團憲兵營服役，並於93年度通過警察特考。然因服役問題，被告侯伯勳無法到任，即使向國防部申請解召，亦遭駁回，直至94年8月7日方才獲准予提前解召；被告侯伯勳隨及於翌日至嘉義市消防局任職至今，此為被告侯伯勳考試與到任之略況。
2.查，原告19期以前之招生簡章並未限定應考取及到任年限，於19期招生簡章突然有應於畢業後約1年半（即92年12月31日前）考取並任職之規定，20期招生簡章再放寬為2年半期限、21期招生簡章再放寬為3年半期限，由是可知，19期招生簡章中限於畢業後1年半內考取並任職之規定，顯有不公。次查，被告於93、94年間皆未收到原告請求返還公費之通知，直至96年間方收到原告返還公費通知，為此，被告亦曾向原告說明上揭被告侯伯勳考試與到任之略況，經原告前任校長劉勤章同意比照原告20期招生簡章內所規定之期限即至93年12月31日前考取警察特考並任職即可；嗣經原告審核被告侯伯勳已於93年7月經警察特考及格錄取，而無法立即就任係因徵召不可歸責於己之事由，是免除被告返還公費之義務等情，則原告自不得再行向被告請求返還公費。
3.另查，本件請求權時效業已消滅：退步言之，若前開免除抗辯不可採，依原告主張：被告應於92年12月31日前考取並任職，而被告侯伯勳未於前揭期限內考取，則本件請求權於93年1月1日發生，按行為時行政程序法第131條第1項規定，該公法上請求權時效應為5年，即至97年12月31日應已完成而消滅。然原告遲至103年6月方提起本件訴訟，應認時效已完成而當然消滅，原告不得再向被告請求返還公費等語置辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業據原告陳述在卷，並有原告提出之入學志願書（本院卷，第35頁、第63頁、第72頁）、原告學校95學年、94學年、90學年度畢業生名冊（本院卷，第36頁、第64頁、第73頁）、原告第24期、第23期、第19期招生簡章（本院卷，第19頁至第26頁、第44頁至第52頁、第74頁至第79頁）、連帶保證書、保證書（本院卷，第37頁、第65頁、第80頁）、原告93年2月19日警專教字第09303004634號、95年7月12日警專教字第0950303885號函、96年7月26日警專教字第0960304600號函分別所附第19期、第23期、24期正期學生組行政警察科畢業學生賠償在校期間教育訓練費用計算表等附本院卷可稽，堪信為真實。本件兩造爭點為：原告因被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳3人未按招生簡章規定於期限內經警察特考及格而分發任職，遂請求其等與被告許仁其、吳文恭連帶賠償、與被告陳正本、侯槍明依保證責任賠償被告吳偉玄、陳敏逸、侯伯勳在校期間所受領之公費待遇及津貼，是否適法？分述理由如下：
(一)被告吳偉玄、吳文恭、許仁其部分：
1.按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」業經司法院釋字第348號解釋理由書闡釋在案。另按「拾參、畢業後分發任職：．．．前列各科畢業生，在98年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」為原告第24期招生簡章第13點所明定。經查，原告招考入學之學生可享受公費及警察養成教育，於畢業後得經特考及格而分發任職，惟原告為確保國家培養警察人才之目的，且能及時補充及增加警察之人力，於招生簡章上載明各科系學生畢業後，於98年12月31日前仍未經特考及格，無法分發任職者，應賠償在學期間之全部費用，作為與接受公費警察教育學生訂立行政契約之準據，核與法律強制或禁止規定無違，自得作為入學公費生與原告間成立行政契約之內容。準此，上開原告之招生簡章上，既已載明應履行義務及違反之賠償事由、範圍等，則該招生簡章之內容即成為契約內容，訂約當事人均負有履行契約之義務。
2.次查，被告吳偉玄於96年6月畢業，未能於98年12月31日前經特考及格分發任職乙節，為兩造所不爭執。而原告請求被告吳偉玄應賠償給付之金額，業據原告陳報（見本院卷第30頁），亦據被告吳偉玄自認並與原告協議分期付款，有雙方103年7月28日簽訂之協議書可稽（見本院卷第202頁）。揆諸前揭說明，原告95學年度第24期招生簡章第13點既規定，各科學生畢業後，應於98年12月31日前經特考及格並分發任職，否則應賠償在學期間之全部費用，上開規定為兩造間行政契約之內容，則被告吳偉玄未於98年12月31日前經特考及格分發任職，已違反上開行政契約規定，原告自99年1月1日起即得請求被告吳偉玄賠償在學期間之全部費用給原告，並以99年1月26日以警專教字第0990300317號函知被告吳偉玄應給付費用金額，惟未獲被告繳納在案。從而，原告基於行政契約違約賠償請求權，於請求被告吳偉玄給付414,171元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日（查，本件起訴狀繕本係以寄存送達方式於被告，是按行政訴訟法第73條第3項規定，自寄存之日103年6月22日起，經10日，於103年7月1日發生送達效力）即103年7月2日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，為有理由，應予准許。
3.另按連帶債務之成立，以數人負同一債務，明示對於債權人各負全部給付之責任，或法律有明文規定者為限，此觀民法第272條之規定自明。本件被告吳偉玄之入學志願書及被告吳文恭、許仁其之連帶保證書已明載負連帶責任，即被告吳偉玄、吳文恭、許仁其係分依志願書及連帶保證書應連帶賠償原告414,171元，另被告吳文恭、許仁其亦分別自起訴狀繕本送達之翌日（查，本件起訴狀繕本係以寄存送達方式於103年6月22日及同月23日分別送達被告吳文恭、許仁其，於103年7月1日、同月2日發生送達效力）即103年7月2日及同月3日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，為有理由，亦應予准許。
(二)被告陳敏逸、陳正本、侯伯勳及侯槍明部分：
1.按「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；．．．。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」為行政程序法第131條、第149條所明定。又按「消滅時效自請求權可行使時起算。．．．。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」為民法第128條前段、第129條第1項、第130條所明定。另行政程序法第131條第3項固僅規定「行政機關實現該權利所作成之行政處分」而中斷情形，然公法上請求權之實現，實不以行政機關作成行政處分為限，行政機關以其他方式實現公法上請求權且為人民所能接受者，亦所在多有（例如行政機關與當事人在締結契約方式而獲得實現），衡諸時效中斷乃指時效進行期間有行使權利之事實，而暫時停止時效之進行，此法理當不分私法上或公法上之權利皆有適用，則民法有關時效中斷之規定，核與公法上權利之性質並不相牴觸，因現行行政法規無特別規定者，自許予以類推適用。
2.經查，本件被告陳敏逸、侯伯勳分別於93年8月、89年10月入學就讀於原告，並於95年6月、91年6月畢業，而被告陳敏逸及侯伯勳未能於97年12月31日、92年12月31日前經警察特考及格而分發任職等情，業據原告陳述明確，為被告陳敏逸、陳正本、侯伯勳及侯槍明所不爭執，則原告得依上揭各期招生簡章之約定，請求被告陳敏逸、侯伯勳賠償在學期間之全部費用分別為423,485元及415,520元，固非無據。惟查，被告陳敏逸及侯伯勳係未能於97年12月31日、92年12月31日前經警察特考及格而分發任職，則參諸上揭民法第128條前段之規定，原告自98年1月1日及93年1月1日起即得請求被告陳敏逸、侯伯勳賠償前述在學期間之全部費用。原告雖於98年1月13日以警專教字第0980300034號函（本院卷第66頁）、96年8月(日不詳，被告侯伯勳於96年8月13日收受)警專總字第0960505003號函（本院卷第85頁）向被告2人請求賠償，但未於請求後6個月內另行起訴，亦未另有向被告陳敏逸、陳正本、侯伯勳及侯槍明為任何行使請求權之行為，而於時效期間內有時效中斷之情形等情，業據原告陳述甚明，並有其103年9月11日聲請狀(本院卷第199頁)可憑。則本件原告對被告即主債務人陳敏逸、侯伯勳之公法上請求權時效應分別自98年1月1日及93年1月1日起算，分別至102年12月31日及97年12月31日已屆滿，惟原告遲至103年6月13日始向本院起訴，亦有起訴狀附本院卷可稽，顯已逾5年時效。另依民法第741條之規定，保證債務係屬於從屬債務，其負擔不得重於主債務，是原告本件請求被告陳敏逸、侯伯勳賠償之公法上請求權，已逾時效而消滅，則對於保證人即被告陳正本、侯槍明之部分，亦併不得再為請求，此部分之訴，自應予駁回。
(三)綜上所述，原告依行政契約之法律關係，提起本件一般給付訴訟，請求被告吳偉玄、吳文恭及許仁其應連帶賠償在學期間之全部費用414,171元，及自起訴狀繕本送達渠等之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，為有理由，應予准許。惟對被告陳敏逸、陳正本、侯伯勳及侯槍明之公費償還請求權已罹於時效而消滅，此部分之請求，即非有據，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、第218條、民事訴訟法第79條、第85條第2項、第385條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 16 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 12 月 16 日
書記官 林 幸 怡