高雄高等行政法院判決
103年度訴字第284號民國105年2月23日辯論終結原 告（兼附表之被選定當事人）
蔡勝龍蔡勝和吳秀鄉詹榮輝林足美被 告 內政部代 表 人 陳威仁訴訟代理人 張倩維
許嘉文廖佳展
參 加 人 經濟部水利署代 表 人 王瑞德訴訟代理人 楊申田 律師
王政一劉崇亮上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國103年4月18日院臺訴字第1030131567號、103年4月24日院臺訴字第1030131862號及103年7月31日院臺訴字第1030132076號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
（一）原告吳秀鄉、詹榮輝經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告及參加人聲請而為一造辯論判決。
（二）本件參加人之代表人原為楊偉甫，嗣變更為王瑞德，並經王瑞德具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（三）選定人黃遠宸、黃俞菁及黃敏瑞提起本件行政訴訟時，受理訴願機關雖尚未作成訴願決定，然於本院尚未裁定駁回前，行政院已於103年7月31日作成院臺訴字第1030132076號訴願駁回之決定（本院卷三第121至123頁），應認上開選定人已踐行訴願前置程序，此部分程序瑕疵已補正，合先敘明。
（四）按「（第1項）狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。本件原告起訴時聲明：「⑴原決定撤銷。⑵內政部102年10月9日台內地字第1020324121號函核准案無效（採一般徵收方式無效）。⑶徵收方式恢復到原來規劃：以『區段徵收方式』取得土地（取消以一般徵收方式徵地）。⑷徵收補償地價偏低，請依法落實重新評定。」又於103年10月21日具狀追加聲明為：「⑴內政部核准採一般徵收之徵收案原處分及行政院原決定無效。請准予撤銷。⑵取消以『一般徵收』方式徵地，祈能恢復原規劃『區段徵收方式』（改准依原告所訴之『行政契約』方式的模式）辦理。⑶徵收補償（協議價購價）應依「變更（徵收）前」之原使用分區及使用現狀「農牧用地」作比準地，而非以「變更（徵收）後」欲作「河川地」去作訂價基準，俾符公平正義，祈請評定機關能依法辦理。」嗣於104年1月7日再具狀：「先位聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷，另為適法之處分。⑵撤銷現以『一般徵收』，恢復原『區段徵收』之土地徵收方式。⑶撤銷被逕予分割登記為『河川用地』，恢復為原『農牧用地』。⑷撤銷現為行水區寬約20公尺、徵收區域80公尺，不合比例原則，應委請專家重新評估後，再依據專家評估資料之『公尺寬』徵收。備位聲明求為判決：⑴現被逕予分割登記為『河川用地』無效，恢復為原『農牧用地』。⑵現以『一般徵收』無效，恢復原「區段徵收」之土地徵收方式。」等情，有上述原告歷次書狀附卷可稽。嗣經本院104年4月21日準備程序闡明後，原告變更聲明為：「訴願決定及原處分（即被告102年10月9日台內地字第1020324121號函）均撤銷。」（見本院卷二第204頁）。又以105年2月23日辯論意旨狀求為判決如前述104年1月7日書狀所載之先、備位聲明。復經本院闡明本件原告係不服內政部核准徵收之102年10月9日台內地字第10203214121號函，聲明是否應為「訴願決定及原處分（即被告102年10月9日台內地字第1020324121號函）均撤銷。」，經原告所是認，並經被告於訴之變更無異議，而為本案之言詞辯論，應視為同意變更，併予敘明。
二、事實概要︰緣參加人辦理典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段護岸新建工程（下稱系爭工程），需用高雄○○○區○○段（下稱中崎段）374-1地號等51筆土地（下稱系爭土地），面積4.1546公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由經濟部報經被告以102年10月9日台內地字第1020324121號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物，復交由高雄巿政府於102年11月7日以高巿府地徵字第10233311401號公告，同日高雄巿政府以高巿府地徵字第10233311403號函通知土地所有權人及利害關係人。原告為系爭土地之所有權人，不服被告原處分，循序提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）本件被告徵收程序中，違反土地徵收條例第1條、第11條及第30條規定：
1、被告未與原告進行實質協議價購，原告於系爭工程用地取得協議會中、會後提出之陳述意見，僅由參加人以「球員兼裁判」單向否決，造成土地所有權人不同意以「協議價購」方式辦理之結論。系爭工程用地取得協議會議僅由高雄市橋頭區公所（下稱橋頭區公所）2位及參加人出席，且出席人層級為地方承辦人及主管，非有解釋及決定權之層級處理「協議價格及以其他方式提供工程所需土地」議題及回覆之情事。該「對協議價購之金額無決定權者」以101年8至11月河川區土地價作為官方評定之一口價為標準，評定協議價購金額，原告只能選擇是否接受其所提出之協議價購金額，而無議價空間。此種以會議告知方式是「有形式、無實質」之協議價購，不具法律效力。
2、參加人採違法無效且與事實不符之河川區作為比準地，且以非屬本件徵收範圍內之土地為比準地，非以協議當時之市價，並未協議先訂價，且較協議當時相同區段、相同分區毗鄰地之實價登錄價格偏低。被告徵收土地審議小組第39次會議審議，僅以會議告知方式而無法實質議價之協商結果為基礎，違反土地徵收條例第11條規定之程序。
3、系爭工程用地取得協議會議中，多位土地所有權人建議該地區部分曾經採用區段徵收方式，原告並願以「切結書」保證該土地先無償提供工程施工之用，暫時保留原告相當權利，俟相關開發案辦理區段徵收時，始併案處理，亦可達成相同效果，且為對原告權益損害較小之手段，有該次會議紀錄可證。故無被告所稱「無法以其他方式取得者」之情事，原處分已違反土地徵收條例第11條規定之程序。
原告另於102年10月31日、102年11月21日及103年3月7日分別向蔣乃辛立法委員、高雄市政府劉世芳副市長、參加人代表人楊偉甫及高雄市政府地政局多次陳情，重申上開替代方案。
4、被告土地徵收審議小組第39次會議竟以「5分鐘1案」之方式審議本案，連基本資料、需地機關之主張與理由等都不足以釐清，遑論實質討論審酌，亦未依規定到現場勘查，未對是否符合比例原則等確實審議，即驟予審議通過，流於形式而未落實實質審議之功能。且審議、討論過程、通過理由等均隻字未載，實有明顯重大瑕疵。
（二）被告於其徵收執行程序中違反土地徵收條例第1條、第11條及第30條規定，原告得依土地徵收條例49條及第50條規定，撤銷一般徵收方式，恢復原區段徵收：
1、被告雖稱其考量「高雄市新市鎮後期發展區整體發展計畫（草案）」之區段徵收規劃，該規劃內容、開發時程、開發方式、優先開發範圍均尚未確定，亦未報請行政院核定，內政部營建署3、5年內無法配合，後續是否開發無法確定云云。然依水利法第83條之1第2項規定：「依前條規定限制使用之私有土地，得以區段徵收或水利地重劃等方式辦理用地取得。」而水利地重劃辦法，迄今尚未獲准實施，故目前僅能以區段徵收始合法，原告亦多次表明可以等待，願以切結書為憑，先無償供用，待相關開發○○○區段徵收時一併處理。
2、系爭土地原已納入「高雄新市鎮特定區域內主要計畫」為區段徵收，惟其細部計畫因故至今尚未完成，該都市計畫經改制前高雄縣政府83年2月3日府建都字第19802號函公告實施。嗣後經濟部98年12月28日經授水字第09820213490號函公告典寶溪排水堤防預定線（用地範圍），該工程用地範圍同時位於高雄新市鎮特定區計畫範圍內。再依高雄市政府100年4月25日高市府四維都發規字第1000041285號函，公告發布實施變更高雄新市鎮特定區主要計畫（配合典寶溪排水整治工程）案都市計畫書、都市計畫圖，都市計畫使用分區為河川區○○○區○○道路使用，致使該案內所有土地均被劃定為河川區內，同時被迫改變為一般徵收案，已違反農業發展條例第10條規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時……須先經農業主管機關同意」之規定，該逕予劃定或變更自屬無效。並與土地法第84條規定土地使用分區之種別或其變更編定之權屬直轄市、縣（市）地政機關，而非經濟部相悖，且違行政程序法第111條及第158條規定，無法律授權應屬無效。
3、被徵收之土地原為農業用地經逕予改編為河川地，造成原告財產損失，依憲法第15條、第22條、第24條及國家賠償法第2條規定，應由政府補償地價差額之責任。
4、原告比對101年11月2日第2次公聽會原告之陳述意見書與第2次公聽會會議紀錄，有部分意見遭節略，未全部登錄。被告都市計畫委員會第747次會議決議之審核摘要表，認「辦理過程之相關資料應予修正，以符合實際」，由此可證參加人所屬第六河川局提供資料未完整檢附，辦理過程顯有與事實不符之瑕疵。若被告所辯相關函文完整檢附屬實，則被告對本件在審議核准過程中，對參加人前置作業處理有未依法定程序確實執行、執行過程與結果均不符土地徵收條例第11條規定之要件，有違比例原則之重大瑕疵，均未發現，並予指正，足證被告審查不實。
（三）本件違反農業發展條例第10條規定，被告應予撤銷逕予分割登記之河川用地，恢復原農牧用地。
1、系爭土地原為「高雄新市鎮特定區域內主要計畫」範圍，惟細部計畫尚未完成，依行政院83年11月28日（83）台財字第44533號函略以：「農業用地經都市計畫變更為新市鎮特定區，在細部計畫未完成前，仍應以原用地別管制，視為農業用地。」經濟部98年12月28日公告典寶溪排水堤防預定線（用地範圍），高雄市政府100年4月25日公告發布實施系爭變更計畫案，致使該案內所有土地均被劃定為河川區內。該劃定或變更已違反農業發展條例第10條及土地法第84條、行政程序法第111條、第158條等規定，既如前述，自應無效。且上開函文亦未依土地法施行法第20條及行政程序法第102條通知土地所有權人，給予陳述意見機會，程序違法應以無效論。
2、參加人雖辯稱經濟部97年11月3日經授水字第0972020840號函並無變更都市計畫使用分區之直接效力，僅提供使用分區之意見予都市計畫主管機關，性質應僅為「觀念通知」，非屬行政處分，無行政程序法之適用，亦與水利法第78條之2條及土地法施行法第20條無關云云。然若上開經濟部97年11月3日函單純為意見提供，可書明為「意見書」，不以公文函辦理。況該函正式發文給其他行政機關，為中央水利主管機關所釋示之公函，具有拘束各機關之效力。相關機關決定相關政策，亦以該函作為行政處分之依據，若非行政處分，怎能作為都市計畫主要計畫變更之理由依據。是上開經濟部97年11月3日函應受行政程序法、水利法第78條之2條及土地法施行法第20條所規範，則原告未經告知都市計畫變更，自有違都市土地應依土地法施行法第20條及行政程序法第102條之瑕疵。
3、依高雄市政府地政局岡山地政事務所（下稱岡山地政事務所）100年11月28日高市地岡用字第1000013807號函：「台端中崎段土地（指原告蔡勝龍中崎段608-2號土地），因屬橋頭新市鎮都市計畫範圍內之土地，辦理註銷編定，詳非都市土地使用」等語。使用分區由原為「一般農業區」異動為「空白」，用地編定原為「農牧用地」，異動為「空白」。98年8月17日該地號土地登記第一類謄本及103年9月26日該地號土地登記第二類謄本所載，地目「旱」，使用分區「一般農業區」，使用地類別「農牧用地」。岡山地政事務所101年4月19日高市地岡價字第10170428900號函，系爭土地依平均地權條例施行細則第26條等規定逕予分割，並於101年4月3日登記完畢，分割前及變更後地目均為「旱」，又102年12月25日核發土地所有權狀地目「旱」，且有橋頭區公所102年11月14號高市橋區經字第10231331800號農業使用證明地目「旱」。是依現有高雄市政府公函等足證其地目迄今仍為旱地，並非河川地。又橋頭區公所102年11月4日高市橋區經字第10231318100號函核發土地使用分區證明「……納入高雄新市鎮特區主要計畫，因細部計畫尚未完成，並無法依變更後之用途使用，依主計畫書規定，將納入區段徵收整體開發」等語，則依行政院83年11月28日（83）台財字第44533號函釋：
「農業用地經都市計畫變更為新市鎮特定區或其他使用分區，在細部計畫未完成前，如經都市主管機關認定，仍應依原用地別管制，而視為農業用地。」由此可證，改制前高雄縣政府業以該府83年2月3日府建都字第19802號函公告實施，已劃設河川區及高雄市政府100年4月25日號公告實施，原告所有土地均為河川區內，該變更編定結果尚有爭議。且至今原告未接獲其編定結果為河川地之政府通知函文，本件即違反土地法第84條、土地法施行法第20條規定及區域計畫法第15條及第16條規定，亦與行政程序法第102條、第110條、第111條、第158條及第164條等規定相違，應屬無效。
4、原告於系爭工程用地取得協議會議後另以書面陳述意見，參加人所屬第六河川局以102年6月13日水六產字第10218018010號函復略以：「經查台端所有土地位於高雄市新市鎮特定區都市計畫內，該都市計畫於民國83年間原高雄縣政府業以該府83年2月3日府建都字第19802號函公告實施，已劃設河川區，台端所有土地已部分位於河川區內。其後依據公告之典寶溪排水治理計畫堤防預定線調整都市計畫河川區，並於民國100年期間，高雄市政府業以該府100年4月25日高市府四維都發規字第1000041285號函公告實施，本案內台端所有土地均為河川區內。而有關都市計畫變更相關法定程序，由都市計畫擬定機關內政部及高雄市政府主管機關辦理。」等語。然依土地法第213條第2項規定：「前項保留徵收謂就舉辦事業將來所需用土地，在未需用以前，預為呈請核定公布其徵收範圍，並禁止妨礙徵收之使用。」同法第214條規定：「前項保留徵收之期間不得超過3年，逾期不徵收視為廢止。」本件於83年2月3日公告實施，遲至102年11月7日始以高市府地徵字第10233311401號公告徵收，依上開規定應視為已廢止。
5、系爭土地依上開高雄市政府公函等足證其地目迄今仍為旱地，並非河川地。暨100年11月28日高市地岡用字第1000013807號及102年11月4日高市橋區經字第10231318100號函仍屬橋頭新市鎮都市計畫範圍內之土地，並非河川地。然被告不予採信，堅稱河川地，顯已違人民對政府的信賴保護原則明甚，亦侵害原告等憲法上保障之財產權利。系爭土地原為農業用地改編為河川地，造成原告等之財產損失，應由政府補償其地價之責任。
（四）典寶溪尋常洪水位之行水區約僅20公尺，然徵收用地範圍為80公尺，約有60公尺非行水區之土地屬陸上可耕農地，現均栽種農作物。被告認行水區20公尺、徵收區域80公尺，應不合於比例原則，應另請專家重新評估後，依據專家評估資料之行水區寬度徵收。
（五）依憲法第15條、第22條、第24條及土地徵收條例第1條、第30條等保障人民土地財產權利之規定，本件原為區段徵收被變更為一般徵收，致原告等財產嚴重損失，乃請求恢復為區段徵收，使其財產損失降至最低。系爭工程用地經改制前高雄縣政府以該府83年2月3日府建都字第19802號函公告實施，已劃設河川區，其所有土地已部分位於河川區內在案；其後依公告之典寶溪排水治理計畫堤防預定線調整都市計畫河川區，嗣經高雄市政府於100年4月25日公告實施。本件被徵收之土地於100年4月25日之前仍為農業用地，之後改編為河川地，造成原告等財產損失，依憲法第15條、第22條、第24條及土地徵收條例第1條、第30條規定，應由政府補償地價損失之責任。
（六）行政院訴願審議委員會，未依訴願法第64條及第65條規定通知訴願人到場陳述意見或言詞辯論，逕依訴願法第3條就書面審查決定之，顯然違反訴願法第67條規定，非經賦予訴願人及參加人表示意見之機會，不得採為對之不利之訴願決定之基礎等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
（一）參加人為需用土地人辦理系爭工程，徵收中崎段374-1地號等51筆土地，合計面積4.1546公頃，且一併徵收其土地改良物，擬具徵收土地計畫書後，經經濟部函報被告，並經被告土地徵收審議小組第39次會議審議尚符合相關法令規定，經決議通過。被告以原處分准予徵收，高雄市政府公告徵收（公告期間自102年11月8日至102年12月7日止），並於分別通知所有權人102年12月10日、12月11日至橋頭區公所領取補償費，完成徵收法定程序，與土地徵收條例第3條規定，並無不合。
（二）因協議價購涉及買賣契約之成立，依民法第345條規定，當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立。參加人所屬第六河川局於102年5月16日辦理系爭工程用地取得協議會議，向土地所有權人協議系爭工程用地取得，已向原告提出協議價購標的物及金額之要約，並說明協議價購之金額，係查閱被告不動產交易實價查詢服務網取得河川區土地之交易價格，並參考政府相關公開資訊計算一般正常交易價格，擇優計算，其價格已與市價相當。而原告亦提出其他交易資訊，建議提高協議價購金額，惟雙方對於協議價購金額無法達成合意，買賣契約無法有效成立，因而無法辦理協議價購，故本件協議價購實因雙方當事人對於協議價購金額無法達成合意，而非原告所述徒具形式之情事，亦無協議價格不符市價之情事。
（三）關於原告認為系爭土地可採其他方式取得（區段徵收）部分，分述如下：
1、本件係屬河川護岸治理工程，為永久性之河防構造物工程，應以取得所有權為要，故無法考慮設定地上權、租用等方式。另關於無償捐贈之方法，並無所有權人願以此方式提供土地，亦無法與工程範圍內土地所有權人達成協議價購，故土地協議價購不成以徵收方式取得。
2、系爭土地於高雄新市鎮都市計畫內，依高雄市政府100年4月25日高市府四維都發規字第1000041285號函公告發布實施系爭變更計畫案之都市計畫書，其開發方式係採一般徵收而非區段徵收，雖營建署於系爭土地範圍外辦理「高雄新市鎮後期發展區整體發展計畫（草案）」規劃，惟系爭土地範圍不在其範圍內，並經邀集相關業務機關協商後，本件仍依一般徵收方式辦理工程用地取得，以儘速辦理典寶溪排水整治工程。
3、另考量「高雄新市鎮後期發展區整體發展計畫（草案）」之區段徵收規劃，其規劃內容、開發時程、開發方式、優先開發範圍均尚未確定，亦未報請行政院核定，營建署3至5年內無法配合，後續是否開發無法確定。其次，典寶溪排水渠段屬瓶頸段，亟需辦理整治，近年自98年莫拉克颱風、八八風災及99年凡納比颱風，造成橋頭區東林里、西林里、芋寮里及岡山區白米里等地區嚴重淹水，沿岸百姓生命財產遭受莫大之損失，而上述區段徵收規劃是否辦理以及開發期程均無法確定。故有鑑於系爭整治工程亟需辦理之急迫性，以及為保護附近居民生命財產安全之公共利益，因而系爭整治工程用地無法納入該無法確定之區段徵收一併辦理，系爭工程用地仍依一般徵收方式辦理，俾利早日取得所需工程用地施工，以保障沿岸居民生命財產安全。
4、系爭工程上游區段治理工程，於100年度辦理典寶溪排水新市鎮○○○○○○路○段護岸新建工程用地、101年度辦理典寶溪排水縱貫鐵路橋中崎橋段護岸新建工程用地徵收、典寶溪排水中崎橋上游段護岸新建工程用地等3案與本案均位於高雄新市鎮特定區計畫範圍內，前揭3案用地徵收均以一般徵收方式辦理，本案依一般徵收方式辦理，符合平等原則。
（四）有關本案於101年10月15日、101年11月2日舉辦第1場、第2場公聽會，公聽會期間土地所有權人及利害關係人所提意見，均已納入公聽會會議紀錄，陳述意見亦已明確回應及處理，已檢附於經濟部水利署典寶溪排水中崎橋上游600公尺至11150公尺段護岸新建工程徵收土地計畫書卷內。
另本案於102年5月16日系爭工程用地取得協議會議，於得提出陳述意見之期限內提出陳述意見及陳述意見回復處理情形相關函文影本，亦已完整檢附於系爭工程用地徵收計畫書內，並無原告所謂僅檢附對參加人所屬第六河川局有利部分節錄、未將陳述意見轉呈中央主管機關之情形。
（五）有關原告認為系爭土地應為一般農牧用地，非屬都市計畫河川區，及都市計畫變更程序有瑕疵：
1、依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第6點、第7點及第8點規定，非都市土地應依規定辦理使用分區及使用地類別編定；另第10點第4款規定，經發布都市計畫地區之土地，應依都市計畫主管機關提供之計畫範圍資料，將該範圍內非都市土地使用分區及用地編定註銷，並通知土地所有權人。系爭土地位於高雄新市鎮特定區都市計畫內，該都市計畫於83年1月公布實施，公布實施後應均為都市土地。另經岡山地政事務所說明，因未接獲主管機關提供得據以辦理註銷編定之高雄新市鎮特定區都市計畫範圍土地清冊資料，故該所於100年重新清查中崎段71地號等985筆土地造冊函報高雄市政府地政局並經高雄市政府都市發展局確認後，依高雄市政府100年10月28日高市府四維地用字第1000119299號函辦理註銷編定，並分別於100年11月9日以高市地岡用字第1000013070號函、100年11月28日以高市地岡用字第1000013807號函及100年12月9日以高市地岡用字第1000014408號函通知土地所有權人。故系爭用地非屬非都市土地，應為都市土地，並非原告所稱自始迄今均為一般農業區農牧用地之非都市土地。
2、另依被告營建署103年2月20日營署鎮字第1032902662號函說明，參加人所屬第六河川局為辦理「區域排水整治及環境營造計畫（98年～103年）」之「典寶溪排水整治工程」用地取得需要，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，申請「變更高雄新市鎮特定區主要計畫（配合典寶溪排水整治工程）案」，案經被告依都市計畫法第19條第1項及第28條規定，於98年12月28日起至99年1月26日止分別於高雄市政府、橋頭區公所公告欄公開展覽30天，並於99年1月12日上午10時30分假橋頭區公所舉辦說明會，相關公開展覽及說明會訊息98年12月30月、12月31日及99年1月1日刊登於民眾日報周知；公開展覽期間計接獲陳情意見共2件，均依都市計畫法第19條規定，將陳情意見提被告都市計畫委員會99年5月18日第730次會議審議。因參加人所屬第六河川局復依參加人於98年12月28日公告之「典寶溪排水堤防預定線（用地範圍）申請修正都市計畫河川區變更範圍，被告爰配合依都市計畫法及被告都市計畫委員會99年5月18日第730次會議決議「有關超出原公開展覽範圍部分請補辦公開展覽及說明會」之規定，於99年11月16日起至99年12月15日止辦理公開展覽30天，並於99年11月25日上午11時假橋頭區公所舉辦說明會完竣，相關公開展覽及說明會資訊於99年11月11日、12日、13日刊登台灣時報周知，補辦公展期間無接獲民眾陳情意見，經提被告都市計畫委員會100年1月11日第747次會議審決修正通過，並經被告核定後由高雄市政府於100年4月25日公告發布實施。上述都市計畫變更程序均符合都市計畫法相關規定，並無疑義。
（六）有關被告受理徵收申請案件時，必先就需用土地人所送土地徵收計畫書等資料予以書面審查並研提初審意見送土地徵收審議小組供審議參考，會議中經由委員間交換討論過程方作成准駁與否之決議。本徵收案提送被告土地徵收審議小組審議時，被告均詳實審核徵收計畫書內容之各項資料、確認法定作業程序是否完備，及是否具徵收之公益性、必要性等，經討論結果認為本案符合土地徵收條例第13條等相關法令規定，而決議通過。另有關原告主張徵收補償地價偏低乙節，因徵收補償事件之機關為高雄市政府，與本件徵收處分分屬二事，等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人除與被告部分主張相同外，另主張：
（一）關於需用土地範圍位置之適當性及必要性，說明如下：
1、適當性：系爭工程計畫洪水位係以10年重現期一日暴雨產生逕流量所推算之洪水位，計畫堤頂高採用計畫洪水位加50公分，並以25年重現期之洪水不溢堤為保護標準設計，達成典寶溪排水整體治理保護標準。而系爭土地徵收係因為興辦公共事業而徵收私有土地，其工程用地範圍係依經濟部98年12月28日經授水字第09820213490號公告典寶溪排水堤防預定線（用地範圍）辦理，故徵收系爭土地有助於該公共事業公益目的之達成。另系爭土地係屬都市計畫範圍內之河川區○○○區○○道路使用，無妨礙都市計畫，工程施工完成後可減少淹水情形，保障周邊人民生命安全及財產權，減少每年洪水氾濫造成農作損失之程度，工程完工後又可提供防汛道路供農產品運輸使用，其設計係為達到整體治理保護標準之最小寬度，已是對人民損害最少方案，長期而言可改善該地區周邊居民生活條件，對社會整體環境之發展有益，故顯無損害與利益失衡之情況，本案應具有適當性、公益性。
2、必要性：系爭工程位於現有典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段，長度約550公尺，目前現有河道尚未整治，河道斷面不足，造成束縮水流，影響典寶溪排水通洪能力，為疏導水流及增加通洪斷面，以避免汛期該河段溪水溢堤，危及人民生命財產安全，急需進行本堤段新建工程，是系爭計畫目的與徵收私有土地具合理關連性。工程用地範圍係依公告之典寶溪排水治理計畫堤防預定線（用地範圍）辦理，且需使系爭工程用地範圍土地方能達到典寶溪排水治理計畫保護標準，徵收私有土地屬必要最小限度範圍。系爭工程用地範圍係配合河川河道位置之都市計畫內河川區○○○區○○道路使用土地施設，用地勘選無其他替代地區。並且系爭土地依土地徵收條例第11條規定，無法以其他方式取得，既如前述。本堤段目前尚未進行整治，現有河道斷面不足，造成束縮水流，影響典寶溪排水通洪能力，為防範颱洪期間洪水溢流，周邊地區淹水之虞，以及加強防汛搶險功能並維護堤後居民生命財產安全，急需進行本堤段新建工程。
3、符合比例原則：為維護農業生產環境之完整，確保農業永續發展，促進農地合理利用，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，為政府有關農業政策之公益措施，落實該農業政策，有助於提高國家糧食安全與農業土地資源維護之公共利益，故徵收土地，應儘量避免耕地（農業用地）。然系爭土地位於高雄新市鎮特定區計畫範圍內，並經高雄市政府於100年4月25日號公告發布實施高雄新市鎮特定區主要計畫（配合典寶溪排水整治工程）案之都市計畫書、圖，其都市計畫使用分區為河川區○○○區○○道路使用，而非農牧用地，從而本件並無徵收耕地（農業用地）之情事。又系爭土地如上述係因為興辦公共事業所需，工程施工完成後可減少淹水情形，保障周邊人民生命安全及財產權，徵收私有土地有其公益性，以及如上所述之必要性、徵收私有土地已達必要最小限度範圍、未有徵收耕地（農業用地）之情事，故本案徵收土地顯無損害與利益失衡之情況，符合比例原則。
4、系爭工程用地取得依一般徵收方式辦理，經召開協議價購會議與土地所有權人協議，惟未能達成協議，且無法以其他方式取得，始依土地徵收條例陳報徵收，應無違誤。
（二）原告所述系爭土地為農牧用地一節：
1、內政部89年8月2日台（89）內地字第8973288號函略以：「……查地目等則係日據時期為課徵土地稅賦，依土地使用現況所銓定，惟沿襲至今，地目等則之記載不但與土地使用現況不符，且其性質亦與法定用途（使用分區、使用編定）重複，為避免有關機關引用此種性質混淆及不正確之土地資料作為規範之依據，前經本部邀集有關機關開會研商獲致廢除地目等則制度之決議……茲鑒於已完成使用編定之非都市土地，均應按其編定使用地類別作為利用及管制之依據……故已完成使用編定之非都市土地全面停止辦理地目變更登記及銓定作業，尚不影響人民之權利義務及其他機關之業務執行，爰明釋如主旨。」內政部90年6月28日台（90）內地字第9009516號函則謂：「……目前僅都市計畫地區與非都市土地尚未完成編定地區之『田』、『旱』、『建』、『道』等四種地目有關之變更登記尚受理外，其餘與上開地目無關之地目變更登記及地目銓定不再辦理，非都市土地完成編定地區並已全面停辦地目變更及銓定登記……」內政部93年3月3日台內地字第0930063090號函以：「『……第224條……所稱之使用性質，於都市土地係指使用分區，於非都市土地係編定之使用類別。』分為地籍測量實施規則第224條、第225條之1所明定。另查已完成使用編定之非都市土地，係按其編定使用地類別作為使用管制之依據，地目於非都市土地之使用管制已失其作用……。由於都市土地之使用管制係依都市計畫及相關法令辦理而非以地目實施管制，其情形與非都市土地類似……且政府逐漸廢除以地目作為土地管制之手段，是以，都市計畫同一使用分區不同地目土地申請合併後，參照上開函釋，不再銓定地目而將其地目欄以空白方式處理……。」等語，綜上可知地目等制度係日據時期為課徵土地稅賦，惟沿襲至今不但與土地使用現況不符，且其性質亦與法定用途（使用分區、使用編定）重複，政府逐漸廢除以地目作為土地管制之手段。故已完成使用編定之非都市土地，均應按其編定使用地類別作為利用及管制之依據，全面停止辦理地目變更登記及銓定作業。都市土地之使用管制係依都市計畫及相關法令辦理而非以地目實施管制，其情形與非都市土地類似。
2、原告所述非都市計畫使用編定通知書及地目部分，系爭土地位於高雄新市鎮特定區都市計畫內，該都市計畫於83年1月公布實施，公布實施後應均為都市土地。經函詢岡山地政事務所，依其函復所稱該所因未接獲主管機關提供得據以辦理註銷編定之高雄新市鎮特定區都市計畫範圍土地清冊資料。故該所於100年重新清查中崎段71地號等985筆土地造冊函報高雄市政府地政局並經高雄市政府都市發展局確認後，依高雄市政府100年10月28日高市府四維地用字第1000119299號函辦理註銷編定，並分別於100年11月9日以高市地岡用字第1000013070號函、100年11月28日以高市地岡用字第1000013807號函及100年12月9日以高市地岡用字第1000014408號函通知土地所有權人。
3、系爭土地範圍位於高雄新市鎮特定區計畫範圍內，屬都市土地，管制應依都市計畫及相關法令辦理，非依地目制度管制，且土地徵收制度亦無依地目徵收之規範。再查，高雄市政府於100年4月25日號公告發布實施高雄新市鎮特定區主要計畫（配合典寶溪排水整治工程）案之都市計畫書、圖，系爭土地都市計畫使用分區為河川區○○○區○○道路使用，而非原告所述本工程用地為農牧用地，本案依土地徵收條例與都市計畫使用分區申請土地徵收，符合相關法規。
（三）原告所謂本案未將其陳述意見轉呈中央主管機關一節：有關本案於101年10月15日、101年11月2日舉辦第1場、第2場公聽會，公聽會期間土地所有權人及利害關係人所提意見，均已納入公聽會會議紀錄，陳述意見亦已明確回應及處理，並檢附於經濟部水利署典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段護岸新建工程徵收土地計畫書卷內附件（三）。另本案於102年5月16日與土地所有權人協議工程用地取得之會議，於得提出陳述意見之期限內提出陳述意見及陳述意見回復處理情形相關函文影本，已檢附於同卷附件（六）。參加人已將公聽會期間土地所有權人及利害關係人所提陳述意見進行明確回應及處理、工程用地協議取得會議於得提出陳述意見之期限內提出陳述意見及陳述意見回復處理情形相關函文影本，完整檢附於同卷附件
（三）及（六），並無原告所謂僅檢附對參加人所屬第六河川局有利部分節錄呈上供參之情形。
（四）原告所謂經濟部97年11月3日函是屬非法越權無效之行政處分一節：
1、內政部、經濟部92年12月26日台內營字第0920091568號、經水字第09202616140號會銜函規定：「地理形勢自然形成之河流及因之而依水利法公告之行水區土地流經都市計畫區者，予以劃定使用分區，名稱統一為河川區，其範圍境界線由水利主管機關依大法官會議釋字第326號解釋之精神認定……區域排水比照上開認定原則劃設之。」其將範圍境界線，授權由水利主管機關依司法院釋字第326號解釋之精神認定（有臺北高等行政法院94年度訴字第686號判決及最高行政法院97年度裁字第2266號裁定可參）。
2、經濟部97年11月3日經授水字第09720208420號函，認定河川區，並無變更都市計畫使用分區之效力，僅依前述內政部、本部會銜函，提供認定都市計畫使用分區意見予都市計畫主管機關，都市計畫使用分區仍須由都市計畫主管機關依法為之。至經濟部98年12月28日經授水字第09820213490號公告，依據行政程序法第92條規定，應是一般處分，一般處分的送達可以刊登公報或新聞紙代替之，且依據行政程序法110條第2項規定，一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力，故98年或是99年初就已經發生效力，因為公告是依據水利法第82條及排水管理辦法第4條規定公告，原告主張被告公告違反行政程序法第43條、第102條、第110條、第111條及第104條無效之相關規定，應不可採。
3、系爭土地於高雄新市鎮都市計畫內，屬都市土地，自無討論「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」及適用區域計畫法第16條之餘地。另經濟部上開97年11月3日函認定河川區，並無變更都市計畫使用分區之效力，僅係依前述內政部、經濟部會銜函，提供認定都市計畫使用分區意見予都市計畫主管機關，非屬水利法第78條之2條所規範之情形，該函亦無直接變更都市計畫使用分區效力，自與土地法施行法第20條規定無關等語。
六、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有經濟部102年9月12日經授水字第10220208710號函（原處分卷第34頁）、被告原處分（本院卷一第326頁）、高雄市政府102年11月7日高市府地徵字第10233311401號公告（本院卷一第327頁）、102年12月4日高市府地徵字第10233675900號函（本院卷一第328頁）可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：本件是否踐行實質協議價購程序？被告原處分核准依一般徵收非按區段徵收是否適法？原處分是否有違比例原則之必要性原則？及原告於本件爭執經濟部97年11月3日函及98年12月28日公告中央區域排水「典寶溪排水堤防預定線（用地範圍）圖籍及排水集水區域範圍圖」違法，進而主張被告不得依該公告範圍對原告土地辦理一般徵收，是否有據？
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：四、水利事業。」「水道治理計畫線或用地範圍線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。」土地徵收條例第3條第4款及水利法82條第1項分別定有明文。
（二）經查，原告所有之土地位於經濟部98年12月28日公告中央區域排水「典寶溪排水堤防預定線（用地範圍）圖籍及排水集水區域範圍圖」範圍，此兩造所不爭執，並有經濟部98年12月28日公告及典寶溪排水圖籍第87、88、89及90號附卷可憑（本院卷三第88頁至93頁），是原告之土地業經水利行政主管機關經濟部劃定堤防預定線內及排水集水區域範圍內之土地，依前揭土地徵收條例第3條第4款及水利法第82條第1項規定，即得辦理徵收。又高雄市政府依都市計畫法第27條第1項第4款規定，於100年4月25日以高市府四維都發規字第1000041285號公告發布變更都市計畫，原告之土地分別變更為河川區○○○區○○道路使用，並有100年4月25日公告及所屬之變更高雄新市鎮特定區主要計畫（配合典寶溪排水整治工程）案書、變更位置示意圖及變更內容明細表（本院卷三第162頁背面至第173頁）及原告土地位置所在地籍圖套繪相關資料（本院卷三第48頁、第49頁）足佐，原告之土地亦經都市計畫變更為河川區○○○區○○道路使用，則需地機關即參加人為辦理典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段護岸新建工程，需用高雄市○○區○○段○○○○○○號等51筆土地（含本件原告之土地），面積4.1546公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由經濟部報經被告以102年10月9日台內地字第1020324121號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，即非無憑。
（三）原告爭執依水利法第83條之1第2項規定：「依前條規定限制使用之私有土地，得以依區段徵收或水利地重劃等方式，辦理用地之取得。」本件因水利地重劃辦法迄未實施，且原告之土地於83年間已納入「高雄新市鎮特定區域內主要計畫」為區段徵收，故僅能以區段徵收方為合法，且原告之土地於83年2月3日公告實施區段徵收，被告遲至102年10月9日核准徵收，高雄市政府於102年11月7日始以高市府地徵字第10233311401號公告徵收，依土地法第213條、第214條等規定應視為徵收已廢止云云。然查：
1、按新市鎮開發條例第6條第1項規定：「新市鎮特定區核定後，主管機關對於新市鎮特定區內之私有土地，應先與所有權人協議價購，未能達成協議者，得實施區段徵收，並於區段徵收公告期滿1年內，發布實施新市鎮特定區計畫。」明定對於新市鎮特定區內之私有土地，於未能與所有權人達成協議價購時，固「得」實施區段徵收，然非強制規定，依其文義亦不排除依其他方式為之，是位於新市鎮特定區內土地取得方式，除以區段徵收方式之外，當然亦得以一般徵收方式辦理。本件原告之土地於83年間劃定為高雄新巿鎮特定區範圍土地，依前揭新市鎮開發條例第6條第1項規定，原即不排除依一般徵收方式辦理用地取得。雖依83年「高雄新市鎮特定區主要計畫書」三之開發方式記載「以區段徵收取得土地」（本院卷外放之高雄新市鎮特定區主要計畫書第7之6頁），然88年12月間已依都市計畫法第26條辦理通盤檢討，發布實施「變更高雄新市鎮特定區主要計畫（第一次通盤檢討）書」參開發方式改以：「本計畫區除既成發展區、農業區、墓地、高雄技術學院與高雄都會公園內已辦理徵收取得之土地及本次通檢劃為保存區之臺糖糖廠保存範圍外，應實施區段徵收。並自第2期發展區起，依新市鎮開發條例之規定，於辦理開發時先與土地所有權人協議價購其土地。但經新市鎮主管機關同意，不受本計畫分期分區發展及開發時程限制之地區，得不參與區段徵收開發，另依左列方式辦理：1.河川區土地依水利法規定之方式辦理。……。」等語（參見本院卷外放之變更高雄新市鎮特定區主要計畫「第一次通盤檢討」書第9之7頁），足認83年之開發方式已變更，河川區土地亦得依水利法規定之其他方式辦理徵收。次按水利法第83條之1第2項所規定：「依前條規定限制使用之私有土地，得以依區段徵收或水利地重劃等方式，辦理用地之取得。」明文「得」以區段徵收或水利地重劃「等」方式辦理用地取得，亦屬訓示規定，而區段徵收或水利地重劃，係列舉而已，是依水利法規，用地取得亦非僅限於區段徵收或水利地重劃方式，依一般徵收方式取得土地，非法所不許。
2、查經濟部以97年11月3日經授水字第09720208420號函查典寶溪排水係地理形勢自然形成之河流流經高雄新市鎮特定計畫區，依內政部、經濟部92年12月26日台內營字第0000000000函、經水字第09202616140號會銜函，應予認定為河川區，而於98年12月28日以經授水字第09820213490號公告中央區域排水「典寶溪排水堤防預定線（用地範圍）圖籍及排水集水區域範圍圖」，上開經濟部98年12月28日公告排水堤防預定線後，位於區域範圍內之土地即得依法徵收，未徵收者，為防止水患，亦得限制其使用，對外發生一定法效性，且依公告一般性特徵可得確定其範圍，是屬行政程序法第92條第2項之一般處分，並依訴願法第14條規定，自公告期滿3年後不得再提訴願即告確定。另被告辦理變更高雄新市鎮特定區主要計畫，係配合「區域排水整治及環境營造計畫」（98年～103年）之「典寶溪排水整治工程」用地取得需要及因應典寶溪治理計畫用地範圍線公告及後續辦理用地徵收及工程設計施工所需，並將原88年12月通盤檢討之土地分區變更為河川區○○○區○○道路用地及變更開發方式為一般徵收，係依都市計畫法第27條第1項第4款規定為之，直接限制可得確定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，同為行政處分性質，依訴願法第14條規定，自公告期滿3年後亦不得再提訴願即告確定。本件原告為前開處分效力所及，對於經濟部98年12月28日公告及被告核定變更高雄新市鎮特定區主要計畫，並未提起訴願，此兩造所是認，而原告不服原處分提起訴願，依行政院103年4月18日院臺訴字第1030131567號、103年4月24日院臺訴字第1030131862號及103年7月31日院臺訴字第1030132076號訴願決定已明確知悉上開經濟部98年12月28日公告及被告變更高雄新市鎮特定區主要計畫，則無論自公告期滿3年抑或原告知悉時起算，均已逾行政救濟期間，足認上開兩處分已告確定，原告即不得再行爭執上開處分違法。又行政處分具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，從而，被告本於前確定行政處分（即系爭變更計畫案變更系爭土地都巿計畫使用分區為河川區○○○區○○道路使用，私有土地取得方式採一般徵收方式）之構成要件效力，以原處分核准參加人申請徵收系爭土地，並一併徵收其土地改良物，核諸上開規定及說明，並無不合。
3、又原處分係依被告100年2月變更高雄新市鎮特定區主要計畫及高雄市政府100年4月25日高市府四維都發規字第1000041285號公告確定變更都市計畫辦理一般徵收，尚非依循83年2月3日公告辦理，原告主張其所有土地自83年2月3日已公告實施區段徵收，被告遲至102年10月9日核准徵收，高雄市政府於102年11月7日始以高市府地徵字第10233311401號公告徵收，依土地法第213條、第214條等規定，應視為徵收已廢止云云，尚無可採。
（四）原告另主張其所有土地為「高雄新市鎮特定區域內主要計畫」範圍，惟細部計畫尚未完成，依行政院83年11月28日
（83）台財字第44533號函所示，原告之土地仍應以原用地別管制，視為農業用地；經濟部以98年12月28日公告發布典寶溪排水堤防預定線（用地範圍），高雄市政府公告發布變更計畫案，使該案內之原告土地被劃定為河川區內，該劃定或變更已違反農業發展條例第10條規定，自屬無效云云。惟查：行政院83年11月28日（83）台財字第44533號函釋意旨以：「關於農業用地經都市計畫變更為新市鎮特定區、住宅區或其他使用分區，在細部計畫未完成法定程序前，仍依原來之土地使用分區別（或用地別）管制者，其於移轉或繼承時，是否免徵土地增值稅、遺產稅及贈與稅一案，請照核復事項辦理。」係就農業用地經都市計畫變更為新市鎮特定區、住宅區或其他使用分區，在細部計畫未完成法定程序前，仍依原來之土地使用分區別（或用地別）管制者，是否免徵土地增值稅、遺產稅及贈與稅所為之解釋，尚非針對都市計畫土地管制使用所為解釋。另依都市計畫法第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」明定都市計畫土地應劃定使用分區，而依農業發展條例第3條第10款規定：「十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地……（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。」準此，須劃定都市土地之農業區、保護區範圍內並供特定使用之土地，始該當農業用地。查原告所有之土地，前經內政部83年間劃定為高雄新巿鎮特定區範圍土地，又於88年12月間已依都市計畫法第26條辦理通盤檢討，依卷附變更計畫案所附「高雄新市鎮特定區主要計畫（第1次通盤檢討）示意圖」（本院卷三第167頁）、「變更位置示意圖」（本院卷三第171頁）、變更內容明細表（編號29至36，本院卷三第172頁背面至第173頁）及地籍圖套繪資料（本院卷三第48至52頁）可知，88年12月變更高雄新市鎮特定區主要計畫（第1次通盤檢討）已將原告之土地分別劃定為住宅區、綠地用地、停車場用地及道路用地等土地使用分區，土地使用及管制應依該都市計畫書辦理，是已非屬農業用地，要無疑義。則嗣後被告100年2月變更高雄新市鎮特定區主要計畫，經高雄市政府100年4月25日高市府四維都發規字第1000041285號公告，即非將農業用地劃定或變更為非農業使用，尚無違農業發展條例第10條規定之情事。至原告執中崎段608-2地號土地98年8月17日土地登記第一類謄本、同地號土地102年11月14日高市橋區經字第10231331800號農業使用證明、102年12月25日核發之土地所有權狀、103年9月26日土地登記第二類謄本，及岡山地政事務所101年4月19日高市地岡價字第10170428900號函記載土地地目雖皆為「旱」，屬變更都市計畫後土地變更登記之問題，尚無礙原告之土地性質上業已變更為非農業用地之情事。
（五）原告另以經濟部98年12月28日公告之典寶溪排水堤防預定線（用地範圍）及高雄市政府100年4月25日公告發布之變更計畫案，致使系爭土地被劃定為河川區內及變更為一般徵收案，違反土地法第84條：「使用地之種別或其變更，經該管直轄市或縣（市）地政機關編定，由直轄市或縣（市）政府公布之。」之權責且違反行政程序法第111條及第158條規定，無法律授權應屬無效。又上開函文亦未依土地法施行法第20條及行政程序法第102條通知土地所有權人，給予陳述意見之機會，程序違法亦應以無效論云云。經查：
1、按「本法所稱主管機關：在中央為經濟部……。」「河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」「排水集水區域之劃定與核定公告、排水設施管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定排水管理辦法管理之。」水利法4條、第78條之2條及第78條之4條分別定有明文。經濟部98年12月28日以經授水字第09820213490號公告中央區域排水「典寶溪排水堤防預定線（用地範圍）圖籍及排水集水區域範圍圖」，核符上開規定。另「特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。」「（第1項）主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。（第2項）內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依前項之規定發布實施。」都市計畫法第14條第1項及第21條第1項、第2項規定亦明。準此，被告100年2月變更高雄新市鎮特定區主要計畫及高雄市政府100年4月25日發布實施，係本於上開規定之權責為之。至土地法第84條規定使用地之種別或其變更，經該管直轄市或縣（市）地政機關編定之，然亦非任由直轄市或縣（市）地政機關編定，對於都市計畫土地，自應依都市計畫書辦理編定，原告執土地法第84條規定，主張經濟部及被告無權責云云，要無可採。
2、又承上所述，經濟部98年12月28日公告發布中央管區域排水「典寶溪排水堤防預定線（用地範圍）圖籍及排水集水區域範圍圖」係一般處分，依法公告後，即對外發生法律效力。另被告100年2月辦理變更高雄新市鎮特定區主要計畫，經高雄市政府100年4月25日公告，係依都市計畫法第27條第1項第4款規定為之，直接限制可得確定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，亦應屬一般處分，依法公告後，即對外發生法律效力，難認有程序上之瑕疵。再者，行政處分是否依土地法施行法第20條及行政程序法第102條通知土地所有權人之程序瑕疵，至多僅為撤銷處分問題，尚非無效，無論兩處分為一般處分或具體個別行政處分，自上開兩處分公告期滿3年或原告知悉時起算，均已逾行政救濟期間，亦已確定，原告亦不得執此再行主張上開兩處分違法。
（六）原告另主張本件未經實質協議價購程序，且所定協議價購之價格亦不合法，被告准予一般徵收，尚不適法云云。然查，參加人於102年5月16日舉行工程用地取得協議會議，以102年4月3日水六產字第10218009900號函雙掛號通知土地及土地改良物所有權人，經合法送達（經濟部水利署典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段護岸新建工程徵收土地計畫書卷第164至199頁）。又需地機關參加人所屬第六河川局於102年5月16日工程用地取得協議會議，提出：「有關本局工程用地協議價購之金額，係經查閱內政部不動產交易實價查詢服務網取得河川區土地之交易價格約4,455元/平方公尺（101年11月林子頭段51~100地號4筆土地交易價格約為4,455元/平方公尺、101年8月橋子頭段1001~1050地號4筆土地交易價格約為4,455元/平方公尺、101年9月橋子頭段1001~1050地號1筆土地交易價格約為4,455元/平方公尺），並參考政府相關公開資訊比照一般正常交易價格擇優計算」而為協議，經多位土地所有權人於會中表示偏離市價，亦有不同意徵收及主張採區段徵收並不同意按一般徵收補償者，此並有該次協議會議紀錄附經濟部水利署典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段護岸新建工程徵收土地計畫書卷（第326至342頁）足參。
又土地所有權人就其個人意見提出陳述意見書，經參加人所屬第六河川局回覆，並有所有權人陳述意見書、相關回應處理情形一覽表及相關回函附同卷可佐，足認在會議中充分表達意見，已踐行實質協議，惟未能達成合議，茲堪認定。雖原告另執需地機關所提之協議價格屬河川區價格，且本件徵收關於高雄市政府104年6月16日高市府地徵字第10431663500號函覆調高地價為每平方公尺5,100元-5,600元補償，業經被告104年12月25日台內訴字第1040090789號訴願決定予以撤銷，主張需地機關原提出之協議價購金額顯然偏低云云。惟查，被告104年12月25日台內訴字第1040090789號訴願決定係撤銷高雄市政府徵收補償之計算方式，與協議價購之適法性尚無必然關係。再者，協議價購程序適法性在於是否踐行實質議價，需地機關提出之金額僅供雙方協議參考，尚無拘束力，且於105年2月23日言詞辯論期日，本院訊問原告，如依被告104年12月25日台內訴字第1040090789號訴願決定之計算方式協議價購，原告是否同意？原告仍稱不願依一般徵收方式，調高補償僅在辦理區段徵收時，可受分配土地會增多云云，足認縱以較高價格提出協議，原告仍主張以區段徵收辦理用地取得，亦難達成依一般徵收之前置程序即協議價購辦理用地取得。從而，原告上述主張尚無可採。
（七）原告另稱其願立切結書，保證系爭土地先無償供系爭工程施工之用，俟相關開發案辦理區段徵收時，始併同處理，亦可達相同效果，且對原告權益損害較小，並無被告所稱「無法以其他方式取得」之情事云云。惟查，因被告所屬營建署與高雄市政府推動「高雄新市鎮後期發展區整體發展計畫（草案）」之規劃，其規劃之內容、開發時程、開發方式、優先開發範圍尚未確定亦未報請行政院核定，營建署3～5年內無法配合，後續是否開發無法確定，○○○區○○區段徵收方案辦理，將須負擔其他非河川區的開發成本，造成整治工程用地成本大幅提高，進而影響典寶溪排水整治工程期程，嚴重影響沿岸人民生命財產之安全，有第六河川局102年3月14日辦理「研商本局102年度擬辦『典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段護岸新建工程用地費』」用地及後續工程用地，可否納入高雄市新市鎮○○○○區區段徵收方案研商會議」之會議紀錄可稽（本院卷一第343至345頁）。且由系爭工程空照圖（本院卷一第346頁）觀之，系爭工程位於典寶溪排水渠段屬瓶頸段，確可能造成高雄市橋頭區東林里、西林里、芋寮里及岡山區白米里等地區淹水之虞，「經濟部水利署典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段護岸新建工程徵收土地計畫書」卷內所附徵收土地計畫書記載，自98年莫拉克颱風、八八風災及99年凡納比颱風，上開區域淹水災情嚴重，尚屬非虛。故為避免汛期該河段溪水溢堤，致沿岸人民生命財產陷於危險，典寶溪排水整治顯具有時效急迫之需要。被告斟酌上情准予依一般徵收方式辦理用地取得，業已權衡所造成之損害與欲達成目的之利益，並無顯失均衡之情形，自無違比例原則。至原告所提切結書之方案，係以系爭土地應辦理區段徵收為前提要件，並非無條件提供土地供需地機關使用，且被告若無法滿足其依區段徵收辦理用地取得之前提要件，原告亦不同意系爭土地先行無償提供參加人進行施工，難認原告所主張方式可達成典寶溪排水及時整治之目的，且為對原告等損害較少之方式，原告是項主張，亦不足採。
（八）再依土地徵收條例第15條之規定，中央主管機關遴聘（派)為審議徵收案件之委員，均為地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域之專家學者、或相關業務之民間團體及相關機關代表，其對於審酌相關土地徵收案件是否符合土地徵收條例相關規定，自甚熟稔，若會議中未發現疑義，自可速迅取得共識，倘有不同意見，始須花費較多時間討論溝通形成共識。觀諸被告土地徵收審議小組於102年9月25日所舉行之第39次會議（原處分卷第7至17頁），本件土地徵收案經委員討論後係通過，而該次會議仍有其餘案件經委員討論後作成不同決定，亦有上揭會議紀錄可查，是審議委員在該次會議中確已逐案討論，尚不得僅以其每件平均審議時間不長，即認其未經實質審議，遽認違法。原告指摘被告土地徵收審議小組第39次會議平均「5分鐘1案」之方式審議通過，流於形式而未落實實質審議之功能，顯重大瑕疵云云，尚難遽採。
（九）又按土地徵收條例第3條之1規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」依此，需用土地人對於興辦公益事業所需土地之勘選，於不違反法律之限制下，容有一定之裁量空間。行政法院對行政機關具體案件之行政行為，原則上雖有完全之審查權，然對於行政機關依裁量權所為行政處分之審查範圍，則限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥適性。查參加人辦理系爭工程係屬「區域排水整治及環境經營造計畫（98年～103年）之『典寶溪排水整治工程』」之一環，系爭工程位於現有典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段，長度約550公尺，因目前現有河道尚未整治，故參加人為改善區域排水，減低淹水災害發生及保障居民生命財產安全，依經濟部98年12月28日公告之典寶溪排水堤防預定線範圍，以25年重現期之洪水不溢堤為保護標準，以10年重現期一日暴雨產生逕流量推算系爭工程計畫洪水線，計畫頂高採用計畫洪水位加50公分，據以規劃系爭工程斷面之最適寬度為80公尺，有前開徵收土地計畫書及系爭工程預定徵收範圍圖及預定施作標準斷面圖可證（經濟部水利署典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段護岸新建工程徵收土地計畫書卷第2頁、第75至76頁）可稽。參加人斟酌系爭工程計畫洪水位、計畫堤高及其所需之用地範圍等事項，涉及水利工程之專門知識，此係專業工程技術，本院自應予尊重，如其裁量與經驗及論理法則並無違背，即難認有與土地徵收條例第3條之1規定不符之違法情事。原告等主張典寶溪尋常洪水線之行水區僅約20公尺，然徵收用地範圍為80公尺，約有60公尺非行水區之土地屬陸上可耕農地，現均栽種農作物，被告認行水區20公尺、徵收區域80公尺，應不合於比例原則，應另請專家重新評估云云，尚非可採。
七、綜上所述，原告等主張均不足取，則被告原處分核准系爭土地徵收案於法核無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告仍執前詞指摘原處分及訴願決定違法，應予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證以臻明確，兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 8 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 8 日
書記官 江 如 青