高雄高等行政法院判決
103年度訴字第227號民國103年8月27日辯論終結原 告 地勇選礦股份有限公司代 表 人 陳啟祥訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻訴訟代理人 李禎祥
葉俞亨上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年3月27日台內訴字第1030089926號、第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告萬丹廠（地址：屏東縣○○鄉○○路○段○○○號【下稱系爭場址】）坐落於屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）屬特定農業區丁種建築用地，原告於系爭土地申請設置堆置場，經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）駁回，被告復以原告於系爭土地設置堆置場堆置生鐵及廢鐵，違反行為時非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）之規定，以民國102年7月10日屏府城工字第10219276800號函通知原告應於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，否則依區域計畫法裁罰。被告於102年7月12日、19日及26日派員赴現場瞭解其移除進度，惟原告未有移除該堆置物。
嗣原告於102年7月29日向被告申請認定系爭場所屬倉儲設施，經被告於102年8月12日辦理會勘，認定原告於系爭土地之堆置行為屬露天堆置，與丁種建築用地之容許使用項目不符，被告乃再以102年8月16日屏府城工字第10225086600號函通知原告請其依限於102年8月20日前移除，惟原告仍未於期限內完成改善，被告審認原告已違反區域計畫法第15條及管制規則第6條規定，依區域計畫法第21條規定，以102年8月29日屏府地用字第10226014400號裁處書（下稱第一次裁處書）處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並限於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。嗣被告於102年10月2日複查結果，因原告逾期仍未清運或改正，被告認原告違反區域計畫法第21條第1項規定，爰依同條第2項得按次處罰之規定，以102年10月30日屏府地用字第10272470100號裁處書（下稱第二次裁處書），處原告30萬元罰鍰並限於102年11月20日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。嗣被告再於102年11月21日複查，現場堆置之物件仍未清運或改善，被告乃再依區域計畫法第21條規定，以102年12月6日屏府地用字第10276229700號裁處書（下稱第三次裁處書）處原告30萬元罰鍰，並限於文到10日內恢復為符合丁種建築用地容許之使用。原告對第二次及第三次裁處書（下稱原處分）均表不服，提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分所依據之法規違反法律明確性原則：
1、按「法律規定是否符合法律明確性原則，其判斷標準應在於受規範之一般人對於法律規定內容之意義是否可以理解，以及其因此對於其行為是否受該法律規範有預見可能性。如不符合此要件，即使該系爭法律規定可經由司法審查加以確認，仍屬違反法律明確性原則。」司法院釋字第644號解釋林子儀大法官協同意見書意旨參照。本件原處分認定原告未經申請核准於特定農業區丁種建築用地上露天堆置工業產製品云云，惟由管制規則第6條第3項附表1可知，丁種建築用地針對不論是設置為附屬倉庫或附屬露天設施或堆置場所或倉儲設施係免經申請許可使用之細目，顯見被告適用法規顯有錯誤。再者，原告萬丹廠實係為屯放所淘選生產之生鐵、廢鐵等產品，除在該處現場整理有屯放上開產品之地面倉儲作業空間（X001-X003之儲存堆置場），係為囤放原告本廠（高雄大發廠）所淘選生產或向他公司買入之生鐵、廢鐵等產品；另為管理、運送上開屯放物品，設有管理人員駐在之辦公空間、貨櫃屋、理貨包裝空間及停車等空間，並包含倉儲理貨設備堆高機及怪手，均屬原告為倉儲前開產品所設之相關設施，故係屬倉儲設施。
2、所謂「倉儲設施」，應指法令許可行業所需，用以儲放原料、產品或存貨之一切空間及其附屬設施而言（即以儲放空間為其核心之定義）。至所需附屬設施為何，應依產品性質、所需管理、運送、保存、防竊等需求而定，不以具屋頂、圍牆等覆蓋及圍繞等功能之設施為限。實務上亦有依保管形態，將倉庫、倉儲空間區分為普通倉庫、冷藏倉庫、恆溫倉庫、露天倉庫、危險物品倉庫者。另參照已廢止之倉儲設施於工業用地容許使用審核及管理作業規定（下稱倉儲設施作業規定）第4點規定，所謂「倉儲設施」，亦同時包含倉儲作業空間、停車空間、附屬空間：辦公室、員工餐廳、單身員工宿舍及勞工福利設施及其他經中央主管機關公告之設施空間等便利於儲放物品之相關管理、運送及駐在人員所需之設施而言。雖上開作業規定已經廢止，然觀諸廢止之原因，係因將原本需要向行政機關提出容許使用之申請，更改成不再需要提出申請，而係直接依據管制規則訂立為免經申請許可使用細目，故上開遭廢止之法令內容，自能作為本案參考之依據。
3、且不論係依據區域計畫法或管制規則，均未對「倉儲設施」有任何定義性之規範，致本件兩造針對原告萬丹廠之設備有不同之認定，而揆諸行政程序法第4條規定及上開司法院釋字第644號解釋林子儀大法官協同意見書意旨可知，管制規則第6條第1項前段及第3項等規定內容，其意義根本難以理解，且更不具可預見性及司法審查性，是以，管制規則第6條第1項前段及第3項規定顯違反法律明確性原則。再觀諸倉儲設施作業規定第5點內容可知，倉儲設施所容許使用之項目，除應供倉儲業使用外，另得供「製造業」使用，且該作業規定所稱之工業用地，係包含非都市土地之丁種建築用地，則原告之產業型態係製造業，故當然能於原告萬丹廠址為倉儲設施之使用。
（二）原處分所依據之法規違反授權明確性原則：
1、「‧‧‧於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」為司法院釋字第443號解釋所明揭。
2、原處分援引區域計畫法及管制規則作為本件之裁罰依據，然揆諸管制規則有關丁種建築用地之管制依據，區域計畫法第15條第1項授權可制定非都市土地之使用計畫、地目及管制規則，而主管機關即據以制定管制規則，惟由管制規則之內容可知，其規範之事項均涉限制或影響人民財產權之管制規定，顯非屬細節性、技術性之次要事項之授權，而其授權之母法區域計畫法第15條第1項僅有簡略之概括授權，未具體明確其授權之目的、範圍及內容，使一般人難以預見且亦侵害人民之權益，顯違反授權明確性原則及法律保留原則。
（三）被告依區域計畫法第21條第1項規定，連續於短時間內分別裁處原告各30萬元罰鍰，然依行政程序法第7條關於比例原則之規定，行政機關採取某種措施以達成特定目的時，該措施須可達成目的，且其附帶之不利益，在同樣可達成目的之各措施中為最小，亦即必須為最溫和之措施，又此一措施達成目的之利益，並應大於其附帶之不利益。本件被告於認定原告萬丹廠是否符合「倉儲設施」之判斷上，已無定義性之判斷標準可適用，故於適用管制規則時，已有適用法令之錯誤在先，且縱被告不認同原告於萬丹廠之使用係倉儲設施，亦應本於主管機關之立場，輔導原告為合法之設置「倉儲設施」，實不應持續且連續裁處最高額罰鍰，並絲毫未給予任何輔導、建議方案，令原告無所適從，顯見系爭處分確實有違比例原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）區域計畫法第21條之規定，係以土地有無違反管制使用為其得否處罰之要件，並得按次處罰。再依管制規則第1條、第5條第1項、第6條及非都市土地容許使用執行要點（下稱容許使用執行要點）第4點及第5點等規定可知，各種使用地之許可使用細目之適用範圍，由其目的事業主管機關認定，且依規定須向目的事業主管機關申請者，仍應於申請核准後始得為之。次由管制規則第6條附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，「四、丁種建築用地，容許使用項目(一)工業設施」項下1.廠房或相關生產設施【附屬條件：特定農業區、一般農業區及鄉村區除既有工廠及相關生產設施外，限於經直轄市或縣（市）政府認定之低汙染事業使用】、6.附屬露天設施或堆置場所及14.倉儲設施（賣場除外）屬免經申請許可使用細目。又關於上開許可使用細目「倉儲設施」之定義，依經濟部102年7月11日經商字第10202279850號函略以：「．
．．二、經查非都市土地使用管制規則附表『各種使用地容許使用項目及許可使用細目表』-丁種建築用地-工業設施中列有『附屬露天設施或堆置場所』及『倉儲設施（賣場除外）』兩分類，蓋此2種設施均以儲存、管理其產品或物料為目的，惟與儲存行為是否為露天而有所區分，合先說明。三、倉儲業者因不同服務型態而具備有不同的倉儲設施，除具備倉儲空間外並使用倉儲管理系統或輸配送管理系統及棧板、貨架及堆高機等設備。四、綜上，本案地勇公司欲以露天堆置行為申請為倉儲設施，本部認本案尚不符該表中『倉儲設施（賣場除外）』。」
（二）依前揭容許使用執行要點第4點及第5點規定，各種使用地之許可使用細目之適用範圍，由其目的事業主管機關認定。而所謂免經申請許可使用者，僅指免依本規則申請許可，但目的事業主管機關另有規定者，依其規定。據此，因上開法令未對許可使用細目「附屬露天設施或堆置場所」「倉儲設施」有何定義，經被告函詢中央目的事業主管機關經濟部分別以該部中部辦公室102年3月19日經中一字第10201013510號函暨該部102年7月11日經商字第10202279850號函核復認定本案原告欲以露天堆置行為與相關規定不符，亦不符倉儲設施之要件。而前述經濟部就本案所為之釋示，依司法院釋字第287號解釋意旨，係闡明法規之原意，自法規生效之日起有其適用。故被告依據管制規則第6條第1項前段及第3項規定辦理裁處，尚無違反法律明確性原則。
（三）有關授權明確性原則，在立法機關授權行政機關為裁罰性條款時，依司法院釋字第313號解釋及第402號解釋理由書所揭：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨．．．。」「對於人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第23條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定．．．。」是涉及人民自由權利之管制，亦得以法律授權之法規命令為之，而法律之授權明確與否不能僅就字面解釋，而應就該項法律整體所表現之關聯意義作判斷。據此，區域計畫法之行政處罰規定，係藉由罰鍰等行政制裁以達合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之管制，不僅牽涉專業知識，本身具有高度專業性與不確定性，實不宜強由法律鉅細靡遺規範，而應許於符合授權明確性之前提下，由行政機關補充訂定。本件有關違反區域計畫法之行政處罰，區域計畫法第21條第1項、第2項已明定違反行為義務之制裁及罰鍰額度並得連續處罰，同法第15條第1項僅就不涉及行為制裁及罰鍰額度等本質性規範，授權行政機關訂立管制規則，應屬執行母法（區域計畫法）之技術性事項，需藉由行政機關以專業知識加以補充者，應認符合前揭司法院釋字第313號暨第402號解釋理由書授權明確性之意旨。
（四）依89年1月26日增訂區域計畫法第21條第2項之立法理由：「連續違規使用且不依限改善者，施以連續性罰鍰。」意旨，係對於已依該條第1項後段規定「限期令其變更使用」者，於違規行為人未依限改善時，主管機關得按次課以行政罰，其目的在強迫義務人依法改善。是經主管機關依該規定「限期令其變更使用」後，於得為改善之相當期間經過後，有證據足認違規行為人未依限為改善時，即得依同條第2項規定按次罰鍰，以督促違規行為人改善。次按最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議略以：「立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。」本件原告擅自於系爭土地上露天堆置工業產製或購入之物件，前經被告102年7月10日屏府城工字第10219276800號函先行通知原告限期於同年8月20日前移除該場址所堆置之物件，惟原告逾期未移除，並自認現場堆置情形符合倉儲設施之規定，顯見原告無視法令規範，有主觀之故意，違法情節非輕，被告爰以102年8月29日屏府地用字第10226014400號裁處書裁處15萬元罰鍰，並限其在102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。嗣經被告於102年10月2日複查結果，原告逾期仍未清運及改正，被告為達行政目的，並審酌原告違規持續多時，均未有改善作為，且違規面積達1公頃以上，對社會公益妨害之情節重大，爰依區域計畫法第21條第2項規定，施予按次處罰，以102年10月30日屏府地用字第10272470100號裁處書處原告罰鍰30萬元，並限其於102年11月20日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用；然被告於102年11月21日複查結果，原告逾期仍未清運完成改正，被告再以102年12月6日屏府地用字第10276229700號裁處書處原告罰鍰30萬元，並限其文到10日內完成清運恢復為符合丁種建築用地容許之使用，揆諸前揭相關法令規定，被告所為處分均屬法定罰鍰額度內行使裁量權之處分，尚在法定裁處範圍，且每次裁罰均給予相當改善期限，實難謂有未考量原告清除之合理期間，而有裁量濫用、違反比例原則之情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有原告固定污染源設置許可證、土地建物查詢資料單、會勘紀錄、現況照片、被告上開各函、102年8月29日屏府地用字第10226014400號、102年10月30日屏府地用字第10272470100號、102年12月6日屏府地用字第10276229700號裁處書附訴願卷及本院卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。本件兩造爭點為：系爭土地屬特定農業區丁種建築用地，原告在系爭土地上堆置生鐵及廢鐵，有無違反區域計畫法第15條第1項規定，被告以原處分各裁罰原告30萬元，有無違反比例原則？原處分所依據之法規有無違反法律明確性原則及授權明確性原則？茲分述如下：
（一）按「（第1項）區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第15條第1項及第21條第1項、第2項分別定有明文。次按「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」「（第1項）非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。」分別為管制規則第1條、第5條第1項及第6條第1項前段、第3項所明定。又依上開管制規則第6條第3項附表1規定，非都市土地之「丁種建築用地」，容許使用項目之「工業設施」，其中「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」屬免經申請許可使用細目。
（二）再按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第23條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，衹能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定。」為司法院釋字第402號解釋理由書所揭示在案。有關違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地之行政處罰，區域計畫法第21條既已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，則同法第15條第1項授權行政機關訂立者僅係非都市土地使用分區劃定及使用地編定，與主管機關如何管制及變更其使用等程序，此不涉及行為制裁與罰鍰額度等本質性規範，核屬執行母法之技術事項，而需藉由行政機關以專業知識加以補充者。故上開管制規則規定符合前揭司法院釋字第402號解釋理由書授權明確性之意旨，尚無違反法律保留原則。是原告主張區域計畫法第15條第1項僅為概括授權，未具體明確其授權之目的、範圍及內容，使一般人難以預見且亦侵害人民之權益，顯違反授權明確性原則及法律保留原則云云，尚非可採。又按法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，業經司法院釋字第432號解釋闡釋在案。查，管制規則第6條第1項前段、第3項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。」該規定附表1中非都市土地之「丁種建築用地」，容許使用項目之「工業設施」，其中「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」屬免經申請許可使用細目。至於何種場所及設施，屬「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」，法律無從鉅細靡遺悉加規定，惟其涵義於個案中並非不能經由適當主管機關依其專業知識及區域計畫法立法之管制目的加以認定及判斷，且依其規定內容觀之，並非受規範人所不能理解，並可由司法審查予以確認，與法律明確性原則尚無不合。則原告主張管制規則第6條第1項前段及第3項等規定內容，其意義根本難以理解，且更不具可預見性及司法審查性，顯有違反法律明確性原則云云，亦不可採。
（三）原告雖主張其設在系爭土地之萬丹廠係為屯放所淘選生產之生鐵、廢鐵等產品，除在該處現場整理有屯放上開產品之地面倉儲作業空間（X001-X003之儲存堆置場），係為屯放原告本廠（高雄大發廠）所淘選生產或向他公司買入之生鐵、廢鐵等產品外；另為管理、運送上開屯放物品，設有管理人員駐在之辦公空間、貨櫃屋、理貨包裝空間及停車等空間，並包含倉儲理貨設備堆高機及怪手，均屬原告為倉儲前開產品所設之相關設施，故係屬倉儲設施云云。惟查，管制規則第6條第3項附表1就何謂「倉儲設施」雖未詳為解釋說明，惟據原告所主張仍可作為本案參考之倉儲設施作業規定（已經經濟部於96年5月10日公告廢止）第4點、第5點及第6點規定：「本作業規定所稱倉儲設施，指符合第5點規定之容許使用項目所需之下列設施：
（一）倉儲作業空間（倉庫）：常溫、冷凍（藏）等不同溫層之倉庫空間、入出庫暫存空間、理貨包裝作業空間、運搬空間、廠房空間、使用動力空間及設備整理維修置放空間等供第5點第1款至第3款所使用之空間。（二）停車空間。（三）附屬空間：辦公室（含守衛室、接待室、會議室）、員工餐廳、單身員工宿舍及勞工福利設施等。（四）其他經中央主管機關公告之設施空間。」「倉儲設施所容許使用之項目，除應供倉儲業（G801010) 使用外，另得供下列部分或全部行業之使用：（一）理貨包裝業（IZ06010）。（二）經各該目的事業主管機關許可之汽車貨運業（G101061)、汽車路線貨運業（G101071)、汽車貨櫃貨運業（G101081)、船舶運送業（G301011)、海運承攬運送業（G402011)、貨櫃集散站經營業（G404011)、航空貨運承攬業（G601011)、航空貨物集散業（G603011)、製造業（C******)或停車場經營業（G202010)。（三）其他經中央主管機關公告者。」「倉儲設施內不得設置賣場，並嚴禁供批發業（F1*****)、零售業（F2*****)、綜合零售業（F3*****)、餐飲業（F5*****)等使用；非屬員工不得進入揀取貨物，貨物之進出應以貨車載運。」參以經濟部商業司所制訂之公司行號營業項目代碼表，關於倉儲業（G801010)的定義：「從事經營租賃取酬之堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫等行業。」足認管制規則第6條第3項附表1所謂「倉儲設施」應係指作為存放、儲存未即時使用的物品之堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫等設施，除具有存放或儲存之空間外，尚須具備存放或儲存之設備。若單純將物品堆置在土地上，而無存放或儲存之設備，自難謂該堆置物品之空間屬「倉儲設施」。經查，本件原告萬丹廠坐落之系爭土地屬特定農業區丁種建築用地，原告在該土地上露天堆置大量之生鐵、廢鐵，前經被告以第一次裁處書處原告15萬元罰鍰，並限於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。
嗣被告於102年10月2日複查結果，因原告逾期仍未清運或改正，被告認原告違反區域計畫法第21條第1項規定，爰依同條第2項得按次處罰之規定，以第二次裁處書，處原告30萬元罰鍰並限於102年11月20日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。嗣被告再於102年11月21日複查，現場堆置之物件仍未清運或改善，被告乃再依區域計畫法第21條規定，以第三次裁處書處原告30萬元罰鍰，並限於文到10日內恢復為符合丁種建築用地容許之使用等情，有被告上開各函（本院卷第62-73頁）、103年3月26日、102年12月24日、102年11月21日、102年10月2日、102年8月21日現況照片（本院卷第96-102頁）附卷可稽。由現場照片可看出，本件原告係單純利用系爭土地之空間堆置生鐵、廢鐵等物品，並無倉儲設施作業規定第4點所稱之存放或儲存之設備，縱如原告主張系爭土地上另闢有停車空間及附屬空間（辦公室），且在土地上豎立作業區、儲存區等告示牌，並在堆置之物品上覆蓋帆布防止揚塵，仍難謂該堆置物品之空間屬「倉儲設施」。是原告上開主張，尚非可採。
（四）又管制規則第6條第3項附表1（各種使用地容許使用項目及許可使用細目表）之四、丁種建築用地（一）工業設施：1.廠房或相關生產設施。．．．6.附屬露天設施或堆置場所之規定，所謂「附屬」之要件係指前開1.廠房或相關生產設施作業所需之露天設施或堆置場所，並應依規定辦妥工廠登記者；亦即該附屬露天設施或堆置場所坐落之土地需與廠房或生產設施坐落之土地毗連或屬同一宗土地，併同登記於該工廠登記範圍內；另依管制規則規定，丁種建築用地尚不得單獨設置露天設施或堆置場所使用，業據經濟部中部辦公室以102年3月19日經中一字第10201013510號書函(本院卷第107頁）釋示在案。查，上開函釋乃中央主管機關，因執行區域計畫法等相關法令依職權所發解釋性函令，核與區域計畫法第15條規定管制使用土地之立法精神無違，亦無增加法律所無之限制，自得援用。經查原告工廠設立登記在高雄市○○區○○里○○路○○號，此有經濟部工業局工廠公示資料影本附本院卷（第104頁）足稽，而系爭土地係位於屏東縣萬丹鄉，揆諸前揭法令規定及函釋說明，系爭土地顯非原告廠房或相關生產設施之附屬露天設施或堆置場所，且該土地屬丁種建築用地，不得單獨設置露天設施或堆置場所，是原告在系爭土地上露天堆置生鐵、廢鐵，已違反區域計畫法第15條第1項規定，被告依同法第21條第1項規定，以102年8月16日屏府城工字第10225086600號函限原告於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，並無不合。是原告主張依倉儲設施作業規定第5點內容可知，倉儲設施所容許使用之項目，除應供倉儲業使用外，另得供「製造業」使用，且該作業規定所稱之工業用地，係包含非都市土地之丁種建築用地，則原告之產業型態係製造業，故當然能於原告萬丹廠址為倉儲設施之使用云云，亦不可採。
（五）至原告主張被告連續於短時間內分別以第二次及第三次裁處書裁處原告各30萬元之最高額罰鍰，而未先給予任何輔導、建議方案，有違比例原則云云。末查，本件原告萬丹廠於丁種建築用地之系爭土地上露天堆置大量的生鐵、廢鐵，前經被告以102年7月10日屏府城工字第10219276800號函通知原告應於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，否則依區域計畫法裁罰。惟原告未於期限內完成改善，被告乃於102年8月29日以其違反區域計畫法第15條及管制規則第6條規定，依區域計畫法第21條第1項規定以第一次裁處書處原告15萬元罰鍰，並限於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。由第一次裁處書之內容觀之，除罰鍰處分外，另有依同條項後段命原告限期恢復原狀之預防性不利處分，課予原告一定之作為義務，原告如有違反該命恢復原狀處分所課予移除堆置物恢復丁種建築用地容許之使用義務，被告自得依同條第2項規定「按次處罰」。從而，被告嗣以經複查後發現系爭土地上仍有堆置生鐵及廢鐵，未予移除，分別於102年10月30日及同年12月6日以第二次及第三次裁處書各裁處30萬元罰鍰，性質上自屬原告違反該命回復為丁種建築用地容許之使用處分所課予移除堆置物之義務，依同條第2項所為「按次處罰」。原告雖主張被告所給予命改善時間過短，未考量原告至少需3個月至半年之遷移時間云云，惟查，本件被告最初係以102年7月10日屏府城工字第10219276800號函通知原告應於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，嗣至102年10月30日作成第二次裁處書時，已相隔至少3個月以上，再至102年12月6日作成第三次裁處書時，距首次通知原告改善之日期亦相隔有5個月之久，惟由卷附103年3月26日、102年12月24日、102年11月21日、102年10月2日、102年8月21日現況照片（本院卷第96-102頁）觀之，原告萬丹廠上堆積之生鐵及廢鐵數量未有減少跡象，且原告亦無法提出其於上開期間有進行任何改善計畫證明被告所給予命改善時間確實過短，致其無法遵期恢復回狀。故原告實未盡其作為義務，且並無原告主張應可在3個月至半年期間完成遷移之情形，其空言主張被告未給予3個月至半年以上之足夠遷移時間云云，屬卸責之詞，並不足採。又被告自102年7月10日首次要求原告應予改正，並於102年8月29日作成第一次裁處書裁罰15萬元罰鍰後，嗣經被告於102年10月2日複查結果，原告逾期仍未清運及改正，乃認為原告違規持續多時，均未有改善作為，且違規面積達1公頃以上，對社會公益妨害之情節重大，遂以第二次裁處書處原告罰鍰30萬元，並限其於102年11月20日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用；然被告於102年11月21日複查結果，原告逾期仍未清運完成改正，被告始再以第三次裁處書處原告罰鍰30萬元，並限其文到10日內完成清運恢復為符合丁種建築用地容許之使用。可知被告係依行政罰法第18條規定審酌原告經多次稽查均未為改善，其應受責難程度較高，並衡酌其違規情節與所欲達成目的之利益，乃於法定裁量範圍內，裁處原告最高額罰鍰30萬元，並重申先前所為恢復為符合丁種建築用地容許之使用處分之誡命內容，無顯失均衡或違反比例原則，核屬合法妥適。並無原告主張有未考量原告清除之合理期間，而有裁量濫用、違反比例原則之情事。至於原告主張被告未先給予任何輔導、建議方案，有違比例原則云云，核不影響原告違反行政法上義務違章事實之成立，此部分主張亦無可取。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告在系爭土地上堆置生鐵及廢鐵，經限期命移除系爭土地所堆置之物件，惟因原告逾期仍未清運或改正，被告認原告違反區域計畫法第21條第1項規定，爰依同條第2項得按次處罰之規定，以原處分各處30萬元罰鍰，並命限期恢復為符合丁種建築用地容許之使用，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本訴，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 10 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 9 月 10 日
書記官 李 建 霆