高雄高等行政法院判決
103年度訴字第236號民國104年1月7日辯論終結原 告 華友聯休憩事業股份有限公司代 表 人 呂水波訴訟代理人 趙培宏 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安 縣長訴訟代理人 陳怡融 律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國103年3月25日交訴字第1030005457號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告代表人原為陸炤廷，於本件訴訟審理中變更為呂水波；又被告代表人原為曹啟鴻縣長，於本件訴訟審理中變更為潘孟安縣長，均據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣被告於民國102年9月27日執行聯合查報旅館業現場稽查時，發現原告未依規定領取旅館業登記證，即於屏東縣獅子鄉竹坑村竹坑巷60號經營屏東縣農民教育休閒活動中心（市招名稱「墾丁H會館」，下稱農民中心）旅館業務，經營房間數126間，遂以102年10月29日屏府觀發字第10272259600號函請原告陳述意見後，被告仍認原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，爰按同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準(下稱裁罰標準)第6條附表2第1項規定，以102年11月27日屏府觀發字第10275586100號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）35萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)依農民中心設立之法源依據、設立宗旨、服務對象等事項，足認農民中心確係依特定目的事業計畫，作為正當休閒、教育、遊憩及農產品展示、促銷等場所使用，並非以營利為目的，核與發展觀光條例第2條第8款所指之旅館業務性質有別，不適用發展觀光條例：
1、經查，農民中心緣起於70年代，經濟起飛、政府開始重視休閒及社會福利規劃之時代背景，屏東縣潮州鎮農會（下稱潮州鎮農會）乃結合休閒住宿、教育娛樂及農產促銷等功能而籌劃興建農民中心，並獲得當時之屏東縣長施孟雄及縣內各農會之支持。是依「屏東縣農民教育休閒活動中心開發計畫」（下稱農民中心開發計畫）第1章「計劃緣起」及第2章「開發目標」所載，足見，農民中心開發計畫擬定之法源依據為農會法，並非發展觀光條例；且其設立宗旨係「提高農民知識技能、促銷農產品、提供農民各項訓練講習、休閒活動場所、提倡農民正當休閒活動、不以營利為目的」等，核與發展觀光條例第2條第8款所指之旅館業務有別，足認農民中心確不適用發展觀光條例第24條第1項規定。
2、又，現行自耕農身分證註記已取消，政策亦開放購買農地之資格限制，凡一般人民均得務農，故依原興辦事業計畫所載，農民中心係提供服務予農民一節，有難以認定農民身分及執行之虞。故潮州鎮農會乃辦理計畫變更使用，將原計畫服務對象「農民」變更並擴大為「國民」，此亦經被告報陳行政院農業委員會（下稱農委會），並經農委會同意農民中心興辦事業計畫核定服務之對象，由農民擴及於國民，並為被告100年3月14日屏府農輔字第1000058108號函所載明。是以，原告經營農民中心，基於其設立宗旨及政策變革，將服務對象由「農民」變更並擴大為「國民」，推廣農產品、提供休憩及活動場所，其性質確與一般使用之旅宿業不同，不應混為一談。
3、另追本溯源，農民中心並非僅提供不特定人住宿、休息並收取費用，而係提供休閒住宿、教育娛樂及農產促銷等服務內容，服務對象嗣因政策變革而開放為國民，與發展觀光條例第2條第8款所指之旅館業務性質尚屬有別。況且，目前亦有許多事業單位，基於特定目的提供住宿場所者，如廟宇之香客大樓、教師會館、國軍英雄館、警光山莊、勞工之友及救國團青年活動中心等，其提供住宿服務亦非僅限於特定對象，足認農民中心確非發展觀光條例所規範之旅館業或觀光旅館業。
4、又原告並未將農民中心以日或週之方式出租予不特定人，而係有其特定目的，被告所援引之貴院102年度訴字第382判決情形與本件顯不相符，並無足採。另依農委會103年4月23日農輔字第1030990293號函(下稱農委會103年4月23日函)所載，故農民中心確係依特定目的事業計畫使用。且農民中心確有依農民中心開發計劃書所定推廣、促銷、展示農特產品及提供遊憩等特定目的執行，有網路銷售農特產品之網頁資料及農民中心農特產品展示中心之照片可證；農民中心亦提供具有臺灣農業組織證明、臺灣農民健康保險證明、臺灣農民老年津貼證明等之個人、農會或社團組織，均得適用農民中心之農情蜜意住宿專案，亦有原告農情蜜意住宿專案之網頁資料可參。且依發展觀光條例第24條第3項規定，非以營利為目的之事業單位亦得提供住宿服務，足見農民中心開放使用及住宿之對象，係屬被告制訂管理辦法之問題，並非判斷有無營利之標準；有無提供予他人住宿，亦非判斷農民中心是否為旅館業之依據。又，因非以營利為目的之單位亦會收取費用，故不應將「收費」與「營利」等同視之。被告以農民中心僅對農民提供優惠為由，指稱農民中心係一般旅宿業，洵有違誤不合。因此，農民中心確非以營利為目的，且已逐步實踐其設置目的，並非發展觀光條例第2條第8款所指之旅館業，不適用同條例第24條第1項之規定，而應適用同條例第24條第3項之規定。
(二)縱認農民中心有提供住宿服務且應適用發展觀光條例，本件亦應適用發展觀光條例第24條第3項規定，由被告訂定管理辦法，而非適用同條第1項規定：
1、經查，於79年間，農民中心坐落土地之地目變更為特定目的事業用地後，80年即經被告審查通過水土保持計畫、環境影響說明書及交通、電力、排水等各項要求，並於88年取得被告建設局核發之使用執照。光毅公司於99年5月26日向潮州鎮農會承租農民中心及其基地與週遭土地（即屏東縣○○鄉○道段○○○○○號、1-11地號、1-12地號、1-14地號、1-16地號土地，下稱系爭土地），亦已取得消防安全設備檢查合格、室內建築裝修合格證明等，足證農民中心之興建、設備及消防安全等各方面均經核准通過。另查，依系爭土地及同段13建號建物之謄本，依各該謄本之記載，原告係在處罰日期（102年11月27日）之前，於102年10月29日即以買賣為原因而登記取得農民中心及週遭土地之所有權。
2、次按，依發展觀光條例第24條第3項立法意旨，被告依法本應基於特定目的提供住宿場所者，其目的事業主管機關應就農民中心之安全、經營等事項，訂定管理、經營辦法，始為適法。譬如，國軍英雄館雖係非營利事業單位，但基於特定目的，仍得提供住宿場所且國軍英雄館可供一般人民住宿休憩，為眾所周知之事；且依國防部所訂定之「國軍服務作業單位及國軍英雄館管理辦法」(下稱英雄館管理辦法)第6條之規定，已訂明國軍英雄館係提供予所有「與國防有關之人員」住宿休憩使用，且所謂與國防有關之人員，亦不限於現役軍士官兵，僅係現役軍士官兵有優先住宿休憩使用之權利，並非如被告所稱，僅供國軍及家屬住宿。又行政院國軍退除役官兵輔導委員會(下稱退輔會)亦就其權責管轄之農場及農林機構，訂定「行政院國軍退除役官兵輔導委員會農場管理經營辦法」(下稱退輔會農場管理辦法)及「行政院國軍退除役官兵輔導委員會所屬農林機構住宿設施經營管理及安全維護要點」(下稱退輔會農林機構維護要點)等規定，並於退輔會農林機構維護要點第3點明訂該等農場或住宿設施得提供參訪農場之一般人住宿、休憩，俾保障一般民眾於農場及農林機構住宿時之安全，並規範該等住宿設施之經營，是退輔會權責管轄之農場及農林機構，如彰化農場屏東分場轄下之高雄農場，及臺東農場花蓮分場，均可對一般民眾(即「參訪農場之一般人」)住宿、休憩，但依交通部觀光局旅館業及民宿管理資訊系統之查詢結果，除「武陵國民賓館」「清境農場國民賓館」外，「臺東農場」「高雄農場」等農場均非取得營業登記之旅館業。另花蓮縣勞工育樂中心及嘉義市勞工育樂中心、臺東縣公教會館、苗栗教師會館暨勞工育樂中心(又稱明湖水漾會館)亦提供一般民眾住宿，但均非取得營業登記之旅館業。此外，屏東縣墾丁教師會館曾對一般民眾提供住宿服務(目前暫無提供住宿服務，但已以BOT方式由國賓飯店取得經營權，將於105年起更名為amba意舍並重新開放住宿服務)，被告亦曾依發展觀光條例第24條第3項，制訂「屏東縣墾丁教師會館經營安全管理辦法」(下稱墾丁教師會館管理辦法)，明訂屏東縣墾丁教師會館(下稱墾丁教師會館)非以營利為目的，提供住宿、餮飲、會議場所及相關休閒等接待服務，主要接待對象為老師、學生及教育有關人為主，而依觀光局旅館業及民宿管理資訊系統之查詢結果，墾丁教師會館並非取得營業登記之旅館業。
3、由上足認，非以營利為目的之事業單位，依發展觀光條例第24條第3項，得由主管單位制訂管理辦法，並提供住宿服務，但不隸屬於發展觀光條例所規範之旅館業或觀光旅館業。且依循上述案例，目的事業主管機關所制訂之管理辦法中，對於相關人員亦得為接待對象，諸如「與國防有關之人員」「農場參訪人員」「志工以外之相關人員」「教育有關人員」甚至係僅特定主要接待對象之情形。上述接待對象，既均非國軍、榮民、公務人員等，足見所謂「供特定人住宿」之特定人，係指「目的事業主管機關所制訂管理辦法規範之接待對象」故農民中心可提供服務之特定人之範圍，自應以農民中心管理辦法制訂之對象範圍（譬如，農民中心參訪人員、與農民或農業有關之人等）定之，如目的事業主管機關尚未訂定管理辦法，不應逕行解讀或予限縮。被告主張所有事業單位均係具有特定資格始能住宿，否則均需取得旅館執照而營業云云，亦非事實。足證明非以營利為目的之事業單位，如經目的事業主管機關制訂管理辦法，並規範得住宿使用之對象時，即得提供住宿服務予其他相關人員（譬如屏東縣文化會館管理辦法之「與志工相關人員」），且其性質仍屬非以營利為目的之事業單位。
4、另依農委會102年6月19日農輔字第1020217909號函(下稱農委會102年6月19日函)所載，可知被告係農民中心之目的事業主管機關，應本於其權責，訂定農民中心之管理辦法，並得參照被告之「屏東縣文化會館管理辦法」(下稱文化會館管理辦法)為之。是以，被告自應就農民中心提供住宿場所之安全、經營等事項，訂定管理辦法，責無旁貸。則本件如被告依法訂定農民中心之經營、管理辦法，並明訂農民中心提供住宿服務之相關規範，則農民中心提供住宿服務之合法性即不會遭外界質疑。但，被告卻懈怠職責，迄未就農民中心訂定相關管理辦法，亦未輔導原告就農民中心之經營、管理及確保農民中心得提供完善之服務，致令農民中心受外界質疑提供住宿服務之合法性，甚而以原處分裁罰及禁止原告營業，此顯與發展觀光條例第24條第3項之立法意旨有違。
5、被告業經監察院調查並認定為農民中心之目的事業主管機關，則被告應依發展觀光條例第24條第3項規定，訂定農民中心之管理、經營辦法：經查，依監察院103年7月29日院台內字第1031930967號函檢附103年度內調字第85號調查報告(下稱監察院第85號調查報告)所載內容，可知經監察院調查後，監察院亦認定被告確係農民中心之目的事業主管機關，且被告負有依發展觀光條例第24條第3項規定，訂定農民中心管理、經營辦法之義務，並依農委會102年6月19日函之意旨，被告並得參照文化會館管理辦法辦理，以達成落實政府福利照顧政策、提供休閒住宿、教育娛樂與農產促銷等服務。
6、被告雖主張，其無須訂定農民中心之管理辦法云云，實無足可採：
(1)被告既對於農民中心之法源依據為農會法並依據特定目的事業計畫等事並不爭執，且農民中心與一般旅館業之設立目的本即不同，其業務之性質即不同，二者有本質上之區別，而農民中心本即非屬一般旅館業，被告據此辯稱其無須制訂農民中心管理辦法云云，實無足採。
(2)次按發展觀光條例第24條第3項規定之文義，非以營利為目的之場所亦可供人住宿，而該場所之安全、經營等事項，包括可供住宿之特定對象範圍，係由目的事業主管機關訂定辦法管理，故農民中心之管理辦法，對於農民中心之經營方向影響重大，並非僅規範被告與農民中心間之管理及運作，被告所辯尚非可採；且由被告曾就墾丁教師會館及屏東縣文化會館依發展觀光條例第24條第3項制訂管理辦法可知，同樣非以營利為目的之農民中心，亦應由被告依發展觀光條例第24條第3項制訂管理辦法，而非適用發展觀光條例第24條第1項之規定。
(3)另查，農民中心之所有權人原係潮州鎮農會（通說認為農會為私法人），嗣經原告買受而成為現所有權人。原告與潮州鎮農會既均係私法人，情形自屬相同。則依農委會103年4月23日函釋意旨，無論農民中心之所有權是否移轉，均需按興辦事業計畫執行，故農民中心之目的及性質並未因所有權移轉而變更。是以，農民中心縱有所有權移轉情事，對於被告係農民中心目的事業主管機關之地位，亦不生影響。則被告自應本於目的事業主管機關之權責，依發展觀光條例第24條第3項規定制訂農民中心之管理辦法，此與農民中心之所有權人係何人無涉。
(4)況，依前述監察院第85號調查報告所載可知，農民中心之經營，本即應由被告依發展觀光條例第24條第3項規定制訂管理、經營辦法，以資依循。但被告卻消極懈怠而未訂定農民中心之經營、管理辦法。因此，在被告訂立農民中心管理、經營辦法前，原告尚無違反農民中心管理、經營辦法而提供住宿服務予「被告尚未訂立之管理、經營辦法所規範之人」。惟被告卻推諉其失職責任，反稱係原告違法經營旅館業務，提供住宿服務予不特定之人云云，顯係倒果為因，混淆其應先「訂立農民中心管理、經營辦法」，原告始能「遵循管理、經營辦法」之順序，要無可採。
7、被告雖提出監察院103年10月16日院台內字第1031931123號函檢附審核意見(下稱監察院審核意見)，然查：依該監察院審核意見第1點可知，農民中心之目的事業主管機關確應依發展觀光條例第24條第3項規定制訂農民中心之管理辦法，且監察院並無否認被告係地方目的事業主管機關之地位。被告既係農民中心之地方目的事業主管機關，其究係應協同農委會制訂管理辦法，或應自行制訂管理辦法，顯屬政府機關間內部協調事項。且依該審核意見，地方目的事業主管機關即被告既應協助中央目的事業主管機關即農委會處理相關事務，而農委會業以102年6月19日函請被告制訂農民中心之管理辦法，被告自不應一再推託，迄未制訂農民中心管理辦法。至於該審核意見第2點之內容，係因被告行文予監察院，強調農民中心係經營旅宿業，監察院始要求被告確認，如農民中心依發展觀光條例變更為遊憩用地並申請旅館登記，有無違背原核准興辦事業計畫，並非肯認農民中心即係一般旅宿業。且該審核意見並無載稱被告基於目的事業主管機關之責任僅為「就農民中心經營旅宿業為監督及管理」，被告斷章取義，自無可採。
(三)農民中心既不適用發展觀光條例，農民中心開發計劃之主管機關亦非交通部觀光局或被告之觀光機構，故原告並無依發展觀光條例向該管機關領取營業執照及旅館業登記證之義務，原處分依發展觀光條例第55條第3項之規定對原告予以裁罰，即有未合；且原告對於農民中心開發計畫之執行，並無故意過失，依行政罰法第7條第1項之規定，應不予處罰：
1、查，農民中心開發計畫之法源依據為農會法第5條，且農民中心開發計畫係先後經臺灣省政府農林廳及被告之農業機構核定辦理。臺灣省政府組織功能調整後，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4條第1項之規定，農民中心開發計畫執行之中央主管機關即改為農委會，地方主管機關則仍維持為被告之農業機構。但依發展觀光條例第3條、第4條規定可知，一般旅館業之中央主管機關為交通部觀光局，地方主管機關則為縣市政府之觀光機構。因此，農民中心開發計畫之主管機關既非交通部觀光局，亦非被告之觀光機構，原告執行農民中心開發計畫，自無依發展觀光條例，向交通部觀光局或被告之觀光機構領取營業執照及旅館業登記證之義務。
2、縱認原告違反發展觀光條例第55條第3項規定（原告仍否認），但依農民中心開發計畫內容所載之法源依據、設立宗旨、主管機關等事項，堪認農民中心並非純為營利之用途，農民中心縱有提供住宿服務，亦非屬發展觀光條例管理規範之一般旅館業，而係與教師會館、青年活動中心、勞工休假中心等單位，基於特定目的提供住宿場所者之性質相仿；故原告依農民中心開發計畫所載，確認其法源依據及設立宗旨，提供相關服務，確已盡注意義務且主觀上並無違反發展觀光條例第55條第3項規定之故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定，應不予處罰等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
(一)原告經營之農民中心現供不特定大眾住宿或休憩，而非僅供農民使用，自應適用發展觀光條例第24條第1項之規定：
1、經查，農民中心因時代變遷、計畫變更，現已由潮州鎮農會標售予私人企業即原告，由原告繼受取得所有權及經營權，並將服務對象擴及為「國民」，亦即供不特定大眾休憩與住宿，不特定人皆得使用線上訂房系統，皆為原告所自承之事實。次查，原告提供不特定大眾住宿之方式，乃以日或以週為單位提供不動產租賃，有原告架設訂房網頁可參，原告確實以開放不特定人、可任選住宿時段之方式將其房間出租，故原告經營旅館業務之事實，足堪認定，原告空口否認以日或週之方式出租予不特定人，並稱係有其特定目的卻未能舉證以明其實，自不足採信，是依貴院102年度訴字第382號判決揭示之意旨，原告已該當發展觀光條例第2條第8款旅館業之定義，應適用同法第24條第1項規定，於取得營業登記證後方得經營自明。
2、另綜觀農會法之規定，其立法目的在確保各地區農會之設立，應以保障農民權益、提高農民知識技能、促進農業現代化、增加生產收益、改善農民生活、發展農村經濟為宗旨，有農會法第1條規定可參。而就農會權責劃分、農民福利等細部運作，並未排除適用其他法規，亦即應視各種情形分別以民法、刑法或行政法規補充適用，若有特別法亦應優先適用特別法，故原告以農民中心應適用農會法而不再適用觀光發展條例，顯屬無據。
3、至於原告主張農會中心設立之初，其法源依據為農會法、並依據特定目的事業計畫，對此被告並不爭執，惟此僅能說明農會中心當初設立之目的，尚無法證明農民中心與一般旅館業者有何區別。至於原告援引農民中心開發計畫：「第2章開發目標．．．（四）遊憩：．．．供國民觀賞育樂使用，以培養高尚情操。」欲說明農民中心營運非以營利為目的，其服務之「特定人」自應包括國民在內等語，顯自相矛盾、不足採信。蓋前揭開發計畫所載之第2章開發目標：「屏東縣農民教育休閒活動中心之設置．．．提高『農民』知識技能．．．提供『農民』各項訓練．．．提倡『農民』正當休閒活動．．．。」顯見農民中心設立目的之初，僅限定加惠於「農民」，方符合非營利為目的，原告援引「（四）遊憩：．．．供國民觀賞育樂使用」之文字，應為「農民」之誤用。況倘如原告所辯：農民中心營運非以營利為目的，其服務之「特定人」自應包括國民在內，則潮州鎮農會根本無需辦理計畫變更使用，原告所辯顯自相矛盾。又原告雖有提出依據農民中心開發計畫書推廣、促銷農產品之資料或照片，然此僅能說明原告有依據開發計畫興辦事業，並不妨礙原告確有開放一般民眾住宿之營利行為之認定，且原告既自承有給予提出農民證明者住宿優惠，更可推知原告開放予不特定之全體國民訂購房間係無住宿優惠，而屬於營利行為，自不符合發展觀光條例第24條第3項之規範，原告主張應適用發展觀光條例第24條第3項，洵屬無據。
(二)原告就未取得營業執照而經營旅館業務之事實，係明知並有意使其發生，為故意，被告依法對其裁罰，並無不合：經查，原告雖係依據農會法執行農民中心發展計畫，然為因應時代變遷，遂辦理計畫變更使用、將農民中心之服務對象由農民擴大為國民，為原告所自承。職此，農民中心現已為供不特定大眾住宿或休憩之用並收取費用，卻未向主管機關領取營業登記證，為原告所明知之事實且有意使其發生，自符合故意之要件。再者，原告忽視農民中心現為供不特定大眾住宿或休憩之用並收取費用之事實，一再以農民中心之法源依據、設立宗旨為由，作為推託向主管機關領取營業登記之詞，乃誤解發展觀光條例之意義，然此並非對於違規事實欠缺故意，原告主張自不足採信。
(三)再者，原告主張應比照國軍英雄館、警光會館等而適用發展觀光條例第24條第3項云云，亦屬無據：
1、經查，國軍英雄館僅供國軍及家屬之特定人住宿；警光會館則僅供全國各警察機關員工（含退休人員）及其親屬住宿休憩；屏東縣文化會館則係提供予全國領有文化志工證或志願服務證之志工住宿休憩，及舉辦各項有關文教康樂活動之用，皆與農民中心現供不特定人皆得住宿之情形有別。次查，廟宇之香客大樓、教師會館等，倘若符合「供不特定人以日或週為單位住宿或休憩之營利事業」之要件，仍應依發展觀光條例第24條第1項規定辦理營業登記，如「南投縣日月潭教師會館」係領有南投縣政府核發之014號旅館業登記證。
職此，原告援引國軍英雄館、警光會館或屏東縣文化會館而欲適用發展觀光條例第24條第3項規定，顯不可採。
2、查退輔會所轄武陵農場或清境農場之「國民賓館」因提供不特定民眾住宿，故其皆有向主管機關取得旅館營業登記證後始營業，而為合法之旅館經營業者。職此，原告欲經營旅館業以供不特定人住宿，即應於取得旅館業經營登記證後營業，方屬適法，原告於未取得營業登記證即開始營業，違法之處甚明。
3、原告主張依據監察院第85號調查報告，指摘被告負有依發展觀光條例第24條第3項訂定農民中心經營管理辦法，顯屬誤解：查監察院第85號主要係針對被告是否為農民中心之目的事業主管機關、是否應訂立相關經營、管理辦法之權責機關一節，然就原告是否為「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所」之前提爭議卻隻字未提，故該報告之妥適性已有疑義。再者，就原告是否適用發展觀光條例第24條第3項、是否比照屏東縣文化會館，該調查報告亦稱應由被告依其職權判斷，此觀該調查報告所援引農委會102年6月19日函之內容，顯見該報告僅認定被告為原告之目的事業主管機關，然就被告是否可比照屏東縣文化會館，尚需經被告權責考量，倘原告並非「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所」，自不能主張適用發展觀光條例第24條第3項或比照屏東縣文化會館辦理，其理自明。又被告針對監察院第85號調查報告已提出說明，其重點包括：農民中心歷來辦理興辦事業計畫變更、執行或續辦事業之函文，被告皆依行政程序法轉陳農委會核復在案，足見農委會乃農民中心之目的事業主管機關無誤。再者，屏東縣文化會館乃屏東縣縣產，被告本於「公物（公營造物）家主權」訂定管理辦法以利使用，自屬當然，惟農民中心已於102年10月8日由私人企業即原告買受並經營，並不具有公物或公營造物之性質，自不得比照屏東縣文化會館並課予被告訂定管理辦法之義務，況被告並未給予農民中心任何補助，被告已併予澄清。則監察院獲被告函復說明後，遂修正該調查報告之意見，依監察院審核意見，除肯認原告現為「一般旅館業」之事實，並請被告協助與農委會商議是否由其訂定管理辦法，顯見被告並無訂定管理辦法之義務，被告僅基於地方目的事業主管機關之地位，監督原告是否合於各該相關法規而為旅館業之經營，故監察院第85號調查報告對被告是否有義務為原告訂定管理辦法之前提，即被告是否確為原告之主管機關，並未詳加釐清，原告更不得執該調查報告逕謂被告未訂定管理辦法而有行政怠失。故而，農民中心如何經營管理，應考量其現為私人企業，其盈餘亦屬於私人財產；而屏東縣文化會館屬公營造物，若有收入應依據規費法辦理，以達到平衡財政、利益歸於大眾之目的，兩者顯然迥異有別，故監察院先前之第85號報告要求被告訂定管理辦法，顯不足採，所幸其後其審查意見已修正其意見，被告未針對農民中心訂定管理辦法並無怠失，足堪認定。而被告本於地方目的事業主管機關之地位，就原告經營旅館業是否符合建築、消防、環境等相關法規，自當本於職權予以監督，當無疑義。
(四)查原告於101年11月30日起，即以自己為被保險人，並填具農民中心地址為被保險人地址及經營業務處所，向富邦產物保險股份有限公司(下稱富邦公司)投保公共意外責任險，顯見原告最早於101年底即有以農民中心為經營旅館業之處所之事實。再者，原告尚於102年9月向財政部南區國稅局(下稱南區國稅局)申報營業稅，以原告為營業人、農民中心地址為營業地址，更足徵原告至遲於102年7月，亦已有以農民中心經營旅館業之事實，職此，原告已該當行政罰法第3條，為違反行政法上義務而應受行政裁罰之行為人。是以，被告於102年9月27日會同相關處室人員、屏東縣稅務局恆春分局、南區國稅局等人員前往農民中心稽查，現場查獲原告以農民中心營業、對外開放供旅客住宿之事實，有原告提供之訂房紀錄可證。再者，被告稽查人員發現原告實際營業房間數有126間，經登載於被告執行旅館業公共安全聯合檢查紀錄表(下稱聯合檢查紀錄表)後，請原告陳述意見，於現場之原告代理人陸紀康（原告負責人陸炤廷之父）及華友聯集團執行長特助郭克銘，均僅爭執其係依據農委會函釋，將農民中心服務對象擴及一般大眾，然對於房間總數為126間並不爭執。則原告於9月27日稽查當天確有對外營業、供旅客住宿之違法事實明確，則原處分之做成並無違法之處，亦未違反比例原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴
五、上開事實概要欄所述之事實，有被告102年9月27日聯合檢查紀錄表(本院卷第49頁)、墾丁H會館網頁資料(本院卷第84頁至92頁)、被告102年10月29日屏府觀發字第10272259600號陳述意見通知書(本院卷第236頁至第237頁)、原告102年11月8日陳述意見書(本院卷第239頁至第241頁)、原處分及裁處書(本院卷第10頁至第11頁)、訴願決定(本院卷第13頁至第16頁)等附於本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告原處分以原告未領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，裁處原告35萬元罰鍰並禁止其經營旅館業，是否適法？經查：
(一)按「本條例所用名詞，定義如下：．．．八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。…非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。
」「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」為發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項、第3項、第55條第3項及第66條第2項、第67條所規定。又「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」為行政罰法第7條第1項、第18條第1項所明定。
(二)次按「本規則依發展觀光條例第66條第2項規定訂定之。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」為旅館業管理規則第1條、第4條第1項規定。是以，除另依規定，得不經申請登記，領取旅館業登記證之適用外，經營旅館業者，若未經申請登記，領取旅館業登記證，即經營對旅客提供住宿、休息之業務，主管機關自應依發展觀光條例第55條第3項規定辦理。又按裁罰標準第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2之規定裁罰。」附表2第1項：「未領取旅館業登記證而經營旅館業：．．．房間數101間至150間，處新臺幣35萬元，並禁止其營業；．．．。」核前揭旅館業管理規則、裁罰標準分別係基於發展觀光條例第66條第2項、第67條規定之授權訂定，並未逾越授權範圍，且與授權意旨相符；而裁罰標準乃主管機關基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇而訂定，核與母法規定無違，自均得予以適用。
(三)經查，原告經營之「農民中心（市招名稱：墾丁H會館）」，於事實欄所述時、地經被告執行旅館業公共安全聯合檢查發現並未領有旅館業登記證，為原告所不否認，且有102年9月27日檢查紀錄表影本乙份可稽（見本院卷，第73頁），而原告於前開時，確有經營旅館業務乙節，亦據被告提出原告經營「墾丁H會館」之網頁住宿資訊（見本院卷，第40頁、第84頁至第92頁）及稽查當日（102年9月27日）預計到達旅客明細表（見本院卷，第232頁至第233頁），足證原告已有經營旅館業務之事實。次查，潮州鎮農會於79年間，將農民中心坐落土地之地目變更為特定目的事業用地後，80年即經被告審查通過水土保持計畫、環境影響說明書及交通、電力、排水等各項要求，並於88年取得被告建設局核發之使用執照，因潮州鎮農會不堪負荷開發費用所致之虧損，農民中心開發計畫即中斷執行，由光毅公司於99年5月26日向潮州鎮農會承租系爭土地，並委由原告經營管理，原告於102年10月29日即以買賣為原因而登記取得農民中心及週遭土地之所有權等情，為原告所不爭執，並有農民中心使用執照(見本院卷，第310頁）、系爭土地第2類登記謄本（見本院卷，第176至第181頁）、監察院第85號調查報告(見本院卷，第155頁）可憑，是系爭土地雖於102年10月29日始由原所有權人潮州鎮農會移轉為原告所有，惟於102年9月27日由被告查獲原告本件違章行為前，農民中心確已交由原告經營前述旅館業務。另於被告從事上揭檢查行為時，亦係由原告委託其代理人趙培宏(即本件原告訴訟代理人)到場陳述意見(見上述檢查紀錄表)，並未爭執行為人係潮州鎮農會，而原告於其言詞辯論意旨狀(見本院卷，第290頁），仍無爭執其非本件行為人，且於本院審理時，經被告再提出原告於101年11月30日起，即以自己為被保險人，並填具農民中心地址為被保險人地址及經營業務處所，向富邦公司投保公共意外責任險單（見本院卷，第229頁），並有原告102年9月向南區國稅局以原告為營業人、農民中心地址為營業地址申報102年7月-8月營業稅之申報書（401）及營業稅繳款書（見本院卷，第230頁）等影本附本院卷可稽。是本件之違章行為人確為原告，亦堪認定。則原告明知其未依規定領取旅館業登記證，卻經營旅館業務，其屬故意為之，是被告以裁罰標準第6條附表2第1項之規定，裁處原告35萬元罰鍰，並禁止其營業，於法並無不合。是原告所稱：依農民中心設立之法源依據、設立宗旨、服務對象等事項，足認農民中心確係依特定目的事業計畫，作為正當休閒、教育、遊憩及農產品展示、促銷等場所使用，並非以營利為目的，核與發展觀光條例第2條第8款所指之旅館業務性質有別，不適用發展觀光條例；且本件原告對於農民中心開發計畫之執行，並無故意過失，依行政罰法第7條第1項之規定，應不予處罰云云，即非可採。
(四)復按，參諸前揭發展觀光條例第24條第3項之規定，自須非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，始由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之。若係經營以營利為目的或供不特定對象住宿之場所者，自無上揭規定之適用。再按，依農會法第2條之規定，農會為法人，又依同法第1條之規定，其成立係以：農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟為宗旨。另同法第4條第1項規範農會任務計有21項，充分顯示農會為公益社團法人性質，農委會93年9月24日農輔字第0930144750號函亦同此意旨。次查，農民中心前因時代變遷、計畫變更，並將服務對象擴及為「國民」，亦即供不特定大眾休憩與住宿，不特定人皆得使用線上訂房系統，現已由潮州鎮農會標售予私人企業即原告經營管理乙節，亦為原告所是認，並有上述系爭土地第2類登記謄本、及前述網頁資料附卷可憑。是本件農民中心現已由私人營利公司所經營，原告對其屬私人營利公司，並未提出任何證據以為否認，且其營業型態係供不特定大眾休憩與住宿，揆諸上揭說明，農民中心既已由非公益性質之私人營利公司所取得，且經營供不特定大眾休憩與住宿之業務，其並非發展觀光條例第24條第3項所規範之對象甚明，原告亦無上述規定之適用，並無疑義。則原告另稱：縱認農民中心有提供住宿服務且應適用發展觀光條例，本件亦應適用發展觀光條例第24條第3項規定，由被告訂定管理辦法，而非適用同條第1項規定等語，仍屬無據。
(五)如上所述，須其機構非以營利為目的，且其業務內容係提供特定對象住宿之場所，始不適用該條例同條第1項之規定，而有發展觀光條例第24條第3項規定之適用，由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之。再查，國軍英雄館係供現役軍人(軍眷)、榮民(榮眷)及與國防有關人員等特定人住宿之機構，警光會館則僅供全國各警察機關員工（含退休人員）及其親屬住宿休憩，或提供其他督導或協助警政業務人員使用，而屏東縣文化會館則屬屏東縣縣產，係提供予全國領有文化志工證或志願服務證之志工、其他相關之人員住宿休憩，及舉辦各項有關文教康樂活動之用等情，業據被告陳述甚詳，並有被告所提臺北、臺中國軍英雄館訂房網頁、警察機關警光山莊及會館管理辦法、文化會館管理辦法(見本院卷，第40頁至第45頁）附卷可查。是上揭國軍英雄館、警光會館、屏東縣文化會館既符合發展觀光條例第24條第3項規定之要件，則其不適用該條例同條第1項之規定，而由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之，即無不合。另查，退輔會所轄武陵農場或清境農場之「國民賓館」因提供不特定民眾住宿，故其皆有向主管機關取得旅館營業登記證後始營業，而為合法之旅館經營業者乙節，並有觀光局旅館業及民宿管理系統網頁(見本院卷，第163頁至第164頁）足佐。可知經營提供住宿場所業務之機構，若不符合發展觀光條例第24條第3項規定之要件，自應依同條第1頁之規定，向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。是本件原告雖另舉出甚多機構亦有提供住宿場所業務，惟均未取得地方主管機關之營業登記云云。然如前所述，該等機構若符合發展觀光條例第24條第3項規定之要件，且業經各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理者，並無須領取登記證，即得營業。至該等機構若不符合發展觀光條例第24條第3項規定之要件，或未經各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理者，其未經領取登記證，即行營業，屬違反發展觀光條例第24條第1項規定之違章行為，然此亦屬相關主管機關應加以查處之問題，並不因事實上存有該等違規行為主管機關未加查處之現象，而逕認為原告本件前述違章行為，亦屬合法行為。是原告此部分主張，縱然屬實，仍無法為其有利之認定。又依經營旅館業者之實務，亦經常針對不同之人、事或時、地，提出不同之優惠方案，或與其他產品相結合，以為促銷其業務，是原告所稱：農民中心確有依農民中心開發計劃書所定推廣、促銷、展示農特產品及提供遊憩等特定目的執行，亦提供具有臺灣農業組織證明、臺灣農民健康保險證明、臺灣農民老年津貼證明等之個人、農會或社團組織，均得適用農民中心之農情蜜意住宿專案云云，仍難據以認定其確符合發展觀光條例第24條第3項規定之非以營利為目的，且其業務內容係提供特定對象住宿之場所之要件，核其所述，亦不可採。
(六)原告復主張：依農委會102年6月19日函所載，可知被告係農民中心之目的事業主管機關，應本於其權責，訂定農民中心之管理辦法，並得參照被告之文化會館管理辦法為之，並為監察院第85號調查報告所肯認，被告卻懈怠職責，迄未就農民中心訂定相關管理辦法，致令農民中心受外界質疑提供住宿服務之合法性，甚而以原處分裁罰及禁止原告營業，此顯與發展觀光條例第24條第3項之立法意旨有違云云。惟查，農委會102年6月19日函及監察院第85號調查報告，固曾謂被告係農民中心之目的事業主管機關，應本於其權責，訂定農民中心之管理辦法，並得參照被告之文化會館管理辦法為之，然經被告針對監察院第85號調查報告，以103年8月29日屏府農輔字第10323042000號函向監察院提出說明，其重點包括：農民中心歷來辦理興辦事業計畫變更、執行或續辦事業之函文，皆由被告轉陳農委會核復，足見農委會乃農民中心之目的事業主管機關無誤、屏東縣文化會館乃屏東縣縣產，農民中心已由私人企業即原告買受並經營，並不具有公物或公營造物之性質，自不得比照屏東縣文化會館並課予被告訂定管理辦法之義務、況被告並未給予農民中心任何補助等語，嗣監察院審核意見，除肯認農民中心係經營「一般旅宿館業」(不特定對象)事實，並請被告協助與農委會商議是否由農委會訂定管理辦法等情，此有前揭農委會102年6月19日函（見本院卷，第30頁）、監察院第85號調查報告（見本院卷，第151頁至第158頁），監察院審核意見（見本院卷，第267頁）附本院卷足憑。是監察院已非認定被告為農民中心之目的事業主管機關，應本於其權責，訂定農民中心之管理辦法。則本件被告既非農民中心之目的事業主管機關，並無訂定農民中心管理辦法之權責，且復無其他目的事業主管機關就農民中心之安全、經營等事項訂定管理辦法，為農民中心經營之依循，是原告上述主張，即無可採。況縱認依監察院上述審核意見，農委會為農民中心之中央目的事業主管機關，惟如前述，農民中心已為營利性質之私法人所有，且係經營供不特定人住宿之業務，則農委會是否可依發展觀光條例第24條第3項規定，就農民中心之安全、經營等事項訂定管理辦法，非無疑義。則原告於相關之管理辦法未訂定完備前，未經領取登記證，即行營業，自屬違反發展觀光條例第24條第1項規定之違章行為，被告原處分依裁罰標準第6條之附表2第1項規定，裁處罰鍰35萬元，並禁止其營業，並無違誤。
六、綜上所述，被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 21 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 1 月 21 日
書記官 林 幸 怡