高雄高等行政法院判決
103年度訴字第340號民國104年1月20日辯論終結原 告 地勇選礦股份有限公司代 表 人 陳啟祥訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師戴敬哲 律師被 告 高雄市政府都市發展局代 表 人 李怡德訴訟代理人 許銘春 律師
矯恆毅 律師黃青茂 律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民國103年6月5日高市府法訴字第10330431400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分（被告103年1月24日高市都發開字第10330269400號、第00000000000號及第00000000000號函）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告代表人原為盧維屏，嗣於本件訴訟繫屬中變更為李怡德，業由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣位於高雄市○○區○○段潮州寮小段5901、5902、5903、5904地號等4筆土地（下稱會結二場）、同小段5945、5946、5947地號等3筆土地（下稱會結三場）、同小段5713、571
4、5715地號等3筆土地（下稱光明一場）屬都市計畫農業區土地，惟原告於該等土地上堆置廢鐵，未作農業使用，違反都市計畫法高雄市施行細則第18條規定，被告審酌原告於高雄市農業區土地違規堆置生鐵等物品之行為，前經改制前高雄縣政府及被告多次裁罰並命令停止使用在案，然原告違規事實依然存在，仍無改善，爰依都市計畫法第79條第1項及行政罰法第18條第2項等規定，分別就會結二場、會結三場及光明一場等3處場址，以民國103年1月24日高市都發開字第10330269400號、第00000000000號及第00000000000號函裁處原告新台幣（下同）9,259,110元、5,086,422元及16,802,604元罰鍰（下合稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）欲對直轄市行政區內土地或建物權利人，依都市計畫法第79條第1項裁罰時，具法定管轄權者為直轄市政府。系爭土地位於高雄市，則擬適用都市計畫法第79條第1項裁罰時，法定管轄機關應為高雄市政府，被告並無依都市計畫法第79條第1項裁罰之權限。其次，原告前被依都市計畫法第79條第1項裁罰時，係由改制前之高雄縣政府或改制後之高雄市政府為裁罰處分，訴願決定機關則為內政部，益徵被告欠缺法定管轄權，且有規避中央主管機關即內政部審查而實質侵害原告訴願權利之情形。職此，系爭原處分違反行政程序法第11條、都市計畫法第79條第1項規定而有適用法規錯誤之違法。又都市計畫法第4條固然就主管機關有所規範，惟於都市計畫法第79條所定之處罰權部分，則另行具體明確規定處罰權之主體為「當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所」，與該法第4條所定之主管機關並非全然一致，立法理由並指明其旨在於使該條罰則規定之執行主體具體明確。故而，該條所定之處罰權應不得委任其他機關行使，方符合立法之本旨。縱認都市計畫法第79條第1項之處罰權有行政程序法第15條之適用，惟其委任應有法規之依據，並將委任事項及法規依據公告，刊登政府公報或新聞紙，始符法定方式（參最高行政法院100年度判字第173號判決要旨、同院92年度判字第76號判決要旨）。觀諸「高雄市都市發展局組織規程」，似難以認定有將法定處罰權委任被告行使之授權，實不盡合於明確性原則。況即使認定該組織規程有委任被告行使處罰權之意旨，且符合明確性原則，高雄市政府若未將「委任事項」（即委任處罰權）及法規依據刊登於政府公報或新聞紙，仍有悖於法定方式，而不生委任之效力。
（二）原告於會結二場、會結三場及光明一場所堆置之廢鐵，並非不移除，且原告亦確實遭高雄市政府以最高額之罰鍰裁處上開3場次，且亦係按次處罰數次，然被告裁罰本件之原處分，卻未考量原告資本額僅5千萬元，且1年之營業盈餘亦未達3千萬元，竟裁罰高達31,148,136元。揆諸司法院釋字第327號解釋意旨可知，罰鍰倘無合理最高額之限制，有導致處罰過重之虞，是以，被告所依憑之租金資料不明，且尚有堆置之場區及認定堆置之月份均有錯誤，以及未詳為說明原告有如何之應受責難程度及所肇生之影響如何重大致須遭受如此高額之罰鍰處分，並核諸原告之資力，更甚者亦未有合理之最高額限制，顯見應有違禁止過度原則。
（三）原告於100年起即著手積極進行改善，就農地上堆置之廢鐵，有兩種可能之處理方式，其一為就地合法：為該農地辦理固定污染源許可證；其二為放棄原堆置之農地：將廢鐵清運至其他有許可證之堆置場。惟不論採取哪一種方案，皆須歷時甚久，非一蹴可幾。原告最初計畫採取第一種方案，為會結二場辦理固定污染源操作許可，並以101年1月16日（101）勇環字第101011601號函向高雄市政府環境保護局（下稱環保局）提出申請書，未料環保局於申請過程中不斷要求補件，最終仍拒絕核發固定污染源許可證予原告。原告得知就地合法之途徑不可行後，乃另思採取第二種方案，即另尋其他有許可證之堆置場，將廢鐵清運至該堆置場，惟高雄市境內有固定污染源操作許可之堆置場為數不多，且因原告公司牽涉入社會重大案件，許多堆置場場主不願協助處理。惟原告仍鍥而不捨，在其他縣市尋找適宜之堆置場或土地，並提出農地清運計畫，最終獲得高雄市政府允准在101年12月7日全部完成搬遷。豈知，原告原已承租屏東縣萬丹場址之合法使用地目，目的是為規劃為搬遷之地點，惟卻遭屏東縣政府以不符倉儲設備之理由阻擾搬遷，故原告遂不及將會結二場、會結三場及光明一場等搬遷完畢，並無被告所指不積極改善之情事。被告未考量原告找尋用地不易，亦未考量原告資本額不過為5千萬元，且1年之營業盈餘未達3千萬元，然卻遭裁罰高達31,148,136元，揆諸行政罰法第18條規定意旨可知，被告應審慎考量原告應受非難之程度、所生影響及資力等因素為是，惟卻未見被告一一審慎評估。是以，被告爰引行政罰法第18條第1項規定，對原告為不法利得之追繳，顯有多處未予考量及審酌之處，確實有裁量怠惰之瑕疵存在。
（四）高雄市政府早已多次對原告之會結二場、會結三場及光明一場之違規情節裁處罰鍰在案，然被告仍裁處原處分，且裁處之違規情節分別回溯自98年至今及91年至今，顯有違一行為不二罰之原則。
1、按都市計畫法第79條第1項後段「按次處罰」之規定，乃89年1月所增訂，立法理由指出：「連續違規使用且不依限改善者，施以連續性之罰鍰。」準此，該條項前段之罰鍰與不利處分乃針對「違法之作為」所為（即第一次處分），後段按次處罰之目的在督促行為人將違法作為所生之狀態予以移除，係對於違章行為人未依命改善之「不作為」裁罰。又行政罰法第18條第2項之規定，乃就個別具體處罰規定之補充或從屬條款，是處罰客體或違規行為之範圍，仍應依具體之處罰規定作認定。參諸司法院釋字第604號解釋之意旨，連續處罰之所以未違反一事不二罰，係於法律明文規定下，以各次裁罰作為分界，而認定違規次數。另依最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，適用按次連續處罰之規定時，前次處罰後之持續違規行為，為下次處罰之違規事實，不得再就前一次處罰送達受處分人以前之違規行為處罰，即所謂「違規行為單一性」。職此，原處分乃被告依都市計畫法第79條第1項後段按次處罰，處罰客體或違規行為之範圍，係指主管機關就同一場區前一次依同條項裁罰處分送達後至原處分作成期間，並不及於前一次裁罰處分送達原告以前之部分。故而，原處分於設算不法利得時，自不得將前一次裁罰處分送達原告以前之部分計入。
2、改制前高雄縣政府於98年4月就原告在光明一場之堆置「作為」為第一次裁罰，後於99年8月、102年1月、102年4月，改制前高雄縣政府與改制後之高雄市政府，就原告未搬遷光明一場堆置物之「不作為」連續按次處罰；改制前之高雄縣政府，於98年4月就原告在會結二場之堆置「作為」為第一次裁罰，後於99年8月、101年9月、102年3月，改制前之高雄縣政府與改制後之高雄市政府，就原告未搬遷會結二場堆置物之「不作為」連續按次處罰；高雄市政府，於101年10月就原告在會結三場之堆置「作為」為第一次裁罰，後於102年3月，就原告未搬遷會結三場堆置物之「不作為」處罰。亦即，就原告於102年3、4月之前，在會結二場、會結三場及光明一場土地上堆置之「作為」與未搬遷之「不作為」，業已經主管機關依都市計畫法第79條第1項前段及後段裁罰。故而，原處分乃被告依都市計畫法第79條第1項後段按次處罰，處罰客體乃102年3、4月間至原處分作成間未將會結二場、會結三場及光明一場土地上堆置物搬遷完畢之「不作為」，不及於之前被裁罰之部分。職此，縱得適用行政罰法第18條第2項加重罰鍰，亦不應再將102年3、4月之前的期間算入。詎料，本件被告於計算不法利得時，竟將91年1月至102年3月（光明一場）或98年1月至102年3月（會結二場、會結三場）亦算入，已逾越法律所定之處罰客體之範圍，且係就原告於102年3、4月之前在會結二場、會結三場及光明一場土地上之堆置「作為」與未搬遷之「不作為」重複施加裁罰而有悖於一事不二罰原則。
（五）縱認原處分將102年3、4月之前，原告使用會結二場、會結三場及光明一場土地之所得利益納入裁罰未違反一事不二罰原則。惟行政機關適用行政罰法第18條第2項加重罰鍰時，所得利益之範圍仍應受行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效之限制，方符合法律適用之整體性，並避免裁處權時效之規定遭架空。且高雄市政府經濟發展局於另案遭行政院環境保護署裁罰時，亦主張不法利得應受3年時效之限制。然被告於作成本件處分時，竟將所得利益追溯至91年1月（光明一場）或98年1月（會結二場、會結三場），是原處分確已牴觸行政罰法第27條第1項規定而屬違法處分。
（六）又按城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價年息百分之十為限；又土地法第97條所謂土地及建築物之總價額，土地價額依法定地價，建築物價額依該管直轄市或縣（市）地政機關估定之價額；另土地所有權人依本法所申報之地價，為法定地價，土地法第97條、第148條及土地法施行法第25條規定甚詳。揆諸前揭土地法及土地法施行法等規定意旨可知，法令已限制租金核算之限度計算標準，且針對城市房屋、土地，甚者是耕地均有規範租金計算標準，則被告不僅未依循上開法令規定，卻自行以「堆置於正常工業用地租金費用」作為核算基準，顯然於法無據。甚者，原告公司之產品可堆置之地目種類並不限制於「工業用地」之地目，亦無任何法令規定，要求廢鐵必須僅能堆置於「工業用地」之地目，實際上，於設備完善之情況下，農業用地之丁種建築用地亦能堆置原告之產品，顯見被告以工業用地為不當利得之計算標準，顯有不適法之處。另原處分所稱「合法地點每月租金」，係逕行依據環保局檢送之估算書認定，並未實際調查實際之租金行情，且原處分乃環保局移請被告裁罰，且環保局與被告同樣隸屬為都市計畫法主管機關之高雄市政府，故環保局之估算書顯然欠缺客觀公正性。職此，原處分計算不法利得，亦有悖於行政程序法第36條之職權調查義務，以及第43條之證據法則。
（七）就原處分設算工業用地之月租金，計算公式為：90元乘以堆置面積（以「坪」計）。因土地法第97條對租金上限有所規範，故倘依上開公式算得之租金，有逾越法定租金上限之情形，超過部分自不應計入。至於原處分設算農業用地之月租金，依被告所採之公式，會結二場每月租金應為167,738元，並非50,741元；會結三場每月租金應為92,000元，並非27,830元；光明一場每月租金應為119,012元，並非36,001元，故被告設算不法利得時，就減項部分之農業用地租金，實有計算錯誤而少計，致不法利得有錯誤虛增之情形。此外，倘原告前有租用工業用地堆置系爭土地上之物品，則所增加租金與維護費，得於申報營利業事業所得時，作為費用扣除。職此，原處分於設算之不法利得時，未考量營利事業所得稅之問題，亦有虛增不法利得金額之錯誤等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告
10 3年1月24日高市都發開字第10330269400號、第000000000 00號及第00000000000號函）均撤銷。
四、被告則以︰
（一）按高雄市政府組織自治條例第2條第2項及第3項規定，包括被告在內之高雄市政府所屬各機關之權限劃分，可依各該機關之組織規程進行事務管轄權分配，進而取得為相關行政行為之權限。高雄市政府99年12月25日高市府四維人企字第0990078117號令發布之「高雄市政府都市發展局組織規程暨編制表」第3條第7款規定：「本局設各科、處、室，分別掌理下列事項：‧‧‧七、都市開發處：都市計畫事業開發地區之勘選規劃執行、都市計畫事業開發地區工程、價值工程規劃執行、管理維護，都市地形及樁位測量、地形圖修測及都市計畫證明服務、都市計畫地區分區管制執行管理及都市計畫容積移轉受理等事項‧‧‧。」準此，被告組織規程暨編制表既明定所掌理事項包括都市計畫地區分區管制執行管理等，則依行政程序法第11條第1項及高雄市政府組織自治條例第2條第2項及第3項規定，被告就違反都市計畫法事件自有事務管轄權。原告稱被告就本件違反都市計畫法事件並無作成裁罰之權限等語，顯不可採。
（二）原告前於高雄市都市計畫農業區之6處土地上違規堆置生鐵等物品，其中位於會結二場、會結三場及光明一場之各2次違規行為，前即經改制前高雄縣政府依都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項及都市計畫法第79條第1項前段規定，以98年4月30日府建都字第0980096328號與99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書分別對之為裁處6萬元及12萬元罰鍰、停止使用及限期恢復原狀等處分；於高雄縣市合併改制後，則經高雄市政府以違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項或都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一有關農業區使用規定及都市計畫法第79條第1項前段規定，先後以101年9月18日與102年3月18日函（會結二場）、101年10月3日與102年3月19日函（會結三場）及102年1月15日與102年4月1日函（光明一場）各裁處30萬元罰鍰，並命令停止使用在案。惟遲至103年1月24日被告作成原處分前，原告仍未履行停止違規使用之義務，違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一有關農業區使用規定之事實明確，此亦為原告所不否認。復衡酌原告履行其停止使用義務之方式，係應將生鐵等物品自3處違規處所搬離至都市計畫使用分區屬工業區土地上，則依一般社會通念及經驗法則，除所置放土地屬原告所有或具使用借貸關係，而毋須支出租金外，原告勢必因使用工業區土地而須支出租金。至此，原告因遲未履行其停止違規使用義務，顯有「違反行政法上義務而得利（租金）」情事，應可認定。
（三）原告因違反行政法上義務不法利得之金額：
1、本件3處農業區土地之違規使用時間起始點，經以行政院農業委員會林務局農林航空測量所90年至99年及Google
Map 100年至101年航照圖資，套繪於本件3處農業區土地之地籍，並進行比對，由於會結二場及會結三場自98年起，光明一場自91年起有明顯堆置情形，應可證明會結二場、會結三場及光明一場分別於98年、98年及91年間，即有被原告違規使用之事實，且該狀態持續至103年1月24日原處分作成日。
2、工業區工廠生產之產品，本應堆置於工業區為宜，如該等產品可放置於其他使用分區土地上，亦會違反相關使用分區規定。再者，考量廢鐵或生鐵產品堆置於工業區土地，原告租金等費用之負擔最輕，此部分參見環保局102年5月6日高市環局空字第10233825900號函送之「地勇選礦公司六處農業用地堆置不法利得估算書」（按該估算書內容則以中國鋼鐵股份有限公司101年12月14日（101）中鋼Y9字第000000-0000號送資料為據）。況原告103年5月31日（101）勇環字第101053101號函送之「農地堆置搬遷計畫」第1頁即揭示其擬將生鐵或廢鐵搬遷至使用分區屬「工業地」之屏東縣萬丹鄉○段○○○號、社安段0364號及0374號地號等場所或土地上，顯見原告亦認同生鐵或廢鐵產品應堆置於工業區土地上，從而被告以工業區土地租金作為計算裁罰金額之依據，應無違誤。
3、又依前揭不法利得估算書所示，應按合法堆置場所應負擔之成本與該等違規堆置場所之租金差額（合法地點每月租金＋維護總費用－農業區每月租金）計算原告因違反行政法上義務之不法所得利益。衡酌距離本件3處違規處所最近之工業區為屬同行政區內之大發工業區，故如以該工業區作為生鐵等產品之放置處所，應可節省相當運費及時間成本，明顯對原告有利。又依據經濟部工業局大發（兼鳳山）工業區服務中心102年4月10日工發服字第1027130514號函告，該工業區素地十年來租金每坪約維持在90至120元之間。至此，就工業區土地租金部分，被告以平均地租之最低金額90元計算；農業區土地租金則以土地公告地價之5%計算年租金；維護費部分，則參照工業區一般公共設施維護費費率，土地面積2,000平方公尺以下，每平方公尺收取0.505元；土地面積超過2,000平方公尺，在10,000平方公尺以下，除2,000平方公尺以下部分，按依前款收取外，其超過部分，每100平方公尺收取33元（未滿100平方公尺部分按實計徵），以會結二場面積8,051.4平方公尺（約2,435.5485坪）而言，如以工業區素地租金每坪每月90元，每月租金為219,199元，維護費為3,007元，農業區每月租金為50,741元，自98年起算至102年6月止，共54個月，故原告此部分之不法所得利益為9,259,110元；就會結三場面積4,416平方公尺（約1,335.84坪），以承租工業區素地租金每坪每月90元，每月租金為120,226元，維護費為1,797元，農業區每月租金為27,830元，自98年起算至102年6月止，共54個月，故原告此部分之不法所得利益為5,086,422元；就光明一場面積5,712.56平方公尺（1,728.0494坪），以工業區素地租金每坪每月90元，該場所每月租金共155,524元，維護費2,235元，農業區每月租金為36,001元，自91起算至102年6月止，共138個月，故原告此部分之不法所得利益為16,802,6047元，另考量原告自承「已承租屏東縣萬丹場址之合法使用地目」一節，亦顯示其有資力負擔租金之事實。
（四）原告於本件3處場所土地違規堆置廢鐵之行為，除經改制前高雄縣政府多次裁處原告罰鍰並勒令停止使用外，高雄市政府於101年9月18日至102年4月1日期間，陸續依都市計畫法第79條第1項前段規定，以101年9月18日高市府都發開字第10133458900號函裁處原告30萬元罰鍰並勒令停止使用，原告如有違反該命停止違法使用所課予移除堆置務恢復農業使用之義務，原處分機關自得依同條項後段按次處罰，是被告於102年3月18日、3月19日、4月1日分別就該等場所土地裁處罰鍰並勒令停止使用後，發現其上仍有堆置廢鐵，未予移除，而於103年1月24日以原處分分別加重裁處罰鍰，性質上屬原告違反該命停止違法使用處分所課予移除堆置物恢復農業使用之義務，依都市計畫法第79條第1項後段規定所為「按次處罰」範疇，於法自屬有據，與一行為不二罰原則並無違背。
（五）原告長期於高雄市市都市計畫農業區6處（會結一場、會結二場、會結三場、拷潭場、光明一場、光明二場）土地堆置廢鐵，非作農業使用，前經改制前高雄縣政府針對當時違法之會結一場、會結二場、光明一場等3處場址多次裁罰並命令停止使用在案，惟違法情形並未改善，反而擴增為6處，自高雄市政府101年3月15日執行第1次「地勇選礦股份有限公司」聯合會勘起，雖陸續對原告裁處罰鍰，至102年4月1日止，原告6處違規堆置土地仍未完成改善，顯見原告漠視法令規定及裁罰，更無積極恢復違規使用土地使之為合法使用之決心。故高雄市政府於102年7月1日以高市府都發開字第10232990400號函請原告提供本件3處場所土地之租約期程及金額，原告並無回覆，高雄市政府爰函知原告將依行政罰法第18條規定，裁處不法利得罰鍰，經以102年8月2日高市府都發開字第10233457400號函請原告提出陳述意見，惟原告僅陳述僅3處處所（即會結一場、拷潭場、光明二場）已改善完畢外，並未就本件3處處所提及積極作為之因應方案。又原告雖提及無法順利承租屏東萬丹合法場址，然其迄今亦未說明其因應方案，亦可見其顯無積極改善作為。以上種種事實，均可證明其故意違規，且違規情節重大，故應受責難程度自較高。
（六）關於本件3處農業區土地之違規使用時間起迄點，被告參酌環保局102年8月6日高市環局空字第10238321600號函有關原告於各場區堆置行為之起始時間，認定光明一場、會結二場、會結三場之堆置時間分別起始於91年1月、98年1月、98年1月；另參酌環保局102年7月29日高市環局廢管字第10236615900號函表示斯時光明一場、會結二場、會結三場仍未清除，是以原告自上開各場區堆置行為起始年月計至102年6月止，按合法堆置場所應負擔之成本與該等違規堆置場所之租金差額計算原告因違反行政法上義務之不法所得利益。另關於被告計算原告租用農業區土地年租金之依據，被告參酌高雄市政府處理被占用市有不動產作業要點第4點規定：「被占用市有不動產使用補償金之計收標準如下：㈠土地：依當期土地公告地價總額，以年利率百分之5計收。‧‧‧」，並經訪價後認為以土地公告地價百分之5作為計算租用農業區土地年租金之基準，尚屬合理。
（七）按行政罰法之罰鍰具有「壓制功能」、「預防功能」、「剝奪不法利得功能」，行政罰法第18條第2項及第20條規定之「追繳不法利得」處分，同時亦具有此等剝奪不法利得功能，且兩者相輔相成，共同發揮剝奪或枯竭一切違法所得之功能。其立法理由並援引德國之「違反秩序罰法」第29條之1之相關規定，認為「追繳不法利得」處分並非行政罰，而係一種「準不當得利」之措施。國內即有學者認其屬於行政罰法第2條以外之「非裁罰性之不利處分」，屬於另外一個行政處分，不受行政罰故意、過失及裁罰時效之種種限制。縱如部分學者見解，認行政罰法第18條第2項之本質為行政罰，然因主管機關係在依同法第18條第1項規定裁處行為人後，於行為人所獲不法利得之範圍內加重其罰鍰額度，故行政罰法第18條第2項規定充其量僅係賦予主管機關得審酌不法利得之規定，其本身並無行政罰裁處權時效3年之適用等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告涉違法堆置不當得利相關諮詢會議紀錄、環保局102年5月6日高市環局空字第10233825900號函暨所附原告不法利得估算書、102年8月6日高市環局空字第10238321600號函、被告103年1月24日高市都發開字第10330269400號、第00000000000號及第00000000000號函等附於原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點厥為：被告是否有作成原處分之事務權限？而原處分有無重複裁處或逾越裁處權時效？茲分述如下：
（一）關於被告有無作成原處分之事務權限部分：
1、按「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。」業經司法院釋字第498號及第527號解釋在案。參酌前揭釋字第527號解釋理由書更進一步闡釋：「．．．所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限．．．。」之意旨，可知地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行。原屬團體權限概念之地方自治事項及委辦事項，如何在地方自治團體之內部組織間「初次」分配其機關權限，應屬行政程序法第11條指涉範圍。地方自治團體對於因中央法令而取得自治事項或委辦事項之團體權限，該團體權限在地方自治團體內部組織中如何進一步分配機關權限之問題，應屬該地方自治團體在符合行政程序法第11條管轄法定及既定等原則之要求下，基於地方自治自主組織權，得自行以自治條例、自治規則及委辦規則等各種適當之地方法規處理（林明昕，地方自治事項與委辦事項之委任及委託：以臺北市政府組織自治條例第2條第2項及第3項之爭議為中心，臺大法學論叢第39卷第4期，第269頁、第270頁）。換言之，我國現行行政法規，雖常分別就中央、直轄市、縣（市）規定其主管機關，然此種規定，就地方而言，應屬團體管轄，而非層級管轄之規定。因此，基於地方之自治權，地方政府得將有關業務委由所屬下級機關執行之，無須法律特別授權，是與一般之委任不同（陳敏，行政法總論，第919-920頁，100年9月7版）。又稽諸最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議：「建築師法第3條規定『本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。』之『地方主管機關條款』係我國立法上以最高行政機關代替行政主體之習慣，故其規範意義應解為『直轄市』與『縣（市）』公法人本身，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，其均屬『地方自治團體之權限』，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。高雄市既依上開規定取得建築師懲戒之團體權限，並依該市政府組織自治條例將此權限劃歸所屬工務局辦理，則甲不服該停業處分，自應以高雄市政府工務局為被告。」意旨亦明。
2、準此，都市計畫法第4條雖規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」惟此應係表明地方自治團體對都市計畫法相關事項，得依法律規定取得其團體權限，並基於其團體權限之自主組織權，自主形塑機關組織之管轄權分配、員額編制及職務分工等事項，而在內部組織間「初次」分配其機關權限。是以，依據高雄市政府組織自治條例第2條第2項：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」及高雄市政府以99年12月25日高市府四維人企字第0990078117號令訂定發布被告組織規程第3條第7款：「本局設下列各科、室、處，分別掌理各有關事項：．．．七、都市開發處：都市計畫事業開發地區之勘選規劃執行、都市計畫事業開發地區工程、價值工程規劃執行、管理維護，都市地形及樁位測量、地形圖修測及都市計畫證明服務、都市計畫地區分區管制執行管理及都市計畫容積移轉受理等事項。」之規定可知，高雄市就其依都市計畫法第4條規定取得地方自治團體之團體權限，依行政程序法第11條第1項規定，將有關都市計畫地區分區管制執行管理事項初次劃歸由被告掌理，則被告就本件違反都市計畫法第79條第1項規定之裁罰事件，具有事務管轄之權限，應堪認定。原告主張被告並非本件裁罰事件之主管機關，無法以其名義作成原處分云云，尚非可採。
（二）關於原處分有無重複裁處或逾越裁處權時效部分：
1、按行政罰是一種不利處分，而且具制裁性，故稱為裁罰性不利處分，且行政罰係對一過去違反行政法上義務行為之非難，故與「行政上強制執行」及「預防性（或管制性）不利處分」有所區別。以區域計畫法第21條規定為例，第1項前段規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰」，所稱罰鍰係指行政罰；至同項後段規定：「並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」，不是非難性，當屬預防性不利處分；至同條第2項前段規定：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰」，係指違反上述第1項之預防性不利處分所課予之義務，依該項規定得按次處罰，當係指「按次罰鍰」，其屬行政罰並無疑義；至同項中段：「並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施」，則屬行政上強制執行之方法，不是行政罰（參見學者林錫堯著，行政罰法第21至22頁）。
依此，都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」參諸該條第1項後段「對連續違規使用且不依限改善者，施以連續性之『罰鍰』。」之立法理由，可推知都市計畫法第79條第1項後段規定之規範目的，在於主管機關已依同條項前段處罰，並勒令停止違法使用或恢復原狀下，為達土地使用之管制目的，於受處罰人未依據行政機關命令履行其改善行為時，對受處罰人違反前揭「預防性不利處分」所課予之義務（即不作為之違章行為），處以連續性「罰鍰」（即按次罰鍰），以督促受處罰義務人早日改善，揆諸前揭說明，本條項後段所指之按次處罰，自屬行政罰。又「按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之本旨。」亦經最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。由上可知，都市計畫法第79條第1項後段之「按次處罰」係以行為人連續違規使用之狀態持續存在，且不依同條第1項前段規定履行改善之作為者為構成要件，在行為人停止違法使用並依令改善以前，其不作為之違章行為事實持續進行，該持續之違規事實一旦經主管機關處罰，即切斷該違規行為之單一性，亦即主管機關每處罰一次各別構成一次違規行為，在處罰之後之違規事實係屬另一新違規行為。換言之，在處罰前行為人違反主管機關所課予之限期改善義務，均屬於已受處罰之範圍，不得再行處罰，否則即屬重複處罰，於法有違。
2、次按「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」為行政罰法第18條第1項及第2項所規定。而該條第2項所謂「前項所得之利益」，即指罰鍰裁處之考量因素，而非等於罰鍰本身，其旨在授予裁罰機關得超過法定罰鍰最高額之裁罰權限，不致構成「裁量逾越」之違法，故單就行政罰法第18條規範體系來看，該條純就「罰鍰」之如何裁處而為規範，與同法第20條規範重點就在追繳不法利得之情形，顯有不同，且罰鍰之裁處，並無以「追繳所得利益」，取代「罰鍰」。雖行政罰法第18條立法理由提及「‧‧裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要，故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為『使行為人不能保有該不法利益』，故得裁處超過法定最高額之罰鍰。‧‧」等語，即立法目的雖寓意「使行為人不能保有不法利益」，但達此規範目的之方法，則是「准許裁處超過法定最高限額之罰鍰」，而非「追繳」該不法利益。換言之，行政罰法第18條第2項基本上仍是同條第1項（罰鍰）規定意旨之延續，罰鍰之裁處必須考量行為人之「所得利益」，所不同者，僅在量處罰鍰額度時，不受法定最高額之限制。因此依行政罰法第18條第2項規定仍屬「罰鍰額度」裁處之問題，其本質上仍是行政罰，仍有一行為不二罰原則之適用。況且，不論加重裁處與罰鍰裁量，均屬行政裁量之範疇，故並非行為人所得之利益超過法定罰鍰最高額，裁罰機關即必然要（應）為超過法定罰鍰最高額之罰鍰，上開規定毋寧只是要求裁罰機關必須為合義務之裁量而已。再者，違反行政法上義務所獲得之利益如何認定，學說上雖有淨額利益原則與總額收入原則之爭論，然行政罰制裁之目的在於剝奪違規行為所取得之經濟上利益，以回復其合法利益之狀態，禁止從違規行為獲得所得獎賞，並達到特別預防目的。如採總額收入原則，以違法行為所取得之收入總額作為不法利得之計算基準，因含有行為人支出之成本費用，將使行為人遭受雙重不利益，導致過於嚴苛，恐與比例原則有違。因此，審酌行為人違反行政法上義務所獲得之不法利益作為加重罰鍰額度之因素時，應採淨額利益原則，亦即應將行為人因違法行為取得之收入（包括因此節省之支出），扣除與該違規行為直接關聯之成本費用及其他支出後之金額，作為審酌不法利益之標準。（參見學者李建良著，論不法利得的追繳與加重裁處罰鍰之關係，載於月旦法學第235期，第95至101頁；學者陳清秀著，行政裁罰事件追繳不法利得之研究，載於軍法專刊第60卷第3期，第56-60頁）。
3、再按「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區，分別管制其使用；其使用管制項目及內容如附表一。但其他法律、法規命令、自治條例或都市計畫書另有規定者，從其規定：．．．十一、農業區。」「農業區：管制事項：農業區之土地及建築物，除右列規定外，不得為其他使用：．．．（項目內容）七、土石方資源堆置處理場、廢棄物資源回收貯存場。1、經農業主管機關同意並經目的事業主管機關核准，且面積在0.3公頃以下。2、建築物高度不得超過3層樓或10.5公尺。」都市計畫法高雄市施行細則第18條、該條附表1高雄市都市計畫土地使用分區管制項目一覽表之11有關農業區規定(項目內容)七分別定有明文。查會結二場、會結三場及光明一場等3處場址屬都市計畫農業區土地，僅得依都市計畫法高雄市施行細則第18條規定之容許項目使用，然原告卻於該等土地上堆置廢鐵，前經改制前高雄縣政府及改制後高雄市政府多次裁罰並命令停止使用在案（如附表所示，會結二場計有4次、會結三場計有2次、光明一場計有4次），惟原告迄至被告為本件原處分裁處時仍未改善或搬遷完畢等情，為兩造所是認，並有前揭已確定之裁處書8份在卷可稽（見本院卷第89至96頁），則此等事實自堪信為真實。依此，原告前揭三場於高雄市政府102年3、4月間依都市計畫法第79條第1項後段予以按次處罰後，迄至被告為本件原處分前均未改善，顯已逾越合理且相當之搬遷時間，從而被告依都市計畫法第79條第1項後段再度予以按次處罰（見本院卷第118頁），固非無據。惟被告於原處分書上併表明：「‧‧次按行政罰法第18條第2項規定，同條第1項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。貴公司於旨揭地號農業區土地之違規使用行為，除違反都市計畫法，另按合法堆置場所應負擔之成本與本案違規堆置場所之租金之差額，作為不法利得裁處‧‧」等語，並核算原告自91或98年起至102年6月間止之不法利得淨值各為9,259,110元、5,086,422元、16,802,604元（見本院卷第13至18頁），是以被告已表明本件原處分係依行政罰法第18條第1、2項所為之「裁罰」，但因被告考量原告依據行政罰法第18條第1項之「所得之利益」超過法定罰鍰之最高額，故爰依同法第2項裁罰超過法定罰鍰之最高額，則本件仍屬「罰鍰之裁處」，當非「不法利得之追繳」，亦足堪認定。然查，本件原處分之違章事實既屬違反都市計畫法第79條第1項前段規定，且未依先前主管機關命令停止使用之不作為行為，而依同法第79條第1項後段予以「按次處罰」，揆諸前揭說明，此即屬被告對原告違反同條第1項前段「預防性不利處分」所課予義務之處罰，本質上仍屬行政罰，本應有行政罰法第27條關於3年裁處權時效之適用，乃被告遲至103年1月始追究原告91或98年至99年之不法利得，已有逾越裁處權時效之違誤，更何況高雄市政府甫於102年3、4月間方對原告前揭三場各依都市計畫法第79條第1項後段規定予以按次處罰，並各自裁處法定罰鍰之最高額，則原告縱使對前揭三處場址之違規使用獲取可觀之利益，基於高雄市政府102年3、4月間之前次處罰已切斷原告在該處罰時點前後違規行為之單一性，在該處罰時點前原告違反命停止使用之不作為行為，均屬於已受處罰之範圍，乃被告將原告102年3、4月間以前所獲取之不法利益計入本件原處分裁罰準據之「所得之利益」範圍內，並進而主張原告所得之利益超過法定罰鍰之最高額，而依行政罰法第18條第2項規定裁處超過法定最高額以上之罰鍰額度，已屬重複處分，亦與法有違。雖被告辯以改制前高雄縣政府及改制後高雄市政府於98年至102年間對原告上開三場所為如附表所示之裁罰處分（不含本件原處分），均漏未審酌行政罰法第18條第1項關於原告違章行為「所得之利益」，且行政罰法第18條第2項從立法理由觀察，亦包含不法利益之追繳，應係一種「準不當得利」之措施，而得為單獨之請求權，則被告追索原告上開三場102年3、4月以前之不法利益，自屬適法云云，惟查，行政罰法第18條第1項已明定行為人「因違反行政法上義務所得之利益」為法定「應審酌」事項，亦即罰鍰之裁處原本即必須考量行為人之所得利益，而同法條第2項僅係前項規定之延續，立法者僅是同意裁處機關在第1項「所得利益」之考量基礎上，得不受法定罰鍰最高額之限制而已，非謂同條第2項規定係立法者增訂之獨立裁罰權乙節，已如前述，況都市計畫法第79條第1項後段規定亦僅就預防性不利處分所課義務之違反，給予「按次處罰」之行政罰，並無如食品安全衛生管理法第49條之2之規定，於法定罰鍰處罰外，另對行為人所得之財產或其他利益執行追繳或沒入之明文規範，則被告當不得於都市計畫法第79條第1項所定法定罰鍰額度及行政罰法第18條訂定之罰鍰裁量準據之外，復行追繳被告過往漏未考量之原告不法利益。依此，被告逕自將原告上開三場91年或98年起至102年3、4月止之違規行為獲取之利益計入本件原處分之裁罰額度，自非適法。至於被告按合法堆置場所應負擔之成本與該等違規堆置場所之租金差額計算原告因違反行政法上義務之不法所得利益，固非無據，然查，被告前揭計算不法利益起迄時間係從原告自上開各場區最初堆置行為起始年月計至102年6月止，而認定原告不法利益顯有超過法定罰鍰之最高額之情事，但被告所計入之最初堆置起始年月至102年3、4月間之不法利益，既與行政罰法第18條第1、2項規定有違，都市計畫法第79條第1項規定亦未賦予被告得額外請求罰鍰以外之追繳不法利得，則被告前揭計算不法利得之時程僅剩2、3個月，是否原告就上開三場堆置廢鐵之所得利益必然有超過法定罰鍰之最高額，已非無疑；何況被告是否有依前揭淨額利益原則計算不法利得，亦誠有疑義（蓋工業用地係供作工廠設置及工廠必要附屬設施，如原告並未於特定地點從事製造或加工業務，僅單純租用場地露天堆置廢鐵行為，是否當然屬工業區土地之合法使用？縱可使用工業區土地，然工業區土地除租金外，是否尚有行政管理費或維護費等必要費用，而可核認係屬原告違規行為因此撙節之支出？等是，至原告主張應另以稅後淨利為計算基準云云，然而不論原告有無為違規行為，均有依法納稅義務，此與原告是否因違規行為而撙節支出並無必然關連，尚無足取）；再者，不論加重裁罰或罰鍰裁量，本質均屬行政裁量之範疇，復如前述，而行政裁量除因裁量瑕疵已影響裁量處分之合法性外，行政法院不得介入審查，更不得代替行政機關行使其裁量權限，是以，本件原處分既有上開裁量違法情事，本院僅得將原處分撤銷，由被告重為本件罰鍰之裁量，尚非由本院得自行核算原告在本件違規期間內之不法利得並據以裁罰，併此敘明。
六、綜上所述，本件原處分既有違背都市計畫法第79條第1項、行政罰法第18條第1、2項規定而致裁量逾越之違法情事，則被告逕自追索原告會結二場、會結三場、光明一場等三處自91年或98年起至102年6月間止之不法利得各9,259,110元、5,086,422元、16,802,604元，即非適法。訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴意旨，求為撤銷，為有理由，應予准許，爰由本院將訴願決定及原處分，予以撤銷，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 2 月 3 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 2 月 3 日
書記官 謝 廉 縈