高雄高等行政法院判決
103年度訴字第394號民國104年4月1日辯論終結原 告 有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社代 表 人 葉順來被 告 高雄市政府交通局代 表 人 陳勁甫訴訟代理人 許綺佑
郭長隆輔助參加人 高雄市政府社會局代 表 人 姚雨靜訴訟代理人 陳綉裙
姜溯中徐新隆
參 加 人 鄭展志
王暉鈞上列當事人間車輛過戶異動登記事件，原告不服高雄市政府中華民國103年7月15日高市府法訴字第10330561500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、參加人鄭展志及王暉鈞經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場之當事人即原告及被告之聲請，由其逕為言詞辯論而為判決。
二、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，…者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。是可知得不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，非專以受處分人為限，尚包括認為該行政處分損害其權利或法律上之利益之人。再按「憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。」為司法院釋字第644號解釋理由書所揭櫫。是憲法第14條所保障之結社自由，包含有團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。而本案社員退社將與合作社發生退股及股金結算之法律關係，其生效時點，與原告內部組織與事務之自主決定等權利或法律上利益有密切關連，故原告雖非受處分人，亦得提起本件撤銷訴訟，核先敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：緣原告之社員鄭展志及王暉鈞分別於民國102年8月1日及103年3月24日檢具自請退社之存證信函，向被告申請辦理汽車異動登記。案經被告審查，核認上開申請案件應檢具之自行退社證明文件，以退社存證信函方式為之，符合交通部97年1月4日交路字第0960063252號函(下稱97年1月4日函)及97年11月26日交路字第0970053307號函(下稱97年11月26日函)釋意旨，乃分別以102年8月7日高市交運監字第10234530200號及103年3月26日高市交運監字第10332098500號函(下稱原處分)復同意其等之申請，並請鄭展志、王暉鈞即向交通部公路總局高雄市區監理所（下稱高市監理所）繳銷原領營業小客車牌照，又原計程車運輸合作社社員汽車運輸業營業執照則依規定廢止等語，並副知原告。原告對原處分不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)被告以交通部97年1月4日及97年11月26日2號函釋意旨取代計程車運輸合作社設置管理辦法（下稱管理辦法）第27條規定，有違司法院釋字第524號解釋意旨：
1、司法院釋字第524號解釋指出，法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。按管理辦法係依公路法第56條第2項規定授權由交通部及內政部會銜訂定發布，屬委任立法之法規命令，適用全國縣、市政府及計程車運輸合作社，係屬行政程序法第150條第1項規定之法規命令。故被告應受管理辦法第27條：「計程車運輸合作社社員辦理各項監理證照、車輛異動變更登記，『應』檢附合作社出具該申辦業務之證明文件，向該管公路主管機關辦理。」之公法上規範。
2、依行政程序法第4條之規定，被告應受管理辦法第27條之拘束，惟被告竟以上開交通部97年2號函釋意旨作為行使裁量權之依據，有違行政程序法第10條行政行為不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權目的之規定。按管理辦法第27條規定「應」檢附合作社出具該申辦業務之證明文件之內容、目的及規定範圍明確，為強制規定。其立法理由為加強合作社服務與管理之責任，杜絕合作社成為社員領牌之工具；否則合作社依管理辦法第18條第1項規定，為社員請領汽車運輸業營業執照及牌照後，社員不再回合作社依章程規定繳納管理費，即損及合作社財務健全及經營，並防止成為社員領牌工具，及提升社員對合作社之利用率。
(二)按憲法第23條明定基於公益需求，得以法律限制人民基本權利，而基本權限制之權利保留給國會行之，係希冀人民自由與權利之界定藉由選舉產生之國會議員，在充分理智及和平的討論後形諸法律，而產生「可預見性」「明確性」與法律秩序之「安定性」。又憲法第23條規定，基於大眾福祉可對個人之基本權作必要之限制，是個人利益之重要性應居於社會公益之下，此二者發生衝突或矛盾時，個人利益應屈就在公益之下，故賦予立法者對人民基本權持有「形成、充實或界定」之任務，而前述基本權當然包括人民結社之自由，行政權及司法權就此亦應尊重立法者意志之結果，以遵奉憲法所要求之權力分立制衡原則。本件原告社員鄭展志及王暉鈞向被告辦理車輛異動變更登記，並未檢附原告出具該申辦業務之證明文件，被告即逕行同意該2人以存證信函方式辦理其「車輛異動變更登記」，於法未合。違反管理辦法第27條之規定，有逾越權限與濫用權力之違法，即為違法行政處分，自始不生效力。且被告逕行核定鄭展志及王暉鈞出社之處分，亦違反管理辦法第12條第1項第7款、第12款規定關於合作社章程之法定應記載事項：「七、社員之權利及義務。十
二、社員資格、入社、退社及除名之規定。」另依合作社法第9條第2項第8款及第9條之1第1項第8款、第13款等規定，均授權合作社可以在章程訂定社員退社及權利義務之規定。故依法被告並無從逕行核定原告社員出社之權限。
(三)又交通部97年1月4日函及97年11月26日函屬行政程序法第165條規定之行政指導，不具法律上強制力之方法，依同法第166條規定僅在促請特定人為一定作為或不作為之行為，依法並無對外發生法律效果之規定，不能作為執法之依據準繩。此由交通部101年9月7日路臺機字第1010411125號函覆原告輔佐人王清正略以，上開交通部2則函文之性質係屬機關與機關間交換意見之行文，係屬行政指導可證。又原告曾多次依行政程序法第166條規定明確拒絕被告指導，亦要求辦理原告社員車輛異動變更登記，應注意有關法規規定之目的，並不得據此對原告為不利之處置。另交通部97年1月4日函係指管理辦法第21條規定建議修正，係機關與機關之回復意見，並非指同辦法第27條規定，係屬二事。本件被告未就原告有利及不利之情形，一律注意。有違行政程序法第9條之「公平注意原則」。
(四)系爭社員自請退社係權利義務變動與結社自由無關：
1、按法治國原則係指人民向行政機關申請結社，或其他限制性管理措施，遭行政機關否准許可設立，如理、監事逾期未改選限制性管理措施，始會侵害人民結社自由，非指人民與人民之間結社自由違憲，因人民無公權力如何侵害人民結社自由。此由歷次司法院釋字有關「人民結社自由」之違憲，均是指行政機關執行公權力之公務員侵害人民結社自由之違憲，非指人民侵害人民結社自由之違憲（司法院釋字第479、
644、724號解釋參照）。
2、又人民有決定參加或不參加結社之自由，但當決定參加成為合作社之成員時，爾後如欲中止其合作社的團體生活，應依章程或法律規定請求退社，此與社員權利義務變動及結社自由無關，係屬二事。如章程或法律限定應於事務年度終了，或經過預告期間後，始准出社者，須依章程或法律規定所定之預告期間程序等辦理，始符民主與法治。此參合作社法第27條、信用合作社法第12條之1、民法第54條、各種專業合作社章程準則第9條、省、縣、市合作社聯合社章程準則第8條等規定，均有關於社員自請退社係權利義務變動之相關規定。而原告86年設立時，有關「社員自請退社」通過章程文義內容，係依上開各種專業合作社章程準則訂定之。依當時通過章程第9條規定：「本社社員得於年度終了時，自請退社，但應於3個月前，向理事會提出請求書。」嗣後原告參諸合作社法第27條、信用合作社法第12條之1及民法第54條規定，將「社員自請退社」之規定於第6屆第1次社員大會決議通過章程第10條規定：「社員自請退社，須經過退社預告期間，始准退社；退社預告期間，依合作社法第27條規定；應於年度終了3個月前（當年度9月30日前），向本社提出退社請求書，限定於年度終了時出社，並報告社員大會。法人社員自請退社亦同。」章程第10條之1規定：「前條退社預告期間，指當年度1月至9月間，若逾期9月30日前，須於翌年度1月至9月間退社預告期間，得再度提出自請退社。」章程第10條之2規定：「自請退社之退社請求書；應使用本社規定格式退社請求書，社員未依規定使用本社規定退社請求書格式者；不予受理並視同未提出退社請求書。法人社員亦同。」
3、系爭社員退社為章程法定應登記及應記載事項，故應排除法令之規定，而以章程有優先之效力。關於這些規定，法令上多以「但書」說明之。是以原告章程第10、10條之1、10條之2等規定，自具有拘束原告社員義務之效力。除非社員向普通法院起訴審查原告的章程社員自請退社之規定事項與法律規定有違背，且經法院判決認定無效。否則，在不違反私法自治、人民團體結社自由之原則下，團體內部對於社員自請退社規定之實體要件，若已宣示在章程內，參加該原告之社員，自應受該章程之內部規範。又原告章程規定自請退社事項，非屬行政機關依職權認定之事項，行政機關不得逕行排除原告章程之內部規範。此參最高行政法院55年判字第325號判例：「人民團體會議所為決議，係屬法律行為中之共同行為，其行為之是否有效，如有爭執，應提起民事訴訟以求解決，行政官署無權予以處理，顯不屬官署權限內之事項」。又「召集程序或決議方法是否有違反法令或章程？是否無效？皆需普通法院之判決認定，非屬行政機關依職權認定之事項」（最高行政法院78年度判字第42號判決參照）。
4、所謂社員出社，不是合作社解散，全部社員失去社員的資格，而是特定的社員，喪失其社員的地位。合作社是以社員之人的結合為基礎的，一個社員，如欲中止其合作社的團體生活，自可依照規定，申請出社。社員出社，基於出社原因的不同，可分為法定出社與自由出社兩種，自由出社又可以分為預告退社與轉讓退社。法定出社，亦可分為社員資格喪失、死亡及除名3種。自由出社，是基於社員自願的退社。有預告退社與轉讓退社之分：預告退社即合作社法第26條第1項第3款規定之「自請退社」。社員出社雖屬自由，惟合作社既擁有一定的社員，執行一定的業務計畫，若允許社員得於年度中途隨時退社，不僅合作社的事務處理麻煩，業務的執行，也會發生障礙。同時，在對外方面，由於股金的減少，擔保力量減少，對於合作社的債權人，發生影響。且計程車運輸合作社每年預算執行及編列，是以年度終了（12月31日為基準日）計算社員人數除以財務收入，做為年度預算編列及執行，若社員自請退社不踐行章程所定預告期間，社員年度中途隨時出社生效，即影響合作社財務。故退社的預告期間，有規定至少須3個月之必要，並應在年度終了後，始發生出社的效力。
5、按合作社營業自由應受保障，在法令規定範圍內自治運作。又系爭行政命令不能規範民事責任，為憲法及中央法規標準法所確立的原則。系爭章程是屬私法自治範疇，規定法人內部的組織及其他重要事項之規則，合作社章程的性質，乃在依各設立人平行的意思表示的一致，以創設一定的新人格，而非依各個設立人交錯的意思表示之一致，以發生一定的權益關係，故應謂其為共同行為，而不應謂其為契約。故合作社章程對於合作社的活動，應有絕對拘束的力量。對社員及社員所選出的理、監事，應絕對服從，對於新加入的社員，亦有拘束力。依私法自治原則，被告應尊重章程訂定之自由，並鼓勵自治，避免作過多限制。並落實政府低度管理、團體高度自治的政策理念。
6、原處分違反國際合作聯盟（ICA）合作社七大原則之一「自治與自立」原則。中華民國政府為ICA會員國，各級政府行政機關應遵守（ICA）合作社七大原則。除非原告章程違反法律強制禁止並影響公共利益，否則不應干涉，避免行政權過度介入民間團體之內部經營，造成行政肥大化之疑慮，以維合作社自治與自立之原則。
(五)最高行政法院102年度判字第442號判決事項對本案爭議事項並無既判力及拘束力：
1、最高行政法院102年度判字第442號判決，並未提及本件關於管理辦法第27條之爭議。惟有提及社員於年度終了時退社，必須經過一定的預告期間，自不待言。社員自得隨時退社，僅於年度終了時退社，有預告期間之限制。惟本件申請退社社員鄭展志是於101年度終了，於102年度中途以存證信函自請退社，及另一申請退社社員王暉鈞係於102年度終了，103年度中途以存證信函自請退社，惟依原告章程第10條、笫10條之1、第10條之2，及管理辦法第12條第7款、第12款、合作社法第9條第2項第8款、第9條之1第8款、第13款、第27條等條文均規定必須經過一定的預告期間，自不待言。
2、尋繹合作社法第27條之立法理由，立法院修法過程對此付之闕如，故另參酌規範對象相同（合作社性質上亦屬社團法人）、條文內容相似之民法第54條之立法理由資以探求上開合作社法規定意旨，而民法第54條立法理由明揭：「謹按社員一經入社，如永遠不許退社，是有背於公益，固得使社員隨時自由退社。然若章程內定有退社之預告期間，須在事務年度之終了，或明定退社之方法，必須經過預告期間者，若不從章程所定辦理，亦有害於社團法人之利益也。社員退社之預告期間，不得超過6個月，蓋斟酌情形，似不宜使之過長也。」等語，足徵立法者於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，得以法律明確對之予以適當之限制，憲法對人民結社自由之保障並非絕對，是以，立法者既已制定合作社法第27條、信用合作社法第12條之1及民法第54條等規定，或依合作社法第9條第2項、第9條之1及管理辦法第12條規定授權章程規定加以規範社員之退社事項，然上開規定並未剝奪社員退社之權利，僅因合作社為避免影響其事業計，於章程中限定須於事務年度終後，並須經過預告期間後，始准出社者，自應從其限定，而限制社員退社之時間，是前諸規定係通盤考量社員利益與法人利益之折衷規定，並未逾越立法者合理之自由形成範圍，則司法機關就立法者關於社員個人自由及社團整體利益、價值所為之判斷，原則上應予尊重，蓋法條文字業已表示立法者之真意，無須別事探求者，即不得反捨法條文字而更為曲解。
3、審諸儲蓄互助社法第11條、律師法第11條第1項、藥師法第11條、社會工作師法第31條、技師法第24條、不動產估價師法第22條、地政士法第33條、保險法第165條之1、信託業法第11條等規定，為維護社會秩序及公共利益制定有關「業必歸會」之高度強制規範，然依司法院釋字歷來之解釋均認為前諸規定不致於違反人民結社自由（以強制入會為營業的「合法性」要件，而非如一般營業傾向訓示性的業必歸會），並認為唯有高度的公會自律，才可以合理化國家只對其職業內容作低度的管制（獨立）。因此認為「強制入會」規定雖造成強制結社之效果，使得人民結社權受到限制，但基於公共利益，並無違憲之虞。然反觀上開最高行政法院判決，卻以合作社法第27條第1項所涉者，係合作社財產權與其社員退社自由基本權之相互衝突，逕認該法文應僅有限制社員申請退還股金之效力（對社員財產權得加以適當限制），而無壓迫社員退社自由意志而限制不得退社之效力（不得限制社員之退社自由意志），然而，合作社法第27條僅對社員自請退社之最終時點（即該年度終了前3個月前應提出申請）為限制，並未剝奪社員退社及出社之權利。相較前開強制人民結社之規定，限制程度尚屬輕微，何以該等「業必歸會」之規定並未違憲，而合作社法第27條僅就自請退社之時間點有所規範便有違憲之可能？社員自請退社是權利義務之變動與結社自由無關，係屬二事，是最高行政法院上開判決之論斷難認公允。
(六)原處分有行政程序法第111條第6款無效之情形：
1、高雄市政府並未依據行政程序法第15條、高雄市政府組織自治條例第2條、高雄市政府組織權限劃分暫行辦法第3條，就有關合作社法主管業務事項委任被告執行，即有行政程序法第111條第6款規定之無效行政處分之情形。按管理辦法第5條第1項規定，合作社之主管機關為高雄市政府，並非被告。高雄市政府就管理辦法有關合作社法之主管業務事項權限的執行，係委任輔助參加人高雄市政府社會局(下稱社會局)辦理，並以該局名義執行，並未委任被告執行管理辦法第5條第1項規定中之合作社法。此參高雄市政府101年1月12日高市府社人團字第10130160400號公告主旨：合作社法及合作社法施行細則中有關本府權限部分，除與農業相關之合作社及合作農場部分外，委任本府社會局執行，並自公告日起生效。
2、高雄市政府就管理辦法之主管業務事項權限委任被告者，僅限於第8條(籌備核准)、10條(籌備期間之展期)、11條(營業執照之核發)、16條(開始營業之備查、延期營業之核准及逾期營業執照之廢止)、17條(個人計程車加入合作社有關行車執照及牌照登記書之登記)、18條(社員未領運輸業執照及牌照之申請及廢止)、20條(社員車輛產權所有人之登記)、21條(社員入（退）社之備查)、22條第2項(營業執照之廢止及車輛牌照之吊銷通知)、25條(社員輪替駕駛之核准)、27條(社員證照、車輛異動變更登記辦理)、28條(合作社稽查、考核或評鑑)等12條規定，並未委任被告執行逕行核定社員出社（退社）之權限，此參高雄市政府101年2月6日高市府交運管字第10130583600號公告(下稱101年2月6日公告)可證。
且由被告於104年2月11日準備程序時亦陳稱本件之法令依據為管理辦法第26條，即未在上開高雄市政府委任予被告之12條規定中，且第26條規定，亦與逕行核定社員出社、車輛牌照繳銷異動或申請個人車行之委任權限無關，被告確有違行政程序法第111條第1項第6款規定之無效行政處分之情形。
被告於上開準備程序時復主張係依管理辦法第17條、第18條規定所為處分，惟依高雄市政府上開公告就管理辦法第17條僅委任被告執行「個人計程車加入合作社有關行車執照及牌照登記書之登記」及第18條僅委任「社員未領運輸業執照及牌照之申請及廢止」，均與逕行核定社員出社、車輛牌照繳銷異動或申請個人車行之委任權限無關。至社會局訟訴代理人於上開準備程序主張，本件係依據管理辦法第20條規定所為之處分，惟高雄市政府上開公告就管理辦法第20條規定係委任被告執行「社員車輛產權所有人之登記」，至其另主張依高雄市政府計程車運輸合作社社員牌照遞補審查要點，及參考切結書等，均與逕行核定社員出社、車輛牌照繳銷異動或申請個人車行之委任權限無關。
3、又行政處分只要具有行政程序法第111條第1至6款其中之一種瑕疵，不問該瑕疵是否明顯而重大，行政處分均為無效，稱之為「絕對無效之原因」，其係為減輕法律適用上之困難，杜絕判斷是否為重大而明顯之爭議，並提高法之安定性所為之規定。
(七)被告主張本件之訴訟標的係依管理辦法第18條第2項第5款規定，惟查，管理辦法第18條第2項規定，係同該條第1項規定之法理，由合作社向公路主管機關辦理。而非規定社員可跳過合作社，直接向公路主管機關辦理汽車異動登記，否則豈非駕空合作社在法規上授予管理權之利益，亦將致管理辦法第21、27條規定如具文。故高雄市政府就管理辦法有關權限部分委任被告辦理，而管理辦法第18條關於「社員未領運輸業執照及牌照之申請及廢止之管理窗口，係指由合作社向公路主管機關申請，不是社員直接向公路主管機關申請。若由社員逕行向被告申請，已逾越高雄市政府權限委任，則被告所為之處分自屬有行政程序法第111條第6款及第110條第4項規定之事由，而為無效處分。至被告復主張本件之訴訟標的係依汽車運輸業管理規則第92條第1項、第3項規定，然前開規定係指申請個人計程車行資格規定，與本件訴訟爭點無關等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
(一)原告前因社員自請退社案件，循序提起行政訴訟，經鈞院以101年度訴字第6號判決駁回，原告猶不服，遂提起上訴，亦經最高行政法院102年度判字第442號判決駁回，其判決理由摘錄略以：
1、查本件上訴人係以置辦計程車客運服務並謀社員經濟之利益為目的，屬合作社法第3條第1項第8款所定之運輸合作社，合作社社員自請退社，即表示該社員已無意願與其他社員共謀生活福利，自應予以尊重。
2、上訴人於94年與98年修改合作社章程，經社會局分別以94年10月27日高市社局一字第0940036451號函及99年3月26日高市社局一字第0990015598號函否准申請在案。依上訴人86年成立之原始章程第9條規定：「本社社員得於年度終了時，自請退社，但應於3個月前，向理事會提出請求書。」等語，與合作社法第27條第1項規定之文字內容大致相符，自應作相同解釋，故上訴人所屬社員得於年度中退社，請求書以記載自請退社之意思表示為已足，並無一定格式之要求。
3、按「計程車運輸合作社成立後社員如有入社或退社時，應提理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增減月報清冊，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查。」管理辦法第21條固有明文規定。惟查，此係規範計程車合作社應將經理事會通過後之社員入社或退社清冊，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查之程序性規定，並非規範社員退社應提理事會通過始具效力。故上訴人主張依管理辦法第21條規定，社員退社時，應經合作社理事會同意通過為要件，否則社員無從檢附理事會議紀錄報請主管機關備查云云，無非執其歧異之法律見解，泛言原判決有適用法規不當之違法，委無足採。
(二)高雄市政府合作社主管機關社會局先前一再函知原告應依法辦理合作社章程之修改事宜及完成合法之理監事選舉，惟原告至今不願遵循法令之規定辦理，則其內部對社員管理機制、理監事決議皆已難謂合法正當，故社員依交通部及內政部函釋意旨以存證信函方式申明退社，行使其憲法保障之集會結社自由權利，被告依管理辦法第18條第2項第5款規定辦理，與法並無不合。
(三)按計程車運輸合作社社員有2種：一為具個人經營計程車客運業營業執照之社員（不使用計程車運輸合作社車額）及須使用計程車運輸合作社車額之社員（此種稱為純社員），有關社員出（退）社實務作法及法規依據說明如下：
1、實務作法：
(1)具個人經營計程車客運業營業執照之社員，依管理辦法第17條：「已領有個人經營計程車客運業營業執照申請加入計程車運輸合作社者，合作社應報請該管公路主管機關於其原領行車執照及牌照登記書上，登記合作社名稱，不另發牌照。前項社員退出合作社或喪失社員資格時，合作社應報請該管公路主管機關於其原領行車執照及牌照登記書上，登記退社時間，原發牌照不予註銷。」規定，並依第21條報被告備查。實務上，具個人經營計程車客運業營業執照之社員申請退社，只須在原領行車執照及牌照登記書上，登記退社時間，原發牌照不予註銷。
(2)須使用計程車運輸合作社車額之社員（純社員），以本案而言，原社員鄭展志及王暉鈞均為純社員，依管理辦法第18條規定，社員自請退社生效向被告申辦車輛牌照異動登記，被告則依同辦法第18條規定廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照。
2、有關依規定廢止計程車運輸合作社社員之汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照，社員始得申請個人經營計程車客運業營業執照之法規規定說明如下:
(1)汽車運輸業管理規則第1條：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第92條第1項：「具備下列各款資格且無第93條各款情事者為優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業：‧‧‧三、本人未經營計程車客運業、計程車客運服務業或個人經營計程車客運業者。」第92條第3項：「申請個人經營計程車客運業者，不得兼營其他汽車運輸業或受僱為其他汽車運輸業之駕駛人。」
(2)管理辦法第18條：「未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照(格式如附件三)及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：‧‧‧五、自請退社。」。
3、合作社社員以存證信函自請退社，已符合自請退社要件，被告依管理辦法第18條第2項規定辦理廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照，則該員得依汽車運輸業管理規則第92條第1項規定申請個人經營計程車客運業營業執照及車輛牌照，如此亦符合同規則第92條第3項之規定等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有王暉鈞、鄭展志存證信函、被告102年8月7日高市交運監字第10234530200號函、103年3月26日高市交運監字第10332098500號函附訴願卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，堪予認定。兩造所爭執者厥為被告以原處分廢止原告社員王暉鈞、鄭展志之汽車運輸業營業執照，是否合法？王暉鈞及鄭展志自請退社，是否須於年度終了始可辦理，抑或自社員提出出社請求書之日，即生退社效力？經查：
(一)按「(第2項)計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項之管理辦法，由交通部會同內政部定之。」「(第5項)汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」公路法第56條第2項及第79條第5項有授權明文。次按「本規則依公路法第79條規定訂定之。」「(第3項)申請個人經營計程車客運業者，不得兼營其他汽車運輸業或受僱為其他汽車運輸業之駕駛人。」汽車運輸業管理規則第1條及第92條第3項定有明文。再按「本辦法依據公路法(以下簡稱本法)第56條第2項規定訂定之。」「未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照(格式如附件三)及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：一、有合作社法第13條規定情事之一者。二、死亡。三、除名。四、喪失本辦法第13條應具備資格之一者。五、自請退社。」「計程車運輸合作社成立後社員如有入社或退社時，應提理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增減月報清冊(格式如附件四)，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查。」「(第2項)公路主管機關廢止計程車運輸合作社社員汽車運輸業營業執照及吊 (註)銷車輛牌照，應通知合作社及合作社主管機關。」「計程車運輸合作社社員辦理各項監理證照、車輛異動變更登記，應檢附合作社出具該申辦業務之證明文件，向該管公路主管機關辦理。」管理辦法第1條、第18條、第21條、第22條第2項及第27條亦有規定。
(二)再按合作社法第1條明示立法意旨為：「本法所稱合作社，謂依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法謀社員經濟之利益與生活之改善，而其社員人數及股金總額均可變動之團體。」第2條之1規定：「合作社之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府．．．。」第3條第1項第8款：「(第1項)合作社之種類及業務如左：．．．八、運輸合作社：提供社員運輸經營所需服務等業務。」第26條規定：「社員有下列情事之一者為出社：一、死亡。二、自請退社。三、除名。」第27條規定：「(第1項)社員得於年度終了時退社。但應於3個月前提出請求書。(第2項)前項期間，得以章程延長至6個月，社員為法人時，得延長至1年。」第28條規定：「(第1項)社員之除名，應經社務會出席理事、監事4分之3以上之議決，以書面通知被除名之社員，並報告社員大會。(第2項)除名之事由，以章程定之。」又按「說明：．．．二、依照合作社法第26條規定，自請退社及除名均為社員出社之情事，所不同者乃自請退社係社員之主動出社，除名係社員之被動出社。關於社員自請退社，同法第27條規定得於年度終了3個月前提出請求書，至是否應經理事會通過及出社生效日期，法無明定，基於社員出入社之結社自由權利，社員自請退社之生效日期，應以其向合作社提出出社請求書之日為準。又依照同法第28條規定，社員之除名應經社務會出席理事、監事4分之3以上之議決，以書面通知被除名之社員，並報告社員大會，故除名社員之生效日期，應以合作社書面通知之日期為準。三、本部56年9月26日臺內社字第248032號令釋：『查合作社社員自請退社，經理事會通過或除名社員經社務會通過後，均以合作社通知之日期生效。』自即日起停止適用。」「說明：‧‧‧二、有關合作社社員退社之認定事宜，前經本部96年11月12日內授中社字第0960027126號函援引本部93年7月1日內授中社字第0960003441號函釋略以：『關於社員自請退社，是否應經理事會通過及出社生效日期，法無明定，基於社員出入社之結社自由權利，社員自請退社之生效日期，應以其向合作社提出出社請求書之日為準。』‧‧‧。」內政部93年7月1日內授中社字第0930003441號、97年5月26日內授中社字第0970720642號函釋有案，上揭函釋係內政部基於中央主管機關地位，就合作社法第26條及第27條社員自請退社之生效日期所為解釋，在本件係社員於非年度終了時退社之情形，核與合作社法規定並無違背，自得予以適用。另「說明：‧‧‧二、有關合作社社員自請退社之認定事宜，既經貴(內政)部96年11月12日內授中社字第0960027126號函及93年7月1日內授中社字第0930003441號函釋在案(略以)：『關於社員自請退社，是否應經理事會通過及出社生效日期，法無明定，基於社員出入社之結社自由權利，社員自請退社之生效日期，應以其向合作社提出出社請求書之日為準，社員退社自無須以切結書拋棄社員資格為由方式辦理。』宜依上開函釋原則辦理。‧‧‧。」「主旨：貴局函詢有關合作社社員如有自請退社情形，應得檢具相關證明文件逕向社政、公路監理或警察機關辦理異動乙案，請參考內政部97年5月26日內授中字第0970720642號函(如附件)示，相關證明文件得以合作社出具之退社證明文件或退社存證信函或蓋合作社收文章之退社請求書影本等方式為之，復請查照。‧‧‧。」亦經交通部97年1月4日交路字第0960063252號、97年11月26日交路字第0970053307號函釋在案。至社員於年度終了時退社，必須經過一定的預告期間，自不待言。(最高行政法院102年度判字第442號判決參照)
(三)經查，原告之社員鄭展志及王暉鈞分別於102年8月1日及103年3月24日檢具自請退社之存證信函，依管理辦法第27條規定向被告申請辦理汽車異動登記。案經被告審查，核認上開申請案件應檢具之退社證明文件，以退社存證信函方式為之，符合交通部97年1月4日函及97年11月26日函釋意旨，乃分別以102年8月7日高市交運監字第10234530200號及103年3月26日高市交運監字第10332098500號函復同意其等之申請，並請鄭展志、王暉鈞即向高市監理所繳銷原領營業小客車牌照；又汽車運輸業營業執照則依規定廢止等語，並副知原告等情，有原處分及鄭展志、王暉鈞之退社存證信函附訴願卷可稽，堪可認定。又原處分之主旨雖記載：「台端檢具自請退社存證信函向本局申請辦理『汽車異動登記』乙案」，惟由其說明內容整體觀之，本件被告係依管理辦法第18條規定辦理。且所辦理之事項為「原計程車運輸合作社社員汽車運輸業營業執照由本局(即被告)依規定廢止」。至繳銷原營業小客車牌照事項則係請鄭展志、王暉鈞另向高雄市監理所辦理。經核被告上開辦理事項與管理辦法第18條第2項第5款規定未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，有自請退社情事時，主管機關應廢止其汽車運輸業營業執照之事由相符。又依高雄市政府101年2月6日公告委任被告辦理並以被告名義執行之管理辦法之範圍亦包括第18條中關於社員未領運輸業執照及牌照之「廢止」事項，有該公告附卷(本院卷2第97頁)可稽。是被告據上開委任，以其名義辦理本件鄭展志、王暉鈞因自請退社而廢止其等之汽車運輸業營業執照，依法尚屬有據。至原告主張本件被告無權逕行核定社員出社事項權限，故原處分有行政程序法第111條第6款之無效事由云云，惟如上所述，本件被告作成之處分係以鄭展志、王暉鈞有自行退社之事由，依管理辦法第18條第2項規定廢止該2人之汽車運輸業營業執照。至該2人是否確已自行退社僅為被告能否依管理辦法第18條第2項廢止該2人汽車運輸業營業執照之先決要件，是以本件被告並無缺乏受理廢止汽車運輸業營業執照之事務權限，則原告上開主張，自無可採。
(四)關於本件鄭展志、王暉鈞是否確已自行退社一節，按「憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。」「按憲法第14條保障人民結社自由，乃在使人民利用結社之形式以形成共同意志，追求共同理念，進而實現共同目標，為人民應享之基本權利。結社自由不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社、參與或不參與結社團體之組成與相關事務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成、存續、命名及與結社相關活動之推展免於受不法之限制。」業經司法院釋字第644號及第479號解釋在案。準此，人民得自由組織或加入具有共同理念之不同團體，以擴展人我互動，參與各類關於文化、教育、政治、經濟、宗教、職業、慈善或娛樂等各類社會活動，藉以表現自我，提昇自我與實現自我；而社會整體亦因不同結社團體之存在，得發展出豐富多元之社會生活，並自發性形成長期穩定之社會秩序，使部分國家功能或責任因此獲得分擔。另一方面，人民亦有決定不參與結社團體之自由，於人民決定不參與結社團體時，可於加入結社團體後，自行退出。(最高行政法院102年度判字第442號判決參照)又關於合作社社員自請退社事宜，合作社法僅於第27條規定得於年度終了3個月前提出請求書，至於社員於其他時間提出退社之程序及出社生效日期，則因法無明定，揆之前揭內政部93年7月1日內授中社字第0930003441號函釋意旨，本件鄭展志、王暉鈞既非於年度終了時申請退社，自不受上開須於3個月前提出請求書規定之拘束，故其自請退社之生效日期，應以其向原告提出退社請求書之日為準，並無不合。何況原告所屬社員自96年起至99年止，自行申請退社者，亦均自其申請退社時出社，並非於年終時始得申請退社，並有原告社員出社清冊影本附卷(本院卷2第170-175頁)可稽，益證社員申請退社，係自退社申請書送達原告即生退社效力至明。再以，社員申請退社，僅須提出書面送達原告即生效力，縱其章程另有規定須以統一格式為之，亦非屬強制規定，是以鄭展志、王暉鈞以存證信函等方式送達原告申請退社，並無不合。故本件被告核准鄭展志、王暉鈞向被告辦理廢止其汽車運輸業營業執照，經核尚無違誤。
(五)原告雖主張被告以社員之存證信函即讓其辦理異動登記，顯然架空管理辦法第27條之規定，且以交通部97年1月4日及97年11月26日2號函釋意旨取代管理辦法第27條規定，有違司法院釋字第524號解釋意旨，另有關社員退社之規定，應依原告章程及合作社法第27條規定辦理，鄭展志、王暉鈞既未依原告章程應有3個月預告期間之規定，故其等提出退社申請，不生效力云云。經查，本件原告係以置辦計程車客運服務並謀社員經濟之利益為目的，屬合作社法第3條第1項第8款所定之運輸合作社，合作社社員自請退社，即表示該社員已無意願與其他社員共謀生活福利，自應予以尊重。而合作社法第27條第1項並非規定社員必須在事務年度之終了，始得退社，倘社員於年度中提前自請退社，經合作社同意辦理，尚無不許之理，揆諸前揭規定及說明，社員自得隨時退社。(最高行政法院102年度判字第442號判決參照)至合作社法第27條第1項規定社員應於3個月前向合作社提出請求書，係予合作社辦理結算股金之合理作業期間，而限制社員僅得於年度終了時申請退還股金，係因年度終了後合作社始得確定當年度盈虧及財產狀況而據以分配。原告雖主張其章程對於社員退社事項於86年設立時其章程第9條已有規定，嗣於第6屆第1次社員大會決議時又通過章程第10、10條之1、10條之2等關於社員退社均須經過預告退社期間始准退社之規定，自應依上開規定辦理云云。然查，原告於101年10月17日改選第6屆理事、第17屆監事及理、監事主席暨修改章程，並依合作社法第9條、第10條規定向社會局為變更登記之申請，惟遭社會局以101年11月21日高市社人團字第10139946700號及102年5月8日高市社人團字第10234052400號函否准理監事、理監事主席及變更章程之登記，原告不服，循序提起行政訴訟，前經本院102年度訴字第496號判決駁回，並經最高行政法院104年度判字第65號判決駁回而告確定。故第6屆第1次社員大會決議通過之章程既尚未經主管機關社會局為變更登記，自難謂屬有效。故應依原告86年原始章程之規定辦理，其第9條規定：「本社社員得於年度終了時，自請退社，但應於3個月前，向理事會提出請求書。」等語，與合作社法第27條第1項規定之文字內容大致相符，自應作相同解釋，故原告社員得於年度中退社，請求書以記載自請退社之意思表示為已足，並無一定格式之要求。又原告主張本件被告以社員之存證信函即讓其辦理異動登記，顯然架空管理辦法第27條之規定，且縱係辦理管理辦法第18條第2項事項亦應依同條第1項規定，須由合作社向被告提出申請辦理，非可由社員自行辦理云云，惟因本件被告所作成之行政處分係依管理辦法第18條第2項廢止已自行退社社員之汽車運輸業營業執照，並非辦理同辦法第27條「計程車運輸合作社社員辦理各項監理證照、車輛異動變更登記」事宜，已如上述，故被告依內政部93年9月1日內授中社字第0930003441號函釋意旨，僅需以書面送達原告即生效力，並未違反司法院釋字第524號解釋意旨。再者，管理辦法第18條第2項既僅規定被告有辦理廢止已自行退社社員之汽車運輸業營業執照事項，並未對其申請人有特別之規定，參以自行退社社員其計程車運輸合作社之汽車運輸業營業執照有無廢止，涉及該社員出社後可否申請個人經營計程車客運業營業執照之權利，且因社員出社後，對其先前所屬之計程車合作社已無任何利益可言，為免前計程車合作社藉故拖延辦理影響出社社員之工作權益，自無限制亦須由合作社提出申請之必要。故原告上開主張，亦無可採。
(六)原告另主張社員申請退社依管理辦法第21條規定須經理事會審查通過始生退社之效力，並沒有法令規定，社員可以直接跳過合作社，而向被告申請自行退社云云；惟查，管理辦法第21條固規定計程車運輸合作社成立後社員如有入社或退社時，應提理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增減月報清冊，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查，然此係規範計程車合作社應將經理事會通過後之社員入社或退社清冊，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查之程序性規定，並非規範社員退社應提理事會通過始具效力。(最高行政法院102年度判字第442號判決參照)又依交通部97年1月4日函：「說明：．．．三、至於『計程車運輸合作社設置管理辦法』第21條規定：『計程車運輸合作社成立後社員如有入社或退社時，應提理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增減月報清冊，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查。』係屬備查程序，其意旨並非在規範社員退社應提理事會通過始具效力。四、綜上，合作社社員如有自請退社情形，應得檢具相關證明文件逕向社政、公路監理或警察機關辦理異動，上開辦法第21條規定似無修正之必要。」意旨，亦同此見解。足見社員自行申請退社，無須經理事會同意通過，僅需以書面送達原告即生效力，是以原告此之主張，亦不可採。
五、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則本件被告廢止鄭展志、王暉鈞汽車運輸業營業執照，認事用法均無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 104 年 4 月 15 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 15 日
書記官 李 建 霆