高雄高等行政法院判決
103年度訴字第396號105年7月21日辯論終結原 告 吳清心（即吳清泉、吳育奇、吳育承之被選定人）被 告 內政部代 表 人 葉俊榮部長訴訟代理人 張倩維
鄭倩如被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德市長訴訟代理人 陳儀芳
陳碧蓮張榮哲上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國103年8月29日院臺訴字第1030139774號訴願決定、內政部103年11月28日台內訴字第1030238078號及103年12月23日台內訴字第1030613222號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項︰本件被告內政部代表人陳威仁於訴訟進行中變更為葉俊榮，茲據變更後之代表人葉俊榮依法具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、事實概要︰緣被告臺南市政府為辦理「東區EL-2-10M及EL-5-10M都市○○道路（下稱系爭道路）工程」（下稱系爭工程），需用吳清泉、吳育奇、吳育承共有之臺南市○區○○段○○○○○段○000○號及吳育奇、吳育承共有之同段284-17地號（下稱系爭2筆土地）等22筆土地，分別於民國102年4月16日及同年6月13日舉行2場公聽會後，依土地徵收條例第11條規定，以102年7月9日府工新一字第1020623991號函檢附協議價購說明資料，通知原告等土地及土地改良物所有權人於102年6月28日開會協議價購，因未能與原告達成協議，被告臺南市政府乃擬具徵收計畫書附具相關圖冊，報經被告內政部以103年1月24日台內地字第1030078027號函（下稱原處分一）核准徵收，被告臺南市政府據以103年3月27日府地用字第0000000000A號公告徵收（公告期間自103年3月28日起至103年4月28日止），並以103年3月27日府地用字第0000000000F號函通知土地及土地改良物所有權人於103年5月9日領取徵收補償費《吳育奇新臺幣（下同）8,040,000元：德高段262地號151平方公尺×33,500元×權利範圍1/2、德高段284-17地號329平方公尺×33,500元×權利範圍1/2；吳育承6,016,600元：德高段262地號151平方公尺×33,500元×權利範圍1/10、德高段284-17地號329平方公尺×33,500元×權利範圍1/2；吳清泉2,023,400元：德高段262地號151平方公尺×33,500元×權利範圍2/5；吳清心3,630元：德高段284-17地號上改良種芒果1株》。原告對原處分一核准徵收及系爭2筆土地徵收補償價額每平方公尺33,500元均不服，分別於法定期間內提起訴願及提出異議，原處分一部分經行政院103年8月29日院臺訴字第1030139774號訴願決定駁回（下稱訴願決定一）；系爭2筆土地徵收補償價額部分則經被告臺南市政府以103年4月28日府地價字第1030340844號函復查處結果「查估過程尚無疏失，且符合當地市場正常交易價格」，原告仍表不服，被告臺南市政府乃依土地徵收條例第22條第3項規定，於103年7月7日提請臺南市地價及標準地價評議委員會（下稱臺南市地評會）103年第5次會議復議後，被告臺南市政府以103年7月30日府地價字第1030708941號函（以下與臺南市政府103年3月27日府地用字第0000000000F號函合稱原處分二）通知復議結果「經本會全體出席委員同意，本案徵收補償市價查估業依法查估，並符合徵收當時市場正常交易價格，故維持系爭土地103年土地徵收補償市價每平方公尺33,500元」，原告仍表不服，提起訴願，經內政部103年11月28日台內訴字第1030238078號訴願決定駁回（下稱訴願決定二）。另原告吳清心所有位於系爭2筆土地上之臺南市○區○○路○○○○巷○○○○號、8號磚鐵結構建物及崇善路1089巷46之1號、崇善路1089巷58弄2之1號、10號鐵皮屋（以下合稱系爭建物），經臺南市政府以103年9月4日府工使一字第1030828169號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號函通知系爭建物為違章建築，請於1個月內委託建築師提出申請取得建造執照，逾期不辦或補辦手續不合規定者，將依建築法第25條、第86條規定及違章建築處理辦法執行拆除；因原告吳清心逾期未補辦申請建造執照手續，被告臺南市政府乃以103年10月21日府工使一字第1031003658號、0000000000號、0000000000號、0000000000號及0000000000號違章建築拆除處分書（以下合稱原處分三）通知限於103年11月4日前自行拆除恢復原狀，逾期將依建築法第86條規定執行強制拆除；原告不服，提起訴願，經內政部103年12月23日台內訴字第1030613222號訴願決定駁回（下稱訴願決定三）。原告對訴願決定一、二、三均表不服，遂提起本件行政訴訟。
參、本件原告主張：
一、關於原處分一及訴願決定一部分：
（一）臺南市政府將原L-5-10M計畫道路分割成東西兩半，東半部以區段徵收為之，西半部(編號為EL-2-10M)又分成自辦重劃及一般徵收(即本件徵收)為之，短短約5百公尺道路用地竟有3種不同之取得方式，對土地所有權人權益差異影響甚大，極為不公平而不法，且該計畫道路迄未能貫通而達到交通順暢之目的，顯不合徵收之公益性及必要性。
（二）又臺南市政府於申請本件徵收前，僅召開1場流於形式之協議價購會議，又臺南市政府有24筆土地與系爭2筆土地毗鄰，其中15筆於103年6月17日已標售完畢，顯然無使用計畫，應可與系爭2筆土地所有權人交換，不受都市計畫法第50條之2及都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法（下稱土地交換辦法）第6條規定之限制，且臺南市政府亦可依市地重劃方式取得系爭2筆土地，惟其對渠等要求未予理會，復未同意以區段徵收範圍內之配餘地及抵價地交換，顯於法不合。
（三）依土地登記謄本所載，系爭2筆土地徵收後之所有權人為臺南市，故本件徵收之需用土地人應為「臺南市」，並非「臺南市政府」，則依土地徵收條例相關需用土地人之規定，應由「臺南市」舉辦公聽會、依市價與所有權人協議及擬具詳細徵收計畫書送由內政部核准。查本件徵收係由臺南市政府申請，且相關之公聽會、協議價購會及向內政部報請徵收等程序，臺南市政府未依法由市長核定，臺南市政府雖主張本件徵收計畫書圖報核，業經簽奉核准授權該府地政局代為決行，惟俱未依「臺南市政府地政局分層負責明細表(甲表)」之規定經市長核定，已有不法。再者，本件徵收僅由臺南市政府工務局新建工程科科長(未經市長授權)與土地所有權人以遠低於市價之每平方公尺33,200元為形式上之假協議，再由約僱人員陳美吟擬具徵收計畫書報核，內政部土地徵收審議小組第46次會議未就臺南市政府申請徵收之實體及形式要件逐一審議、判斷，且未審酌是否合於公益性及必要性，即逕作成通過之決議，審議功能流於形式，並未實質討論及具體審酌，其核准徵收程序顯有瑕疵。
（四）另臺南市政府公告事項並未記載應補償之價額及未經登記之建築改良物受補償人姓名、住所等，且未於該管直轄市或縣（市）主管機關之公告處所及被徵收土地所在地公告，且內政部早於103年1月24日核准徵收，臺南市政府並未依法即時公告等，均與土地徵收條例第11條第4項、第13條及土地徵收條例施行細則第21條等相關規定不合。又系爭2筆土地距離臺南市政府永華市政中心僅7公里，而與臺南市政府民治市政中心相距有54.2公里之遠，臺南市政府竟未於永華市政中心公告，而於民治市政中心公告，亦屬違法不當，依司法院釋字第513號解釋不生徵收之效力，原告業於103年5月23日具狀請求確認無效，惟迄今已逾行政訴訟法第6條第2項所定經請求後於30日內不為確答之期間，自得依法訴請確認原處分一無效等情，並聲明判決：
（1）確認原處分一無效；（2）訴願決定一及原處分一均撤銷。
二、關於原處分二及訴願決定二部分：
（一）土地徵收條例第30條明定被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。故系爭2筆土地徵收補償價額，應以103年5月30日移轉所有權當期之市價補償，且應以被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質及面積相同之土地較為合理，是以本爭點應為系爭2筆土地徵收補償價額每平方公尺33,500元，得否於103年間在系爭2筆土地毗鄰之非公共設施保留地買回相同面積之土地。原告於內政部不動產交易實價查詢服務網查得臺南市政府公開標售毗鄰系爭2筆土地之非公共設施保留地交易價格約略如下：德高段272與272-10等2筆地號於102年10月成交價介於114,798至121,721元、自由段31-60地號區間及91-120地號區間等3筆地號於103年1月至4月成交價介於70,000至79,000元、自由段1、15、73、92、99等5筆地號於103年6月17日成交價介於75,200-78,000元，以上列舉毗鄰土地同期之市價皆為系爭補償地價數倍之多。
（二）系爭2筆土地毗鄰地臺南市○○段○○○○號土地標售底價係臺南市地政局徵收委員會參考101年9~12月間鄰地交易價格於102年10月11日訂為59,800元/平方公尺，並於103年6月17日以78,000元/平方公尺公開標脫，同年11月4日又標脫另4筆鄰地，單價分別為66,189、80,288、81,688及69,600元/平方公尺，另臺南市財政處及國有財產署00000000000鄰○○○段00○00○號底價74,260元/平方公尺，並於104年1月15日以85,671元/平方公尺標脫，足證系爭徵收單價33,200或33,500元俱不足買回同面積之鄰地，其非土地徵收條例第30條所定之徵收當期之市價至明。系爭2筆土地徵收當期實際之市價應約每平方公尺78,000元等情，並聲明判決：（1）訴願決定二及原處分二均撤銷；（2）被告臺南市政府應依原告之申請，作成以每平方公尺78,000元計算補償原告如附表二(本院卷二第367頁背面)所示地價，並自103年5月31日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
三、關於原處分三及訴願決定三部分：系爭建物係依據臺南市政府64年7月2日南工造5644至5653號建造執照所建造，並無補辦手續之必要，且原告吳清心所有坐落德高段262號土地之2戶兩層加強磚造房屋，係依當時建築法第25條規定，經臺南市政府於64年8月20日發給南工都字第5652號及第5653號建造執照而興建，嗣因於66年間變更都市計畫，將坐落土地變更為道路用地，致未能於本次土地徵收前取得房屋使用執照，臺南市政府復以系爭建物未能取得使用執照，無法認定為合法房屋，遂不列入徵收範圍，並以重建價格百分之五十發給救濟金。惟建築物無使用執照僅係不准接水、接電、申請營業登記及使用，並不影響依建造執照核准建築興建房屋之合法性，並因崇善路1089巷58弄6號、8號建物已經拆除等情，聲明判決：（1）確認臺南市政府103年10月21日府工使一字第1031003782號、第0000000000號違章建築拆除處分違法；訴願決定三及臺南市政府103年10月21日府工使一字第1031003658號、0000000000號、及0000000000號違章建築拆除處分均撤銷；（2）被告臺南市政府應依原告之申請，作成以每平方公尺17,170元計算補償原告如附表二(本院卷二第367頁背面)所示建物重建成本，並自103年5月31日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
肆、被告內政部則以：
一、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」為土地徵收條例第3條第2款及第13條第1項所明定。復按「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，……其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。」都市計畫法第48條第1款定有明文。本件需用土地人臺南市政府為辦理系爭道路工程需要，擬徵收臺南市○區○○段○○○○○○○號等22筆土地，合計面積0.085670公頃，並一併徵收其土地改良物，及協議價購取得0000-000地號等5筆土地上土地改良物。依徵收計畫書所附徵收土地及土地改良物清冊及圖說，吳清泉、吳育奇、吳育承等3人分別所有臺南市○區○○段○○○○○○○○○○○號等2筆土地及吳清心所有坐落上開德高段284-17地號土地之農作改良物位於系爭道路工程用地範圍內，經都市○○○○道路用地（徵收計畫書內附無妨礙都市計畫證明書可稽），經被告內政部土地徵收審議小組第46次會議決議「補正後通過」，並經被告臺南市政府103年1月16日府工新一字第1030051100號函檢送修正完竣之徵收土地計畫書到部，被告內政部乃以原處分一核准徵收，被告臺南市政府以103年3月27日府地用字第0000000000A號公告徵收（公告期間自103年3月28日至103年4月28日止），並經該府以103年3月27日府地用字第0000000000F號函通知原告於103年5月9日領取補償費在案。揆諸首揭規定，並無不合。
二、原告主張被告臺南市政府行徵收程序未經市長核定乙節，本件徵收計畫書圖報核，業經簽奉核准授權該府地政局代為決行，該府擬具徵收計畫書，報請徵收核定應辦事項，均依規定辦理。另本件徵收第1場公聽會係由該府工務局公共工程處處長指派新建工程一科科長主持，第2場公聽會及協議價購會係由該府工務局總工程司指派新建工程科科長主持，該府均依分層負責辦理，並無擅自為之情事。至原告主張系爭土地得以市地重劃方式取得，亦得以市價價購或互易取得，洵無強制徵收理由乙節：
（一）查本件東區EL-2-10M都市○○道路東側屬德高區段○○區○○區段徵收範圍於都市計畫規劃當時考量，該道路若未配合區段徵收同時開發，將影響日後區內地主出入、通行、埋設管線及申請建照等迫切需要，惟若將該道路10M路寬皆納入區段徵收範圍內，則會增加區內地主共同負擔公共設施之比例，故依計畫道路中心線將5M路寬採一般徵收方式取得；另有關該道路部分屬仁和（六）自辦市地重劃區範圍，係屬地主自行提出之自辦市地重劃，並依市地重劃實施辦法第7條規定，將鄰接道路（EL-2-10M）之一半路寬納入重劃範圍，並於100年核定完成。
（二）原告主張需用土地人以遠低於市價之價格與之協議，與土地徵收條例第11條規定不合一節，按土地徵收條例第11條規定，應由需用土地人依市價與所有權人協議，又被告內政部102年4月15日台內地字第1020147100號函釋略以，需用土地人進行協議價購前應「參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估」，取得各項市價資訊，經綜合評估後，確實與土地所有權人進行協議。本件被告臺南市政府於協議價購前業委請不動產估價師查估市價，並請地政機關提供一般正常交易價格，經綜合評估後作為協議價購之市價，臺南市政府並於寄發協議價購開會通知單時一併檢附其地價表等相關資料，提供土地所有權人參考，召開協議價購會議亦請估價師到場詳細說明，已充分踐行溝通、交涉程序。
（三）原告爭執協議價購市○○於鄰○○○道路工程旁德高區段徵收區（抵費）土地之市價一節，查本件系爭道路工程係採一般徵收方式取得，與區段徵收整體開發方式不同。又原告所提鄰接系爭土地區段徵收區於開發前因都市計畫規劃為保護區受禁建限制，經臺南市○○○區段徵收整體開發方式，將開發區範圍內土地重新加以規劃，開闢各項公共設施，建構完善交通系統，原受禁建限制之保護區開發成較高度使用之住宅區，其開發後價值自當○○○區○○道路有所差別。德高區段徵收區已於98年核准徵收在案，依行為時土地徵收條例第39條規定，區段徵收土地時，應依第30條規定按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價；另依行為時同法第40條規定，實施區段徵收時，所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。德高區段徵收區發還原土地所有權人抵價地總面積為徵收總面積45%。而本件徵收前協議價購價格係委託專業不動產估價師依不動產估價技術規則估定，其查估時間為102年6月，原告所比較之德高區段徵收區標售價格乃為103年6月經公開競標形成，二者價格形成基準及日期均不相同，亦不得作為比較之標的。準此，基於一般徵收與區段徵收開發方式不同，本件徵收前協議價購日期與德高區段徵收標售時間不同，及協議市價查估時間○○○區段徵收區之買賣實例可採用等因素，本件徵收前協議價購市○○○○區段徵收開發區之價格進行比較，原告所爭執之理由，洵不足採。
（四）至原告所提需用土地人拒以德高區段徵收區尚未標售之（抵費）土地與原告土地互易一節，按「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾25年未經政府取得者，得優先辦理交換。前項土地交換之範圍、優先順序、換算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部會商財政部定之。……」為都市計畫法第50條之2所明定。又「公有土地管理機關應定期清查可供交換之公有非公用土地，並將其標示、面積、公告現值、權利狀態及使用現況等資料製作成冊，於每年3月底前送執行機關。」「執行機關接獲可供交換之公有非公用土地清冊後，得視實際需要會勘確認，並應於每年6月底前整理成適當之交換標的，於各該機關網站、公布欄及各該鄉（鎮、市、區）公所公布欄公告受理私有公共設施保留地交換資格審查，並將公告日期、地點登報周知。」公有非公用土地交換辦法第6條第1項及第7條第1項定有明文。查本件系爭土地為依都市計畫法劃定之公共設施保留地，依上開都市計畫法第50條之2規定，得申請與公有非公用土地辦理交換，惟臺南市政府於102年5月28日以府都規字第0000000000A公告，該102年度尚無適當可供交換之公有非公用土地，另該府並以102年7月1日府工新一字第1020593936號函復原告，依該府102年6月26日府財產字第1020577920號函說明，德高區段徵收範圍內，該府分配取得之住宅區等可建築用地已納入該府年度處分計畫，故依上開交換辦法第6條第2項規定不予列入交換標的在案。
三、原告訴稱本案徵收處分未依法公告，不生徵收效力乙節：
（一）查本件原告主張臺南市政府並未依法及時公告原處分一，且該府、該市東區區公所及該市東南地政事務所未於公告期間將公告張貼於公告欄，該徵收案應不生效力，業經103年9月24日被告內政部土地徵收審議小組第64次會議決議：「應無徵收不生效力」，並經被告內政部103年10月8日台內地字第1031301383號函復臺南市政府，嗣該府以103年10月17日府地用字第1030970735號函轉知原告在案，合先敘明。
（二）按「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」為土地徵收條例第18條第1項所明定。依臺南市政府103年10月27日前揭函查復略以，該府於接獲本部上開核准徵收函後，即行文需地機關（該府工務局），請其檢送地籍圖及地上物補償清冊等相關公告所需資料，並分別函請該市東南地政事務所、該市東區區公所核對土地登記簿、市價並查註他項權利及三七五租約資料，俟上述機關回覆審核資料無誤後，即以103年3月27日府地用字第0000000000A號公告徵收，公告作業程序符合上開土地徵收條例第18條規定，並未有原告所稱，未依法即時公告情事。
（三）有關原告所稱徵收公告等資料未張貼於公布欄一節：查該府於辦理本件徵收之公告，同時以103年3月27日府地用字第0000000000B號函請該市東區區公所張貼公告，並以副本副知該府秘書處，請該處張貼公告，同時另以103年3月27日府地用字第0000000000D號函請該市東南地政事務所張貼公告，上述機關亦已依規定辦理張貼公告無誤，有該市東南地政事務所張貼照片及該府秘書處張貼紀錄照片為證，並無原告所稱未於公告期間將公告張貼於公告欄，該徵收案應不生效力之情事。另本件徵收業經臺南市政府依土地登記簿所載住所及現居之通訊住所以雙掛號信件書面通知原告，並有雙掛號回執聯為證，且原告等4人業已領取徵收補償費完竣，併予陳明。
四、土地徵收乃國家為興辦公益事業，基於國家對土地之需要最高主權，由代表國家行使行政權之行政機關，依法定程序，強制取得私人土地權利，而給予合理補償之行政行為。而需用土地人係指基於公共利益之需要，為興辦公共事業而申請徵收之人。依土地徵收條例第3條規定，國家乃徵收權之主體，需用土地人為興辦公益事業而徵收私有土地時，無直接為徵收他人土地之權，必須依法定程序請求行使徵收權之國家予以核准並執行。換言之，需用土地人亦稱為徵收請求權人，需用土地人興辦之事業，以公共利益為目的，得就其事業所必要之土地，請求行使徵收權之國家為徵收之處分。揆諸行政程序法第2條第2項「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織」規定，需用土地人係代表地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，故土地徵收條例所稱之需用土地人，係指為興辦該公益事業之行政機關而言。是以，原告主張本件核准公告記載需用土地人名稱臺南市政府於法不合，應屬誤解。
五、有關原告主張依建築法所頒建造執照而興建之房屋未一併徵收之不法一節，按「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定核定其建築期限；建築期限標準，由省（市）政府於建築管理規則中定之。前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期。但以2次為限，每次不得超過6個月，逾期執照作廢。」、「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。……建築物無承造人或監造人，或承造人、監造人無正當理由，而拒不會同或無法會同者，由起造人單獨申請之。」行為時建築法第53條及第70條定有明文。原告所有依建造執照南工造字第5652、5653號興建之系爭建物，經查該建照之核發日期為64年7月2日，規定竣工期限為65年7月2日，依行為時建築法第53條規定，至多僅得申請展期至66年7月2日，逾期執照作廢，且依行為時建築法第70條規定，建築工程完竣時，依規定須申請使用執照，惟原告因故並未取得使用執照。另本件系爭路係71年10月發布實施「擬定臺南市東區（虎尾寮、後甲、竹篙厝地區）細部計畫案」始劃設為道路用地，故系爭建物未能取得使用執照並非因都市計畫所致。復按「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」第5條第1項第1款規定，系爭建物因未能取得使用執照，無法認定為合法房屋，依土地徵收條例第5條第1項第3款規定不予一併徵收，故該系爭建物並未列入本件徵收標的。惟依「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」，得發給救濟金，原告亦已領取救濟金在案，併予陳明。
六、綜上，本件系爭土地經依都市○○○○○道路用地，需用土地人臺南市政府為辦理系爭道路工程需要，依土地徵收條例第13條規定，檢具徵收計畫書、圖申請徵收，被告內政部依法核准徵收，並無不合等語，資為抗辯，並聲明判決：原告之訴駁回。
伍、被告臺南市政府則以：
一、有關原告不服原處分二及訴願決定二部分：
（一）土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。……（第2項）前項市價，由直轄市、縣(市)主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」行為時土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第1條規定：「本辦法依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第30條第4項規定訂定之。」第4條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪○○○區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第10條規定：「（第3項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。（第4項）帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」第17條規定：「（第1項）依第13條或第14條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日。但屬第27條第1項但書規定者，估價基準日指3月1日，案例蒐集期間為前一年9月2日至當年3月1日。」第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條規定：「（第1項）比準地地價之查估，應填載比準地地價估計表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。」第20條第1項規定：「預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。」第22條規定：「（第1項）都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。帶狀公共設施保留地穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。前項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算。……（第5項）公共設施保留地宗地市價以依第1項計算之區段地價為準，……。」
（二）系爭2筆土地位於德高區段徵收區西側之都市計畫公共設施保留地，本件查估單位東南地政事務所依查估辦法第10條第3項及第4項規定，共劃設為4個公共設施保留地地價區段（下稱公保地地價區段），即第961-0、962-0、963-0、967-0地價區段，而系爭2筆土地分別劃屬第962-0及963-0地價區段，其中第962-0地價區段毗鄰第964-0及第966-0非公保地地價區段，第963-0地價區段毗鄰第966-0非公保地地價區段，依同辦法第22條第4項規定，應估計出毗鄰非公保地地價區段之比準地地價，並按規定進位後以該比準地地價為毗鄰非公保○○○區段○區段地價。其查估作業情形分述如下：
1、第964-0地價區段：選取仁和段1267-3地號為比準地，並分別於965-0及966-0地價區段選擇二件比較標的（比較標的1，交易日期為102年8月19日，估計土地買賣正常單價為每平方公尺35,003元；比較標的2，交易日期為102年4月22日，估計土地買賣正常單價為每平方公尺34,111元），再依查估辦法第19條規定進行區域因素及個別因素修正，考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價為每平方公尺33,500元。
2、第966-0地價區段：選取德高段256-6地號土地為比準地，選擇同一地價區段內一件比較標的（比較標的1，交易日期為102年4月22日，估計土地買賣正常單價為每平方公尺34,111元），再依查估辦法第19條規定進行個別因素修正，估計比準地地價為每平方公尺33,500元。
（三）依查估辦法第20條第1項但書規定，都市計畫範圍內之公共設施保留地宗地市價，不受比準地及個別因素調整之限制，系爭2筆土地所在第962-0地價區段內之各宗地市價經毗鄰非公保○○○區段○區段地價平均計算結果為每平方公尺33,500元，第963-0地價區段內之各宗地市價經毗鄰非公保○○○區段○區段地價平均計算結果為每平方公尺33,500元，並提請臺南市地價及標準地價評議委員會（下稱南市地評會）103年第2次會議評議通過在案，於法尚無違誤等語，資為抗辯，並聲明判決：原告之訴駁回。
二、有關原告不服原處分三及訴願決定三部分：
（一）依62年9月12日臺灣省建築管理第24條規定：「縣（市）主管建築機關依本法第53條核定建築期限時，以3個月為基數，……地面各樓層每層二個月……。」又建築法第53條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。……承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。……。」原告主張系爭建物領有建造執照乙節，查該案建造執照業於64年7月2日核發南工造字第5644號、5650號、5651號、5652號及5653號建造執照在案，但該建造執照存根皆無勘驗紀錄，即未申請建造執照後施工完成應申領使用執照之建築法定程序，且該建造執照逾竣工期限，已失其效力，合先陳明。
（二）建築法第25條規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用……。」違章建築處理辦法第2條：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」系爭建物業經被告臺南市政府現場勘查建物違章事實後，依建築法及違章建築處理辦法規定辦理，並無違誤。
（三）土地徵收條例第31條第3項規定:「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣(市)主管機關會同有關機關估定之:其查估基準，由中央主管機關定之。」又建築改良物徵收補償費查估基準第7條規定:「直轄市或縣(市)政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣(市)辦理建物徵收補償費查估之依據。」故被告臺南市政府辦理地上物查估均依「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」辦理，該自治條例第7條規定:「違章建築得依合法房屋之重建價格百分之五十發給救濟金。」系爭建物因無法認定為合法房屋，故以合法房屋重建價格百分之五十發給救濟金等語，資為抗辯，並聲明判決：原告之訴駁回。
陸、上揭事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有本件徵收案舉辦公聽會及協議價購之紀錄、徵收土地及土地改良物清冊及相關資料影本附於本院卷外之臺南市政府徵收土地計畫圖冊，及原處分一（第150頁）、原處分二（第201頁）、原處分三（第207-208頁）、臺南市地評會103年第5次會議紀錄（第155-170頁）、訴願決定一（第28-31頁）、訴願決定二（第137-141頁）、訴願決定三（第81-82頁）、臺南市政府103年3月27日府地用字第0000000000A號公告（第151頁）、103年3月27日府地用字第0000000000F號函（第336頁）、歸戶清冊（第341-344頁）、103年4月28日府地價字第1030340844號函（第152-153頁）、關於原告吳清心之建築改良物救濟金級獎勵金清冊（第255頁）等附本院卷可稽，洵堪認定。又原告對於其被徵收之位於德高段284-17地號地上改良種芒果1株補償價額3,630元，並不爭執，茲整理兩造之爭點為：原處分一是否無效？內政部以原處分一核准臺南市政府本件徵收之申請否合法？臺南市政府以每平方公尺33,500元徵收系爭2筆土地是否合法？臺南市政府以原處分三認定系爭建物為違章建築是否合法？爰分述如下：
一、關於原處分一及訴願決定一部分：
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。」「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：……三、建築改良物依法令規定不得建造。」「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。……第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。前項所稱市價，指市場正常交易價格。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第三十四條之一提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。」「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：一、徵收土地或土地改良物原因。二、徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積。三、興辦事業之種類及法令依據。四、興辦事業計畫之必要性說明。五、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形。六、公益性及必要性評估報告。七、土地使用之現狀及其使用人之姓名、住所。八、土地改良物情形。九、一併徵收之土地改良物。十、四鄰接連土地之使用狀況及其改良情形。十一、徵收土地區內有無古蹟、遺址或登錄之歷史建築，並註明其現狀及維護措施。十二、舉行聽證、公聽會、說明會之情形，並應檢附會議紀錄及出席紀錄。十三、土地或土地改良物所有權人或管理人之姓名、住所。十四、被徵收土地之使用配置。十五、興辦事業概略及其計畫進度。十六、應需補償金額總數及其分配。十七、準備金額總數及其來源。十八、涉及原住民土地之徵收，應檢附中央原住民族主管機關之書面同意文件。十九、安置計畫。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第3條第2款、第5條第1項第3款、第10條第2項前段、第11條、第13條第1項、第13條之1第1項及第14條分別定有明文。又「需用土地人依本條例第10條第2項規定舉行公聽會，應至少舉行二場，其辦理事項如下：……。」「需用土地人協議取得之土地，其地上私有土地改良物未能協議取得者，得依本條例第11條規定申請徵收。
」「徵收案件之申請程序如下：一、需用土地人為中央機關、直轄市或縣(市)政府者，逕送中央主管機關核定。」土地徵收條例施行細則第10條、第14條及第15條第1款亦定有明文。
（二）經查，本件被告臺南市政府辦理系爭工程，需用吳清泉、吳育奇、吳育承持分所有系爭2筆土地，合於前開土地徵收條例第3條第2款規定因公益需要興辦交通事業之要件，又被徵收之系爭2筆土地屬都市○○道路用地，自符合徵收土地之必要性，亦有都市關係位置圖（徵收土地計畫圖冊附件16）、徵收土地圖說（徵收土地計畫圖冊附件17）及徵收土地計畫書所附有無妨礙都市計畫證明書（徵收土地計畫圖冊附件12）可稽。
（三）次查，臺南市政府向內政部申請徵收系爭2筆土地前，已依土地徵收條例第10條第4項及第11條規定，先後於102年4月16日及同年6月13日，在臺南市政府永華市政中心及臺南市東區德高里活動中心召開2場公聽會（徵收土地計畫圖冊附件4），並於同年7月23日在同一德高里活動中心召開用地價購或以其他方式取得協調會（徵收土地計畫圖冊附件7），原告吳清心於上揭公聽會及協調會均有代表吳清泉、吳育奇、吳育承出席表示其反對徵收等意見，並表示其所有系爭建物並非違章建築，及願意與臺南市政府之土地互易等意見，該協調會議結論則略以：「……捌、結論：所有權人若接受本案之協議市價及同意協議價購者，請於102年8月2日前出具協議價購同意書，未在規定期限內出具者，視為不同意協議價購，由本府續辦徵收作業，」等語，臺南市政府復另以102年8月13日府工新一字第1020713944號函（徵收土地計畫圖冊附件8）復原告略以：
「……九、依土地徵收條例第11條規定，需用土地人，依市價與所有權人協議，本府已請地政機關提供一般正常交易價格，並委請不動產估價師查估市價，經綜合評估擇優，作為協議價購之標準，均按規定辦理，本案協議價格應尚符合市場正常交易水準。……十三、……（三）經以上作業評估毗鄰非公共設施保留地之區段地價為33,200元/平方公尺，並據此區段地價推算系爭土地合理價格亦為33,200元/平方公尺……。」等語，再次說明系爭2筆土地以33,200元/平方公尺協議價購之緣由，足見臺南市政府確已辦理公聽會及協議價購或以其他方式取得之程序，原告均到場與會，並陳述其意見，惟因其始終反對，以致臺南市政府與其協議價購不成，始擬具徵收計畫書，報請內政部核准徵收系爭2筆土地。
（四）又查，本案協議價購之金額，臺南市政府依土地徵收條例第11條規定，請地政機關提供一般正常交易價格(政府公開資訊)，並委請不動產估價師查估市價，經綜合評估後擇優作為本件協議價購之市價，並於寄發協議價購通知單時一併檢附地價表等相關資料，提供土地所有權人參考，召開協議價購會議時並請不動產估價師到場詳細說明。臺南市政府鑑於EL-2-10M都市○○道路規劃為10公尺寬道路，其中5公尺納入德高區段徵收區範圍內，已開闢完成，本件5公尺計畫道路用地尚未取得，道路現況為路面高低有落差，行車安全堪慮；EL-5-10M都市○○道路依現有道路拓寬為10公尺寬，現況為無尾巷道，開闢道路打通後將可連接至EL-2-10M道路，為增進社區居民之出入安全及便利，串聯○○○區○○○路網○○○區○道路狀況，有其公益性及必要性；又計畫道路之興闢係依據都市計畫劃設之計劃道路範圍辦理，為使計畫道路各路段路寬連貫一致，建構完整街廓，提高該區土地使用潛力，路線勘選已對土地所有權人損害最低，興闢後對附近居民效益增加幅度最大為原則，具有適當性及合理性。被徵收土地屬都市計畫私有公共設施保留地，得依都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法規定申請交換土地，但臺南市政府於102年5月28日以府都規字第0000000000A號公告，於102年度尚無適當可供交換之公有非公用土地。本件道路因路面高低有落差，行車安全堪慮，及為打通無尾巷道，有開闢之急迫性，無法採以地易地方式辦理。區段徵收範圍內之配餘地及抵價地，為已有處分、利用等計畫或限制用途，無法辦理交換等情，業經臺南市政府於申請本件徵收時，以103年1月16日府工新一字第1030051100號函補正說明（詳見內政部調借文件文號：103台內地字第1030078027號第6-8頁），且經內政部土地徵收審議小組審酌。則內政部以原處分一核准臺南市政府以一般徵收之方式取得系爭2筆土地，尚無違誤。原告訴稱內政部土地徵收審議小組第46次會議未就臺南市政府申請徵收之實體及形式要件逐一審議、判斷，且未審酌是否合於公益性及必要性，即逕作成通過之決議，審議功能流於形式，並未實質討論及具體審酌，其核准徵收程序顯有瑕疵等語，尚非有據。
（五）原告雖以前揭情詞爭執原處分一之合法性；惟查：
1、臺南市政府報請內政部審議本件徵收土地案前，已分別於102年4月16日及同年6月13日舉辦公聽會，並於同年7月23日召開用地價購或以其他方式取得協調會，原告吳清心均代表吳清泉、吳育奇、吳育承到場並以書面陳述意見，有上開公聽會及協調會之會議紀錄、簽到表、陳述意見紀錄表等在卷可考，足徵原告訴稱臺南市政府於本件徵收程序中，並未合法通知其出席及給予陳述意見之機會云云，顯非有據。
2、再按，依土地徵收條例第15條規定，經中央主管機關遴聘（派）為審議徵收案件之委員，均為地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域之專家學者、或相關業務之民間團體及相關機關代表，其等對於審酌相關土地徵收案件是否符合土地徵收條例第13條第2項之規定，自均甚為熟稔，若於會議前各委員審酌相關書面資料，並無發現任何疑義，於會議時自可速迅取得共識，若有不同意見，自須花費較多時間討論、溝通，才能形成共識。觀諸內政部土地徵收審議小組於102年12月25日所舉行之第46次會議審查事項及決議欄紀錄記載：「本次徵收案件計36件，包括一般徵收12件、一併徵收7件、撤銷徵收6件、廢止徵收6件、申請收回5件，其決議如下，並詳如後附件1審議結果一覽表：．．．(六)提案編號46-1（即本件徵收案）……補正後通過」，本件土地徵收案經委員討論後決議補正後通過，亦有上揭會議紀錄附內政部調借文件（文號：103台內地字第1030078027號第43-44頁）可查。揆諸上說明，尚不得僅以其每件平均審議時間不長，即認其未經實質審議，應屬違法。則原告另稱內政部土地徵收審議小組第46次會議審議時間不長，審議功能流於形式，亦非可採。
3、土地徵收乃國家為興辦公益事業，基於國家對土地之需要最高主權，由代表國家行使行政權之行政機關，依法定程序，強制取得私人土地權利，而給予合理補償之行政行為。而需用土地人係指基於公共利益之需要，為興辦公共事業而申請徵收之人。依土地徵收條例第3條規定，國家乃徵收權之主體，需用土地人為興辦公益事業而徵收私有土地時，無直接為徵收他人土地之權，必須依法定程序請求行使徵收權之國家予以核准並執行。換言之，需用土地人亦稱為徵收請求權人，需用土地人興辦之事業，以公共利益為目的，得就其事業所必要之土地，請求行使徵收權之國家為徵收之處分。揆諸行政程序法第2條第2項「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織」規定，需用土地人係代表地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，故土地徵收條例所稱之需用土地人，係指為興辦該公益事業之行政機關而言。此觀土地徵收條例施行細則第15條第1款規定「：徵收案件之申請程序如下：一、需用土地人為中央機關、直轄市或縣(市)政府者，逕送中央主管機關核定。」亦明。是以，原告主張本件申請徵收及核准公告記載需用土地人名稱臺南市政府於法不合，應屬誤解。
4、又本件徵收土地計畫書圖報核，業由臺南市長授權臺南市政府地政局代為決行，臺南市政府擬具徵收計畫書，報請徵收核定應辦事項、兩場公聽會及協議價購會之主持人等，均依該府分層負責明細表指派相關人員主持，並無擅為之情事，業經臺南市政府訴訟代理人之輔佐人沈智鈺於本院104年12月22日準備程序陳明，並提出100年11月23日簽奉臺南市政府一層核准授權由臺南市政府地政局代為決行之簽呈影本及臺南市政府地政局分層負責明細表（甲表）附本院卷（第544-545頁）可稽。原告主張本件徵收相關之公聽會、協議價購會及向內政部報請徵收等程序，臺南市政府未依法由市長核定，亦屬誤解。
5、又市地重劃實施辦法第7條規定第1項規定：「重劃地區範圍應儘量配合都市計畫之閭鄰單位辦理，其邊界並應依下列原則劃定：一、明顯之地形、地物。二、非屬整個街廓納○○○區○○○街廓分配線。三、計畫道路中心線。但路寬在8公尺以下或都市計畫附帶以市地重劃方式開發者，得將道路全寬納入重劃區。」本件系爭道路倘未配合東側德高區段徵收區同時開發，將影響日後該區內地主出入、通行、埋設管線及申請建造等迫切需要，惟若將10公尺路寬均納入區段徵收範圍，將增加區段徵收區內地主共同負擔公共設施之比例，故依計畫道路中心線將5公尺路寬劃定為區段徵收範圍，以區段徵收方式取得，其餘採一般徵收方式；部分屬仁和(六)自辦市地重劃區範圍，係地主自行提出自辦市地重劃，依市地重劃實施辦法第7條規定，其邊界依計畫道路中心線劃定，故鄰接道路(EL-2-10M)之一半路寬納入重劃範圍，已於100年核定完成，業經被告陳明在卷，經核與前開市地重劃實施辦法第7條規定第1項第3款規定，並無不合。是原告質疑臺南市政府將原L-5-10M計畫道路分割成東西兩半，東半部以區段徵收為之，西半部(編號為EL-2-10M)又分成自辦重劃及一般徵收(即本件徵收)為之，短短約5百公尺道路用地竟有3種不同之取得方式之情，尚難為其有利之認定。
（六）再按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。關於行政處分之無效，係採重大明顯說，其中第1款至第6款乃重大明顯之例示規定，除此6種情形外，有其他重大明顯瑕疵者亦屬無效，惟所謂重大明顯之瑕疵者，係指外觀有明顯重大瑕疵而言，亦即任何人一望即知重大明顯程度，始足當之，若行政處分有違法不當之通常瑕疵，而未達明顯重大者，僅得請求撤銷該違法之行政處分，尚不得訴請確認為無效之行政處分甚明。復依司法院釋字第513號對土地徵收條例施行前依據土地法所為徵收作成之解釋：「……其依土地法辦理徵收未依法公告或不遵守法定30日期間者，自不生徵收之效力。若因徵收之公告記載日期與實際公告不符，致計算發生差異者，非以公告文載明之公告日期，而仍以實際公告日期為準，故應於實際徵收公告期間屆滿30日時發生效力。」可知，土地及土地改良物之徵收於公告期間屆滿30日時即發生效力。經查，本件臺南市政府於接獲內政部核准徵收函後，即行文該府工務局，請其檢送地籍圖及地上物補償清冊等相關公告所需資料，並分別函請該市東南地政事務所、該市東區區公所核對土地登記簿、市價並查註他項權利及三七五租約資料，俟上述機關回覆審核資料無誤後，即以103年3月27日府地用字第0000000000A號公告徵收。又臺南市政府辦理本件徵收之公告，同時以103年3月27日府地用字第0000000000B號函請該市東區區公所張貼公告，並以副本副知該府秘書處，請該處張貼公告，同時另以103年3月27日府地用字第0000000000D號函請該市東南地政事務所張貼公告，上述機關亦已依規定辦理張貼公告無誤，有該市東南地政事務所張貼照片及該府秘書處張貼紀錄照片及上開函文附於內政部調借文件（文號：103台內地字第1031301383號第18-42頁）可稽，公告作業程序符合上開土地徵收條例第18條規定，並未有原告所稱，未依法即時公告情事及未於公告期間將公告張貼於公告欄，該徵收案應不生效力之情事。況衡諸本件徵收業經臺南市政府依土地登記簿所載住所及現居之通訊住所以雙掛號信件書面通知原告等人，並有雙掛號回執聯為證，另原告等4人業已領取徵收補償費完竣，且原告事後已知悉系爭徵收處分並已於法定期間內提出異議，故對原告之救濟權利亦無影響，是原告主張臺南市政府並未依法及時公告原處分一，且該府、該市東區區公所及該市東南地政事務所未於公告期間將公告張貼於公告欄，該徵收案應不生效力，並援引上開司法院解釋主張原處分1無效，即非可採。
（七）綜上，內政部以原處分一核准徵收系爭2筆土地，並無違誤，且臺南市政府亦已依法公告，原告起訴意旨求為判決確認原處分一無效及訴願決定一、原處分一均撤銷，均無理由，應予以駁回。
二、關於原處分二及訴願決定二部分：
（一）按土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之……。」次按土地徵收條例施行細則第30條第1項規定：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。」另按土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第4條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第7條規定：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益實例調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：一、急買急賣。二、期待因素影響之交易。三、受債權債務關係影響之交易。四、親友關係人間之交易。五、畸零地或有合併使用之交易。
六、地上物處理有糾紛之交易。七、拍賣。八、公有土地標售、讓售。九、受迷信影響之交易。十、包含公共設施用地之交易。十一、人為哄抬之交易。十二、與法定用途不符之交易。十三、其他特殊交易。」第10條第1項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」第3項規定：「公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。」第13條規定：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第七條及第八條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。二、地上無建築改良物（以下簡稱建物）者，計算土地正常買賣單價。其公式如下：土地正常買賣單價=正常買賣總價格÷土地面積。……四、地上有建物，且買賣實例為全部層數者，其土地正常買賣單價之計算程序如下：（一）該買賣實例土地價格＝該買賣實例房地價格－該買賣實例建物成本價格。（二）土地正常買賣單價＝該買賣實例土地價格÷該買賣實例土地面積。」第15條規定：「買賣或收益實例之土地上有建物者，其建物成本價格之估計，依不動產估價技術規則第三章第三節規定辦理。」第17條規定：「依第13條或第14條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。
前項估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日。但屬第27條第1項但書規定者，估價基準日指3月1日，案例蒐集期間為前一年9月2日至當年3月1日。
」第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條規定：「比準地地價之查估，應填載比準地地價估計表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇一至三件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。
三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」第20條第1項及第4項規定：「預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。」「第1項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」第22條規定：「都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。……前項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算。……第1項公共設施保留地毗鄰之非公共設施保留地地價區段，以其比準地地價為區段地價…」第23條規定：「前條第2項公共設施保留地區段地價加權平均計算作業步驟如下：一、依第四條規定蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、以地籍圖繪製之地價區段圖作為作業底圖。三、量測公共設施保留地區段毗鄰各非公共設施保留地區段線長度（以下簡稱各區段線長度）：以電腦量測為原則，其長度以公分為最小單位，未滿1公分者，以1公分計。未能由電腦量測者，得採人工作業，以比例尺、求積儀或坐標讀取儀等工具量測，其長度以公尺為最小單位，未滿1公尺者，以1公尺計。四、以各區段線長度之和為總長度。五、以毗鄰各非公共設施保留地區段地價乘以各區段線長度，再除以總長度，加總計算公共設施保留地區段地價。」第24條規定：
「公共設施保留地區段毗鄰之非公共設施保留地，經量測確僅以點相接者，不計入加權平均計算。」第25條規定：
「公共設施保留地區段地價計算作業應填寫公共設施保留地地價加權平均計算表。」第26條規定：「各直轄市、縣（市）主管機關計算被徵收土地市價變動幅度之作業步驟如下：一、分二期蒐集去年9月2日至當年3月1日（現期）買賣實例、去年3月2日至去年9月1日（基期）買賣實例。
二、分期計算實例市價單價並排序。三、分期計算排序後百分位數二十五至百分位數七十五間案例市價單價平均值。四、現期市價單價平均值除以基期市價單價平均值，計算市價變動幅度。前項市價變動幅度計算，原則以鄉、鎮、市、區為單位，並得將地價變動情形相近之鄉、鎮、市、區合併計算；鄉、鎮、市、區內地價變動差異大之地區，得予分開計算。」第27條規定：「需用土地人依第20條第4項所為之通知，應於每年9月1日前送達直轄市、縣（市）主管機關，作為次年土地徵收補償查估之依據。但屬當年具急迫性或重大公共建設推動之需者，得於當年3月1日前送達。需用土地人未及於前項期限前提供直轄市、縣（市）主管機關辦理徵收範圍市價查估作業所需資料者，應提供查估之市價予直轄市、縣（市）主管機關，或協調直轄市、縣（市）主管機關查估市價，提交地價評議委員會評定，所需費用並得由需用土地人負擔。」又查估辦法乃土地徵收條例中央主管機關內政部依該條例第30條第4項授權所訂立關於被徵收土地查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項之法規命令，其中上述規定乃關於查估市價之地價調查之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，本院自得予以援用。
（二）再按「直轄市或縣（市）政府應依本規程組織地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會），評議地價、標準地價事項。」「本會任務為下列事項之評議：一、地價區段之劃分及各區段之地價。二、土地改良物價額。三、市地重劃前後及區段徵收後之地價。四、依法異議之標準地價。
五、土地徵收補償市價及市價變動幅度。六、依法復議之徵收補償價額。七、其他有關地價及標準地價評議事項。」為地價及標準地價評議委員會組織規程第2條、第3條所明定。準此，土地徵收之價額，依前揭土地徵收條例第30條規定，即應以徵收當期之市價為準，並由地價及標準地價評議委員會為評議。且依行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、不動產估價師、地政士、不動產經紀業代表、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等，是有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，為經由該委員會所作成，係本於其專業知識所作成之決定，應享有一定之判斷權力，而在判斷之範圍內，行政法院僅能就行政機關之判斷時，有無遵守法定秩序，是否基於錯誤之事實所為，有無遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查，其他屬行政機關之專業認定部分，行政法院應予尊重。
（三）經查，本件臺南市政府辦理系爭工程，需徵收系爭2筆土地，經內政部以原處分一核准徵收在案，臺南市政府遂以103年3月27日府地用字第0000000000A號公告徵收並通知原告等人，渠等於公告期間提出異議，經臺南市政府以103年4月28日府地價字第1030340844號函復，吳清泉、吳育奇、吳育承不服再次提出異議，復經臺南市政府依土地徵收條例第22條規定，經提請地評會103年第5次會議評議復議，最終作成決議：「維持系爭土地103年土地徵收補償市價每平方公尺33,500元」，臺南市政府並以原處分二函復評議結果。次查，系爭2筆土地位於德高區段徵收區西側之都市計畫公共設施保留地，爰本案查估單位臺南市東南地政事務所依查估辦法第10條第3項及第4項規定，共劃設為4個公保地地價區段，即第961-0、962-0、963-0、967-0地價區段，而系爭2筆土地分別劃屬上開第962-0及963-0地價區段。系爭2筆土地因屬公保地，按查估辦法第22條規定，公保地區段地價以其毗鄰非公保地之區段地價平均計算，查其中第962-0地價區段毗鄰第964-0及第966-0非公保地地價區段，第963-0地價區段毗鄰第966-0非公保地地價區段，依查估辦法第22條第4項規定，應估計出毗鄰非公保地地價區段之比準地地價，並按規定進位後以該比準地地價為毗鄰非公保○○○區段○區段地價。其查估作業情形如下：
1、按查估辦法第18條規定，公保地之比準地應於公保地毗鄰之地價區段，就具代表性之土地分別選取，因本案第962-0地價區段，毗鄰非公保地第964-0、966-0地價區段，第963-0地價區段，毗鄰非公保地第966-0地價區段，臺南市000000000○○○區段○○○○段○○○○○○○號土地作為比準地，第966-○○○區段○○○○段○○○○○○號土地作為比準地，大略可反應劃分於該地價區域內之土地使用狀態，足堪代表為該地價區域之標準宗地。查本案徵收補償查估作業查估基準日為102年9月1日，乃自案例蒐集期間為102年3月2日至102年9月1日中選擇適當案例估計各毗鄰地價區段如下：
（1）第964-0地價區段比準地查估：選取2件比較標的：仁和段1255-14地號(調整至估價基準日(下同)每平方公尺35,003元)；德高段300及300-2地號(每平方公尺34,111元)，經依案例與比準地之個別條件調整及賦予不同權重後，查估比準地地價為每平方公尺33,500元。
（2）第966-0地價區段比準地查估：選取1件比較標的：德高段300及300-2地號(每平方公尺34,111元)，經依案例與比準地之個別條件調整及賦予不同權重後，查估比準地地價為每平方公尺33,500元。
2、依查估辦法第20條第1項規定公共設施保留地宗地市價，不受比準地及個別因素調整之限制，乃系爭2筆土地所在第962-0地價區段內之各宗地市價經毗鄰非公保○○○區段○區段地價平均計算結果為每平方公尺33,500元，第963-0地價區段內之各宗地市價經毗鄰非公保○○○區段○區段地價平均計算結果為每平方公尺33,500元，並提請臺南市地評會103年第2次會議評議通過在案（詳見本院卷第212-233頁），揆諸前揭規定，其查估之程序及查估市價，尚無不合。
（四）原告雖主張本件爭執點應為每平方公尺33,500元得否於103年間在系爭土地毗鄰非公共設施保留地買回相同面積之土地，惟查土地徵收條例第30條所謂「徵收當期之市價」，須由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。又臺南市地評會之組成包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築師公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表、地政主管人員、財政主管人員、工務主管人員、農業主管人員等，其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權共同作成之專業決定，其判斷應予尊重。本件之徵收補償市價係依據土地徵收條例、查估辦法等相關規定，以102年9月1日為估價基準日，蒐集102年3月2日至同年9月1日於內政部不動產交易實價查詢服務網查詢而得之買賣案例，進行區域及個別因素調整估計並決定毗鄰各非公保地區段地價，再按毗鄰各非公保地之區段線比例加權平均計算系爭土地之徵收土地宗地市價，符合當地市場正常交易價格，亦提經臺南市地評會103年第2次會議評定通過，於法並無違誤。
（五）至原告主張德高段272與272-10等2筆地號於102年10月成交價114,798-121,721元、自由段31-60地號區間及91-120地號區間等3筆地號於103年1月-4月成交價70,000-79,000元、自由段1、15、73、92、99等5筆地號於103年6月17日成交價75,200-78,000元等節，經查：
1、原告所引德高段272與272-10等2筆地號案例，於內政部不動產交易實價查詢服務網所示為房地交易，僅呈現交易總價，依據查估辦法第15條規定，買賣或收益實例之土地上有建物者，其建物成本價格之估計，應依據不動產估價技術規則第三章第三節規定辦理房地拆分，惟訴願人於建物成本價格估計時，逕以「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」中房屋之重建單價補償標準表所載數據計算之，致估算出德高段272地號成交價為121,721元與同段272-10地號成交價為114,798元，於法尚有未洽。
2、另原告所引自由段31-6○○號區○○○段○○○○○○○號區間等3筆地號、自由段5、15、49、92、99等5筆地號等案例，經查均為德高區段徵收內標售案例，依平均地權條例第55條之2第3項規定，其標售底價是以開發總費用為基準，按其土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展等條件之優劣估定之。另依平均地權條例施行細則第78條之1第1項第3款規定，開發總費用係指徵收私有地之現金補償地價、有償撥用公有地地價、無償撥用公有出租耕地補償承租人地價、公共設施費用及貸款利息等項之支出總額扣除原土地所有權人優先買回土地地價收入之餘額。是以區段徵收區內標售價格需考量整體之開發總費用，基於回收開發總費用為原則所訂定，尚非市場正常交易價格。故依查估辦法第7條第8款規定，臺南市政府排除該等買賣實例，且原告上開主張亦經地評會103年度第5次會議審議在案，自無不合。
（六）綜上，臺南市政府以原處分二認定系爭2筆土地徵收補償市價為每平方公尺33,500元，並無不合。原告起訴意旨求為判決撤銷訴願決定二及原處分二，並請求臺南市政府應就系爭2筆土地之徵收，作成以每平方公尺78,000元計算補償原告如附表二(本院卷二第367頁背面)所示地價，並自103年5月31日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，均無理由，應予以駁回。
三、關於原處分三及訴願決定三部分：
（一）按建築法第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。……」第53條規定：「直轄市、縣(市)主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期一年，並以一次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。……」第86條規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。……」又違章建築處理辦法第2條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」第5條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」又內政部84年12月26日台內營字第0000000號函釋：「……至建造執照之建築期限已逾期，但房屋已完竣，依本部69年10月22日台內營字第038773號函規定，如經監造建築師及承造人共同出具證明完工日期確實在執照有效期限內，得依照建築法第87條規定處罰後核發使用執照。……」
（二）本件系爭建物經臺南市東區區公所以000000000000000000000000號、0000000000號、0000000000號、0000000000號及0000000000號違章建築查報單向臺南市政府查報，經臺南市政府勘查屬實，以103年9月4日府工使一字第1030828169號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號函通知原告，請於1個月內委託建築師向該府提出申請取得建造執照，逾期不辦或補辦手續不合規定者，將依建築法第25條、第86條規定及違章建築處理辦法執行拆除。上開事實，有違章建築查報單（內載系爭建物為新建、增建之2層、高約6公尺、完成程度100％之鐵皮屋）及相關函文影本在卷可稽。按首揭建築法第25條第1項規定，可知建築物非經申請主管建築機關之審查許可並發給執照者，不得擅自建造或使用或拆除，本件原告吳清心所有坐落德高段262號土地之2戶兩層加強磚造房屋（即崇善路1089巷58弄6號、8號建物），雖如原告所稱經臺南市政府於64年8月20日發給南工都字第5652號及第5653號建造執照而興建，惟經臺南市政府調查，因原告並未於該等建造執照上所載之規定竣工期限即65年7月2日完成應申領使用執照之建築法定程序，故該建造執照因逾竣工期限（詳見本院卷第236頁背面），依據首揭建築法第53條規定已失其效力，則臺南市政府依臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例第5條第1項第1款：「本自治條例所稱合法房屋，指下列情形之一者：一、依建築法領有使用執照之建築改良物。」第7條：「違章建築得依合法房屋之重建價格百分之五十發給救濟金。」之規定，發給合法房屋之重建價格百分之五十之救濟金，並無不合。另其餘系爭3間建物，原告所提建造執照之構造種類係加強磚造，並非遭查報時之鐵皮構造，是系爭3間建物未依據建造執照建造並竣工之事實，彰彰明甚；從而，臺南市政府認系爭3間建物屬違章建築，自無不合。
（三）綜上，臺南市政府以原處分三認定系爭建物為違章建築，，均無不合。因崇善路1089巷58弄6號、8號建物已經拆除，原告起訴意旨求為判決：（1）確認臺南市政府103年10月21日府工使一字第1031003782號、第0000000000號違章建築拆除處分違法；訴願決定三及臺南市政府103年10月21日府工使一字第1031003658號、0000000000號、及0000000000號違章建築拆除處分均撤銷；（2）被告臺南市政府應依原告之申請，作成以每平方公尺17,170元計算補償原告如附表二(本院卷二第367頁背面)所示建物重建成本，並自103年5月31日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，均無理由，應予以駁回。
四、綜上所述，原告主張均非可採，原處分一、原處分二、原處分三於法均無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告仍執前詞指摘原處分及訴願決定違法，應予撤銷，並訴請確認原處分一無效，及請求判命被告臺南市政府應依其之申請，作成各以每平方公尺78,000元及17,170元計算補償原告如附表二(本院卷二第367頁背面)所示地價及建物重建成本，並自103年5月31日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘訴辯事由，均予判決結果不生影響，爰不逐一審論，併予敘明。
柒、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 18 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 18 日
書記官 楊 曜 嘉