高雄高等行政法院裁定
103年度訴字第301號原 告 石育源訴訟代理人 焦文城律師
施秉慧律師被 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 吳宗明上列當事人間國有財產法事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文本件移送臺灣高雄地方法院。
理 由
一、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第12條之2第2項前段定有明文。次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」為行政訴訟法第2條所明定。準此，當事人起訴所爭執之事項，必須性質上屬於公法上之爭議事件，始得依法提起行政訴訟。而所謂公法上之爭議，係指人民與行政機關間因公法關係（包括公法上法律關係或公權力措施）所生之爭議而言。又按「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。」亦經司法院釋字第466號解釋闡示在案。是以，審判權之有無，為合法訴訟應具備之訴訟成立要件，不問訴訟進行至何程度，法院應依職權調查處理，毋待當事人之主張。又當事人爭訟案件之事件性質，應依其原因事實及法律關係為客觀判斷，如應定性為私法關係之爭議，則應歸屬普通法院審判之民事訴訟事件，縱當事人主觀上認其係屬公法上之爭議，受訴法院仍不受其拘束，而應依該事件之本質，正確劃歸由有審判權限之法院審理。準此，當事人就行政法院無審判權之私法爭議事件，誤向行政法院提起行政訴訟時，揆諸前揭規定及說明，行政法院即不得為本案之辯論及裁判，應依職權將該訴訟事件移送至有受理訴訟權限之管轄法院審理。
二、本件原告起訴意旨略以：
（一）原告於民國99年1月28日即向被告（改制前為國有財產局南區辦事處）申請承租高雄市○○區○○段○○○○○號○○區○○段○○○○○號國有土地（申租案號099CA0000000），復於同年6月18日申請承購該2筆土地（申購案號099CD0000000），經被告派員現場勘察及洽地政機關辦理分割作業，並自上開大勇段32-3地號土地分割出大勇段32-4地號土地作為原告承購之標的範圍。
（二）詎料訴外人晉禾企業股份有限公司（下稱晉禾公司）於101年2月10日檢具高雄市政府認定有提供使用必要之文件，向被告申請依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定准予讓售高雄市○○區○○段○○○○○號○○區○○段32-1、32-2、32-3、32-4（自32-3分割而來）、32-5、32-7、57地號等合計共8筆國有土地。被告竟於103年3月6日以台財產南處字第10300029190號函知原告略以：「依本法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定申購32-3地號等8筆國有土地，依當時之國有非公用不動產租賃作業注意事項第21點規定略以，依本法第42條第1項第2款規定申請承租國有非公用不動產案件，於出租機關通知申租人繳清歷年使用補償金及訂約前，有依本法施行細則第55條之1第3項第3款、第4款或其他特別法律規定申請承購相同標的之案件時，先審辦申購案。本分署爰依上開規定優先辦理晉禾公司申購案並經財政部核准讓售，．．．」。
（三）國有財產法第52條之1第1項第6款明定：「非公用財產類之不動產，有左列各款情形之一者，得專案報經財政部核准讓售：六、其他不屬前5款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者。」又同法施行細則第55條之1第3項第4款規定：「本法第52條之1第1項第6款所稱之使用情形或位置情形確屬特殊，係指下列情形之一：四、經相關主管機關認定有提供使用必要者。」惟上開施行細則規定「經相關主管機關認定有提供使用必要者」並不符「其使用情形或位置情形確屬特殊者」之母法規定，明顯逾越母法。且以此違反國有財產法以「標售為原則，讓售為例外」之意旨。而高雄市政府是否為主管機關，其核發之「有提供使用必要之文件」之依據是否合法，有無理由，均有疑慮。
（四）原告符合國有財產法申請承購之資格係以承租人地位申請承購系爭32-4地號土地，其地位類同民法上承租人對系爭土地之所有權出售時有優先購買權，且為使土地所有權及使用權合一，避免割裂，自應列為優先順序。晉禾公司似以物流事業作為申請，非鄰地所有人，亦非如原告已有承租人之資格。且縱有物流事業，何以有設於該地之必要致影響已申購者之權利。又晉禾公司申請期日若晚於原告，即與被告所稱「當時之國有非公用不動產租賃作業注意事項第21點」規定不符，蓋原告所申購案非承租案。此外，原告早於99年6月18日申購系爭土地，竟遭拖延，晉禾公司於101年2月10日檢具資料申購32-3地號等8筆土地，期間相距1年以上，其間情弊為何令人質疑等語。並聲明求為判決（一）被告准予晉禾公司承購高雄市○○區○○段○○○○○號等8筆土地之決定應予撤銷或確認上開決定及駁回原告申購案之102年8月19日（起訴狀誤載為8月16日）台財南處字第10250015000號函為違法。（二）被告應將高雄市○○區○○段○○○○○號、岡山段19-7地號土地出售予原告。
三、經查：
（一）本件原告於99年1月28日檢具承租國有非公用不動產申請書暨切結書等證明文件，依國有財產法法第42條第1項規定向被告申租高雄市○○區○○段○○○○○號○○區○○段○○○○○號國有土地，復於99年6月18日依同法第49條第1項規定向被告申請承購系爭土地。而於原告申租期間內，訴外人晉禾公司於101年2月10日檢具高雄市政府101年2月8日高市府經工字第1010009072號函認定有提供土地供該公司使用必要，向被告申請依同法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定准予讓售高雄市○○段○○○○○號○○區○○段32-1、32-2、32-3、32-4（自32-3分割而來）、32-5、32-7、57地號等合計共8筆國有土地。經被告依財政部100年4月12日台財產管字第10040007940號函釋及同法第42條第1項第2款規定以申請承租國有非公用不動產案件，於被告通知申租人繳清歷年使用補償金及訂約前，有依同法施行細則第55條之1第3項第3款、第4款或其他特別法律規定申請承購相同標的之案件時，先審辦申購案。並以原告尚未經被告作成准予原告承租系爭土地之決定，並未取得同法第49條第1項規定准予讓售資格，而應優先辦理訴外人晉禾公司申購案，嗣被告報經財政部101年7月31日台財產管字第10100227920號函同意依同法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定辦理專案讓售，乃准予讓售予訴外人晉禾公司，晉禾公司並於102年1月23日繳清價金後，由被告出具產權移轉證明書等文件而於102年2月27日辦竣所有權移轉登記。另原告申請承租之大勇段32-3地號土地先分割出大勇段32-4地號土地，其後32-4地號土地逕為分割出大勇段32-10地號土地，經審核尚符同法第42條第1項第2款逕予出租之規定出租予原告，惟大勇段32-10地號土地之○○○區○○○○道」，依高雄市政府都市發展局102年8月7日高市都發開字第10233516100號函所示「園林道」係為公共設施用地，依原告與被告所訂立國有基地租賃契約書其他約定事項第（九）點約定所載，租賃基地屬都市計畫公共設施保留地者，承租人不得請求讓售所承租之土地，被告乃依上開約定，另以102年8月19日台財產南處字00000000000號函註銷原告承購申請案。上情為兩造所不爭執，並有被告102年8月19日台財產南處字第10250015000號及103年3月6日台財產南處字第10300029190號函附卷可憑，洵堪認定。
（二）惟按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」經司法院釋字第448號解釋在案。是行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為上開司法院解釋所肯認，自有拘束本院之效力。則行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。查本件爭執之原因事實，乃係關於國有財產讓售之爭議，惟被告決定讓售與否係立於準私人之地位所為之國庫行為，為私法上契約行為，其所為之通知或意思表示核屬私法上之觀念通知或意思表示，均非行使公權力對外發生法律效果之行政處分。準此，原告訴請撤銷被告出售系爭8筆土地與晉禾公司之決定或確認其決定為違法及將高雄市○○區○○段○○○○○號、岡山段19-7地號土地出售予原告，應為私權之爭議；另被告102年8月19日台財南處字第10250015000號函，亦為私法上拒絕出售國有土地予原告之私法上意思表示，原告如有爭執，同屬私權之爭議，揆諸首揭說明，均應循民事訴訟解決。
四、綜上所述，本件兩造因國有財產讓售所生之爭執，係屬私權爭議事件，應循民事訴訟程序謀求解決，行政法院對之並無審判權，爰依首揭規定，將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之臺灣高雄地方法院審理。
五、依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。中 華 民 國 103 年 8 月 28 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 103 年 8 月 28 日
書記官 李 建 霆