高雄高等行政法院裁定
103年度訴字第308號原 告 郭子儀被 告 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻 縣長訴訟代理人 陳世明 律師複 代理人 謝建智 律師上列當事人間損害賠償事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送臺灣屏東地方法院。
理 由
一、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第12條之2第2項前段及第2條分別定有明文。次按「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。」亦經司法院釋字第466號解釋在案。準此，當事人起訴所爭執之事項，必須為公法上爭議，且法律無別有規定審判法院時，始得依法提起行政訴訟，由行政法院審理之。又所謂公法上之爭議，係指人民與行政機關間，因公法關係（包括公法上法律關係或公權力措施）所生之爭議。另國家賠償事件，依國家賠償法第12條規定，原則上應適用民事訴訟法之規定，核係屬行政訴訟法第2條所稱法律別有規定之情形。是以，國家賠償事件，若非行政訴訟法第7條所定得合併提起之一般給付訴訟，而係獨立之國家賠償事件，依現行法律之規定，則應歸由普通法院審判之，尚不得依同法第8條規定，單獨提起損害賠償訴訟。
二、又按審判權限之有無，為合法訴訟應優先具備之訴訟成立要件，不問訴訟進行至何程度，法院均應依職權調查處理，毋待當事人之主張。且當事人訟爭案件之事件性質，應依其原因事實及訴訟標的為法律上之客觀判斷，如應定性為獨立之國家賠償或私法關係之爭議，則應歸屬普通法院審判之訴訟事件。縱當事人主觀上認其為公法上爭議事件，或認應屬行政法院管轄之公法爭議事件，受訴法院仍不受其主觀法律見解之拘束，而應依該事件之本質，為法律上之客觀評價，正確劃歸由有審判權限之法院審理之，以符合二元訴訟制度之公益目的，要難單憑原告主觀上之主張，而作為行政法院有無審判權限之判斷標準。再者，行政訴訟，固有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟之訴訟類型，惟上開法定訴訟類型，僅是對應行政機關之行政行為而為行政爭訟救濟類型之程序分類，並非當事人起訴請求之實體法律依據（訴訟標的及其原因事實）。因此，當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，依行政訴訟法第8條一般給付訴訟之規定提起行政訴訟，並請求損害賠償之訴，鑑於行政訴訟法第8條之規定，係屬訴訟程序上訴訟類型之規定，並非法律賦予人民之特別實體請求權，於此情形，受訴法院仍應探求當事人起訴請求之實體法律關係及其原因事實為何，據以正確判斷劃分訴訟事件審判權限之歸屬。若當事人請求金錢給付之實體法上依據，係依國家賠償法之規定，而依現行法律之規定，並非屬行政訴訟法第8條所定因公法上原因所發生給付之行政訴訟審判事項，而應屬普通法院審理之民事訴訟審判範疇，則依前揭規定及說明，當事人就行政法院無審判權之別有規定之公法爭議事件，誤向行政法院提起行政訴訟時，行政法院即不得為本案之辯論及裁判，而應依職權將該訴訟事件移送至有受理訴訟權限之管轄法院審理。
三、本件原告主張︰
（一）按水利法為行政法係屬公法，規範主管機關與人民間之權利義務關係。水利行政之處理及水利事業之興辦，依本法之規定，為水利法第1條所明定。訴外人余丁萬等私設水道事，民國94年間原告已提請被告處理，95年間被告已勘查確認，96年間行政院農業委員會再勘查被告亦在場，再確認。然被告至今未發動職權防害處理，致有本案。對訴外人余丁萬等施設水道違反水利法第64條規定，102年經臺灣屏東地方法院檢察署查明係屬水利法第92條私設水道，原告提請被告發動職權防害處理已屬第3次，故被告若能於95年或96年發動職權防害處理，即無本案。本件經鈞院102年度訴字第422號判決，認原告無公法請求權請求作成被告發動職權防害處理之行政處分，最高行政法院103年度裁字第524號裁定重申原審判決理由認無違誤，指陳本件原告有檢舉權，促請被告發動職權防害處理。嗣因原告請求損害賠償事件，不服被告103年3月24日屏府水工字第10307760200號函，提起訴願，經經濟部103年4月22日經訴字第10306125830號訴願決定理由指明，本件原告以被告未本職責改善水害，致其所種植之桃花心木受有損害為由，向被告請求賠償新臺幣（下同）1,200億元乙節，無論該請求之性質屬人民與行政機關間基於公法上原因發生財產上（金錢）給付或國家賠償，均應依行政訴訟法第8條第1項或國家賠償法規定，向法院提起訴訟，尚非訴願救濟範圍內之事項。原告因此遂依行政訴訟法第273條第1項第2款規定，向最高行政法院對上開最高行政法院103年度裁字第524號裁定聲請再審，請求廢棄原裁定，另變更訴之聲明，依行政訴訟法第8條之規定請求被告賠償訴訟標的金額，經最高行政法院103年度裁字第939號裁定指明，最高行政法院為法律審，不得為訴之變更，而駁回再審之聲請。原告因此依行政訴訟法第8條規定提起本件訴訟，並聲明求為判決被告應賠償原告1,260億元。
（二）被告所提水利法第67條、第70條係主管機關權限（行政法院已闡明），非原告所能主張。本件原告所能請求之權限係水利法第64條、第92條有檢舉權，促請被告發動職權防害處理（最高行政法院103年度裁字第524號裁定可稽）。
次按水利法第92條係附有條件之特殊法規，滿足要件即成立，何時施設不問，其要件為未得主管機關許可，私開或私塞水道者，除通知限期回復或廢止外，處6千元以上3萬元以下罰鍰。被告係縣水利主管機關，職司管理有防害興利機能，卻怠忽職守坐視瀆職不處理致災。若能發動職權以水利法第67條，第70條規定通知訴外人余丁萬等改善，或依水利法第92條前段通知訴外人余丁萬等限期回復或廢止，本件損害就不會發生。被告怠忽職守坐視瀆職不處理致災，原告自得依行政訴訟法第8條請求賠償。基於信賴保護原則，又所謂合理之信賴利益補償要與損害賠償不同，本件係以2萬株損害計算（非總計22萬株），原告依民法第216條規定估算為160億元，若被告不提出損害賠償價額，就屬於損害賠償概念之「所失利益」依行政程序法第120條第1項規定為請求訴訟標的金額。
（三）按國家賠償法關於請求程序，採雙軌制，即可依民事訴訟途徑，或行政訴訟途徑請求，以往實務人民多利用民事訴訟請求，因為較便捷而直接。依行政訴訟途徑則可依行政訴訟法第7條合併請求損害賠償訴訟或第8條提起一般給付訴訟。因依新修正之行政訴訟法已較為方便，是故未來循此途徑者會逐漸增加。國家賠償法第5條及第6條規定，國家賠償，除有特別規定外（例如土地法第68條第2項）適用民法之規定，其賠償範圍包括所受損害及所失利益。而所謂損害，包括財產上之損害及非財產上之損害，但非財產上損害，以法律有特別規定者為限，始得請求損害賠償或慰撫金。最高行政法院90年度判字第2162號判決之見解，國家損害賠償，因公權力之不法侵害而發生，於具備構成要件時，即成立一損害賠償之債權，其屬財產上損害之性質，獨立於受侵害之權利而存在，並不隨受害權利之消滅而消滅。按經濟部102年10月28日經訴字第10206127070號訴願決定理由指陳，本件主管機關怠於執行職務致害，有之公法請求權，應依行政訴訟法第8條請求給付。經濟部103年4月22日經訴字第10306125830號訴願決定理由指明，公法上財產給付或國家賠償，依行政訴訟法第8條請求給付。其次，本件有涉及水利法第64條、第92條之情事，原告促請被告發動職權防害處理，係源於行政法之信賴保護。今因公權力不行使致發生損害，而有公法上財產給付之情事。行政程序法第120條、司法院釋字第525號解釋，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。
四、經查，原告自95年間起，一再申請被告處理改善屏東縣○○鄉○○段703、704地號及屏東縣○○鄉○○段○○○○○號水害，略以上開水害或因地主私設水道或因政府機關（水利會、鄉公所等）施設水道未依規定將水尾連接大排而致害，然因被告怠惰失職，未發動職權以水利法第67條、第70條規定通知訴外人余丁萬等改善，或依水利法第92條前段通知訴外人余丁萬等限期回復或廢止，致原告所種植桃花心木因水害損失21萬餘株，利益總損失達1,400餘億元，原告乃依經濟部102年10月28日經訴字第10206127070號訴願決定及103年4月22日經訴字第10306125830號訴願決定之法律見解，以本件主管機關怠於執行職務致原告受有損害，其對被告之公法請求權，應依行政訴訟法第8條請求給付為由，提起本件訴訟，請求被告應賠償原告1,260億元等情，業據原告陳明在卷，復有原告103年3月13日儀田字（103）第000000000000號函、被告103年3月24日屏府水工字第10307760200號函、經濟部102年10月28日經訴字第10206127070號及103年4月22日經訴字第10306125830號訴願決定書等影本附本院卷可稽。
則依原告起訴所述之事實及請求，原告係主張被告怠惰失職，未依職權以水利法第67條、第70條規定通知訴外人余丁萬等改善，或未依水利法第92條前段通知訴外人余丁萬等限期回復或廢止，致原告所種植桃花心木因水害損失21萬餘株，遂請求被告應賠償原告1,260億元，惟依其主張之原因事實及訴訟標的為法律上之客觀判斷，其係以被告所屬公務員怠於執行職務行使公權力，不法侵害其權益，自應賠償其因水害造成其種植之桃花心木死亡之損害，是依此定性其事件性質，應屬國家賠償事件。惟獨立之國家賠償事件，依國家賠償法第12條規定，應循民事訴訟程序謀求救濟，並不得依行政訴訟法第8條規定之一般給付訴訟類型單獨提起之。是故，本件原告與被告間之爭議事件，既為國家賠償法律關係，依行政訴訟法第2條及國家賠償法第12條之規定，應屬民事訴訟審判之範圍，並非行政法院所得審究之行政訴訟事件，行政法院自應以裁定移送有審判權及管轄權之普通法院審理。爰依職權裁定將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之臺灣屏東地方法院管轄。
五、依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。中 華 民 國 103 年 9 月 19 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 103 年 9 月 19 日
書記官 黃 玉 幸