高雄高等行政法院判決
103年度訴字第314號104年度訴字第021號民國104年9月9日辯論終結原 告 徐晉元訴訟代理人 周崇賢 律師被 告 高雄市殯葬管理處代 表 人 鄭明興 處長訴訟代理人 譚長安
戴美華上列當事人間有關殯葬事務事件，原告不服高雄市政府中華民國103年5月15日高市府法訴字第10330373000號、103年11月19日高市府法訴字第10330968800號訴願決定，分別提起行政訴訟，本院合併判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」行政訴訟法第127條定有明文。經查，本院103年度訴字第314號及104年度訴字第21號有關殯葬事務事件，係原告不服被告民國100年7月14日以高市殯處雄字第1000004001號函（下稱被告100年7月14日函）、102年9月2日以高市殯處雄字第10270782900號函（下稱被告102年9月2日函）及103年7月31日以高市殯處雄字第10370733100號函（下稱被告103年7月31日函）分別提起訴願，其中100年7月14日函遭訴願不受理，其餘均遭駁回，遂分別提起行政訴訟，查該兩件行政訴訟係基於同一之事實及法律上之原因，本院爰依上開法律規定合併辯論及合併裁判，先予敘明。
(二)次按行政訴訟法第229條第1項第1款至第3款之訴，既係以訴訟標的之金額或價額在新臺幣（下同）40萬元以下為適用簡易程序之要件，且均係關於財產權之訴訟，則於合併辯論及判決時，自應合併計算其訴訟標的金額或價額。故於合併辯論及判決時，其各別提起之訴訟標的金額雖有在40萬元以下，但合併計算如超過40萬元，該部分亦不能適用簡易程序(最高行政法院95年度判字第471號判決意旨參照，另臺灣高等法院94年度上字第879號民事判決引用吳明軒著中國民事訴訟法中冊第728頁，亦同此意旨）。是查，本件原告不服被告103年7月31日函訴請撤銷該處分部分（即本院104年度訴字第21號訴訟），其訴訟標的金額為40萬元以下，原應適用簡易程序(原告於該件起訴，原本合併提起被告應給付923,175元及法定利息之訴，嗣於本院104年3月26日準備程序中，撤回該部分起訴)，惟因原告該件訴訟，與兩造於本院103年度訴字第314號之訴，係基於同一事實及法律上原因，兩造為求訴訟經濟，聲請本院合併審理，揆諸上述說明，則本院104年度訴字第21號亦應適用通常訴訟程序審理，合先敘明。
二、事實概要︰
(一)緣原告配偶陳麗雯於94年11月9日（訴願決定書誤繕為10日）死亡，遺體於94年11月10日暫放於被告第一殯儀館冰存，因原告就其配偶之死亡，對高雄市健新醫院醫師林政君、林文傑、楊永裕提出告訴，經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官於99年5月5日以98年度偵字第4772號提起公訴，嗣經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）於101年4月26日以100年度醫訴字第7號刑事判決林政君、林文傑、楊永裕無罪，檢察官不服提起上訴，現由臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）審理中（101年度醫上訴字第1號），原告並表示在訴訟未定讞前，不願辦理領屍殮葬事宜。被告為追繳原告配偶遺體冰存之冷凍設施使用費，乃以100年7月14日函請原告依高雄市公立殯儀館火葬場公墓靈（納）骨堂（塔）收費標準表（下稱收費標準表）備註7規定，以大體領出冷凍室72小時內火化殮葬完畢者，其冷凍設施使用費減半計價，繳清自94年11月10日至100年6月30日止共2,059日之冷凍設施使用費，計923,175元，惟原告未繳納，被告乃於101年1月6日移請法務部行政執行署高雄分署（下稱高雄行政執行分署）強制執行解繳高雄市庫在案。然原告以與健新醫院之刑事訴訟仍未定讞，仍續將其配偶遺體繼續冰存於被告第一殯儀館，迄今仍未獲處理，被告乃於101年8月23日以高市殯處雄字第10170648900號函（下稱被告101年8月23日函），再次請原告繳清自100年7月1日至101年8月20日止共417日之冷凍設施使用費及補繳前次減半未徵收部分之費用，計1,298,475元。原告不服提起訴願，經高雄市政府以被告對於冷凍設施使用費之計價方式前後不一等為由，於102年1月31日以高市府法訴字第10230096900號訴願決定：「原處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分。」案經被告重新審酌後，被告以102年9月2日函請原告暫依行為時（101年12月24日發布）高雄市公立殯葬設施收費標準(下稱殯葬設施收費標準)第2條之附表1規定，以大體領出冷凍室72小時內火化殮葬完畢者，其冷凍設施使用費減半計價，繳清自100年7月1日至102年8月31日止共792日之冷凍設施使用費，計356,400元。原告仍不服，提起訴願，經高雄市政府103年5月15日高市府法訴字第10330373000號訴願決定(下稱103年5月15日訴願決定)：關於被告100年7月14日函部分為訴願不受理、關於被告102年9月2日函部分，則訴願決定駁回。
原告不服，遂提起本件103年度訴字第314號行政訴訟。
(二)被告依據103年5月15日訴願決定，其於理由中有關諭知被告100年7月14日函中超過5年未行使使用費請求權部分，該部分請求權因罹於時效而消滅，被告該部分之處分應予撤銷。則被告經審酌後，以103年7月31日函知原告，退還自94年11月10日至95年7月17日止罹於時效之使用費112,050元；然因原告配偶現仍冰存於被告第一殯儀館尚未辦理殮葬，故仍請原告繳交102年9月1日至103年6月30日共302日之冷凍設施使用費計135,900元，並依民法第334條第1項以抵銷之意思表示為由，經抵銷112,050元後，核認原告仍應繳納23,850元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件104年度訴字第21號行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)原告之配偶陳麗雯於94年11月9日因高雄市健新醫院3名醫師涉嫌業務過失而死亡，檢察官經偵查4年，於99年5月方將3名醫師以業務過失致死提起公訴，復因高雄地院採信衛生福利部醫事審議委員會(下稱醫審會)、臺灣婦產科醫學會、高雄長庚紀念醫院之不同鑑定意見，於101年4月26日判決3名醫師無罪，檢察官不服提起二審上訴，時經2年餘現仍繫屬於高雄高分院刑事庭審理中。故在釐清陳麗雯之死亡原因之真相前，刑事案件之重要證據自有保存之必要。因此，系爭遺體自94年11月10日起寄存於被告第一殯儀館所有冷凍冰存費用應有涉及公共利益（證據保存）或特殊需要考量，依規費法第13條第3款規定，規費主管機關得免繳、減徵或停繳應徵收之規費。是以，訴願決定僅就被告100年7月14日號函追繳冷凍設施使用費超過5年部分，以請求權時效而消滅部分予以撤銷，然對於未撤銷部分，則仍應追繳等語，並未考量規費法上開規定，顯有未當。
(二)本件死因之查明屬公共利益之範圍：本件為高雄地檢署檢察官以98年度偵字第4772號提起公訴之因醫療過失致死之刑事案件，在高雄地檢署檢察官偵查期間（94年11月9日至99年5月10日檢察官起訴止），因為隨時可能會用到遺體做為證據，依法在檢察官偵查期間應該減免遺體的保存費用，這是基於政府有保護人民生命的責任，攸關憲法上對人民生命的保障，當然屬於公共利益的範疇，因此，檢察官偵查期間之冷凍費用應該減免。又由於檢察官請法醫鑑定的結果，被高雄地院刑事第一審的法官所質疑，雖然此質疑並不必然正確，但是卻讓死因未能被確認，檢察官有必要再確認死因，因此就有必要用到遺體作為死因再確認之證據，這是屬於檢察官辦案所需，屬於特殊需要考量（死因未被確認）之公共利益範疇。基上，臺灣高等法院高雄分院檢察署（下稱高雄高分檢）104年6月30日高分檢治宇101上蒞1607字第1040000189號函（下稱104年6月30日函，見本院104年度訴字第21號卷，第138頁）之解讀，和真實情況有以下不符之處：
1、在「死因確認」問題仍存在下，高雄高分檢104年6月30日函稱「且業經檢察官、法醫相驗死因，並簽發死亡證明書」等語，和真實情況不符。
2、尚有遺體上的證據等待檢察署勘驗調查，104年6月30日函所述「本署未曾於審理中聲請再行勘驗調查遺體」等語，僅是檢察官本身的不作為，但實際情形是有許多「等待勘驗調查的遺體上的證據」，亦即：(1)衛生福利部醫審會將死因歸之於頭部外傷造成的硬腦膜下出血。但是法務部法醫研究所鑑定書(下稱法醫鑑定書)記載：頭部無外傷，病歷上也無頭部外傷的記載。法醫鑑定書的死因為「複合性休克」，左側輸卵管妊娠破裂是主死因，少量硬腦膜下出血是加重因子。兩者的死因判斷不同，因此檢察官就有必要申請法醫再鑑定被害人遺體，看頭部有無外傷，並拍照存證，以杜日後爭議。(2)由高雄醫學院附設中和紀念醫院血液檢驗報告：被害人的D-Dimer=7191為正常值的22.2倍，表示被害人有①深層靜脈栓塞(DVT)②肺栓塞(PE)或③瀰漫性血管內凝血(DIC)。
而肺栓塞會造成死亡，這是「另一死因」，在法醫鑑定書沒有明確說出此「另一死因」；但是有一些證據記載於法醫鑑定書中，即：①第3頁記載：兩側大腿外側有淤血可能是深層靜脈栓塞(DVT)的症狀；②第3頁記載：兩側指甲有紫紺可能是肺栓塞的症狀；③第4頁記載：肺部有水腫也可能是肺栓塞造成的，而這也是「等待勘驗調查的遺體上的證據」。
3、104年6月30日函表示：「至於告訴人就遺體冰存不予殮葬乙節，係就死亡原因，是否醫療疏失所致乃不願殮葬遺體，此節核非本署職權。」這種說法是和事實不符。說明如下：(1)原告陳情調查鑑定另一死因，已獲高雄高分院於103年6月26日雄分院祺刑強101醫上訴1字第4456函詢國立臺灣大學醫學院附設醫院鑑定D-Dimer=7191是否為另一死因？(2)則為了確認「另一死因」起見，被害人的遺體上的證據就有保存的必要以做為「確認死因」之證據用。(3)高雄高分院曾以104年6月26日雄分院祺刑強101醫上訴1字第8048號函詢高雄高分檢「請就貴管是否基於偵查目的，仍有對徐晉元先生之亡妻陳麗雯女士之遺體冰存冷凍，認暫不殮葬為當之需要？」然高雄高分檢104年6月30日函卻以上開回復意圖借以推卸責任，因此高雄高分檢104年6月30日函覆並不正確，和事實有很大的出入，應不予援用。
4、至於高雄高分院援引高雄高分檢104年6月30日函文內容，而以104年7月6日雄分院祺刑強101醫上訴1字第8460號函（下稱104年7月6日函，見本院104年度訴字第21號卷，第110頁）稱「告訴人就遺體冰存不予殮葬乙節，核非該署職權，本院尊重該署函文所示」等語，實與高雄市殯葬管理自治條例第21條第3項「檢察官因偵查需要，得不受同條第1項有關死者遺族應自死亡之日起最長需於6個月內完成屍體火化或埋葬之規定限制」不符外，亦與殯葬設施收費標準第5條第2項、第6條第7款，應檢附載明經檢察官簽名或蓋章之因辦案需要，請減免冷凍費用或類似字句之屍體相驗證明書，或其他足資證明之書面文件向主管機關提出申請因檢察官偵查需要，暫不殮葬而免收屍體冷凍室之使用費之規定有違。綜上陳述，得否減免冷凍室使用費，既依規費法第13條第3款及上開法令規定，屬直轄市政府之權責，而直轄市政府執行之依據，除依法本諸自有之權責外，尚賴檢察官出具證明以憑辦理，則高雄高分院104年7月6日函之上述內容，即於法有違，不足憑採。
(三)原告在經由高雄行政執行分署提出異議時，已請被告減免冷凍費用，但是被告仍然執意請高雄行政執行分署強制執行923,175元。因此被告100年7月14日函、102年9月2日函及103年7月31日函係被告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，確屬行政處分無疑，故被告稱本件無行政處分存在，顯屬誤解。則本件行政處分是否合法（因為被告並未詳實查明事實真相），當然屬於司法審查範疇。又被告既可做出原告應繳納冷凍費用之行政處分，相對的也可以做出減免冷凍費用之決定，或至少應向高雄市政府提議減免，實與權責合一、有權有責之治權觀念相違，枉費國家依法設置行政機關之目的。
(四)被告自稱以電話徵詢高雄地檢署檢察官，得知本件已由法醫相驗完畢，遺體無保存必要等語；但是檢察官請法醫鑑定的結果，被高雄地院之法官所質疑，雖然此質疑並不必然正確，但是卻造成死因未能被確認之結果，故乃有必要保存遺體以作為檢察官再確認死因之證據。但被告對於這一重大案件，僅由電話徵詢高雄地檢署檢察官，未正式出具公文徵詢高雄地檢署檢察官：1、死因是否已確認？2、死因是什麼？又為什麼法醫鑑定的結果被刑一審的法官所質疑？3、又在死因未能被確認的情況，檢察官是否有必要再用到遺體作為補強證據以確認死因？被告不思及此，即草率地逕行做出100年7月14日函、102年9月2日函及103年7月31日函之行政處分，即是基於錯誤之事實認定及不完全之資訊所做的不合法之行政處分，行政法院自有審查之權限。
(五)針對被告100年7月14日函：原告是有表達異議以及敘明應給予減免之具體事實理由。
1、原告有表達異議：因原告並未收到被告100年7月14日函，直至原告銀行帳戶遭凍結，經詢問銀行，方知923,175元是經被告送高雄行政執行分署強制執行。原告隨即向高雄行政執行分署提出「聲明異議狀」，高雄行政執行分署即以101年2月29日雄執禮101年費執專字第00006781號通知原告自101年2月29日起延緩執行3個月，以便原告向高雄地檢署請求發函被告減免冷凍費。嗣後，原告以101年5月21日向高雄地檢署聲請減免冷凍費用，經高雄地檢署以101年5月25日雄檢瑞桐101聲他993字第60102號函轉原告101年5月21日聲請狀予被告。由是可知，原告當時是有表達異議。
2、應給予減免之具體事實理由：檢察官偵查本件事實4年多才起訴，這段偵查期間因隨時可能需用到遺體做為採集證據用途，所以冷凍費應減免。惟此一司法審理特殊需要考量，未經被告遵循，且被告自認無公共利益或特殊需要考量，故未簽請高雄市政府同意免徵，此一事實與94年11月10日至100年6月30日幾乎都發生在檢察官偵查期間（94年11月9日至99年5月10日起訴止），並不符合。且隨後在高雄高分院審理時，仍有可能會用到遺體做為死因確認之證據之用。高雄地檢署在法醫鑑定後開立相驗屍體證明書，並說遺體已返還家屬，故將冷凍費用的減免權推給被告，被告又推給高雄地檢署，但由上述說明可知，遺體有做為證據之必要，故無不須保存之理由。故本件為檢察官的公訴案件，屬於公共利益範圍，本來就應減免冷凍費，因此沒有由死者家屬先繳冷凍費，以後再由死者家屬設法追回之道理，因為這樣會另外增加死者家屬之精神及財務負擔，造成二度傷害，並不公平合理。
(六)有關被告103年7月31日函部分：在高雄市政府103年11月19日高市府法訴字第10330968800號訴願決定中引用高雄地檢署102年3月8日函及高雄高分院刑事庭102年3月7日函，認被告應退還罹於時效之費用112,050元，與追繳自102年9月1日至103年6月30日止之冷凍設施使用費135,900元，互為抵銷，原告仍應繳納23,850元，經核於法並無不合等語，並無法否認「遺體需要繼續保存以做為死因確認之證據」之事實，故訴願決定書僅以該兩函為判斷依據。實難令人信服：
1、因高雄地院之判決書復指明法醫的鑑定結果被質疑，卻未提出質疑之處，因此，檢察官有必要繼續確認死因，即有可能再次檢驗遺體做為死因確認之證據，故僅以法醫相驗、開立相驗屍體證明書及發還遺體於家屬，而認無再行勘驗遺體之必要，與嗣後仍須以遺體做為確認死因證據之發展並不相符。
2、高雄高分院由於死因未確認，因此檢察官仍需要繼續確認死因，以供庭審之需，於此過程中，隨時會有可能會用到遺體做為再確認死因之證據，故高雄高分院上揭函之說明並無法否認遺體需要繼續保存以做為死因確認之證據。
3、由於本件為檢察官起訴的過失醫療致死案件，事涉公共利益，是以遺體必須保存到死因得以確認時為止，又此為公共利益之範疇，實毋庸置疑，故本件冷凍設施使用費應予減免。
(七)本件被告收費之對象，事實上應該是檢察署才合理。因本件屬於公訴「醫療過失致死案」，目前「死因尚未確認」，而「死因確認」是屬於檢察官的職權，須要用到遺體上的證據以確認死因的是檢察官，所以被告的收費對象，事實上應該是檢察署才合理。即使因為檢察官卸責而不執行職權，也不開立遺體暫需保存證明書，然而事實上這仍然屬於檢察官的責任，並不能因此而可以免除檢察官的權責。故被告對原告收取遺體冷凍費，已屬對原告造成二度傷害。另本件103年度訴字第314號及104年度訴字第21號有關殯葬事務事件，應屬同一事件之範圍，敬請鈞院併案審判等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（包括被告100年7月14日函、102年9月2日函及103年7月31日函）。
四、被告則以︰
(一)關於被告100年7月14日函部分：對於行政處分提起撤銷訴訟，應以經合法訴願為要件，就算認定原告於對被告102年9月2日函表示不服時亦包含對被告100年7月14日函不服，屬於提起訴願，但對於被告100年7月14日函部分已逾提起訴願之法定期間，非屬合法訴願，應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，而其情形又不能補正，以裁定駁回。
(二)關於被告102年9月2日函、103年7月31日函部分：
1、被告依據行為時殯葬設施收費標準第2條與附表1之規定，請原告繳清自100年7月1日至102年8月31日止共792天，及102年9月1日至103年6月30日止共302天之冷凍設施使用費，於法有據。又其中被告103年7月31日函請求302日，共135,900元（302日450元）之冷凍費用，而被告依據103年5月15日訴願決定，諭知被告100年7月14日函中超過5年未行使使用費請求權部分，該部分請求權因罹於時效而消滅，被告依民法第334條第1項規定行使抵銷權，於法有據，因原告可抵銷費用計為94年11月10日至95年7月17日計249日，112,050元（249日450元），故被告103年7月31日函向原告請求扣抵後費用23,850元（即135,900元－112,050元），並無不合。
2、本件不宜依規費法第13條第3款所謂「基於公共利益或特殊需要考量」免徵或減徵冷凍設施使用費，理由如下：
(1)查臺北市報關商業同業公會曾以「經濟不景氣」為由，建議財政部關務署依據規費法第13條第3款「特殊需要考量」之規定，停徵快遞貨物快速通關處理費，經規費法之主管機關財政部國庫署以102年8月7日台庫公字第10203702660號函(下稱102年8月7日函)表示不宜率然採行，其理由為規費法第13條第3款之規定，應具全國一致性或突發性重大事件、災害(例如大地震、颱風．．．等)始得適用。則本件因刑案涉訟，原告認有保存屍體之必要，係屬單一事件，並非全國一致性或突發性重大事件、災害，依上開國庫署102年8月7日函釋，不宜依規費法第13條第3款「基於特殊需要考量」予以停徵或減徵冷凍設施使用費。
(2)原告所涉及者為個人間之刑事案件(業務過失致人於死)，屬於私益之範圍，並非公共利益，不得依規費法第13條第3款「基於公共利益考量」予以停徵或減徵。即使認定為公共利益，因規費法第13條之立法理由為基於整體社會、經濟、文化或公共利益考量，在審酌是否免徵時，應從「整體」考量，而非個案考量，本件實屬個案，不宜依規費法第13條第3款予以免徵或減徵冷凍設施使用費。
3、因原告只是在訴願時表示被告應該可以本於職權依據規費法第13條第3款之規定，予以免徵冷凍設施使用費，並未提出正式的書面請求，所以被告尚未做出行政處分。且只有高雄市政府才有權依規費法第13條第3款予以免徵(依規費法第3條規定，在直轄市以直轄市政府為規費法之主管機關)，並非被告，故高雄市政府有無免徵，與被告之行政處分無關。又規費法第13條係「得」免徵而非「應」免徵，被告是否要簽請高雄市政府予以免徵，有行政裁量權，只有在被告因此做出行政處分(例如駁回免徵之申請)時，行政法院才可以就其處分之合法性與否審查(例如被告是否有權駁回)，而不得就其適當性與否予以審查。除非規費法第13條第3款係規定「符合公共利益或特需要時」「應」免徵，而被告認為本件不符合公共利益或特殊需要(此有判斷餘地之問題)，進而做出駁回免徵申請之行政處分時，行政法院才可就公共利益或特殊需要等「不確定法律概念」進行審查(臺北高等行政法院99年度訴字第832號判決參照)。對於何種情事具全國一致性或突發性重大事件、災害，而屬於公共利益或特殊需要之情形，與「計畫性政策之決定」有關，應容許行政機關有判斷之餘地，判斷結論當然先認定為合法，若有人主張判斷違法者，必須先對所指各項具體違法事由負擔說明及舉證之（不真正）義務，法院才有後續展開調查之必要。查原告並未就具體違法事由負擔說明及舉證之（不真正）義務，只是空言說檢察官起訴就是與公共利益有關，行政法院即無展開後續調查之必要。縱使原告已負擔說明與舉證之義務，行政法院對被告之判斷應採取較低之審查密度，僅於被告之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，始得予撤銷或變更。就算規費法第13條第3款之規定是「應」免徵，且被告有為駁回免徵申請之行政處分，然而被告並無恣意濫用及違法情事，該裁量處分亦屬合法。
(三)況且，即使原告認為其配偶之大體有保存證據之必要，並應由涉案之醫師或醫院賠償冷凍設施使用費，原告亦應先繳清冷凍使用費，事後再向其求償，而非自始拒繳。又基於使用者付費之原則，原告本有繳費之義務，不應以任何非法之理由拒繳等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載事實，有被告100年7月14日函（本院103年度訴字第314號卷，第6頁）、102年9月2日函（本院103年度訴字第314號卷，第7頁）、103年7月31日函（本院104年度訴字第21號卷，第10頁）、高雄地檢署相驗屍體證明書（本院103年度訴字第314號卷，第43頁）、98年度偵字第4772號檢察官起訴書（本院103年度訴字第314號卷，第44頁-第49頁）、高雄地院100年度醫訴字第7號刑事判決（本院103年度訴字第314號卷，第50頁-第75頁）、高雄市政府103年5月15日訴願決定（本院103年度訴字第314號卷，第10頁-第24頁）、103年11月19日高市府法訴字第10330968800號訴願決定（本院104年度訴字第21號卷，第11頁-第15頁）附本院前揭卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。本件爭點在於被告以前述100年7月14日函、102年9月2日函、103年7月31日函向原告請求上揭冷凍設施使用費，是否適法？茲論述如後：
(一)按「本條例用詞，定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。．．．三、殯儀館：指醫院以外，供屍體處理及舉行殮、殯、奠、祭儀式之設施。．．．。」「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責劃分如下：．．．二、直轄市、縣（市）主管機關：（一）直轄市、縣（市）立殯葬設施之設置、經營及管理。．．．（十）殯葬自治法規之擬（制）定。．．．。」「殯儀館應有下列設施：一、冷凍室。」「（第1項）直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）主管機關，為經營殯葬設施，得設殯葬設施管理機關（構），或置殯葬設施管理人員。」殯葬管理條例第2條第1款、第3款、第3條第1項、第2項第2款第1目、第10目、第13條第1款、第21條第1項條定有明文。次按「為健全公、私立殯葬設施之設置、經營、管理，並輔導殯葬服務業及規範殯葬行為，特制定本自治條例。」「（第1項）本自治條例主管機關為本府民政局。（第2項）主管機關得將本自治條例所定殯葬設施設置與管理、墳墓遷葬補償、骨灰處理、殯葬行為管理及殯葬服務業查核評鑑與其他有關事項之權限委任所屬高雄市殯葬管理處或委託本市區公所執行。」「（第1項）使用公立殯葬設施，應於使用前申請主管機關許可，並繳納使用費及管理費。（第2項）前項使用管理辦法及收費標準，由主管機關另定之。」為101年7月2日公布之高雄市殯葬管理自治條例第1條、第2條及第29條均定有明文(高雄市合併改制前其於94年2月3日制定、97年7月10日修正之高雄市殯葬管理自治條例第1條、第3條、第30條亦有內容相似之規定，上揭規定經99年12月25日高雄市政府高市府四維法秘字第0990078115號公告繼續適用)。準此，直轄市殯葬設施之設置及管理既屬直轄市之自治事項，而所謂管理本即含有使用收益之意涵，故將直轄市設置之殯葬設施提供特定對象使用，並使使用對象支付一定之費用，自屬直轄市殯葬管理事項範疇，而為直轄市之自治事項。是以，高雄市基於其自治權，自得就高雄市設置之殯葬設施之使用及收費事項於自治條例中加以規範。
(二)是查，高雄市政府依據高雄市殯葬管理自治條例第29條第2項規定，於101年12月24日發布殯葬設施收費標準，其中第2條規定：「經許可使用公立殯葬設施者，應於使用前按使用之設施種類依附表1至附表4之收費標準，向主管機關繳納使用費。」而按附表1「屍體冷凍室」1日450元，且在說明第5點及第7點規定：「5.屍體冷藏期間超過15日，停柩室使用超過10日，其超過日數加倍收費。．．．7.於本處各館自領屍入殮至火化，72小時內處理完畢者，使用冷凍室、停柩室減半收費。」又殯葬設施收費標準係於101年12月24日發布，在此之前，被告依墳墓設置管理條例第29條訂定行為時（89年10月25日修正公布）高雄市殯儀館、火葬場、公墓、靈（納）骨堂（塔）管理自治條例第2條：「本市殯儀館、火葬場、公墓、靈(納)骨堂(塔)之主管機關為高雄市政府社會局，管理機關為高雄市殯葬管理所。」第9條前段：「使用公立殯儀館、火葬場、公墓、靈(納)骨堂(塔)之各項設施，管理機關得收取使用費，其收費標準表由高雄市政府訂定之，．．．。」高雄市政府亦依此規定制定收費標準表，其後並於89年4月18日修正發布高雄市公立殯儀館火葬場公墓靈（納）骨堂（塔）收費標準表。其中收費標準表規定「屍體冷藏」1日450元，且在備註第2點及第7點規定：「2.屍體冷藏期間超過15日，停柩室使用超過10日，其超過日數加倍收費。．．．7.自本所領屍入殮至火化，72小時內處理完畢者，使用冷凍室、停柩室減半收費。」此一收費標準核與101年12月24日發布之殯葬設施收費標準相同。則上述收費標準表、殯葬設施收費標準乃分別基於高雄市殯儀館、火葬場、公墓、靈（納）骨堂（塔）管理自治條例、高雄市殯葬管理自治條例之授權所訂定之自治規則，為執行高雄市殯葬設施收費之細節及技術性規範，實則收取使用費之依據仍為自治條例，並無違反法律保留原則。再按，直轄市殯葬設施之設置及管理為其自治事項，屬直轄市得自為立法並執行之事項，則高雄市政府經其地方立法機關通過，訂立上揭自治條例以為其執行殯葬設施之設置及管理之依據，揆諸地方制度法第2條第2款、第18條第3款第5目、第25條、第28條等規定，於法尚無不合。是原告主張：有關人民權利事項依據中央法規標準法第5條第2款、第6條有規定，應以法律定之，不得以命令定之，依被告所稱是依據高雄市殯葬管理自治條例，可是該條例並無法源授權，因此自治法規就無法對人民課予義務云云，即無足採。且如上述，被告依原告不同之使用時期，分別依上揭內容相同之收費標準表、殯葬設施收費標準向原告收費，雖上述收費標準表及殯葬設施收費標準未於其母法修正時即銜接修正，惟參諸地方制度法第87條：「本法公布施行後，相關法規應配合制（訂）定、修正。未制（訂）定、修正前，現行法規不牴觸本法規定部分，仍繼續適用；．．．。」之規定，可知並不因此影響被告收取系爭費用之適法性。則原告另稱：高雄市殯葬管理自治條例於101年7月2日才制定，當時費用已經扣繳多年，故我們認為對人民核課費用是否合法係有疑慮乙節，亦不可採。
(三)次按「為健全規費制度，增進財政負擔公平，有效利用公共資源，維護人民權益，特制定本法。」「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府；在鄉(鎮、市)為鄉(鎮、市)公所。」「徵收機關辦理本法規定之各項規費徵收業務，得視需要，委任所屬機關，或委託其他機關、公民營機構辦理。」「規費分為行政規費及使用規費。」「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。」「(第1項)各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾2日按滯納數額加徵百分之一滯納金；逾30日仍未繳納者，除徵收百分之十五滯納金外，並依法移送強制執行。(第2項)前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第16條第3項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」為規費法第1條、第3條、第5條、第6條、第8條第1款、第20條所明定。復按「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。」亦為行政執行法第11條第1項第1款規定明確。再按「修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，．．．。」並有最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議之決議(下稱最高行政法院104年2月決議)可資參照。經查，本件原告將其配偶之遺體存放於被告之冷凍設施，被告依前述相關收費標準及殯葬設施收費標準向原告收取之費用，即屬使用規費，嗣經被告分別以被告100年7月14日函、102年9月2日函及103年7月31日函限期原告於文到15日或30日內繳納，逾期未繳將依法追繳所欠冷凍設施使用費，且於被告103年7月31日函更表明為催繳規費之行政處分書，揆諸前揭最高行政法院104年2月決議意旨，上揭被告100年7月14日函、102年9月2日函及103年7月31日函均屬行政處分，應無疑義。況查，上述被告100年7月14日函原告逾期未繳納，經被告移送高雄行政執行分署執行，並已執行完畢等情，為兩造所不爭執，並有被告101年7月20日高市殯處雄字第10170553300號函附於原處分卷可稽。從而，本件被告以100年7月14日函、102年9月2日函及103年7月31日函向原告限期催繳使用規費，即繳清自94年11月10日至100年6月30日止共2,059日之冷凍設施使用費，計923,175元、100年7月1日至102年8月31日止共792日之冷凍設施使用費，計356,400元，然因上述自94年11月10日至95年7月17日止罹於時效之使用費112,050元應退還，則102年9月1日至103年6月30日共302日之冷凍設施使用費計135,900元，應依民法第334條第1項規定予以抵銷112,050元後，原告應另繳納23,850元乙節，其計算方式及內容，為原告所不爭執，且揆諸上揭收費標準及殯葬設施收費標準之規定，尚無不合。
(四)又按「有下列各款情事之一者，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費：．．．三、基於公共利益或特殊需要考量。」為規費法第13條第3款所明定。觀諸該條款之立法理由載明「惟為落實使用者、受益者付費之立法意旨，對減免規費之範圍，仍應有適當之規範，爰參酌德國柏林邦規費法之規定，基於社會、經濟、文化或公共利益等政策考量，得經由規費主管機關免徵、減徵或停徵應徵收之規費。」等語。另「參酌規費法第13條立法理由，基於整體社會、經濟、文化或公共利益考量，其中第3款專就符合整體公共利益或特殊情形者，授予規費主管機關審酌採行減免徵規費措施，故應具全國一致性或突發性重大事件、災害(例如大地震、颱風．．．等)始得適用。本案因經濟不景氣，僅針對快遞業者停徵快速通關處理費，與上述立法意旨有別，似不宜率然採行。」並有財政部國庫署102年8月7日函釋(本院103年度訴字第314號卷，第115頁）意旨，可資參照。可知規費法第13條第3款專就符合整體公共利益或特殊情形者，授予規費主管機關審酌採行減免徵規費措施，故應具全國一致性或突發性重大事件、災害始得適用。經查，如上所述，本件原告因其配偶之遺體存放於被告之冷凍設施，被告乃向其收取使用規費，而其配偶之遺體如此長期存放於被告之冷凍設施，並非因相關承辦檢察官、法官因承辦該件刑事案件之偵查、審判業務所必要，致命原告須將其配偶之遺體長期存放於被告之冷凍設施，不准其領回其配偶之遺體安葬，而係檢察官已開立相驗屍體證明書，並發還遺體於家屬，惟原告以本件高雄地檢署檢察官依法醫鑑定所認定原告配偶死因之結果，被高雄地院刑事第一審的法官所質疑，而判處該案3名被告(即醫師)無罪，致其配偶之死因未能被確認，檢察官有必要再確認死因，因此就有必要用到遺體作為死因再確認之證據為由，不願安葬遺體，並據以主張本件屬於檢察官辦案所需，屬於特殊需要考量（死因未被確認）之公共利益範疇，規費主管機關得免徵規費等情，此經被告陳述明確，並有高雄地檢署102年3月8日雄檢瑞桐101聲他993字第23708號函(本院103年度訴字第314號卷，第110頁)、高雄高分院102年3月7日雄分院金刑強101醫上訴1字第03378號函(本院103年度訴字第314號卷，第109頁)、104年7月6日函、高雄高分檢104年6月30日函等附卷可憑。觀諸上述說明，可知本件原告配偶之遺體長期存放於被告之冷凍設施，並非相關承辦檢察官、法官因承辦該件刑事案件之偵查、審判業務所必要，自與上揭規費法第13條第3款之要件不合。再按，依高雄市殯葬管理自治條例第21條第3項(101年7月2日制定)或行為時自治條例第31條第1項第6款(94年2月3日制定、97年7月10日制定)之規定，檢察官因偵查需要，得命暫不得火化或埋葬屍體，並可因而申請免繳或減免使用費，然參諸上述說明，本件亦與上述規定要件不合，而無該等規定之適用。是原告援引上揭規定主張本件其可免繳上述使用費云云，均不可採。
(五)另按訴願法第80條第1項前段：「提起訴願因逾法定期間而為不受理決定時，原行政處分顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權撤銷或變更之。」及行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第25條：「提起訴願因逾法定期間應為不受理決定，而原行政處分顯屬違法或不當者，受理訴願機關得於決定理由中指明應由原行政處分機關撤銷或變更之。」是查，高雄市政府103年5月15日訴願決定將原告不服被告100年7月14日函，以訴願逾期為由，諭知不受理決定，惟於理由中敘明，針對被告違反行為時行政程序法第131條5年時效而請求使用費部分，應為撤銷，是被告於103年7月31日函將此部分不當得利費用，以抵銷方法扣抵原告102年9月1日至103年6月30日使用費情形，核屬有據，應無違誤。再查，本件原告不服被告100年7月14日函部分，並未於期限內向被告或訴願機關提起訴願，係於不服102年9月2日函而於103年1月27日補充訴願理由時一併主張乙節，為兩造所不爭執，則訴願決定以其訴願已逾不變期間，不予受理，自無不合。原告復對之提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。退萬步言，縱認原告可對被告100年7月14日函提起本件行政訴訟，經上開實體審查，亦認屬無理由，應予判決駁回之。
六、綜上所述，本件原告不服被告100年7月14日函、102年9月2日函及103年7月31日函向原告請求屍體冷凍室使用費部分，應屬行政處分，原告以規費法第13條第3款事由，請求免徵、減徵或停徵應徵收之規費，核屬無理由，且其中有關不服被告100年7月14日函部分，並已逾期提起訴願，而不合法，均應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，並不足以影響本判決之結果，爰無逐一論述之必要，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 23 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 9 月 23 日
書記官 林 幸 怡