高雄高等行政法院判決
103年度訴字第326號民國103年12月30日辯論終結原 告 蔡昌燄訴訟代理人 張永昌 律師
陳煜昇 律師林福容 律師被 告 高雄市政府工務局代 表 人 楊明州 局長訴訟代理人 洪國欽 律師
陳子操 律師上列當事人間地上物拆遷補償事件，原告不服高雄市政府中華民國103年5月14日高市府法訴字第10330371500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告代表人原為楊明州，於本件訴訟審理中變更為鐘萬順（代理局長），嗣再變更為楊明州，並分別由其等具狀聲明承受訴訟，此有行政訴訟聲明承受訴訟狀及代表人變更資料（本院卷第94-95頁、第97頁、第178-179頁、第181頁）在卷足憑，於法核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要︰緣被告所屬養護工程處（下稱養工處）於民國100年間辦理高雄市100年度鹽埕01綠08（第4期）開闢工程（下稱系爭工程）用地範圍內之牴觸建物拆遷補償事宜，執行房屋查估丈量作業時，發現門牌高雄市○○區○○街○○號未辦保存登記建物（下稱系爭建物）占用國有土地，且無人居住，經其在工程範圍各處張貼拆遷補償公告，高雄市政府並於100年4月8日臺灣新生報刊載100年3月28日高市府四維工養字第1000030880號公告。嗣訴外人莊彤豪出具產權證明切結書，證明其為系爭建物之所有權人，經養工處審認莊彤豪符合「高雄市舉辦公共工程拆除舊有違章建築補助救濟自治條例」（下稱舊有違建自治條例）第7條及第9條第1項及「高雄市舉辦公共工程拆遷補償自治條例」（下稱拆遷補償自治條例）第7條第2款之規定，乃執行核發拆遷補償費新臺幣（下同）60萬元及獎勵金10萬元，合計70萬元予莊彤豪。爾後，原告於100年10月3日以其為系爭建物之事實上處分權人，養工處誤發系爭拆遷補償費及獎勵金予莊彤豪，致其受有損害為由，提出國家賠償之請求，經養工處於101年2月8日作成拒絕賠償理由書，原告則提起國家賠償之民事訴訟，該案經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）102年度國字第9號及臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）102年度上國易字第9號民事判決原告敗訴確定在案。原告嗣後於103年1月28日檢據申請書及戶籍、稅籍等資料，以其有系爭建物事實上處分權為由，向被告申請拆遷補償費及獎勵金，案經被告審酌調查事實及證據之結果，核認原告並非系爭建物之所有權人，不符合受領系爭拆遷補助費及獎勵金之資格，爰以103年2月24日高市工養處字第10370899200號函駁回原告之申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰㈠按未辦保存登記之建物，雖因不能移轉登記，而不能為不動
產所有權之讓與，但受讓人與讓與人間如無相反之約定，應認為讓與人已將該違章建築之事實上處分權讓與受讓人（最高法院86年度台上字第2272號、85年度台上字第51號判決參照），是未辦保存登記之建物，仍得讓與其事實上處分權。我國司法實務已明認「事實上處分權」之概念，該概念係因未辦保存登記之建物無法為所有權移轉登記，則事實上處分權之取得，應係對違章建築享有終局、長久使用之權利，而非一般使用借貸、租賃等短期債權契約行為得比擬，此由我國司法實務就違章建築之拆除，認為房屋之拆除為一種事實上處分行為，須有事實上處分權者，始有拆除之權限亦可為佐。則未辦保存登記建物之事實上處分權人，本此權能，享有該建物之使用、處分、收益，應認係屬類於所有權人之地位。又違章建築得為交易、讓與，且既因受讓而取得事實上處分權，則讓與之原始建築人不得以其不能登記為由對受讓人主張所有權，始符誠信原則。從而，未辦保存登記建物經國家機關合法拆除後，如已經原始起造人讓與事實上之處分權，導致受讓人即事實上處分權人無法繼續使用、處分、收益該建物，而蒙受損失。另受讓人取得事實上處分權，衡情多支付相當之對價或本於一定之法律關係，是違章建築經合法拆除後，如依法可領取相當於建物毀損滅失之補償，自應由事實上處分權人領取，當較符公平正義、誠實信用及有損失始有補償之法律原則（高雄地院101年度國字第5號判決參照）。
㈡系爭建物之納稅義務人且設籍人均為原告，足見系爭建物之
事實上處分權人應為原告無疑。然被告於100年間辦理系爭工程牴觸房屋拆遷補償款發放作業時，就發放系爭建物拆遷補償費及相關補助款，竟未查明原告為事實上處分權人，誤將補償費發放給予訴外人莊彤豪，原告至被告拆除後始知上情。而莊彤豪除了切結書以外，並無任何可證明其為房屋所有權人或事實上處分權人之證據，自無權利受領房屋拆遷補償費及相關補助款。又被告認定系爭建物所有人為莊彤豪，所憑依據無非係以莊彤豪親戚自60年即居住於此，並審核用電名義人為莊國義（莊彤豪之叔父）及莊彤豪自68年至99年均設立戶籍於此，為主要論據。然用電名義人、設籍等因素，均無法直接推斷系爭建物所有權人為何人，況臺灣社會實際居住地與戶籍地不同之情形所在多有，得否依此推斷莊彤豪為系爭建物所有權人，已非無疑。且莊彤豪取得系爭建物所有權之原因為何？被告核發拆遷補償費及獎勵金時，是否有實際居住於系爭建物之事實？原告亦有於此地設籍，何以原告非事實上處分權人？均未見被告敘明。
㈢再依被告之主張，其於辦理拆遷補償費及獎勵金作業時，亦
知悉莊彤豪無法提出相關資料證明其為系爭建物所有權人，固依據舊有違建自治條例第9條規定：「所有權人無法提出所有權證明文件者，應由當事人切結，並取得居住同里具行為能力1人以上之書面證明，證明其為所有權人。」經被告詢問當地里長及鄰居數人並發放補償金，固非無據。然查，被告於造冊請領補償金時，曾於100年4月11日發函鹽埕稽徵處查詢系爭建物之稅籍資料，並經鹽埕稽徵處於同年4月15日函覆，依據所函覆之稅籍資料中，系爭建物即已明載納稅義務人為原告，被告於100年4月間進行系爭工程補償金發放作業時，顯可知悉系爭建物納稅義務人及設籍人均為原告，而非莊彤豪。而莊彤豪除切結書外，並無任何可證明其為系爭建物所有權人，可見相關權利歸屬尚有爭議，自應通知原告對此表示意見，或俟原告與莊彤豪間確定私權歸屬後再行發放系爭補償金，然被告卻逕自發放補償金給訴外人莊彤豪致生訟端，行政作業顯有疏失。
㈣行政程序法第75條規定：「行政機關對於不特定人之送達，
得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」按本條反面解釋，對於特定之人不能以公告或刊登政府公報或新聞紙代替。又同法第68條第3項規定：「由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之。但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。」本件被告依當時情況，並無存有無法查證所有權人或事實上處分權人之特殊情況，且依其持有資料審核而言，應可通知原告卻未為通知，此部分應為被告行政疏失。且依被告所提出之公告或登報內容，皆僅說明工程名稱及拆除牴觸房屋等事宜，而張貼於系爭建物門前牆壁上之通知僅記載自100年3月起進行地上物查估、丈量、補償拆除等作業，請地上物所有人勿任意增建、改建，以免遭受損失，並配合搬遷準備等語，依該等公告及通知內容觀察，並未說明何時發放系爭補償金，及系爭補償金領取方式，且未記載特定之受文者。可見，縱使被告有進行公告，然其公告內容顯與補償費發放作業無關，可否基此推論被告已合法通知或據以認定原告早已知悉，而顯係怠於行使權利，尚非無疑。
㈤綜上所述，原告既已提出納稅證明、設籍資料等證據證明為
系爭建物事實上處分權人，自得依法向被告請求核發系爭拆遷補償費及獎勵金。被告明知莊彤豪非系爭建物所有權人，且依照客觀事證，原告與莊彤豪孰為系爭建物事實上處分權人尚有爭議，被告竟未進一步查明或函詢雙方陳述意見，即判定莊彤豪為所有人而為不利原告之處分，顯有可議之處等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告103年1月28日之申請書，就門牌高雄市○○區○○街○○號房屋作成核發地上物拆遷補償費及拆遷獎勵金合計70萬元予原告之行政處分。
四、被告則以︰㈠被告依據舊有違建自治條例第7條及第9條規定，否准原告之拆遷補償費之申請，要屬有據：
⒈依舊有違建自治條例第7條及第9條規定可知，有權受領拆除
違章建築補助款項之人僅限於違建之所有權人，並不及於所有權以外之人。此乃因違章建築之所有權在未經第1次保存登記之前，其所有權無法透過登記而移轉，而所謂「事實上之處分權人」乃實務所創設，在法律上並無明文，且事實上之處分權是否存在，並無公示性，第3人無從查知，故上開條文特別規定，拆除違章建築之補助金應由所有權人領取，至於事實上之處分權人是否因此受有損害，應透過買賣契約向所有權人主張權利為是。本件原告迄今均無法提出其為系爭建物所有權人之證明，被告當然無法依前開條例發放補償費予原告。再者，原告雖一再陳稱其為系爭建物之事實上處分權人云云，然依舊有違建自治條例第9條之規定，僅有所有權人能受領補償，此乃透過立法賦予所有權人之補償措施，蓋因未經保存登記之建物是否私下將所謂事實上之處分權讓予他人，或同時讓與數人，被告均無從調查，亦不知悉究竟誰為最終處分權人，此亦是舊有違建自治條例立法之目的所在。是以，依據舊有違建自治條例第7條及第9條規定，有權領取拆除違章建築補助款項之人，僅限於所有權人，並不包括事實上處分權人，容無疑義。
⒉次查，被告為辦理系爭工程牴觸房屋拆遷補償款發放作業，
於100年3月28日在工程範圍各明顯處張貼公告，於100年4月1日實地進行房屋查估丈量作業，於100年4月8日在臺灣新生報刊載拆遷補償公告，於100年4月20日晚間假鹽埕國小舉辦配合施工說明會，向受拆遷戶民眾說明補償作業。嗣因坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地上之系爭建物屬未辦保存登記且無人居住之建物，原始起造人不明，在原始起造人不明之情形下，被告查詢系爭建物之電錶原始設立之住戶姓名、最初設籍人、門牌編定住戶姓名，均為訴外人莊博智。被告之承辦人員遂依據舊有違建自治條例第7條及第9條之規定，查詢四鄰後，據老鄰長女兒林秀美、鄰居張龍瑞（住公園二路174號）、吳明仁（住堀江街43號）、陳玉秀（住堀江街46號）、陳瑰紅（住堀江街39號）、黃長明（住瀨南街56巷22號）等附近居住之鄰居（設籍居住皆達3、40年），證明系爭建物為莊家所有，且於60幾年間即居住於此，遂依據舊有違建自治條例第9條之規定，切結並審核用電名義人及設籍資料（莊彤豪於68年6月29日至99年10月11日，均設籍於此）後，發放補助款項予莊彤豪，並進行後續工程。上開補償款發放作業及過程中，原告自始至終從未出席或申明權利，原告亦從未居住於此，從而被告將拆遷公告張貼於系爭建物門前牆壁上後，迄至補償金發放完畢並拆除房屋（自100年3月28日張貼公告起至100年9月6日開始拆遷作業止）時，長達將近半年期間，原告從未出面主張權利，詎於補償及拆除作業完成後，逕於100年10月3日以書面向被告提出國家賠償之請求，理由乃謂：系爭建物係其母蔡吳玉霞於71年間向莊孫秀美所買受，被告誤將系爭建物拆遷補償款發放予莊彤豪，致伊受有損害，遂起訴請求國家賠償。案經高雄地院102年度國字第9號及高雄高分院102年度上國易字第9號審理後，判決駁回原告之訴定讞。則養工處有鑑於系爭建物乃未經保存登記建物，無從藉由登記之公示資訊得知所有權人，嗣經承辦人員查詢四鄰後，據老鄰長女兒林秀美、鄰居張龍瑞、吳明仁、陳玉秀、陳瑰紅、黃長明等附近居住之鄰居均證明系爭房屋為莊家所有，且於60幾年間即居住於此，並經張龍瑞連絡莊梅雀（即莊彤豪之姑婆）協助聯繫莊彤豪，莊彤豪並依據舊有違建自治條例第9條規定，出具產權切結書證明其為所有權人，並有鄰長林秀美在其上證明，從而，養工處審核相關資料，並比對用電資料（用電戶名為莊國義，莊彤豪之叔叔）及設籍資料（68年6月29日至99年10月11日，莊彤豪之身分證地址仍設該處）後，發放補償費予訴外人莊彤豪，於法自屬有據。
⒊況查，原告雖於98年8月28日將戶籍遷入，惟此舉並無法證
明其即為系爭建物之所有權人。再者，原告從未居住於此，從而拆遷公告張貼於系爭建物門前牆壁上後，迄至補助金發放完畢並拆除房屋時（即自100年3月28日張貼公告起至100年9月6日開始拆遷作業止），長達將近半年時間，原告從未出面主張權利。更有甚者，原告僅憑房屋稅籍證明書及遺產稅免稅證明書，並未提出「有居住同里具行為能力1人以上之書面證明」，被告無法依法發放補助金予原告，乃屬當然之理，要無過失，應無疑義。綜上，被告否准原告之拆遷補償費之申請，要屬有據。
㈡又依房屋稅條例第4條及高雄市房屋稅徵收自治條例第3條規
定可知，繳納房屋稅之人，可能是房屋所有人、典權人、現住人、使用人、承租人或管理人之其中1人，並非必然為房屋之所有人。再觀系爭建物之高雄市西區稅捐稽徵處房屋稅籍證明書載明：「本資料係由房屋稅籍紀錄表移列，僅供參考，不作產權及他項權利證明之用」，益徵房屋納稅義務人並不必然為房屋之所有權人或事實上處分權人。復按「房屋稅納稅義務人，並非必為房屋所有人，繳納房屋稅之收據，亦非即為房屋所有權之證明」（最高法院70年台上字第3760號判例要旨參照）。財政部高雄市國稅局遺產稅免稅證明書亦記載「本證明書不作繼承人身分及遺產產權證明之用，僅供持向相關主管機關辦理產權移轉登記用」等句，由此可知，系爭建物之相關稅籍證明書僅作為免稅或已課稅之證明，尚不涉及實體權利歸屬之證明。而原告所提出之證明文件僅有財政部高雄市國稅局遺產稅免稅證明書及高雄市西區稅捐稽徵處房屋稅籍證明，惟該2文書均不能證明原告擁有產權；換言之，原告迄今仍無任何證據證明其為系爭建物之事實上處分權人。況查，就原告是否為系爭建物之事實上處分權人乙節，業經高雄高分院102年度上國易字第9號民事確定判決予以判斷，可證原告並非系爭建物之事實上處分權人，原告應受爭點效之拘束，事理至明。是以，退步言之，縱認事實上處分權人享有領取補償費之權利，然原告無法證明是系爭建物之事實上處分權人，故被告否准原告之拆遷補償費之申請，要屬有據。
㈢原告雖質疑被告為何不認定「莊博智」與其後代子孫為所有
權人云云；惟查：有關原告之質疑，與本件之爭執無關，本件原告應先證明伊是請求權人，方具備有訴之利益，要與被告將補償款發送予何人無涉。縱使被告發放補償款之對象有誤，亦僅生實際有請求權人得再向被告為請求之問題，與原告是否具有請求權無關。次查，被告依據行政調查，查訪四鄰及里長之證述結果，認定系爭建物之原始起造人應是莊孫秀梅，而申請用電之名義人為莊孫秀梅之次子「莊博智」（莊彤豪之父親與莊博智為兄弟關係，同為莊孫秀梅之繼承人，故莊博智與莊彤豪乃堂叔姪關係），進而認定系爭建物為莊家所有。又查，莊孫秀梅之繼承人應為「莊博智」及莊彤豪之父親，惟「莊博智」之戶籍早已他遷且失聯，無法聯繫；而莊彤豪之父親當時正入監服刑，加以，莊彤豪之戶籍設籍於系爭建物，被告遂依據舊有違建自治條例第7條、第9條之規定，認定莊彤豪得代表莊家受領補償，並由莊彤豪切結，倘日後有其他莊家的人欲出面主張權利，應由莊彤豪負責排除爭紛，或負其他法律上之責任。
㈣另按養工處組織規程第2條、第3條第5款明載：「…本處置
處長，承高雄市政府工務局局長之命，綜理處務，並指揮監督所屬員工…」、「本處設下列各科、廠、室，分別掌理各有關事項：…五、工程管理科：先期作業計畫、工程品質查核督導、計畫管考、工程品質技術資料管理、災害防救計畫擬定修訂等。工程用地之徵收、價購、產權移轉、登記、管理、興辦工程應拆合法房屋之查估、補償。地上（下）物調查、測量、拆遷、救濟等事項及資訊管理。…」，據此，養工處之組織規程業已明定，養工處承高雄市政府工務局局長之命，辦理組織規程所明定之業務，自屬相關業務之權責機關。本案係關於高雄市政府舉辦公共工程過程中，得依舊有違建自治條例對牴觸之地上物進行相關之拆遷補償，參照舊有違建自治條例規範，拆除舊有違章建築補償金及獎勵金發放之主管機關固為被告，惟養工處既屬被告之下級機關，依前開組織規程，具備獨立之預算及人事編制，本得獨立對外為公權力之行使，復依養工處分層負責明細表（甲表）、（乙表）可知，養工處之工作內容尚包含年度牴觸公共工程地上、地下改良物補償及拆遷，職此，本案有關獎勵金及補償金之發放，確應由養工處進行處理。況查，系爭款項亦是從養工處之帳戶撥款支付，故養工處確為拆除舊有違建補償金及獎勵金發放之權責機關。
㈤綜上所述，依拆遷補償自治條例第11條、第28條及舊有違建
自治條例第7條、第9條等規定，須系爭建物所有權人始得領取補償金及獎勵金。惟原告並非系爭建物之所有權人，亦非事實上處分權人，且迄今無法證明其為系爭建物之事實上處分權人，亦仍無法提出完整之證明文件，則被告依法否准原告之申請，自屬有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有高雄市政府100年3月28日高市府四維工養字第1000030880號公告（訴願卷第51-52頁）、100年3月28日張貼系爭建物外牆通告照片（訴願卷第40頁）、100年4月1日高雄市興辦公共工程建物、雜項物、農作改良物調查紀錄表（本院卷第126頁）、100年4月8日刊登臺灣新生報證明（訴願卷第55頁）、100年7月8日高市府四維工養字第1000072726號函（下稱高雄市政府100年7月8日函，本院卷第119頁）、訴外人莊彤豪100年4月25日立具產權證明切結書（本院卷第133頁）、100年7月27日具領補償費聯單（本院卷第131-132頁）、高雄高分院102年度上國易字第9號民事判決（本院卷第62-68頁）、原告103年1月28日拆遷補償申請書（本院卷第151-153頁）、被告103年2月24日高市工養處字第10370899200號函（本院卷第28頁）及訴願決定書（本院卷第24-27頁）等附卷可稽，洵堪認定。
六、本件兩造之爭點為：㈠被告對於系爭拆遷補償費及獎勵金之申請案件，是否有作成准駁決定之事務權限？㈡被告以原處分否准原告之申請，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：㈠按舊有違建自治條例第1條規定：「高雄市政府（以下簡稱
本府）為處理舉辦公共工程用地內舊有違章建築（以下簡稱舊有違建），特制定本自治條例。」第2條規定：「本府處理舊有違建之主管機關為本府工務局。」第3條第1項規定：
「本自治條例所稱舊有違建，係指民國57年12月31日以前，經本市全面普查拍照列卡有案之違章建築，或雖未經普查拍照，如所有人能檢附民國57年12月31日以前下列證件之一者，以舊有違建論：一、戶口設籍證明。二、房屋稅籍證明。
三、繳納自來水費、電費收據或證明。」第7條規定：「舊有違建拆遷戶，應在拆遷期限內攜帶產權證明文件、戶籍謄本及其他應備之證件，向主辦機關辦理請領救濟補助手續。如合於優先承購國民住宅之條件者，應同時辦理登記，逾2個月未辦者，以自願放棄論。但有特殊情形者，不在此限。」第9條規定：「舊有違建之所有人無法提出所有權證明文件者，應由當事人切結，並取得居住同里具行為能力1人以上之書面證明，證明其為所有權人。所有人提出前項證明文件時，應同時檢附證明人之戶籍謄本或戶口名簿影本或身分證影本。但證明人之身分經需地機關派員核對無誤者免附其證明文件。」次按拆遷補償自治條例第2條第1款規定：「本自治條例所稱之建築改良物，係指下列各款：一、都市計畫第1次主要計畫發布前之建築物。」第4條規定：「舉辦公共工程計畫決定後，本府應將拆遷地區範圍及預定拆除時間公告。前項之拆除時間，應於拆除日3個月前通知所有權人及現住人。」第6條規定：「需地機關應依照實地調查資料估算拆遷補償費，所有權人如有異議，應於通知領款日1個月內提出，需地機關應予複查，如有拒領，應予提存。」第7條規定：「建築改良物之查估標準及查核程序如下：一、建築改良物建造日期之認定，由需地機關統一列冊，函請戶政、地政、稅捐稽徵機關及自來水、電力公司查明最早設立戶籍、建物所有權第1次登記、稅籍、水錶、電錶，或由所有權人提供相關資料作為查核依據。二、建築改良物如已取得前款所規定文件之一可資證明其於該地區都市計畫第1次主要計畫發布前已存在者，且該等文件亦能證明（或載明）樓層數、面積、構造及門牌時，則以登載之面積做為估算依據，並以合法建築物之補償標準辦理補償。三、第1款之資料文件未能證明（或載明）樓層數、面積、構造及門牌或所登載之樓層數、面積及構造與該地區都市計畫主要計畫原發布圖示或最接近（次接近者不予認定採計）該地區都市計畫主要計畫發布日前之航測地形圖示不符時，若現有建築改良物與其中之一符合者，就其符合部分，以合法建築改良物之補償標準辦理補償，惟須先查明是否為違章建築處理隊曾查報拆除或經檢舉查報有案之違章建築改良物。四、未符合上述條件之建築改良物，依『高雄市舉辦公共工程拆除舊有違章建築補助救濟自治條例』（以下簡稱舊有違建自治條例）及『高雄市舉辦公共工程拆除新違章建築物及地上雜項物救濟自治條例（以下簡稱新違建自治條例）』之規定辦理。」第11條第1項規定：「建築物於期限內全部騰空配合搬遷，且未阻擾需地機關執行拆除作業者，於拆除後按門牌每戶發給建築物所有權人獎勵金10萬元。」第25條第1項規定：「依本自治條例得領取之各項補償（助）費或救濟金，應領人未於通知期限內具領，經再限期通知仍未領取者，需地機關應將款項提存之。」第28條規定：「建築改良物所有權人無法提出所有權證明文件者，應由當事人切結並取得居住同里具行為能力1人以上之書面證明，證明其為所有權人。所有權人提出前項證明文件時應同時檢附證明人之戶籍謄本或戶口名簿影本或身分證影本，但證明人之身份經需地機關派員核對無誤者免附其證明文件。」㈡經查，高雄市都市計畫第1次主要計畫係於44年5月19日以高
市府建土字第14605號公告發布「高雄市都市計畫及分區計畫案」，系爭建物最初係於41年7月17日由訴外人莊博智設籍，並於同年11月10日設有門牌，而其中部分建物經養工處認定為高雄市都市計畫第1次主要計畫發布前所興建，又其中部分建物則經認定為舊有違建等情，為兩造所不爭執，且有高雄市政府原計畫公告時序與分類（本院卷第163-168頁）、高雄市鹽埕區戶政事務所（下稱鹽埕戶政）100年4月22日高市鹽戶字第1000001305號函附「100年度鹽埕01綠08開闢工程（第4期）牴觸房屋最初設籍日期查註清冊」（本院卷第48-52頁）、100年4月26日高市鹽戶字第1000001358號函附「100年度鹽埕01綠08開闢工程（第4期）牴觸房屋門牌編定日期查註清冊」（本院卷第53-60頁）及100年4月1日高雄市興辦公共工程建物、雜項物、農作改良物調查紀錄表（本院卷第126頁）在卷足參，應堪認定。
㈢次查，「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理
念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。」業經司法院釋字第498號及第527號解釋在案。參酌前揭釋字第527號解釋理由書更進一步闡釋：「…所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限…。」之意旨，可知地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行（最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨亦同）。準此，養工處依高雄市政府組織自治條例第2條第2項：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」及養工處組織規程第3條第5款：「本處設下列各科、隊、廠、室，分別掌理各有關事項：…五、工程管理科：先期作業計畫、工程品質查核督導、計畫管考、工程品質技術資料管理、災害防救計畫擬定修訂等。工程用地之徵收、價購、產權移轉、登記、管理、興辦工程應拆合法房屋之查估、補償。地上（下）物調查、測量、拆遷、救濟等事項及資訊管理。」之組織法規定，具有處理建物拆遷補償費及獎勵金之事務權限，而被告依據舊有違建自治條例第2條之作用法規定，亦具有處理舊有違建拆遷補償費及獎勵金之事務權限。
㈣其次，衡酌高雄市政府100年3月28日高市府四維工養字第10
00030880號公告有關系爭建物拆遷補償費及獎勵金事宜，同時適用拆遷補償自治條例及舊有違建自治條例之相關規定，則被告依據舊有違建自治條例第2條之作用法規定，自具有處理有關系爭建物拆遷補償同一事件之事務權限。再者，原告於103年1月28日檢據申請書及戶籍、稅籍等資料，以其享有系爭建物事實上處分權為由，向被告提出本件拆遷補償之申請，參諸行政程序法第13條第1項：「同一事件，數行政機關依前2條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄。無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。」之規定，應可認定被告基於受理在先機關之地位，對於系爭建物拆遷補償之申請案件，具有事務管轄之權限。況且，徵諸被告與養工處之共同上級機關高雄市政府對於被告所為否准原告拆遷補償申請之原處分，亦已於訴願程序為訴願駁回之實體決定，則依行政程序法第13條第1項之規定，足認高雄市政府亦有以被告為統一管轄之意旨，自不因行政組織法或作用法之錯綜複雜規定而妨礙人民行使權利。從而，被告對於系爭建物之拆遷補償申請案件，具有作成准駁決定之事務權限，足堪認定。
㈤又查，系爭建物並未辦理保存登記，而其拆遷補償費及獎勵
金之核發，應同時適用拆遷補償自治條例及舊有違建自治條例之相關規定，已如前述，而依前揭拆遷補償自治條例第28條及舊有違建自治條例第9條之規定，建物所有權人如無法提出所有權證明文件者，應由當事人切結，並取得居住同里具行為能力1人以上之書面證明，證明其為所有權人。準此可知，得向被告請求核發系爭未保存登記建物拆遷補償費及獎勵金之公法上請求權人，應係建物所有權人，固無疑義，惟此處所稱之所有權人，倘若於法律上所有權人與事實上處分權人非同一人時，究係指法律上所有權人或事實上處分權人，則非無疑。衡諸建物因原始起造而成為所有權之客體，有關未經保存登記建物所有權之讓與，雖因不能辦理移轉登記而無法為法律上所有權之移轉，但客觀上仍具有財產交易價值，是以受讓人與讓與人間如無相反之約定，應認讓與人已將該未保存登記建物之事實上處分權讓與受讓人，而由受讓人享有使用、收益及事實上處分之權能。揆諸拆除建物之行為，係屬事實上之處分行為，對於未辦保存登記之建物，自須有事實上處分權之人始具有拆除該建物之權能。因此，細繹前揭拆遷補償自治條例及舊有違建自治條例之規範意旨，係對拆除建物致使該建物之用益價值及交易價值滅失所為之補償，則有權向被告請求核發系爭未保存登記建物拆遷補償之公法上請求權人，於法律上所有權人與事實上處分權人為同一人時，固係指法律上所有權人；惟若於法律上所有權人與事實上處分權人非同一人時，則應指事實上處分權人，始合乎法規範意旨，亦可認定。
㈥原告主張被告於100年間辦理系爭工程牴觸房屋拆遷補償款
發放作業時，未予查明原告為系爭建物之事實上處分權人，誤將系爭拆遷補償費及獎勵金發給訴外人莊彤豪，原告迄至被告拆除系爭建物後始知上情。原告既為系爭建物之事實上處分權人，自得依法向被告請求作成核發系爭拆遷補償費及獎勵金予原告之行政處分云云；惟查：
⒈審諸私法關係中之未保存登記建物雖具有財產交易價值，然
因其未辦理第1次所有權之保存登記，無法經由登記公示制度查知其客觀權利狀態及歸屬，而行政機關雖係立於公權力之主體地位，然因其非該未保存登記建物之權利人，亦無從掌握私法上有效客觀判斷該未保存登記建物權利歸屬之相關證據資料，基於公法與私法本質上之差異，及公法關係大量行政與行政調查成本之經濟考量，行政機關對此項未保存登記建物私法上法律關係之不明確，自得本於正當行政程序及行政效率之要求，就行政拆除應補償救濟之對象，訂定相關規定作為認定請求權人及其權利行使法定期間之準據，以資合理規範公法上之權利義務關係。因此，本件綜參拆遷補償自治條例第4條：「舉辦公共工程計畫決定後，本府應將拆遷地區範圍及預定拆除時間公告。前項之拆除時間，應於拆除日3個月前通知所有權人及現住人。」第6條：「需地機關應依照實地調查資料估算拆遷補償費，所有權人如有異議，應於通知領款日1個月內提出，需地機關應予複查，如有拒領，應予提存。」第25條：「依本自治條例得領取之各項補償（助）費或救濟金，應領人未於通知期限內具領，經再限期通知仍未領取者，需地機關應將款額提存之。」及舊有違建自治條例第7條前段：「舊有違建拆遷戶，應在拆遷期限內攜帶產權證明文件、戶籍謄本及其他應備之證件，向主辦機關辦理請領救濟補助手續。」之規定，足見原告應遵守於公告拆遷期限內（即地上物拆除之前），檢具相關產權證明等文件，或由其切結並取得居住同里具行為能力1人以上之書面證明，證明其為所有權人，而向主管機關提出系爭建物拆遷補償之請領手續，俾主管機關依法審核之。
⒉次衡諸被告陳述：系爭建物之拆遷期限係自100年3月至100
年9月6日乙節（本院卷第88-89頁），而系爭建物在原告於98年8月28日將戶籍遷入時已毀壞不能居住（參見高雄地院102年度國字第9號民事卷第184頁），於養工處為辦理系爭工程牴觸房屋拆遷補償款發放作業期間，亦無人居住，已如前述，則養工處於100年3月28日將通告張貼於系爭建物正面門牆上（訴願卷第40頁），該通告內容為：「鹽埕01綠08開闢工程（第4期）工程，本處即將於100年度辦理開闢。自100年3月起展開地上物查估丈量、補償、拆除等作業。請各地上物所有人勿任意增、改建，以免遭受損失，並配合預作搬遷準備。（註：通告欄內黏貼工程範圍圖說）。」顯已依法將拆除時間通知所有權人，使其處於得知悉之狀態。又參以高雄市政府100年3月28日高市府四維工養字第1000030880號公告養工處於100年間辦理系爭工程用地範圍內牴觸建物拆遷補償之對象，並非針對人民擁有之個別牴觸建物有所決定，而係就該用地區域範圍內牴觸建物決定之，又其牴觸建物歸屬何人所有，或得透過登記簿冊或得由權利人檢具產權證明文件查悉，是以其發生效力之範圍係由一般性特徵可得確定其範圍，依行政程序法第92條第2項前段規定，該公告之法律性質應可定性為行政處分中之一般處分。準此，高雄市政府於100年4月8日在臺灣新生報刊載拆遷補償公告（訴願卷第55頁），該公告內容業已載明：「…公告事項：一、本公告工程即將開闢，預定3個月後拆除牴觸物，本府有關單位將按規定辦理各項補償及拆除作業，請各業主配合辦理。…三、工程範圍內應拆之合法房屋住戶，在本公告6個月前於本市有居住事實，並設有戶籍者，可依規定請領搬遷費，至於違章建築將按高雄市舉辦公共工程拆除新違章建築物及地上雜項物救濟自治條例等有關法令辦理。牴觸戶自願提前拆除者，請自即日起向本府工務局養護工程處申請，以便依規定辦理補償或救濟補助事宜。」等語，足認主管機關就本件拆遷補償相關事宜，亦已依行政程序法第100條第2項一般處分之送達規定，以公告刊登新聞紙之方式使相關權利人處於得知悉之狀態，而發生合法送達之效力，亦無疑義。
⒊是以，原告並未於拆遷期間內向主管機關主張其為系爭建物
之事實上處分權人，主管機關尚無法以書面通知原告申領事由，而原告迄至系爭建物補償拆遷完畢後，始於100年10月3日檢具相關證明文件向養工處提出國家賠償之請求（本院卷第106-109頁），亦已逾請領系爭拆遷補償費及獎勵金之法定期間，則養工處於辦理系爭工程用地範圍內之牴觸建物拆遷補償作業期間，依據⑴臺灣電力股份有限公司高雄區營業處100年4月19日D高雄字第10004061221號函附「100年度盬埕01綠08開闢工程（第4期）牴觸房屋電錶原始設立日期查註清冊」顯示：系爭建物係於40年5月開始設立電錶，電錶號碼為00-0000-00，用電戶名為莊國義，住戶姓名為莊博智（莊彤豪之叔叔，莊孫秀梅之子），於96年10月終契拆表（本院卷第101-105頁）；⑵系爭建物係於41年7月17設籍，並於同年11月10日設有門牌（本院卷第48-52頁、第53-60頁）；⑶查訪系爭建物設籍居住已達3、40年之四鄰，包括老鄰長女兒林秀美、鄰居張龍瑞（住公園二路174號）、吳明仁（住堀江街43號）、陳玉秀（住堀江街46號）、陳瑰紅（住堀江街39號）、黃長明（住瀨南街56巷22號）等人均陳述：
系爭建物屬莊家所有等語（參見高雄地院102年度國字第9號民事卷第184頁）；⑷莊彤豪所立具之產權證明切結書及江南里里長蔡德龍所出具之四鄰證明（本院卷第133頁）等相關證據資料，認定系爭建物屬於莊彤豪家人所有，惟因拆遷補償期間莊博智戶籍它遷，莊彤豪之父莊德龍在監，而以高雄市政府100年7月8日函通知莊彤豪代表莊家切結具領系爭建物之拆遷補償費及獎勵金（本院卷第119、131-132頁），參諸前揭拆遷補償自治條例第28條及舊有違建自治條例第9條等規定，並無不合。原告訴稱養工處於100年間辦理系爭工程牴觸房屋拆遷補償款發放作業時，違法將系爭拆遷補助費及獎勵金核發給訴外人莊彤豪云云，難謂可採。
⒋又查，訴外人莊彤豪受領系爭建物之拆遷補償費及獎勵金，
係本於上揭高雄市政府100年7月8日函之授益行政處分所生之法律關係，而與本件原告依法向被告請求作成核發系爭拆遷補償費及獎勵金合計70萬元予原告之行政處分，是否有理由，應屬個別審認判斷之不同案件，二者並無法律上直接利害關係，因之，原告以其為系爭建物之事實上處分權人，有權請求被告作成核發系爭拆遷補償費及獎勵金予原告之行政處分云云，仍應審究拆遷補償自治條例及舊有違建自治條例之相關規定以資判斷。茲觀原告於103年1月28日檢據申請書及戶籍、稅籍等資料向被告提出本件申請，其前雖主張系爭建物係其母蔡吳玉霞向莊姓家人購得並辦理稅籍變更登記，因莊姓家人暫無居住處所，其母乃同意莊姓家人續住該處等情（本院卷第106頁）；然查，原告並未能提出相關買賣契約或價金支付等積極事證以實其說（本院卷第139、150頁），尚難遽信。又原告雖於98年8月28日將戶籍遷入系爭建物，且為系爭建物房屋稅納稅義務人，此有原告戶籍謄本（訴願卷第81頁）、房屋稅籍證明書（本院卷第66頁）及遺產稅免稅證明（本院卷第67-69頁）在卷可考，惟按房屋稅條例第4條規定：「房屋稅向房屋所有人徵收之。其設有典權者，向典權人徵收之。共有房屋向共有人徵收之，由共有人推定1人繳納，其不為推定者，由現住人或使用人代繳。前項代繳之房屋稅，在其應負擔部分以外之稅款，對於其他共有人有求償權。第1項所有權人或典權人住址不明，或非居住房屋所在地者，應由管理人或現住人繳納之。如屬出租，應由承租人負責代繳，抵扣房租。未辦建物所有權第1次登記且所有人不明之房屋，其房屋稅向使用執照所載起造人徵收之；無使用執照者，向建造執照所載起造人徵收之；無建造執照者，向現住人或管理人徵收之。房屋為信託財產者，於信託關係存續中，以受託人為房屋稅之納稅義務人。受託人為2人以上者，準用第1項有關共有房屋之規定。」足見房屋稅之納稅義務人未必皆為建物所有權人，且課徵房屋稅或遺產稅，係為完成國家稅賦目的，其性質與不動產登記係以維護不動產交易安全不同，要難逕以房屋稅或遺產稅之納稅義務人而推論其為未保存登記建物之真正所有權人，此觀房屋稅籍證明書及遺產稅免稅證明均載明：「本資料係由房屋稅籍紀錄表移列，僅供參考，不作產權及他項權利證明之用。」「本證明書不作繼承人身分及遺產產權證明之用，僅供持向相關主管機關辦理產權移轉登記用。」等語，亦可獲得明證。至於原告將戶籍遷入系爭建物，係屬戶籍管理事項，亦不能證明原告為系爭建物之事實上處分權人。此外，原告前以養工處將本件拆遷補償費及獎勵金誤發予莊彤豪所提起之國家賠償民事訴訟，亦經高雄高分院102年度上國易字第9號判決認定：「查系爭房屋為未保存登記之建物。上訴人（指本件原告）及其母蔡吳玉霞均非系爭房屋之原始起造人，亦未經地政事務所為所有權登記，並非系爭房屋所有權人。系爭房屋之納稅義務人於71年3月31日由莊孫秀美變更為上訴人之母蔡吳玉霞，蔡吳玉霞於97年7月30日死亡後，其繼承人除上訴人外，均已拋棄繼承。至100年4月11日系爭房屋之納稅義務人因繼承再變更為上訴人等情，為兩造所不爭，並有100年10月25日高雄市稅捐稽徵處鹽埕分處高市西稽鹽字第1007912277號函，及房屋稅繳款書附卷可稽，已如前述，固堪信為真實。惟未保存登記之建物，其納稅義務人之變更原因甚多，諸如買賣、贈與、信託、借名…等等關係，不一而足，並非一有納稅義務人之變更，新的納稅義務人即有事實上之處分權，上訴人主張其為系爭房屋之納稅義務人，有事實上之處分權云云，並未舉證以實其說，尚難採信。其以此為基礎，主張其有權請求被上訴人（指養工處）發給系爭房屋之拆遷補償費云云，即不足採。」等情（本院卷第64頁），則被告綜合上開事證，以原告所提戶籍及稅籍等相關證明文件並未能證明其對系爭建物有事實上處分權，而以原處分否准原告所為核發系爭建物拆遷補償之申請，於法有據，核無違誤。原告以前揭情詞爭執原處分之適法性云云，委非可採。
㈦綜上所述，本件原告既未於系爭建物拆遷期間內，檢具相關
產權證明文件向主管機關提出核發系爭建物拆遷補償之申請，事後又未能提出積極事證證明其為系爭建物之事實上處分權人，則被告據以否准原告所為核發系爭拆遷補償費及獎勵金合計70萬元之申請，於法並無不合。又原告與訴外人莊彤豪間有關莊彤豪是否具有受領系爭建物拆遷補償之私權爭議，亦與本件公法爭議之請求權要件有所不同，而莊彤豪受領上開70萬元之給付是否構成民事上之不當得利，宜由原告循民事訴訟程序謀求救濟，尚與被告作成否准原告申請之原處分無必然關係。從而，被告所為否准原告本件申請之原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告103年1月28日之申請書，就系爭建物作成核發地上物拆遷補償費及拆遷獎勵金合計70萬元予原告之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 13 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 1 月 13 日
書記官 周 良 駿