高雄高等行政法院判決
103年度訴字第335號民國103年12月23日辯論終結原 告 南和機電工業有限公司代 表 人 黃炳文訴訟代理人 黃溫信 律師
徐美玉 律師黃紹文 律師被 告 台灣自來水股份有限公司第七區管理處代 表 人 蔡茂麟訴訟代理人 楊昌禧 律師
梁育誠 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國103年5月23日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告參與被告所辦理「高屏溪堰站抽砂設備工程」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告以民國103年3月3日台水七發字第10300040500號書函（下稱103年3月3日函）通知原告有政府採購法（下稱採購法）第101條第1項第6款規定情事，將刊登政府採購公報，及以103年3月7日台水七發字第10300046060號書函（下稱103年3月7日函）通知原告涉有採購法第31條第2項第8款之情形，追繳押標金，原告不服提出異議，經被告103年4月3日台水七發字第10300066940號函及103年4月3日台水七發字第10300066930號函之異議處理結果，仍維持原決定，原告對之提起申訴，申訴審議判斷將有關刊登政府採購公報部分撤銷，駁回追繳押標金部分。原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告參與被告之系爭採購案，因押標金支票連號而於96年間被移送法務部高雄縣調查站（下稱調查站）偵辦，於調查時刑事偵辦單位曾請求被告提供招標、發標及決標等相關文件資料供偵查人員參酌，亦曾傳訊被告之相關承辦人員製作筆錄說明審標、決標過程，是被告於提供招標等相關文件資料予檢調單位調查原告有借牌投標行為時，應已可知悉本件有採購法第31條第2項第8款之事由而得向原告追繳系爭押標金。依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，本件工程係於96年間被移送至調查站偵辦，惟被告遲至103年3月始向原告追繳押標金，顯已罹於前揭行政程序法第131條第1項規定之5年消滅時效期間，被告所為追繳押標金之103年3月7日函與申訴審議判斷均無理由，應予撤銷。
（二）系爭採購案係由被告員工（機電組長）陳立人為會辦人員，有前揭被告開標／議價／決標／流標／廢標紀錄單上會辦人員簽名可佐；而系爭採購案因有違反政府採購法情形經台灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）多次傳喚承辦人陳立人到案訊問，就系爭採購案開標過程、投標家數、是否有陪標等情訊問陳立人，嗣陳立人亦因犯嫌重大、尚有共犯未到案遭聲請羈押在案，足見被告員工陳立人於高雄地檢署偵辦期間早已知悉原告有借用他公司名義投標、陪標之違反政府採購法之行為，此時被告應已知悉本件有採購法第31條第2項第8款之事由而得主動向原告追繳押標金，被告空言主張不瞭解偵訊及調查內容，刑事偵查機關亦未將傳訊及調查內容告知被告云云，自不足採。
（三）退步言之，倘認被告於提供相關資料予調查站時尚未能知悉原告有採購法第31條第2項第8款之事由，然前揭案件經檢察官偵查後以96年度偵字第3324、9624、26070號、及97年度偵字13723號（下稱系爭起訴書）起訴在卷，該案件中遭起訴之人（被告）有時任台灣自來水股份有限公司（下稱台水公司）之董事長徐享崑、副總經理陳褔田、被告經理林連茂、被告前經理楊水源、機電組長陳立人等人，均為被告高層、重要人員，被告難諉為不知。而前揭案件經檢察官於97年6月17日偵查終結起訴，被告亦會知悉機關內人員遭起訴之情，被告甚或可逕向檢察署請求發給起訴書查詢案件詳情，至少應可合理期待被告於此時知悉前情並得為追繳押標金之處分，惟被告遲至103年3月間始向原告追繳押標金，顯已罹於前揭行政程序法第131條第1項規定之5年消滅時效期間，被告對原告之公法上請求權，已因時效完成而當然消滅等情。並聲明求為判決申訴審議判斷及原處分（即103年3月7日函，含異議處理結果）關於追繳押標金部分均撤銷。
三、被告則以︰
（一）機關認定投標廠商有無影響採購公正之違反法令行為，不以該次招標，投標廠商之家數有無限制為必要，原告以系爭採購案之招標，無須有三家投標廠商之比價行為，即認為原告借用他人名義投標之行為並未影響採購公正云云，不足採據。又採購法第31條第2項之規定，旨在防止圍標及防止投標者以投機取巧之不正方法獲得合理標之作用。依據高雄地方法院97年度訴字第1132號刑事判決之認定，原告係意圖影響採購之結果，而借用明聰興公司之名義投標，並由原告負責替明聰興公司提供投標所須之100萬元押標金，是原告借用明聰興公司之名義投標，自足以影響採購之公正。依行政院公共工程委員會（下稱工程會）92年11月6日工程企字第09200438750號函釋：「說明二，機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，本會依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還或追繳。」之意旨，亦持相同之見解。原告既自承借用明聰興公司之名義投標，並由原告負責替明聰興公司提供投標所須之100萬元押標金，則被告認定原告有影響採購公正之違反法令行為，顯然於法有據。
（二）原告參與系爭採購案之投標，而犯採購法第87條第5項及第92條之妨害投標罪，並經系爭刑事判決判決有罪，被告均不知情，法院亦未將判決書送達被告，係被告上級機關台水公司總管理處103年1月6日台水發字第1020039619號函（下稱103年1月6日函）轉審計部102年12月26日台審部五字第1020005517號函，被告才知悉，參照最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議、臺灣高等法院97年度上國字第11號判決意旨，被告對原告追繳押標金之請求權時效應從接獲前開上級機關103年1月6日之函文後起算，迄至被告於103年3月7日對原告處分，尚未超過5年之請求權時效，原告主張被告對原告之公法上請求權，已因時效完成而當然消滅，顯有違誤，並無理由。又因偵查不公開，為刑事訴訟法所規定，刑事偵查機關是否曾要求被告提供招標、開標及決標等相關文件資料，是否曾傳訊被告機關之相關承辦人員製作筆錄，說明審標、決標過程，被告均不瞭解其偵訊及調查內容，刑事偵查機關亦未將偵訊及調查內容告知被告，自難認定被告瞭解原告有借用明聰興公司投標，及代為支付押標金之違反法令行為，則請求權時效自不能從刑事偵查機關始調卷或傳訊相關人員時起算，其理甚明。此外，刑事偵查機關於偵查後，雖對被告相關人員提起公訴，惟高雄地檢署並未將系爭起訴書送達被告，被告亦不知起訴之內容，原告主張前揭案件經檢察官於97年6月17日偵查終結起訴，被告亦會知悉機關內之人員遭起訴之情，則至少應可合理期待被告於此時知悉前情並得追繳押標金之處分云云，亦屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有被告103年3月3日函、原告系爭刑事判決、高雄地檢署系爭起訴書、被告103年3月7日函、原告103年3月20日及同年月24日2件異議書、工程會103年5月23日訴0000000號申訴審議判斷書附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：被告103年3月7日函以原告有採購法第101條第1項第6款事由及依第31條第2項第8款規定為由，追繳系爭採購案所繳押標金，是否有逾越時效之問題？經查：
（一）按「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。．．．。」「（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。
四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」採購法第30條第1項、第31條及第87條第5項定有明文。前揭採購法第31條第2項第8款規定，係因立法者對於投標廠商影響採購公正之違反法令行為，難以預先鉅細靡遺悉加以規定，乃授權主管機關可以行政命令補充認定同條項第1款至第7款以外其他有影響採購公正之違反法令行為之類型。另按工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函（下稱89年1月19日函）略以：「主旨：關於貴會辦理『中醫藥典籍電子資料庫計畫』招標，發現3家投標廠商之押標金本票連號乙案，其處理方式復如說明，請查照。說明：二．．．如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」該函釋經工程會以93年11月1日以工程企字第09300408730號函重申，是屬通案認定，應予適用。
（二）經查，原告代表人黃炳文係於94年11月間，參與系爭招標案第2次招標之投標，該次招標無須3家以上廠商投標之限制，原告因未注意，除以原告名義投標上開標案外，另向無意參與系爭採購案投標之訴外人明聰興公司，借其名義投標，並於同年11月17日，以黃炳文之妻韋月華在台南區中小企業銀行總行營業部（下稱台南區中小企業銀行，現為京城銀行總行）設立之帳戶（帳號：0000000000000），購買金額100萬元之支票，並將該支票（票號AB0000000）受款人填寫為「台灣省自來水股份有限公司第七區管理處」，作為「明聰興公司」投標本件工程之押標金，黃炳文並將填寫完畢之標單交由李聰仁蓋用明聰興公司之印章，原告於同年月18日投標當日得標。上開犯罪事實經高雄地檢署檢察官提起公訴，並經高雄地方法院以97年度訴字第1132號判決原告代表人黃炳文因借用明聰興公司名義參加投標之行為，犯採購法第87條第5項前段之罪，業經本院調取高雄地方法院97年度訴字第1132號刑事卷（含偵卷）核閱屬實，被告作成原處分通知原告繳回已發還之押標金計100萬元，洵無不合。
（三）原告雖主張96年間調查站曾請求被告提供招標、發標及決標等相關文件資料供偵查參酌，亦曾傳訊被告相關承辦人員製作筆錄說明審標、決標過程，被告於提供招標等相關文件資料供調查站調查原告有借牌投標行為時，或於檢察官起訴時，應已可知悉原告上開不法情事云云。惟查：
1、按「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。準此可知，追繳押標金處分屬管制性不利處分，係行政主體為公法上財產請求權之行使，關於權利行使時間上限制，政府採購法既無特別規定，自應適用行政程序法第131條第1項前段5年時效期間之規定。惟按公法與私法在基本結構上本存有相當之差異，行政法之立法目的主要係規範國家與人民間行政法上之法律關係，且公法上之權利義務關係多屬強行規定，是行政法上請求權可行使時之認定，應解為自「可合理期待權利人為請求時」起算消滅時效，方屬合理。
2、本件原告借明聰興公司之名義投標，由黃炳文將填寫完畢之標單交由明聰興公司負責人李聰仁蓋用明聰興公司之印章，並以黃炳文之妻韋月華在台南區中小企業銀行設立帳號0000000000000帳戶，購買金額100萬元之支票，受款人填寫為「台灣省自來水股份有限公司第七區管理處」，作為「明聰興公司」投標本件工程之押標金，由上開投標文件及支票（高雄地檢署96年度偵字第3324號卷一第36頁）形式上記載並無異常，被告自無從依此認定原告之違章行為，並合理期待被告行使請求權追繳押標金。
3、系爭採購案之承辦人員陳立人因政府採購事件涉有違背職務收受賄賂，經高雄地檢署多次傳喚並羈押，然查，高雄地檢署96年度偵字第3324號、9624號、26070號及97年度偵字第13723號偵辦之貪污治罪條例等案件，偵辦範圍包含訴外人弓銓企業股份有限公司之澎湖所水量計自動讀表工程、誠興科技股份有限公司之牡丹案下游幹管監控工程、大崗山廠區監控設備工程、澎湖區管網管理資訊系統工程、南化幹管安全操控及防災預警系統等工程，非僅系爭原告採購案，而陳立人涉及不法之犯罪部分並未包含系爭採購案，有高雄地檢署檢察官系爭起訴書附卷可憑，另陳立人係因誠興科技股份有限公司、弓銓企業股份有限公司等公司借牌圍標對陳立人行賄部分羈押（高雄地方法院96年度聲羈更一字第6號卷第5頁背面、6頁高雄地檢署羈押聲請書足憑），陳立人羈押亦無涉原告之採購事件，則縱陳立人為系爭採購事件之承辦人，對於原告是否確有借明聰興公司之名義投標一事，自無從明確知悉此個別之違法行為，更無論被告本身。再者，基於偵察不公開原則，檢察官於偵查中不能對外公開案情及相關事證，是在偵查階段，實難合理期待被告知悉原告之個別違章行為，而得行使請求權追繳押標金。且依本院調取之上開偵查卷，前開起訴書並未另送達被告，而公法上亦無規範被告應行調取起訴書之義務，足認難以期待被告於偵查階段即得行使追繳押標金請求權。
4、再查，高雄地方法院97年度訴字第1132號案件之審理，曾以97年9月30日雄院高刑清97年度訴字第1132號第45312號函、98年12月3日雄院高刑清97訴第1132號字第56262號函、98年12月30日雄院高刑清97年度訴字第1132號第60424號函及98年1月12日雄院高刑清97年度訴字第1132號第01406號函詢台水公司（高雄地方法院97年度訴字第1132號卷二第57頁、第68-76頁，同案卷六第1-3頁、第96頁、第285-302頁，同案卷八第250頁），但該等函詢內容皆與原告妨害投標案件無關，審理中亦未向被告發函詢問系爭採購案相關內容，是在審理過程被告仍無從知悉原告之個別違章行為。又高雄地方法院97年度訴字第1132號判決書製作三份，原告及代表人黃炳文所犯政府採購法第87條第5項之罪與被告所屬員工所犯貪污治罪條例之罪，分列不同判決書，分別寄送，而被告所屬員工判決部分之記載，並無論及系爭採購案，依此，即便被告所屬人員陳立人犯貪污治罪條例之違背職務收受賄賂罪、不違背職務收受賄賂罪獲第一審有罪判決，亦無從由該份判決書知悉原告之違章行為進而行使公法上之權利。
5、又按當事人主張有利於己之積極事實，應負舉證責任。本件原告爭執系爭押標金已罹於行政程序法第131條第1項規定之5年消滅時效期間，被告對原告之公法上請求權，已因時效完成而當然消滅云云，為有利原告之積極事實，即應就此負舉證責任。惟原告僅泛稱被告應在檢調調查階段即應知悉，或課以被告非法定之責任，即主張被告應行使調取起訴書之義務，並未盡原告舉證之責任，尚非可採。又被告遲至台水公司總管理處103年1月6日函轉審計部102年12月26日台審部五字第1020005517號函始知悉原告有上開影響採購公正之違反法令行為，揆諸上開說明，5年時效應自此起算，則被告於103年3月7日行使上開公法上權利，未逾越5年時效。
（四）綜上所述，原告上開主張既不足取。被告認定原告借用他人名義參加投標情事，而以原處分及異議決定通知原告依政府採購法第31條第2項第8款為追繳押標金之處分，並無違誤。申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 12 月 30 日
書記官 江 如 青