高雄高等行政法院判決
103年度訴字第441號民國105年5月19日辯論終結原 告 高雄市岡山區中崙寮社區發展協會代 表 人 李明泉訴訟代理人 邱基峻律師
李嘉苓律師上一人複代理人 阮維芳 律師被 告 高雄市岡山區公所代 表 人 林清益訴訟代理人 蘇琬婷 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 張俊仁
周日新被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 張祺燕
周元培 律師洪郁婷 律師上列當事人間回饋金事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
㈠、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。
本件原告起訴狀所載，以高雄市岡山區公所（下稱岡山區公所）為被告，嗣於民國104年5月2日追加高雄市政府、高雄市政府環境保護局（下稱環保局）為被告，請求為同一給付之聲明，核其請求之基礎並未變更，且經被告岡山區公所同意，自應予准許，合先敘明。
㈡、本件原告起訴時，被告環保局代表人原為鄭燦陽，嗣變更為蔡孟裕，並由蔡孟裕聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣於94年間因海棠颱風引來豪大雨，造成改制前高雄縣岡山鎮垃圾衛生掩埋場（下稱系爭垃圾掩埋場）汙水外流，影響所在地三和里居民生活品質，引發居民不滿。經改制前高雄縣岡山鎮公所（下稱岡山鎮公所）派員與原告代表協商，於94年8月16日簽訂協議書（下稱系爭協議書），系爭協議書第2條約定：「......二、進場回饋金原200萬元，94年起調整為300萬元，進場回饋金追溯自92、93年共補貼新台幣200萬元整，追溯部份逐年分期回饋，94年100萬元，95年30萬元，96年30萬元，97年40萬元.....。」岡山鎮公所簽約後並以94年8月19日岡鎮清字第0940019540號函（下稱94年8月19日函）檢送系爭協議書予原告。嗣原告以被告未按系爭協議書約定給付回饋金，自94年起至103年1月6日止，實際核撥給原告之回饋金共短少新台幣（下同）21,370,944元。經原告多次催請亦未獲理會，遂提起行政訴訟，請求被告給付餘款。
三、本件原告主張︰
㈠、原告為經高雄市政府立案之人民團體，與岡山鎮公所簽訂之系爭協議書，性質上屬給付性之行政契約，具有授與人民利益之效果，被告應受契約及行政法原則拘束。嗣99年12月25日高雄縣市合併後，岡山鎮公所改制為被告岡山區公所，則岡山鎮公所就系爭協議書所負之契約義務，應由改制後之權責機關即被告岡山區公所承擔。又依被告高雄市政府104年0○00○○市00000000000000000號函意旨，本件債權債務關係於縣市合併時由被告高雄市政府概括繼受，且尚未移轉予其他相關機關承擔，故系爭協議書之契約義務仍應由被告高雄市政府負擔。另依高雄市廢棄物處理場廠回饋辦法第2條規定，被告環保局為回饋金發放之主管機關，是被告環保局亦應依法承受本件債權債務關係。綜上所述，應由被告3人其中之1人承擔系爭協議書之契約義務。
㈡、高雄縣岡山鎮垃圾衛生掩埋場營運階段回饋金管理運用自治條例（下稱回饋金管理自治條例）之立法目的，旨在提供回饋金予掩埋場所在地及相關地區之居民。故該條例第2條關於10里4校之規定，僅係在定義岡山鎮公所依同條例第1條規定之回饋地區範圍，並非藉此特定回饋金請求權人。又由高雄縣岡山鎮各里回饋金管理運用自治條例（下稱各里運用自治條例）第1條、第2條及第4條規定觀之，為使各里有效執行岡山鎮垃圾衛生掩埋場營運階段回饋金，各里得設置回饋金管理運用委員會審議「回饋金年度執行計畫」，足見「各里」乃係回饋金之執行單位，而非為回饋金受補助單位或請求權人。復觀諸岡山鎮公所92年至99年各年度垃圾衛生掩埋場回饋金分配一覽表及函稿，可知歷年均先由岡山鎮公所計算、製成營運回饋金分配一覽表，再發函通知高雄縣岡山鎮三和里（下稱三和里）所設置之各里回饋金管理運用委員會（下稱回饋金管委會），請各受補助單位據受分配金額提報執行計畫。而執行計畫向來均由原告製作、提出後，報請岡山鎮公所辦理，「三和里」從未以其名義提出執行計畫，故岡山鎮公所歷來均係直接撥付回饋金給原告及三和社區發展協會，而非撥付給「三和里」，顯見自治條例規定得請求回饋金補助之對象確為原告，並非「三和里」。此外，依地方制度法第3條第4項、第59條第1項規定，可知里僅為鎮、縣轄市及區內之編組，並未具備自治團體之要素，亦無自主之組織權、財政權，而非屬行政機關。準此，「三和里」既不具公法上請求權之主體資格，回饋金管理自治條例之回饋金發放對象，自不可能為「三和里」，而應係三和里之居民、團體。綜上所述，原告確係回饋金管理自治條例之補助對象，原告自得依系爭協議書之契約法律關係向被告請求給付回饋金。
㈢、依改制前高雄縣岡山鎮98年度及99年度總預算「歲出計畫說明提要與各項費用明細表」之記載可知，岡山鎮每年度預算所編列之回饋金數額，均係岡山鎮公所依回饋金管理條例第6條自該年度掩埋場進場費收入金額之百分30點5編列後，再由鎮代表會通過。至於該年度回饋金預算要分幾階段發放、每階段發放多少、各受補助單位發放多少回饋金等分配事項，則均由岡山鎮公所規劃執行。是以，鎮代表會通過的預算僅係該年度回饋金之總額，如何分配既由岡山鎮公所規劃執行，岡山鎮公所可選擇採取定額方式分配，亦可採取固定比率之方式分配給各受補助單位，不論何種方式分配均無違反預算之問題。是岡山鎮公所與原告所簽訂之系爭協議書，雖採取定額方式分配回饋金予原告，既與預算無關，自無受鎮民代表會監督之必要，復與回饋金管理自治條例規定無違，並無行政程序法規定之行政契約無效事由。
㈣、被告主張系爭協議書未載明每年度原告受領回饋金後之特定用途，有違反回饋金管理條例第5條及行政程序法第135條但書、第137條第1項、預算法第8條之疑義。然系爭協議書第2條係就回饋金分配數額為約定，如何分配乃係岡山鎮公所得依職權決定之事項，與回饋金管理自治條例第5條回饋金運用項目無涉，亦非不得由岡山鎮公所與受補助單位締約之事項，系爭協議自無違反上開規定之無效事由。
㈤、觀諸高雄縣○○鎮00000000000鎮00000000000號函稿，岡山鎮公所於95年4月11日發函通知94年10月至12月的營運回饋金分配一覽表，請各補助單位於95年4月28日前依上開分配一覽表提報執行計畫，是此次執行計畫係以95年度執行計劃的單據去核銷94年度10月至12月的回饋金。又依該函稿之營運回饋金分配一覽表所載，三和里94年度10月至12月分配金額為2,879,953元，原告得分配金額為1,439,976.5元，如原告該次執行計畫檢具單據之額度小於該次分配金額，依系爭協議書第7條規定，剩餘的回饋金得保留5年，經申請得再延長5年。故於保留期限內，原告在未來會計年度執行計畫中，均可再檢據核銷前年度保留的剩餘回饋金。依94年10月至12月營運回饋金分配一覽表、95年度第二階段(6-12月)營運回饋金分配一覽表、96年度第一階段(1-6月)營運回饋金分配一覽表中「三和里」之備註欄，均載有：「依據94.8.16協議書辦理本所於某年補助三和社區及中崙寮社區各若干元」等文字，確與系爭協議書第2條所約定給付之金額一致，顯然係依系爭協議第2條之約定內容履行，並作成上開分配一覽表。而依系爭協議書第2條約定，自94年起應每年分配回饋金300萬元與原告，92、93年的部分則逐年分期回饋補足，亦即94年應分配回饋金100萬元、95年分配回饋金30萬元、96年分配回饋金30萬元、97年分配回饋金40萬元。然原告歷年來執行計劃所檢據核銷而受領之回饋金，均小於岡山鎮公所每年應給予原告之回饋金額度，此部分的回饋金差額合計21,370,944元。在原告未請領前，仍繼續保留此部分金額之回饋金，是向被告請求撥付其未給付之回饋金差額共21,370,944元。至於原告應如何請領上開回饋金，乃係執行方法之問題，與原告得否請求被告給付回饋金，係屬二事，自不得單以原告尚未提出執行計畫並檢據核銷，據以拒絕履行契約。
㈥、依系爭協議書第7條規定，回饋金若須繼續辦理保留應向岡山鎮公所提出申請，得再延長5年。原告在100年間即發文向岡山鎮公所提出繼續辦理回饋金保留，延長5年之申請，故加上系爭協議書第2條之規定，92、93年度追溯補貼之回饋金係自94年起分期回饋，亦即係自94年起始發放92、93年度之補貼回饋金，故該部分回饋金之保留期限應自94年起算。
故原告於103年10月請求被告給付回饋金差額，並未逾系爭協議書規定之保留期限，尚罹於請求權時效等情。並聲明求為判決：被告應給付原告新台幣21,370,944元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。
四、被告環保局則以︰
㈠、改制前岡山鎮公所固為地方自治團體之公法人，改制後成為地方制度法第58條第1項所指之「區公所」即岡山區公所，屬於直轄市之行政機關，並非僅為直轄市政府之內部單位，而依民事訴訟法第40條第4項規定，就其業務範圍，自有當事人能力。原告既主張依其與岡山鎮公所簽立之系爭協議書請求給付回饋金，其權利義務關係於改制後應由岡山區公所承受，被告環保局並非適格當事人。
㈡、回饋金管理自治條例第2條所列之4所學校分別位於同條所列之嘉興里、壽天里、竹圍里內，足見該條所列之三和里、嘉興里等10里非係指回饋地區，而係指明回饋對象僅限於該條所列10里、4校，否則自無須於嘉興里等10里外明文另列嘉興國中等四校。又參照高雄縣岡山鎮公所92年至99年各年度垃圾衛生掩埋場回饋金分配一覽表及函稿，於函文內記載「請各受補助單位提報執行計書」，並隨文檢附「高雄縣岡山鎮垃圾衛生掩埋場營運回饋金○○里執行計書（參考格式）」，及附件回饋金分配一覽表記載單位為三和里等9里及嘉興國中等4校，且回饋金管理條例第5條亦明定，各里應於年度開始前，擬定回饋金年度執行計畫書經委員會通過後報本工所依相關法令辦理。」，可知函文所載「各受補助單位」係三和里等9里，並非指如原告之人民團體。而系爭協議書係由岡山鎮公所與不具前揭自治條例第2條回饋資格之原告所簽訂，已違反行政程序法第135條但書，依行政程序法第141條第2項，系爭協議書應屬無效。至於里是否為地方自治團體與里是否得受領回饋金係屬二事，蓋里辦公處可支用里鄰經費，而另參照台北市里辦公處支用里鄰經費管理要點第2條規定，里鄰經費係指以里辦公處名義所領取之補助里鄰建設經費、各類回饋經費、獎勵金（經費）及其他政府部門發給或民間指定用途損給里辦公處之款項。可見里辦公處可領取各類回饋經費等里鄰經費，並無因里並非地方自治團體即不得受領回饋金之情事。
㈢、回饋金管理自治條例第5條對於系爭垃圾掩埋場回饋金之運用事項設有限制。如欲就回饋金之回饋對象、運用事項予以調整，依前揭自治條例第9條規定，應經高雄縣岡山鎮公所修訂後送岡山鎮民代表會審議，不得以締結行政契約之方式設定、變更之。而系爭協議書並非由回饋金管理自治條例第2條所載各里或學校簽訂，乃係原告與岡山鎮公所簽訂；且系爭協議書第2條之約定，已違反回饋金管理自治條例第2條規定之回饋對象及第5條規定之回饋金限制運用事項，而不得以締結行政契約之方式設定、變更之，故系爭協議書已違反行政程序法第135條但書，依行政程序法第141條第2項應屬無效。
㈣、依回饋金管理條例第4條、第5條規定可知，系爭垃圾掩埋場回饋金並非直接撥付款項予各里，而係各里應於年度開始前，擬定回饋金年度執行計畫書，並經回饋金管理運用委員會通過後，始得報岡山鎮公所辦理，此亦經原告於105年1月5日準備程序所自承。再者，系爭協議書第2條雖就回饋金數額為定額之約定，然並非給付之約定，僅係就得申請數額為定額之上限約定，原告所得請領之回饋金數額，仍係三和里擬定之回饋金年度執行計劃書所載原告部分數額，並經回饋金管委會通過之金額。如三和里擬訂之年度執行企劃書所載原告部分數額未達系爭協議書第2條約定之數額，或擬訂之年度執行企劃書所載原告部分數額未經回饋金管委會通過，或經回饋金管委會通過之數額小於系爭協議書第2條所約定之數額，原告仍不得逕依系爭協議書第2條請求給付。是以原告應先舉證證明其業已依回饋金管委會審議通過之年度執行計畫書為執行並檢據核銷請款，所而仍未取得款項，始得就該部份款項依系爭協議書第2項約定請求給付。然原告卻逕以其所主張之實領回饋金數額與系爭協議書第2條約定數額之差額21,370,994元，逕請求被告給付，已與原告主張之系爭協議書第2條之約定內容不符，所請自無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告岡山區公所則以：
㈠、改制前岡山鎮公所於99年12月25日與高雄市合併消滅後，已喪失原有之地方自治團體公法人資格，僅為高雄市之派出機關，依高雄市廢棄物處理場廠回饋辦法第11條第1項規定，僅能依環保局每年度撥付之額度執行回饋金，無權責決定是否償還原告所稱欠款。至於岡山鎮公所與原告所成立之系爭協議書，依地方制度法第87條之3第1項規定，應由高雄市政府概括承受。又依高雄市環保局規程暨編制表第3條第4款及高雄市廢棄物處理場廠回饋辦法第2條、第3條第2款規定可知，有關岡山區垃圾衛生掩埋場之回饋金發放業務，自100年5月2日起均屬環保局業務管轄範圍，依行政訴訟法第26條前段規定，自應以承受業務之環保局為被告，被告岡山區公所非本案適格被告。
㈡、系爭協議書簽訂當時，岡山鎮公所之出席及簽名為秘書陳茂榮，其並無代表岡山鎮公所決定回饋金發給對象及數額之權限。又依回饋金管理自治條例第2條規定，回饋金之發放對象乃「三和里」等10里及4所學校，岡山鎮公所各年分配回饋金之對象亦均為該10里4校。又依各里運用自治條例第4條、第5條規定，應於回饋金分配各里後，再由各里所設置之「回饋金管委會」執行管理運用事項。是綜合上開規定，回饋金之發放對象應為「三和里」而非原告，原告並非依上開規定得請求給付回饋金之人。惟系爭協議書所約定之回饋金發放對象，將象「三和里」變更為原告，實已違反回饋金管理自治條例、各里運用自治條、及行政程序法規定，應屬無效。
㈢、按回饋金之發給及運用為地方自治事項，且每年發給之數額為岡山鎮年度總預算之一部分，應受鎮民代表會之監督。依預算法第8條規定，政府機關於未來4個會計年度所需支用之經費，立法機關得為未來承諾之授權。該項承諾之授權，應以一定之金額於預算內表達。回饋金管理條例第6條規定每年度回饋金上限為進場費收入金額30.5％，此金額每年須由先由岡山鎮公所編列預算，並經鎮民代表大會通過後，岡山鎮公所始能製作分配表分配成數（三和里分配12％)，再由各里之回饋金運用管理委員會提報執行計畫，並依據執行計畫檢具核銷，始為適法。系爭協議書直接約定各年度回饋金金額之作法，有規避民意機關監督之違法，實已違反預算法第8條、行政程序法規定，應屬無效。
㈣、依被告105年3月22日陳報狀所附93年至100年間岡山鎮公所與三和里回饋金管委會之往來公文可知，回饋金之發放對象為三和里。另由三和里回饋金管委會向岡山鎮公所提報之執行計畫，撥予原告之若干項目，如生育補助、死亡慰問等，均需檢附里民之相關證明，可見最終發放對象為三和里中崙寮之里民，而非原告，故原告僅係代為函轉處理之角色。又各里回饋金管委會均係依照上開自治條例提報執行計畫後，再由該執行計畫所列各單位檢據，經回饋金管理委員會以公文向岡山鎮公所申請檢據核銷，足證原告主張直接向岡山鎮公所請領回饋金，並不實在。
㈤、依岡山鎮公所94至99年度之歲出分類帳及被告之100至103年度之保留帳，可知回饋金之最終發放對象並非原告，而係三和里中崙寮里民或費用支出之相關單位（如施工廠商、總幹事等相關工作人員）。又岡山鎮公所提撥補助、或原告檢據經由三和里回饋金管委會函轉岡山鎮公所核銷之金額，即達19,723,721元，此數額尚不包含因記載不明確而無法確認係由原告或其他三和里補助單位檢據請領之8,551,011元。是以，使用於中崙寮社區之回饋金並非如原告所主張僅入其帳戶之9,873,750元，蓋因發放予中崙寮社區之回饋金非僅有入帳原告帳戶者，亦有由鎮公所直接發放給施工廠商等相關支出單位者。是以，原告以系爭協議書所定金額扣除其入帳金額之差異數21,370,944元作為其請求金額，亦不足採。退萬步言之，縱認系爭協議書為有效之行政契約，因系爭協議書第7條規定回饋金僅保留5年，原告於103年10月提起本件訴訟請求時，98年以前之回饋金請求權亦已因罹於時效而消滅等，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、被告高雄市政府則以：被告高雄市政府為辦理環境保護事項之直轄市自治事項，並執行中央政府委辦事項，就所屬各機關之權限劃分，自行盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。其中關於廢棄物清理法等相關行政業務，業依地方制度法第18條第2目、高雄市政府組織自治條例第2條、高雄市政府環保局組織規程第3條第4款規定，劃歸予被告環保局，即生事務管轄權分配確定之法律效力，且業經以102年12月9日高市府環廢管字第10241953900號公告在案。再者，有關系爭垃圾掩埋場回饋金之管理與運用等事項，依高雄市廢棄物處理場廠回饋辦法第1條、第2條規定，被告環保局為事務主管機關，原告自應以環保局為被告主張其權利已足，逕將追加被告高雄市政府，自有被告不適格之違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
七、前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告之人民團體立案證書（第10頁）、原告之理事長當選證書（第11頁）、94年8月19日函（第12頁）、系爭協議書（第13-14頁）附本院卷1可稽。本件兩造之爭點厥為：㈠本件適格被告為何？㈡系爭協議書是否無效或不生效力？㈢原告得否依系爭協議書之行政契約法律關係，請求被告給付回饋金？本院判斷分述如下：
㈠、被告高雄市政府、岡山區公所部分：
1、按欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的訴的利益之欠缺，核與行政訴訟法第107條第1項各款廣義之訴的利益要件，性質上尚有不同。此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。
2、按地方制度法第87條之3第1項：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。」而依高雄市政府組織自治條例第13條規定：「本市各區設區公所，區公所之組織規程另定之。」故改制後高雄市即依此授權規定，於99年12月25日訂定「高雄市岡山區公所組織規程」並公布施行，據以設置高雄市岡山區公所。綜合上開規定，可知改制前岡山鎮公所之原有負債及其所生後續法律關係，均由合併改制後高雄市概括承受。而被告岡山區公所則係改制後高雄市依區公所組織規程之新設機關，此與經高雄市概括承受而消滅之岡山鎮公所，不具有組織同一性，兩者不生繼受法律關係之問題。
3、次按高雄市係具有團體權限之地方自治團體，自得基於自主組織權，決定其內部執行機關（最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。又按高雄市政府組織自治條例第2條規第2項規定：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」第6條第1項第17款、第2項規定：「（第1項）本府設下列各局、處、委員會：……十七、環境保護局。……。（第2項）各局、處、委員會之組織規程，由本府另定之。」又高雄市政府環境保護局組織規程第1條規定：「本規程依高雄市政府組織自治條例第6條規定訂定之。」第3條第4款規定：「本局設下列各科、廠、室，分別掌理各有關事項：……四、第四科：一般廢棄物處理計畫之研擬、『處理場（廠）之設置、營運與督導』、事業廢棄物處理管制及土壤污染防治等事項。」又依高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例第2條規定：「本自治條例之主管機關為本府環境保護局」第3條規定：「本自治條例所稱廢棄物處理場(廠)，分下列3種：......二、垃圾衛生掩埋場.....。」綜合上開規定，可知高雄市依據上開公告之法規，業已將其所轄垃圾掩埋場回饋金運用之職掌劃歸被告環保局辦理，並以被告環保局為高雄市垃圾掩埋場回饋金之主管機關，解釋上高雄市概括承受自改制前岡山鎮公所之原有負債及其所生後續法律關係，亦經此團體權限之授權委由被告環保局承擔，而非委由被告岡山區公所。故岡山鎮公所所簽訂之系爭協議書，其後續處理權限及法律關係，自應歸屬於被告環保局，而非被告岡山區公所、亦非高雄市政府。從而，原告依系爭協議書之法律關係提起本件回饋金給付訴訟，自應以環保局為適格被告。惟經本院闡明後，原告仍主張被告岡山區公所、高雄市政府均應承受系爭協議書之契約法律關係云云。是以，原告以岡山區公所、高雄市政府為被告部分，提起本件給付訴訟，有被告不適格情形，揆諸上揭規定，自應以判決駁回之。
㈡、被告環保局部分：
1、按改制前高雄縣岡山鎮係地方自治團體，為規範所轄系爭垃圾掩埋場營運階段回饋金之回饋方式，及為使受回饋地區之各里有效執行回饋金，先後制定公布回饋金管理自治條例、各里運用自治條例，作為岡山鎮公所核定各里回饋金補助款之法律依據。亦即岡山鎮公所須依上開自治條例之規定，據以作成是否准予發給回饋金之行政處分。次按地方自治團體為達成特定行政目的所必要而與特定地區之居民或其代表訂定協議書，作為該地方自治團體給付特定地區之居民回饋金或補償金之準據，性質上應屬給付性之行政契約（最高行政法院95年度判字第299號判決意旨參照）。經查，岡山鎮公所派員鎮公所祕書陳茂榮與原告於94年8月16日簽訂系爭協議書，第2條約定：「......二、進場回饋金原200萬元，94年起調整為300萬元，進場回饋金追溯自92、93年共補貼新台幣200萬元整，追溯部份逐年分期回饋，94年100萬元，95年30萬元，96年30萬元，97年40萬元。」等語，此為兩造所不爭，並有上開系爭協議書在卷可參。依該協議書第2條內容，岡山鎮公所承諾負有每年給付原告一定金額回饋金之單方面公法上義務，具有代替依上開自治條例作成行政處分，而授與原告取得回饋金利益之法律效果，性質上核屬代替行政處分之行政契約。
2、次按行政契約係行政行為之一種形式，行政法之一般原則固有其適用，基於契約之本質，就一般契約法之法理原則，亦有其適用餘地。次按民法第73條第1項定規定，契約當事人互相表示意思一致時，無論其為明示或默示，契約即為成立。又「契約之成立本不以署名畫押為要件，故凡當事人間締結契約，其書面之形式雖不完全，而能以其他方法，足以證明其意思已有合致之表示者，自無妨於契約之成立，當然發生法律上之效力。」（最高法院20年上字第1727號民事判例參照）。此項一般契約成立之法理，自可適用於行政契約。系爭協議書固係由岡山鎮公所派員鎮公所祕書陳茂榮代表簽約，而非由鎮公所代表人鎮長簽訂，然於簽約後，經岡山鎮公所內部簽呈公文程序核可後，已由鎮長吳森發具銜以94年8月19日函檢送該協議書予原告，此有上開94年8月19日函、內部簽呈函稿（本院卷1第73-74頁簽呈）在卷可參，足信岡山鎮公所代表人即鎮長吳森發事後以公文檢送系爭協議書之方式，追認表示締約之意思，兩造意思表示已達合致，依上開民法規定及民事判例意旨，應認兩造就系爭協議書之行政契約已成立。又綜觀回饋金管理自治條例、各里運用自治條例，關於核定發給回饋金事項，並無不得締結行政契約之規定，且其依該等法規之目的及其本旨，亦無必須以行政處分為之，而排除以行政契約作成之必要，岡山鎮公所自可選擇以行政契約為達成其行政目的之行政行為方式。故系爭協議書並無違反行政契約形式之容許性，不生違反行政程序法第135條但書規定之問題。
3、系爭協議書牴觸各里運用自治條例第5條而違反行政程序法142條第2款規定：
⑴按行政程序法第142條第2款規定：「代替行政處分之行政契
約，有下列各款情形之一者，無效︰.....二、與其內容相同之行政處分，有得撤銷之違法原因，並為締約雙方所明知者。」蓋行政契約係行政行為之一種形式，就行政法之一般法理原則，包括依法行政、法律優位原則，均有其適用。故在法律容許締結行政契約之形式時，契約內容仍不得牴觸各種有效之法規。是以，契約當事人為規避限制作成行政處分之法規，而故意以行政契約之形式代替違法行政處分之作成，即構成行政契約無效之事由。
⑵次按回饋金管理自治條例第1條之立法目的，在於確保系爭
垃圾掩埋場順利營運及改善環境品質，而對其所在地及相關地區提供回饋方式，特別立法明確規範。其中第2條規定：
「本自治條例所稱之所在地及相關地區如下：一、所在地：三和里。二、相鄰地區及學校：華崗、嘉峰、嘉興、潭底、大莊、岡山、壽天、台上、竹圍等9里及嘉興國中、嘉興國小、壽天國小、竹圍國小等4所學校」，觀諸其文義，並參照第1條之前後脈絡體系，關於所指之三和里及其餘9里，顯係僅就「所在地及相關地區」之範圍予以明確界定，而未涉及「人或對象」之規範，亦即純係就回饋金補助地區予以界限，而非補助對象之規定。再者，參照地方制度法第3條第4項、第59條第1項規定，可知里僅為鎮、縣轄市及區以內之編組，並非地方自治團體，置里長1人辦理公務，應受鄉鎮縣轄市長之指揮監督，不具自主之組織權或財政權，本質上即無從依回饋金補助處分而受有財產上利益。又綜觀回饋金管理自治條例、各里運用自治條例，除地區限制外，並未就回饋金補助對象之資格加以限制，而原告係依法組織完成，會址所在地設於高雄市○○區○○里○○○路○○巷○○號之人民團體，此有上開高雄市人民團體立案證明書在卷可參。是原告既係設址於回饋金管理自治條例第2條法定地區範圍內之人民團體，即得為回饋金之補助對象。從而，系爭協議書第2條關於岡山鎮公所承諾給付原告一定金額回饋金之約定內容，並不牴觸回饋金管理自治條例第2條規定。
⑶再按回饋金管理自治條例第5條規定：「回饋項目限運用於
辦理下列事項：有關環境衛生或美化環境事項，有關提昇生活環境品質或教育文化水準事項、有關醫療保健事項有關環境監測鑑定事項.......。」此條規定內容，核係回饋金補助處分之要件，本應委諸處分機關之職權判斷。惟高雄縣岡山鎮基於使各里有效執行回饋金之立法目的而制定各里運用自治條例，為避免行政機關之恣意決定，乃導入民主機制，依各里運用自治條例第2、4條，明定各里得設置回饋金管委會，職掌依回饋金管理條例第5條規劃審議「回饋金年度執行計畫」之權限。又參諸各里運用自治條例第2、3、7條規定，管理委員會主任委員由里長兼任，另由主任委員聘任副主任委員1人，委員7至11人，報由鎮公所核定，任期2年。
委員會得置有給職之總幹事、會計各1人，承主任委員之命辦理委員會各項事務。另各里運用自治條例第6、9、10條，明定委員自動喪失資格之消極條件，委員會議開會及召開臨時會議之程序，決議之出席人數及同意人數比例。可知各里回饋金運用條例共12條條文，均在規範回饋金管委會之制度功能，依各里運用自治條例第4條規定，明白授與審議回饋金補助執行計劃案是否符合回饋項目之法定職權。故各里回饋金運用條例第5條規定：「各里應於年度開始前，擬定『回饋金年度執行計畫』經委員會通過後報本公所依相關法令辦理」，解釋上自係指岡山鎮公所依法作成准予補助回饋金處分前，須先經各里回饋金管委會就執行計畫審議通過之行政程序，核屬多階段行政處分之性質。惟查，系爭協議書第2條性質上係屬代替行政處分之行政契約，已如前所述，則依其約定內容，無須經三和里回饋金管委會之審議通過程序，岡山鎮公所即應依約給付原告一定金額之回饋金，足認與系爭協議書第2條約定內容相同之行政處分，即有牴觸各里運用自治條例第5條規定而得撤銷之違法原因。
⑷又按須先經三和里回饋金管委會之審議通過，岡山鎮公所始
得依法作成准予補助回饋金之核定，為各里運用自治條例第5條所明定，原告及岡山鎮公所不可諉為不知。況原告於94年至99年間提出計劃申請回饋金補助之諸多案例，均係原告檢陳補助計劃先行送予三和里回饋金管委會，再由三和里回饋金管委會發函檢送岡山鎮公所，最後始由岡山鎮公所作成准予補助之核定函，據以回覆三和里回饋金管委會，此有三方94年至99年間之往返函文（本院卷3第98頁至第283頁）在卷可參。再參諸原告準備程序中調查時，陳稱：「鎮公所每年會提供1至3次回饋金的金額，例如95年第1期社區有100萬元的額度，我們就要趕快提報大計劃，例如醫療、提升生活品質等，大計畫之後，經過公所管理審查委員會通過，我們就馬上做執行小計劃，再檢據核銷」等語，足信系爭協議書第2條牴觸各里運用自治條例第5條之原因事實，應為系爭協議書締約雙方當事人所明知，亦即渠等均明知與該約定內容相同之行政處分所具有得撤銷之違法原因，依行政程序法第142條第2款規定，系爭協議書之行政契約應屬無效。原告自不得依據系爭協議書之行政契約法律關係，請求被告給付回饋金。
4、系爭協議書未依各里運用自治條例第5條規定先經回饋金管委會之審議通過而違反行政程序法第140條第2項規定：退步言之，縱認系爭協議書第2條牴觸各里運用自治條例第5條之原因事實，非締約雙方所明知，不構成行政程序法第142條第2款規定之行政契約無效情形。惟按行政程序法第140條第2項規定：「行政處分之作成，依法規之規定應經其他行政機關之核准、同意或會同辦理者，代替該行政處分而締結之行政契約，亦應經該行政機關之核准、同意或會同辦理，始生效力。」此條規定目的在於防止處分機關或相對人假藉行政契約之方式，以規避法規所明定之其他機關參與行政處分之程序。而依各里運用自治條例第5條規定，岡山鎮公所核定各里回饋金補助款之行政處分，性質上係多階段行政處分，須先經該里回饋金管委會審議通過之參與程序，此項法律所要求其他機關之協力行為，不因締結行政契約以代替行政處分而被排除。是以，岡山鎮公所為替代核定回饋金之行政處分，而與原告締結之系爭協議書第2條約定，既未經三和里回饋金管委會審議通過之參與程序，揆諸上開規定及說明，即暫不生契約效力，亦即在由三和里回饋金管委會踐行審議通過之決定前，系爭協議書不生法律效果，原告即不得依據系爭協議書之行政契約法律關係，請求被告給付回饋金。
八、綜上所述，原告前揭主張，均不足採。原告依系爭協議書之行政契約法律關係，請求被告高雄市政府、被告岡山區公所給付回饋金部分，為被告不適格；請求被告環保局給付回饋金部分，為無理由，均應予判決駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 2 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 2 日
書記官 宋 鑠 瑾