高雄高等行政法院判決
103年度訴字第45號民國103年11月11日辯論終結原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 陳昭義訴訟代理人 黃裕中 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 賴俊宏
張雅惠呂文正上列當事人間平均地權條例事件，原告不服內政部中華民國102年11月22日台內訴字第1020327202號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分（被告民國102年1月3日府經城字第1020378074號公告及102年8月16日府經城字第1020144404號函）關於原告所有坐落嘉義縣太保市○○段224、226、231、232、234、235地號及朴子市○○段269、271、275、277、279-1、281-1地號等12筆土地劃定為限期建築範圍之行政處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有坐落嘉義縣太保市○○段224、226、231、232、
234、235地號等6筆土地及朴子市○○段269、271、275、27
7、279-1、281-1地號等6筆土地（下稱系爭土地）位屬被告「擴大縣治所在地第一期發展區」（下稱擴一期發展區）都市計畫範圍內，經被告於民國87年8月21日以府建都字第97209號公告實施「擴大嘉義縣治所在地主要計畫案」，及於88年1月18日以府建都字第1543號公告實施「擬定擴大嘉義縣治所在地第一期發展區細部計畫案」，並於88年辦理區段徵收完竣。被告於100年4月28日依據平均地權條例第26條及同條例施行細則第40條規定，以府地劃字第1000079670號函頒「嘉義縣辦理私有空地限期建築使用作業要點」，並報奉內政部101年8月9日台內地字第1010248122號函核定「嘉義縣限期建築、增建、改建或重建」範圍，被告乃據以102年1月3日府經城字第10103780671號公告，另以102年1月3日府經城字第1010378074號函通知土地所有權人，自102年1月10日起至104年1月10日止公告實施，請領建造執照開工建築期限2年，如對公告事項有異議者，應於公告期間內檢具相關證明文件以書面向該府提出，逾期不予受理。原告於102年2月7日及102年5月29日向被告提出異議，請求撤銷上開102年1月3日府經城字第10103780671號公告，經被告以102年8月16日府經城字第1020144404號函復：「．．．二、有關貴公司所提異議，本府綜合回復意見如下：（一）．．．雖本縣99年整體空閒住宅數有3.5萬戶，惟本區空閒住宅率則較低，復有故宮南院建院工程業正式啟動，依其發展趨勢，不動產需求應大於供給。（二）．．．貴公司標案無法順利標脫，應由貴公司自行檢討重新估算成本效益，再積極推動標案方是治本之道，故所提標案流標乙節，尚難謂與本案劃定限期建築範圍或本區都市發展狀況有絕對關係。．．．（四）．
．．經查貴公司持有之土地於區段徵收前使用情形係道路、水路、農作物、建築物及墳墓，地價介於800-5,300元/平方公尺，開發後依權利價值配還可建築土地，分區編屬住宅區、商業區及購物中心區，街廓評定價介於2,200-6,800元/平方公尺，至102年當期公告現值則為7,000-9,496元/平方公尺，是以，貴公司已享有土地增值之利益。．．．（五）貴公司所有土地幾獨占本區可建築用地，若無開發除坐享地價增值之利外且阻礙縣治特區發展甚巨，另依土地資源及土地利用角度觀之，實不符地盡其利之政策；．．．（六）．．
．查貴公司佔本區域所在土地高達70％，目前仍有大面積土地尚未開發，為活化本區域土地，促使大地主開發土地，使土地有效利用，惟有依法劃定其限期建築範圍，督促地主開發，才能達到真正落實活化整體縣治地區之發展。三、綜上，本府仍依法開徵空地稅，促使大地主開發土地，而達到土地有效利用，並活化整體縣治地區之發展。」等語，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）立法院於75年6月17日修正平均地權條例第26條，修正通過之條文除第1項後段關於加徵空地稅倍數未依行政院修正條文通過外，其餘第1項公告程序、內容及第2項規定均按行政院修正條文通過，參酌行政院當時就平均地權條例第26條修正案所提出說明記載：近年來地價急劇上漲，現行條文僅規定按地價稅基本稅額加徵2倍至5倍空地稅，即以最高倍數計算，不過地價稅百分之7.5，仍較地價漲幅為低，且本草案已將地價稅之基本稅率降低為千分之10，原規定空地稅加徵之倍數，不足以促進土地之有效利用，爰將加徵空地稅之倍數提高為5倍至10倍（三讀通過條文維持原規定2倍至5倍空地稅）等語，足見平均地權條例第26條第1項規定所稱「得視建設發展情形」，分別劃定區域限期建築、增建、改建成重建之立法目的植基於「近年來地價急劇上漲」之前提，為防止地主維持素地不開發，以囤積居奇之法，平白獲取自然漲價之利益，但政府卻只得對其課徵低額稅率之地價稅，有違平均地權條例第26條所屬第三章照價徵稅之立法目的，是由政府限期劃定區域限期建築、增建、改建成重建，逾期未開發時，得額外加徵空地稅，以遂行照價徵稅之目的，合先陳明。
（二）被告於88年1月18日公告擴一期發展區範圍，僅部分公告列入本件限期建築範圍，而毗鄰本件限期建築範圍西側，被告所有坐落嘉義縣朴子市○○段253-1、264、266、279、279-3、279-4地號土地，及毗鄰本件限期建築範圍東側，被告所有坐落嘉義縣太保市○○段○○○○號土地，均為單筆土地面積超過2,000平方公尺以上之土地，被告卻未依所自陳限期建築範圍劃定原則，將之列為限期建築範圍，明顯將擴一期發展區範圍內被告所有土地全部排除未列入限期建築範圍，另第三人臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）所有坐落嘉義縣朴子市○○段○○○○○○號、葉漢祥所有坐落坐落嘉義縣太保市○○段○○○○○○號及宏都建設股份有限公司（下稱宏都公司）所有坐落嘉義縣太保市○○段○○○○○○號等3筆私有土地公告亦未列入限期建築範圍，是被告所為限期建築公告範圍，顯未依所自陳前開原則劃定，而有違反行政程序法第6條規定行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇之原則，容有未當。
（三）本件限期建築範圍及擴一期發展區範圍內土地非但無地價急劇上漲之情形，反而卻發展延宕停滯，茲說明如下：依原告所整理擴一期發展區已建築及尚未開發基地明細表顯示，擴一期發展區範圍已建築使用面積僅為該區24.11%，其中坐落嘉義縣太保市○○段○○○○○○號土地為第三人宏都公司所有，目前仍為未開發素地，然衡諸通常經驗法則，果若本件限期建築範圍已達前揭立法目的所稱之「近年來地價急劇上漲」之情形，焉有該區域內最有開發能力之建設公司仍將其所有土地閒置之理，足徵原告主張本件限期建築範圍鄰近之故宮南院、馬稠後工業區及台灣體育學院等5所大學計畫等重大建設完工期程一再延宕，致無法引進產業，人口難以聚集等語，顯非虛妄，則本件限期建築範圍，根本未達「近年來地價急劇上漲」之情形，而不符限期建築之客觀實質要件。其次，被告於本件限期建築範圍西側縣所有坐落嘉義縣朴子市○○段264、266、279、279-3、279-4地號土地於102年5月30日標售，無人應買流標，迄今仍無法售出；且原告公司鄰近土地自96年起已辦理坐落嘉義縣太保市○○段224、226、231、232、234、235地號6筆土地4次標租設定地上權，均無人投標而流標，益徵本件限期建築範圍，發展延宕停滯，且無地價急劇上漲之情形。再者，依據行政院主計處統計資料，嘉義縣常住人口數於99年為49.29萬人，較89年55.27萬人減少
5.9萬人，99年空閒住宅數3.5萬戶，較89年2.3萬戶，增加1.2萬戶空閒住宅，顯見目前嘉義縣境人口外移嚴重、空閒住宅數大增，參以本件公告區域內系爭土地單筆宗地面積最小1.063公頃、最大6.3998公頃，均屬大面積開發，而公告區域周圍空屋率甚高，在本件公告兩年期間內未有重大產業發展，自無法期待人口群聚效應出現之可能，顯見公告區域附近，市場上對新建築開發案供過於求，根本無地價急劇上漲之情形。
（四）第三人宏都公司標得1.4公頃土地（即坐落嘉義縣太保市○○段○○○○○○號土地），及東芝順股份有限公司（下稱東芝順公司）申請太保市○○段213-246、213-247地號土地作為一般旅館使用，雖經被告都市設計審議通過，惟迄至目前為止，仍未進行實際開發而屬素地狀態；另第三人正佳營造有限公司（下稱正佳公司）與原告間之嘉義縣朴子市○○段○○○○○○號土地合建案（簽約後將土地分割為同段281-93地號等61筆土地），係於97年6月23日簽約，因該區房市低迷，第三人正佳公司多次向原告公司申請展延，最後同意展延至102年2月28日為建照執照取得期限，是第三人正佳公司如不進場施工，將被終止契約，並沒收巨額履約保證金、已繳履約期款及展延補償款，故酌量第三人正佳公司展期4年8個月遲遲不願履約之原因，甚至展延終期日（102年2月28日）尚在被告102年1月3日府經城字第1020378074號公告限期建築範圍之後，果若本件限期建築範圍於公告前有平均地權條例第26條立法理由所稱地價急劇上漲之情形，第三人正佳公司何須一再申請展延，足徵被告所舉開發案，尚不足以證明本件限期建築範圍已達「近年來地價急劇上漲」之情形，而不符限期建築之客觀實質要件。
（五）依故宮南院建館時程表，目前尚在建築階段、建築工程預計完工為104年12月，展覽工程預計103年10月開工，籌建目標期程104年12月對外試營運，參以正式營運期程未定之情況下，衡酌通常經驗法則，營運初期僅能逐步吸引參觀民眾，但對於吸引人民入住開店或居住，促進周邊不動產開發需求，仍須視該展場及周邊生活機能發展而定，非一朝一夕即會產生土地開發需求。又馬稠後工業區目前僅止於計畫階段，距本件公告限期建築範圍尚須往南穿越嘉義縣治特區後再往南約10至15分車程，該工業區計畫劃定範圍大部分為原告土地，目前關於用地部分尚未進行徵收，何時實際進行工業區內公共建設工程之開發尚屬未定，屬仍在計畫中之開發計畫而已。另高鐵自96年3月2日全線通車迄今已逾7年餘，依被告自陳嘉義高鐵車站特定區目前辦理都市計畫通盤檢討，但嘉義高鐵車站周圍目前幾乎均為空地，無任何商業活動，顯見並非單有重大公共建設或交通便利即可吸引人潮進駐居住。
（六）細酌平均地權條例第26條立法理由主要是為防止地主維持素地不開發，以囤積居奇之法，平白獲取自然漲價之利益，依一般市場經驗法則，囤積居奇之必須具備「需求大於供給」之情形始會出現，但本件限期建築周圍從GoogleMap上顯示幾乎均為空地及農作使用，參以限期建築期間發佈實施兩年之末期104年2月9日，各項重大公共建設無一完成，是本件限期建築範圍之建設發展情形，並未達囤積居奇之情形，實質上無平均地權條例第26條第1項規定須限期建築之必要。
（七）被告87年5月間公告之「擴大嘉義縣治所在地主要計劃書」中計畫人口及密度記載，擴大都市計畫開發完成後預計容納96,000人，居住密度每公頃約360人，惟自該都市計畫始期84年起迄今103年，已經過18年餘，占總計劃年期25年72%（18÷25×100%＝72%），即該都市計劃已開發期間已經過將近4分之3期間，截至103年5月止，擴一期發展區設籍人口共計4,071人，僅占預計容納人數14.65%（4071÷96000×l00%＝14.65%），就連較擴一期發展區更早開發之嘉縣治所在地設籍人口亦僅7,230人，兩區總設籍人口亦無法達到「擴大嘉義縣治所在地主要計劃書」之計畫人口數，足見該計畫過度高估計畫人口數，此即擴一期發展區土地標租、標售乏人問津，徵求合建開發廠商，縱已簽約，多不願投資開發，根本無平均地權條例第26條第1項立法目的所稱「近年來地價急劇上漲」之情形，被告公告限期建築，顯然違反平均地權條例第26條第1項「得視建設發展情形」公告限期建築之必要。
（八）原告所有位於擴一期發展區南側，開發密度較高之嘉義縣治所在地範圍內，少數使用分區為商業區之坐落嘉義縣太保市○○段○○○○號土地，於96年6月11日與第三人富甲天下股份有限公司（下稱富甲天下公司）簽訂設定地上權契約，存續期間30年，期初繳交權利金新台幣（下同）4,816萬元，100年7月1日地上權人拋棄地上權，依約權利金收取後即不退還，因第三人富甲天下公司不服，起訴請求返還溢付權利金，經最高法院發回，目前繫屬臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）102年度重上更一字第15號審理中；另同樣位處嘉義縣治所在地範圍內，原告所有坐落嘉義縣朴子市○○段○○○○號土地，與第三人宏都公司於96年10月22日簽訂合作興建房屋契約，因第三人宏都公司遲延給付，迄至99年7月21日原告終止契約之日止，第三人宏都公司仍未著手履約，經臺南高分院102年度重上更一字第4號請求酌減違約金事件民事判決後，目前繫屬最高法院，上開兩筆土地均位處開發密度較高之嘉義縣治所在地範圍內，得標廠商選擇拋棄地上權或履約遲延等違約情事，顯見開發密度較高之嘉義縣治所在地仍無法吸引人口聚集，導致開發商寧願違約，亦不願投資，遑論開發密度甚低之嘉縣治擴一期範圍，更無限期建築範圍之需求。被告強令原告投入大筆資金進行建築開發，除將加劇市場低迷效益外，可預期原告亦將造成極為不利之虧損，原告根本不可能因地價急劇上漲，平白獲取自然漲價之利益，反係被告可循本件公告程序，對原告額外加徵空地稅，揆諸平均地權條例第26條第1項規定所稱「得視建設發展情形」之立法意旨，系爭土地並無地價急劇上漲之客觀情事，而依本件公告加徵空地稅，亦違反照價徵稅之立法目的。
（九）擴一期發展區位處太保市東勢里及朴子市仁和里範圍內，又該兩里範圍除擴一期外，尚包含原舊社區，原告依嘉義縣太保市、朴子市戶政事務所93年至103年村里人口數統計資料，彙整該兩里近十年間人口總數變化，該區域人口成長率除93年0.179外，其餘各年均低於0.1，又自98年以後逐年下降，103年僅0.01人口成長近乎停滯，且低於近10年太保市平均年成長率0.96。擴一期發展區地處嘉義縣太保市、朴子市交界邊陲區域，距太保市○○○市○○○段距離，目前除前來嘉義長庚紀念醫院就診民眾外，幾乎沒有其他商業活動，在生活機能不甚便利情況下，除原先舊社區人口外，人口成長緩慢，而此正符合中南部鄉鎮因人口外流，居住人口數呈現負成長，大多數人口仍集中於鄉鎮原舊區域內，對於地處邊陲之新市鎮建構，除非有使當地新遷入居民直接受益之行政行為外，若僅是公共工程建設完成，卻無其他相關改善生活機能措置或直接受益行政行為之配合，誠屬毫無誘因吸引人口遷入，此即目前擴一期現況，則似無單以公共工程已否建置完成，作為得否為限期建築行政處分之主要判斷因素，宜一併斟酌前開各項擴一期地處位置、發展態樣、房地需求、人口成長趨勢等各項因素綜合判斷。
（十）縱認被告得為限期建築之行政處分，惟依平均地權條例施行細則第41條2項規定，請領建造執照開工建築之期限，在直轄市或省轄市為2年，在縣轄市或鄉鎮為3年，被告屬縣轄市，原處分限期建築期間卻為2年，顯然違反前開規定等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告102年1月3日府經城字第1020378074號公告及102年8月16日府經城字第1020144404號函）關於原告所有系爭土地劃定為限期建築範圍之行政處分均撤銷。
三、被告則以︰
（一）被告於87年8月21日以府建都97209號公告「擴大嘉義縣治所在地主要計畫案」，該主要計畫共分4期發展區，第一期發展區之細部計畫經被告於88年1月18日以府建都1543號公告發布實施「擬定擴大嘉義縣治所在地第一期發展區細部計畫案」，原告所有系爭土地係位於擴一期發展區「都市計畫範圍內，該計畫區全區面積215.05公頃，實際參與區段徵收之私有土地面積為210.56公頃，總開發費用約需30億元，考慮物價波動及利息支出後，總費用將達34億元，被告於發回原地主40%可建築用地84.22公頃後，可無償取得公共設施用地45.63公頃及80公頃的醫療專用區，總開發經費包括物價調整後及利息支出之總費用約34億元，將由標售醫療專用區土地所得來攤回，則其每坪底價約為14,000元（91年幣值）。另擴一期發展區之公共設施用地已全數開闢完竣，共50.42公頃，包含文小2.11公頃、文中小4.91公頃（永慶高中）、停車場用地0.44公頃、變電所0.3公頃、公園兼兒童遊樂場用地2.79公頃、綠道2.83公頃、綠帶0.74公頃、廣場用地1.14公頃、道路用地35.16公頃，又公共設施工程執行經費，分為四大部分，包含土木工程（土木工程、瓦斯管路、交通號誌、空污費、朴子市○○○○○路南側農路排水工程）、各公用事業管線工程（輸電管路工程、電力管路工程、電力管線材料費、電信管路工程、自來水管路）、污水處理廠工程、都市計畫規劃釘樁公共設施工程，總共合計投入1,564,989,518元；復查○○○區○○區段徵收之土地及土地改良物補償，其中土地補償費共計764,457,274元，建築改良物補償費共計7,848,292元，農水路設施補償費（朴子市部分）共計6,323,085元，農水路設施補償費（太保市部分）共計3,134,101元，農林作物補償費41,602,500元，墳墓補償費為25,055,000元，以上合計共848,420,252元。另第二期發展區為配合高速鐵路嘉義車站特定區計畫開發，以滿足高鐵設站所產生對都市發展用地之引伸需求為主，共
101.93公頃，第三期發展區將配合原縣治都市計畫區開發，其面積共16.31公頃，第四期發展為容納馬稠後工業區及各大建設計畫之發展需求開發，位於計畫區中間地帶，共221.64公頃，惟原告所有系爭土地，土地面積共計37.00594公頃，佔總持有面積74.27%，迄今尚未開發，以致第一期發展區部分土地發展不如預期，若辦理第二○○○區○區段徵收作業，恐導致財務計畫無法自償，致使原主要計畫之開發進度早已落後，難以帶動整體區域發展，影響甚鉅，為使土地有效利用，依法劃定其限期建築範圍，督促地主開發，方能達到真正落實活化整體縣治地區之發展。
（二）依據平均地權條例第26條規定，及參照系爭土地坐落之「擴大縣治都市計畫」規定最小開發規模，公告持有土地合計超過2,000平方公尺之土地所有權人課徵空地稅，並無違反行政程序法第6條平等原則。
（三）系爭土地位屬擴一期發展區範圍內，為嘉義縣重點發展核心，其公共設施皆已開闢完竣，區內有嘉義長庚醫院醫學中心、長庚科技大學、永慶完全中學，原告所有土地爰依法得核發建造執照且無禁限建之情事，且本區開發現況，前已有開發商（宏都公司）標得1.4公頃土地預計蓋92戶住宅，業經被告都市設計審議通過，又有開發商（東芝順公司）申請太保市○○段213-246、213-247地號等2筆土地作為一般旅館使用，並經被告都市設計審議通過，另查已有開發商（正佳公司）於朴子市○○段○○○○○○○號等61筆土地申請住宅新建案，業已通過被告都市設計審議，是以本區域實有發展之需求，且開發商願意進場投資；故本區域發展潛力大，公共設施服務機能完善；其周邊地區之重大計畫及建設，臚列如下：⑴北鄰故宮南院，雖因故未能按原工程進度執行，惟目前已預定於104年完成，博物館部分之工程並開放參觀其目標明確。⑵南側馬稠後工業區經被告積極規劃開發，並業與開發商簽約，亦無延宕之情事。⑶台灣體育學院、長庚科技大學、稻江科技學院、大同科技大學等大專院校均已完成設立。⑷交通建設方面，鄰近82號東西向快速道路，向西至布袋商港、東石漁港僅需10分鐘車程，往東連接阿里山公路只需15分鐘。⑸本區鄰近嘉義高鐵站，僅需10分鐘車程便可抵達，且「高速鐵路嘉義站特定區」刻正辦理都市計畫通盤檢討中，正因應該地區之發展，重新檢討該區引入產業項目，並邀集高鐵局及台灣高鐵公司共同研議方案，未來發展指日可待。⑹本區域南鄰嘉義縣治在地特定區計畫，區內有嘉義縣政府、嘉義縣議會、嘉義縣衛生局、嘉義警察局、嘉義監理所、台灣銀行、台灣郵政等設立，服務機能完善。
（四）原告所有土地於區段徵收前使用情形係道路、水路、農作物、建築物及墳墓，地價介於800至5,300元/平方公尺，開發後依權利價值配還可建築土地，分區編屬住宅區、商業區及購物中心區，街廓評定價介於2,200至6,800元/平方公尺，至102年當期公告現值則為7,000至9,496元/平方公尺，另依內政部不動產交易實價查詢服務系統，102年1月嘉朴段241至270地號（住宅區；嘉義長庚醫院西側）實價登錄查詢結果，土地每坪交易價格2.4萬元，至102年7月每坪交易價格5萬元，103年4月嘉朴段211至240地號，土地每坪交易價格9.4萬元，不論從公告現值或實際交易價格，原告已享有土地增值之利益。另依土地稅法規定，原土地所有權人參加區段徵收，無論是領取現金補償或是申請領回抵價地，皆免徵土地增值稅；申請領回抵價地者，於領回抵價地後第一次移轉時，減徵土地增值稅40%；又區段徵收完成後，地價稅可減半徵收2年，爰原告坐享土地增值之利，依土地資源及土地利用角度觀之，應予積極開發利用，若無開發不僅阻礙縣治特區發展，實不符地盡其利之政策，是以被告劃定為限期建築範圍，乃為促進土地利用進而帶動區域繁榮。
（五）被告於陳報審查時，核有朴子市近年房地產市場「土地及房地價格」平均值高於類似區域（水上、中埔、新港及民雄等4鄉）之情事，並因太保市房地產價格於地價系統顯示多筆「買賣實例總價」高於「正常買賣總價格或修正後之正常買賣總價格」，爰據之為報核附件奉內政部核准，並無不適。又被告於100年9月及11月分別標脫土地計39,5
56.69平方公尺，102年5月30日雖有無人應買流標之情事，然被告乃積極研謀解決對策，如檢討年度標售底價、部分大街廓土地細分最適規模；辦理各項促銷策略，包含參與全球招商論壇、媒體宣傳（電視台、廣播）、刊登新聞、製作宣傳海報、開說明會、上網公告及函請各縣市張貼公告等，並持續開發故宮南院、馬稠後工業園區，藉以提升本區域之發展，促進投標意願。再者，參照被告統計要覽「近10年人口發展概況統計表」，太保市平均年成長率達0.96，高於全縣合計-0.46，其中「社會增加率」達0.64亦大於全縣合計-0.53，足證本區人口持續成長，房屋需求亦相對增加，致房地價格高於市價。另有關被告所陳擴一期發展區範圍已建築使用面積僅為該區24.11%乙節，係因原告所有未建築之土地面積即佔48.25%所致，準此，被告為促進土地利用，加速都市建設發展，達成居住正義之政策目的，劃定限期建築範圍，並無不合。
（六）嘉義縣朴子市○○段○○○○○○號土地（所有權人：臺電公司）上尚有公用事業之電力設施，不適於列入限期建築範圍。又嘉義縣太保市○○段211-1（所有權人：葉漢祥）及211-2地號土地（所有權人：宏都公司）於被告100年6月16日陳報內政部核定擬辦時均為縣有地，係分別於101年5月17日、101年3月5日方由第三人葉漢祥及宏都公司標購取得該地所有權，因此未列入限期建築範圍。
（七）有關「嘉義縣治所在地計畫」及「擴大嘉義縣治所在地計畫」之空閒住宅率，依據行政院主計總處統計資料顯示，99年嘉義縣住宅數172,670宅，空閒住宅率為20.4%，上開都市計畫區位於嘉義縣太保市及朴子市交界之處，太保市與朴子市之住宅分別為12,039宅及15,430宅，其空閒住宅（指該住宅無人經常居住，且未供其他用途使用，包括待租、待售、已售或已租，尚無人經常居住住宅、有第2棟以上未經常居住住宅、因工作等原因居住他處而未經常居住住宅等。）分別為2,607宅及3,802宅，其空閒住宅率經推估分別為21.65%及24.64%，惟台灣各縣市之空閒住宅率，以基隆市25.2%最高，金門縣24.0%居次，花蓮縣23.3%、宜蘭縣22.8%及澎湖縣22.1%再次；綜觀全台空閒住宅數據，99年底臺閩地區有人經常居住之住宅計6,141,000宅，占76.1%；無人經常居住且未供其他用途之空閒住宅計156萬宅或占19.3%；無人經常居住但供其他用途者則占4.6%。比較10年間住宅居住情形之變動，有人經常居住住宅計增加631,000宅或11.5%，而無人經常居住且未供其他用途之空閒住宅計增加327,000宅或26.6%，空閒住宅率較89年之17.6%增加1.7個百分點。若按地區別觀察，北部地區10年間空閒住宅增加17萬8千宅，占全國增加數54.2%，增幅為31.5%最高，南部地區增幅28.4%居次，而東部地區12.1%最低。是以，從台灣地區空閒住宅及空閒住宅率是增加，部分縣市空閒住宅率甚至高達20%以上，從住宅數成長率來看，北部地區成長更為迅速，另觀察五都空閒住宅率，除了台北市腹地狹小，素地難以尋覓，發展空間有限之外，空閒住宅率僅13.4%（空閒住宅數達122,905宅），其餘新北市、臺中市、臺南市、高雄市之空閒住宅率分別為22%、21.1%、19.6%、17.6%，然直轄市之重大建設、公共設施及公共設備完善，人口集居，都市密集發展，空閒住宅率依舊居高不下，是以僅從空閒住宅及空閒住宅率作為評估該地區之都市發展狀況，難以認定，且空閒住宅率於20%上下已是台灣地區房市現象之一；爰此，嘉義縣空閒住宅率為20.4%，太保市及朴子市分別為21.65%及24.64%，僅供參考數據非作為都市發展之唯一指標等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業兩造分別陳明在卷，並有內政部101年8月9日台內地字第1010248122號函、原告嘉義區處102年2月7日嘉蒜資字第1024600531號、102年5月29日嘉蒜資字第1024601830號函、被告102年1月3日府經城字第10103780671號公告、102年1月3日府經城字第1010378074號及102年8月16日府經城字第1020144404號函附訴願及本院卷可稽，足堪認定。兩造之爭點為被告將原告所有系爭土地劃定為限期建築範圍，有無違誤？有無違反平等原則？經查：
（一）按「本條例用辭之定義如左：‧‧‧七、空地：指已完成道路、排水及電力設施，於有自來水地區並已完成自來水系統，而仍未依法建築使用；或雖建築使用，而其建築改良物價值不及所占基地申報地價百分之十，且經直轄市或縣（市）政府認定應予增建、改建或重建之私有及公有非公用建築用地。」「直轄市或縣（市）政府對於私有空地，得視建設發展情形，分別劃定區域，限期建築、增建、改建或重建；逾期未建築、增建、改建或重建者，按該宗土地應納地價稅基本稅額加徵2倍至5倍之空地稅或照價收買。」平均地權條例第3條第7款、第26條第1項分別定有明文；另按行為時平均地權條例施行細則第40條規定：「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第26條第1項規定劃定私有空地限期建築、增建、改建或重建之地區，應符合左列規定：一、都市土地依法得核發建造執照，或非都市土地經編定為乙種建築用地屆滿5年。二、無限建、禁建情事。前項之地區範圍，由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，通知土地所有權人限期建築、增建、改建或重建。」第41條規定：「（第1項）本條例第26條第1項所稱逾期未建築、增建、改建或重建，指土地所有權人未於規定期限內請領建造執照開工建築而言。已請領建造執照開工建築但未按該執照核定之建築期限施工完竣領有使用執照者亦同。（第2項）前項請領建造執照開工建築之期限，在直轄市或省轄市為2年，在縣轄市或鄉鎮為3年。」；又按「法令依據：依平均地權條例第26條及同條例施行細則第40條規定訂定本作業要點。」「劃定實施地區範圍：私有空地限期建築、增建、改建或重建之地區範圍，由城鄉發展處視都市建設發展情形，分別劃定區域，由嘉義縣政府（以下簡稱本府）報請內政部核定後，通知土地所有權人限期建築、增建、改建或重建。」為嘉義縣辦理私有空地限期建築使用作業要點第1點及第2點所規定。
（二）次按行政法院對行政機關具體案件之行政行為，原則上雖有完全之審查權，然對於行政機關依裁量權所為行政處分之審查範圍，則限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。
3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由書參照）。依此，法規究屬「裁量」或「不確定法律概念」，行政法院容有寬嚴不同之審查基準。然而，將裁量及不確定法律概念，在法條裡聯結規定，於現行法律中甚為常見，例如「必要時，得如何」之規定，當屬授權裁量之條款，其「必要時」係不確定概念，而「得」則常視為裁量規定之特徵。但並非謂凡有「得」字，即屬裁量授權，不少情形「得」字用於賦予行政機關以某種權限，與裁量無關，例如民法第32、34條規定，所謂之「得」字均屬有關權限之授與，而非裁量（參見學者吳庚著，行政法之理論與實用增訂第11版，第118頁）。查前揭平均地權條例第26條第1項規定：「直轄市或縣（市）政府對於私有空地，『得』視建設發展情形，分別劃定區域，限期建築、增建、改建或重建；逾期未建築、增建、改建或重建者，按該宗土地應納地價稅基本稅額加徵二倍至五倍之空地稅或照價收買。」雖有「得」字之規定，然前揭規定於57年2月12日修正時之條文內容原文為：「私有空地經政府視都市發展情形，分別指定區域限期使用；其逾期未使用者；應加徵空地稅，政府並得照其申報地價徵收之‧‧」（舊平均地權條例第24條第2項），故從最初制定條文到歷經數次修正之內容觀察，現行平均地權條例第26條第1項規定之「得」字，係屬立法者對直轄縣市政府有關權限之授與，並非裁量授權，真正屬於直轄縣市政府得為裁量者，係指同條項後段所稱受處分人逾期未依限建處分予以使用土地時，直轄縣市政府得選擇加徵空地稅或照價收買。是此，直轄縣市政府依平均地權條例第26條第1項前段規定能否對特定區域內之土地所有權人課以限建處分，並非其裁量權之行使（亦即並非無論直轄縣市政府對土地所有權人施以限建處分，或不為處分，均屬其裁量範圍），只是立法者授權該管機關於「有建設發展之必要情形」，容許其對特定區域內之土地所有權人為限建處分。然而，何種情事係屬上開條項所指之「視建設發展情形」而得劃定區域限期建築，則屬不確定法律概念。換言之，並非凡所有私有土地只要符合平均地權條例第3條第7款之空地要件，直轄縣市政府即得將之列為限建區域，亦即該管機關仍須研判私有空地是否有建設發展之可能性及必要性，如私有空地所在區域短期內尚無發展可能或尚無發展之必要，縱使該地區之公共設施已完成，亦不當然劃入限建區域而使該管機關逕依平均地權條例第26條第1項規定對私有空地所有權人為限建處分（內政部67年6月19日台內地字第787319號函亦同此意旨）。惟立法者既授權直轄縣市政府行使此一權限，隱含直轄縣市政府對限建區域之劃定有法律授權之專屬性，是其雖屬不確定法律概念，行政法院仍應受前揭判斷餘地審查密度之拘束，自不待言。
（三）查原告所有系爭土地位屬被告擴一期發展區都市計畫範圍內，經被告於87年8月21日以府建都字第97209號公告實施「擴大嘉義縣治所在地主要計畫案」，及於88年1月18日以府建都字第1543號公告實施「擬定擴大嘉義縣治所在地第一期發展區細部計畫案」，並於88年辦理區段徵收完竣。被告於100年4月28日依據平均地權條例第26條及同條例施行細則第40條規定，以府地劃字第1000079670號函頒「嘉義縣辦理私有空地限期建築使用作業要點」，並報奉內政部101年8月9日台內地字第1010248122號函核定「嘉義縣限期建築、增建、改建或重建」範圍共計49.827337公頃，被告乃據以102年1月3日府經城字第10103780671號公告，另以102年1月3日府經城字第1010378074號函通知含原告在內之土地所有權人，自102年1月10日起至104年1月10日止公告實施，請領建造執照開工建築期限2年。因原告不服，對上開函文提起異議，經被告以102年8月16日府經城字第1020144404號函附理由後予以駁回，隨後原告經訴願程序後而提起本件訴訟等情，已如前揭事實概要欄所述，則綜觀被告前揭102年8月16日函文、訴願答辯書及本院答辯狀等陳述，其認定擴一期發展區有建設發展之必要情形，可歸納為下列數項理由：
1、擴一期發展區內公共設施皆已開闢完竣，所有空地符合平均地權條例第3條第7款要件，區內有嘉義長庚醫院醫學中心、長庚科技大學、永慶完全中學；區外周邊地區有重大計畫及建設，如北鄰之故宮南院（預定於104年完成）、南側有馬稠後工業區（經被告積極規劃開發中）、台灣體育學院、稻江科技學院、大同科技大學，並鄰近82號東西向快速道路、西側鄰近嘉義高鐵站（其中高速鐵路嘉義站特定區刻正辦理都市計畫通盤檢討中）、南鄰嘉義縣治在地特定區計畫，內有嘉義縣政府、嘉義縣議會、嘉義縣衛生局、嘉義警察局、嘉義監理所、台灣銀行、台灣郵政等設立，服務機能完善；且本區前已有開發商（宏都公司）標得1.4公頃土地預計蓋92戶住宅，業經被告都市設計審議通過，又有開發商（東芝順公司）申請太保市○○段213-246、213-247地號等2筆土地作為一般旅館使用，並經被告都市設計審議通過，另查已有開發商（正佳公司）於朴子市○○段○○○○○○○號等61筆土地申請住宅新建案，業已通過被告都市設計審議，是以本區域實有發展之需求。
2、原告所有系爭土地於區段徵收前使用情形係道路、水路、農作物、建築物及墳墓，地價介於800至5,300元/平方公尺，開發後依權利價值配還可建築土地，分區編屬住宅區、商業區及購物中心區，街廓評定價介於2,200至6,800元/平方公尺，至102年當期公告現值則為7,000至9,496元/平方公尺，另依內政部不動產交易實價查詢服務系統，102年1月嘉朴段241至270地號（住宅區；嘉義長庚醫院西側）實價登錄查詢結果，土地每坪交易價格2.4萬元，至102年7月每坪交易價格5萬元，103年4月嘉朴段211至240地號，土地每坪交易價格9.4萬元，不論從公告現值或實際交易價格，原告已享有土地增值之利益；更何況依土地稅法規定，原土地所有權人參加區段徵收，無論是領取現金補償或是申請領回抵價地，皆免徵土地增值稅，申請領回抵價地者，於領回抵價地後第一次移轉時，減徵土地增值稅40%，乃至區段徵收完成後，地價稅可減半徵收2年。
3、依行政院主計處統計資料顯示，嘉義縣99年底空閒住宅率雖為20.4%，其比率為全縣平均值，不能代表擴一期發展區之空閒住宅狀況，該區於本縣積極建設下空閒住宅率則較低，依其發展趨勢，不動產需求應大於供給；另參照嘉義縣統計要覽「近10年人口發展慨況統計表」，太保市平均年成長率達0.96，高於全縣合計-0.46，其中「社會增加率」達0.64，亦大於全縣合計-0.53。足證本區人口持續成長，房屋需求亦相對增加。
4、原告系爭土地面積共計37.00594公頃，佔擴一期發展區核定限建範圍達74.27％，幾獨占本區可建築用地，若無開發除坐享地價增值之利外且阻礙縣治特區發展甚鉅，另依土地資源及土地利用角度觀之，實不符地盡其利之政策；雖原告有就系爭土地進行標脫未果，此屬原告應自行檢討重新估算成本效益，再積極推動標案，此與被告是否對之課徵空地稅無關，亦無違反憲法保障人民財產權之意旨。且為活化本區域土地，促使大地主開發土地，使土地有效利用，惟有依法劃定其限期建築範圍，督促地主開發，才能達到真正落實活化整體縣治地區之發展。
5、又擴一期發展區位處嘉義縣太保市東勢里與朴子市仁和里之範圍內，故屬前揭二縣轄市之土地，雖平均地權條例施行細則第41條第2項規定限建期限在縣轄市或鄉鎮為3年，但為加速本區建設發展，經被告審認應以較短年限即限期2年督促地主開發，且此等期限亦經內政部審查後予以核可，故前揭規定僅是訓示及原則規定，亦證本區確有建設發展之必要等情。
（四）次查，平均地權條例第26條立法理由表明：「為防止土地所有權人對於限期建築、增建、改建或重建之土地僅作低度利用以規避空地稅或照價收買，期能提高空地利用價值以達地盡其利之目的。」此即立法者對空地之強制使用，亦即為促進土地依使用編定用途使用，以達成地盡其利目標，並同時抑制私人從事土地之投機活動，對於未依法建築使用之土地，乃規定條件，限期強制使用（參學者楊松齡著，實用土地法精義，第228頁）。且輔以平均地權條例第3條第7款規定合併觀察，凡土地經編定為建築用地，且區域內之公共設施業已設置完成，該等土地所有權人即應依法建築使用（亦即此等土地業經歸類為空地），惟此際土地所有權人尚未發生行為義務或不行為之處罰效果，必須土地所轄之直轄縣市政府經審認土地所在區域因人口聚集增加、空閒房屋減少、不動產市場逐漸昇溫且地價明顯攀升等情事，為避免私有空地所有人投機炒作或囤積居奇而不當獲取土地漲價利益，經上開機關依平均地權條例第26條第1項規定劃定區域、核發限建處分後，私有空地所有人此際方產生特定行為義務（向主管機關請領建照並開工建築），並於期限經過後、依法領照建築前，將受處分機關加徵空地稅等之不行為處罰效果。今被告既審認擴一期發展區內之私有空地已有建設發展之需要，而以前揭理由作成本件102年1月3日之限建處分，揆諸前揭說明，本院仍得就被告系爭限建處分有無基於正確之資料及事實認定，以及有無違背上位階法律規範等事項予以審查。經查：
1、關於被告理由中認定擴一期發展區有人口持續成長之事，其所依憑者乃參照嘉義縣統計要覽「近10年人口發展慨況統計表」中太保市之人口統計。惟查，從被告所舉前揭資料以觀，嘉義縣全縣事實上係屬人口負成長之區域，雖被告認定太保市有人口增加之趨勢，然太保市位於嘉義市西側，呈東西走向之狹長區域，總計含括18里250鄰，其中人口數係以麻寮里最多，該縣轄市包含國立故宮博物院南部院區預定地，跟高鐵嘉義站所在地，亦是嘉義縣政府所在地，目前為嘉義縣之行政中樞乙節，有太保市維基百科資料、太保市戶政事務所人口統計資料表各一份在卷可稽（見本院卷2第97、149頁）。反觀擴一期發展區位於太保市之西北隅，僅佔有太保市東勢里之範圍，亦為兩造所是認，並有原告提出之GOOGLE地圖一份在卷可佐（見本院卷1第159頁），則被告逕以整體太保市人口成長數取代作為擴一期發展區之人口成長率，顯屬引證失喻，且有意以不完足之資料遽為前揭事實認定。今查，擴一期發展區位處嘉義縣太保市東勢里與朴子市仁和里之範圍內，已如前述，依太保市及朴子市戶政事務所就上開二里近十年人口統計數字觀察，自93年以來，上開二里人口成長在98年（高鐵通車到八八水災發生前）間達到最高峰，往後即逐年下降，直至103年間人口僅成長0.01，如以人口數計算，103年度之人口（4,075人）僅較93年度之人口（2,038人）增加1倍（見本院卷2第91至103頁），如加計南鄰嘉義縣治所在地之人口數（7,230人），目前位處「擴大嘉義縣治所在地計畫」範圍內之人口僅大約1萬1千餘人，此與被告於87年間訂定之計畫書預計至109年時上開區域人口將可容納9萬6千人之需求（見本院卷1第218至219頁），顯有相當之落差。是以擴一期發展區人口確實存在成長緩慢之情，且人口數遠不及南鄰嘉義縣治所在地，既然建設開發大致完成之嘉義縣治所在地尚且無法聚集相當之設籍人口，如何能謂與其地理位置相鄰、生活機能尚未完備之北邊擴一期發展區已有建設發展之強烈需求。
2、次查，被告於102年1月3日作成本件限建處分時，從未核算擴一期發展區空閒房間數或其空閒住宅率之多寡，僅泛稱：「依行政院主計處統計資料顯示，嘉義縣99年底空閒住宅率雖為20.4%，其比率為全縣平均值，不能代表擴一期發展區之空閒住宅狀況，該區於本縣積極建設下空閒住宅率則較低，依其發展趨勢，不動產需求應大於供給‧‧」云云（見本院卷1第57頁背面，即被告102年8月16日函文），嗣經本院要求被告統計擴一期發展區較確切之空閒住宅率後，被告乃於103年6月20日以府經城字第1030116125號函謂以：「依據行政院主計總處統計資料顯示‧‧上開都市計畫區（即擴一期發展區）位於本縣太保市及朴子市交界處，太保市與朴子市之住宅分別為12,039宅及15,430宅，其空閒住宅分別為2,607宅及3,802宅，其空閒住宅率經推估分別為21.65％及24.64％。」等語（見本院卷2第2頁），則由上開統計資料觀察，擴一期發展區，或謂太保市與朴子市之空閒住宅數及空閒住宅率，明顯高於嘉義縣全縣之平均值，姑不論擴一期發展區之空閒住宅率與其他外縣市之空閒住宅率並無偏高情事，今嘉義縣全縣人口逐年呈現負成長狀態，擴一期發展區人口成長率僅因其地理位置及周邊設施，使其設籍人口尚有成長可能，但其卻有較嘉義縣全縣平均值相對偏高之空閒住宅率，此等統計數據某程度反應人口成長尚無法趕上建設腳步，以致有供給大過於需求之情事，此與被告作成本件限建處分當時所附理由謂以：擴一期發展區空閒住宅率相較於嘉義縣全縣平均值為低，加上人口持續成長（0.64），故房屋需求相對增加云云，顯然相左，益證被告作成本件限建處分當時，並未依據完足之資料，以致得出前揭有差池之事實認定。依此，限建處分認定之基礎事實既有錯誤，則限建處分之合法性自非無疑。
3、第查，擴一期發展區作成限建處分當時，扣除長庚科技大學（含嘉義長庚醫院）校地、永慶高中、加油站、公園、道路等公共設施、已建築土地、宏都公司（嘉保段211-1地號）、葉漢祥（嘉保段211-2地號）、台電公司（嘉朴段279-2地號）等三人私有空地外，其餘均為本件限建處分相對人（含原告在內）及被告所有之可建築空地乙節，為兩造所是認，並有兩造分別提出之擴一期已建築及尚未開發基地明細、土地登記謄本三份、限建處分附圖、被告報核限建範圍示意圖等文件在卷（見本院卷1第21至22、152至157、160、168頁）可證，其中被告名下持有可供建築之空地即高達114,525.1平方公尺，如加計被告於100年間標脫與第三人宏都公司與葉漢祥之上開土地，被告於93年都市計畫細部計畫及公共設施均建設完成當時，也持有高達154,081.79平方公尺之建築空地，雖平均地權條例第26條規定所稱之限建處分對象僅限於劃定區域內之私有空地，而不及於公有空地，已明示立法者對公有空地及私有空地之差別處遇。然被告擴一期發展區內之公有空地並無其特定公用目的，土地使用分區亦屬商業區及住宅區，此際其就上開公有空地之身份資格及可獲取之土地增值利益實與私人無異，惟被告除於100年間標脫上開二筆土地與第三人宏都公司及葉漢祥外，其餘名下持有之空地直至被告作成本件限建處分之際仍無法順利標脫等情，為被告所是認，並有原告提出被告對朴子市○○段264、266、279、279-3、279-4地號土地於102年5月30日標售記錄一份在卷可佐（見本院卷1第24頁，雖被告上開279、279-3、279-4地號土地另於本院訴訟繫屬期間之103年5月16日標脫，得標人刻正分期付款中，參見本院卷2第148頁，然此屬處分以後所生之事實，尚非被告作成本件處分時可得審究）；佐諸原告自96年起高鐵通車後亦積極辦理其所有系爭土地之地上權標售、基地標租、合建招商等促使區域建設開發之舉措，但直至103年止，亦均以流標方式收場乙節，有原告提出系爭土地標租明細二份、招標公告及流標處理函數份在卷可參（見本院卷1第193至194頁；本院卷2第59至72、88至90頁），足見不論是被告之公有空地，抑或原告之系爭土地均同樣存在開發不易之窘境，則被告於處分之際，未斟酌自己公有空地標脫不易事實，卻逕指責原告招標不力，已屬失當；抑且，系爭土地係經被告區段徵收所領回之抵價地，且其使用分區分屬商業（二）區、購物專用區、住宅區乙節，有原告提出前揭擴一期發展區開發基地明細可稽（見本院卷1第21至22頁），則系爭土地即非原告公司廠房用地，自不得依土地稅法第18條規定享有地價稅之優惠稅率，依此，原告就系爭土地既不得設廠經營，又須逐年繳納無優惠稅率之地價稅，則原告自無可能恣意不開發、坐享地利之方式持有系爭土地；再者，被告雖提出擴一期發展區近十年來無論土地公告現值，抑或交易市場買賣實價均有相當成長乙節，固據提出嘉義縣四處縣轄市及鄉鎮房地買賣價格登錄資料為證（見本院卷1第62至80、170頁背面至171頁），但地主坐享地利前提，必須該等土地確實存在交易市場，且地主有意囤積居奇而未將商品提到市場出售始能稱之。今被告提出之前揭房地買賣登錄資料所示，均屬小面積之土地轉讓（宗地面積絕大多數在100平方公尺上下），然原告持有系爭12筆土地最小宗地面積至少1公頃以上，其中單筆面積高達3公頃以上者就有5筆之多，而土地面積愈大，市場買家就會相對減少，折讓或減價空間也就愈大，如無特定帶動買氣之誘因，該等商品交易之活動就容易趨近於零。今被告名下之公有空地也大多數是宗地面積1公頃以上之基地，直至其作成本件限建處分時，仍屬無人問津之情狀，則系爭土地是否存在交易市場，即屬事實不明。雖被告另舉擴一期土地已有三處開發商陸續進駐建築之事，然查，被告固於100年間有出售嘉保段211-1、211-2等二筆土地與第三人葉漢祥、宏都公司等人，但彼等於101年間取得上開土地登記名義人後，除曾申請都審會審查通過外，即不續行申請建照程序，更遑論開工建築，故迄今仍屬空地乙節，亦有被告103年11月17日電話紀錄單一份在卷可考（見本院卷2第147頁）；至於嘉保段213-246、213-247等2筆地號土地原本即為被告本件限建處分之對象；另嘉朴段281-1地號土地亦屬原告所有土地，原告早於97年間即與第三人正佳公司簽約進行合建，但因正佳公司屢屢因房市買氣低迷為由，數度申請展期興建，待至102年初因原告以其如不進場，將終止契約為由，迫使其開工建築等情，亦有原告提出雙方往來函文三份在卷可證（見本院卷1第146至149頁），此均足證擴一期發展區大宗土地買賣市場蕭條，亦無被告所述開發活動頻繁且活絡情事，然被告既拒不審酌原告系爭土地數次流標之資料，又未能適切提供擴一期發展區大宗土地交易市場存在之事證，則其遽指責原告持有擴一期發展區最大面積之地主，卻坐享土地增值利益、未積極開發且招標不力云云，亦顯有未盡調查情事，單純僅憑持有面積大小遽為事實論斷之疑義。
4、再查，以被告作成本件限建處分之時間即102年1月3日為界，被告並未將擴一期發展區內尚未開發之私有空地所有權人一律劃入限建處分之對象，其中脫免限建處分行為義務者，分別有第三人宏都公司（101年2月23日因買賣取得嘉保段211-1地號土地）、葉漢祥（101年5月7日因買賣取得嘉保段211-2地號土地）、台電公司（93年12月○○○區段徵收取得嘉朴段279-2地號土地）等三人，而上開三筆土地使用分區均屬住宅區乙節，有原告提出上開三筆土地登記謄本、擴一期發展區尚未開發基地明細一份在卷可佐（見本院卷1第152至157頁）。雖被告辯以宏都公司與葉漢祥均係於100年間經被告標售而取得上開土地，故上開土地於100年間送請內政部審核時，仍屬公有空地，無須列入限建範圍；至於台電公司所有之嘉朴段279-2地號土地上仍留有公用事業之電力設施，亦不宜列入限建範圍云云，並提出台電公司上開土地現場照片二張在卷（見本院卷1第200頁）。然查，第三人葉漢祥、宏都公司已先後於101年5月17日、3月3日以買賣為原因登記成為擴一期發展區內私有空地之所有權人乙節，為被告於作成本件限建處分時所明知之事項，甚且被告於內政部101年8月9日核定前，已於101年6月11日以府地劃字第1010246740號函告知內政部關於上開二筆土地預定於101年間辦理所有權移轉登記（見本院卷2第144至145頁），參以被告本身即為受理建築執照申請之機關，則被告於102年1月3日作成限建處分時，第三人葉漢祥、宏都公司是否該當平均地權條例第3條第7款之私有空地所有人，被告實難諉其毫無所悉，或將之推諉該等土地未經內政部核定，否則以此推論，凡劃定區域範圍內之土地移轉發生在直轄縣市政府送請內政部核定以後者，均可不受限建處分之拘束，此絕非立法者之本意，且勢將違反行政程序法第6條之平等原則，更無論彼二人迄今確仍未申請建照及開工，反之，同樣通過都審會審查之嘉保段213-246、213-247地號土地所有人江美莉，卻受有前揭限建處分之拘束，如此被告即係對擴一期發展區內之私有空地所有人實施差別待遇。至於台電公司所有之嘉朴段279-2地號土地上縱有公用事業之電力設施，然上開土地之使用分區從93年公共設施完成迄今，從未變更為住宅區以外之他種土地利用，則該土地使用人是否未依法移除地上物，以及該等土地是否該當平均地權條例第3條第7款後段之空地要件等情，均未經被告審酌，則其逕以該地仍留有部分電力設施為由，故不納入限建範圍云云，亦有未依法查證並為正確事實認定之情事。
5、末查，平均地權條例施行細則係屬行政院依據平均地權條例第86條規定之授權而制定，性質上自屬法規命令。而平均地權條例施行細則第41條第2項既明定：「前項請領建造執照開工建築之期限，在直轄市或省轄市為2年，在縣轄市或鄉鎮為3年。」則基於法律優位原則，被告作成本件限建處分之期限，理應受前揭法規命令之拘束。且查，依平均地權條例第26條第1項規定，限建處分於期限經過後，立即授與被告得對限建處分之相對人課以空地稅或照價收買之處置，則該項處分自是侵害限建處分相對人之財產權利，則限建處分性質上當屬侵益處分。然而，對於人民之基本權利（如財產權），僅得於符合憲法第23條規定之情況下，以法律（含法規命令）予以限制，被告於作成限建之侵益處分時，自不得逸脫前揭法規命令，而作出更不利於受處分人之處置。今擴一期發展區係屬太保市及朴子市等二處縣轄市所轄土地乙節，為兩造所是認，揆諸前揭平均地權條例施行細則第41條第2項規定，縱認被告依平均地權條例第26條第1項規定得對擴一期發展區內之私有空地所有人核發限建處分，土地所有人請領建照及開工期限理應訂為3年，然被告卻將之提升至直轄市或省轄市之規模，而以本件限建處分限制原告等地主領照及開工期限需於2年內為之，自是違反前揭法規命令，而構成處分違法。
五、綜上所述，被告限建處分所依憑之理由，無論自人口成長率、空閒住宅率、房地市場交易情況等數項基礎事實，被告均有引用不完足資料且為錯誤事實認定之情事，而其處分復違反上位階法規範、平等原則及依法行政原則等重要原理原則，自非適法，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分（被告102年1月3日府經城字第1020378074號公告及102年8月16日府經城字第1020144404號函）關於原告所有系爭土地劃定為限期建築範圍之行政處分，為有理由，應予准許。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 25 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 11 月 25 日
書記官 謝 廉 縈