高雄高等行政法院裁定
103年度訴字第475號原 告 蔡戴秀霞被 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 吳宗明分署長訴訟代理人 吳碧娟律師上列當事人間申租公有土地事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送至臺灣嘉義地方法院。
理 由
一、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第12條之2第2項前段及第2條分別定有明文。次按「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。」亦經司法院釋字第466號解釋在案。又按審判權限之有無，為合法訴訟應優先具備之訴訟成立要件，不問訴訟進行至何程度，法院均應依職權調查處理，毋待當事人之主張。且當事人訟爭案件之事件性質，應依其原因事實及訴訟標的為法律上之客觀判斷，如應定性為私法關係之爭議，則應歸屬普通法院審判之訴訟事件。縱當事人主觀上認其為公法上爭議事件，或認應屬行政法院管轄之公法爭議事件，受訴法院仍不受其主觀法律見解之拘束，而應依該事件之本質，為法律上之客觀評價，正確劃歸由有審判權限之法院審理之，以符合二元訴訟制度之公益目的，要難單憑原告主觀上之主張，而作為行政法院有無審判權限之判斷標準。準此，當事人起訴所爭執之事項，必須為公法上爭議，且法律無別有規定審判法院時，始得依法提起行政訴訟，由行政法院審理之。又所謂公法上之爭議，係指人民與行政機關間，因公法關係（包括公法上法律關係或公權力措施）所生之爭議而言。當事人如就行政法院無審判權之私法爭議事件或法律別有規定由普通法院審判之訴訟事件，誤向行政法院提起行政訴訟時，行政法院即不得為本案之辯論及裁判，而應依職權將該訴訟事件移送至有受理訴訟權限之普通法院審理。
二、本件原告起訴主張：
㈠、原告向被告申請承租嘉義縣○路鄉○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）而被駁回之行為，應屬公法範疇：
1、按司法院釋字第695號解釋意旨以：「．．．人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第540號解釋參照）．．．按補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第5條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，申請人如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」
2、被告將是否准予承租與准予承租後之締約程序混為一談，依據前開司法院大法官會議解釋意旨，行政機關認定不符合該當要件前，則該機關與人民間未成立任何私法關係，當主管機關認定符合要件進入締約程序時，始為私法關係範疇。本件原告申請承租國有土地，為被告拒絕，故尚未進入締約階段，仍屬公法範疇。被告於臺灣嘉義地方法院103年度嘉簡字第22號判決中亦提及國有土地承租事件，就申請人是否符合承租資格部分，被告有行政裁量權，故應為行政訴訟事件。
㈡、被告所屬嘉義辦事處拒絕原告承租系爭土地之行為，違反行政程序法第6條之平等原則，依據行政程序法第111條第7款規定為無效：按系爭土地之承租人除原告外，尚有訴外人番路、竹崎、梅山、大埔鄉親近400人，當時因原有建物老舊不堪使用，原告與鄉親等皆因整修自己所有之未保存登記建物，以鄉公所證明及鄰邊證明向被告所屬嘉義辦事處申請續租國有土地，被告所屬嘉義辦事處亦據此通過鄉親之申請。原告與鄉親等申請人於75年以前就在系爭土地實際占有使用，原告所沿用之老舊建物是鄧良賀所有，尚有日治時代之戶籍謄本及照片等可證，然被告無任何理由拒絕原告之申請，而通過其他鄉親之申請，顯為無任何正當理由，卻對相同之承租人作出差別待遇，顯然違反平等原則，依據行政程序法第111條第7款規定為具有重大明顯瑕疵，應為無效之行政處分。
㈢、依據國有財產法第42條第1項第2款規定，非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理，但合於左列各款規定之一者，得逕予出租：82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。原告義父於日治時代即持續使用系爭土地至今，且當時所搭建之雞舍迄今仍存在系爭土地上，爾後又於
73 年搭建水塔並翻修建物，此皆可證明原告確係於82年前即使用系爭土地之事實，符合國有財產法第42條規定承租國有財產之要件。
㈣、目前阿里山公路沿線興建之房屋全部皆係舊地重建，因此皆未辦理保存登記，被告亦無相關資料記載，然雙方經協調，被告所屬嘉義辦事處表示可依鄉公所核發之房屋延續使用證明，向被告辦理基地承租，詎被告所屬嘉義辦事處卻事後反悔否准原告之申請，其所為損害原告之權益，自屬不當無效等語，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被告應依原告之申請，作成准原告承租嘉義縣○路鄉○○段○○○○○○號土地之行政處分。
三、經查：
㈠、按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」行政程序法第135條雖有明文規定。惟關於契約究應認屬私法契約或行政契約，應綜合契約之標的及目的判斷之。所謂契約標的，係指契約所設定之法律效果，或當事人用以與該契約相結合之法律效果，故以行政法之法律效果為標的之契約為行政契約，反之，以私法之法律效果為契約標的者為私法契約。所謂契約目的，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民提供給付與他造行政機關承諾依法作成特定職務上行為，係為共同協力完成公共任務之目的者，均屬之。又按「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」亦經司法院釋字第448號解釋在案。
㈡、次按「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」司法院釋字第695號解釋固著有明文。惟司法院上開解釋係就行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋。本件原告以系爭土地上建有老舊房屋，乃向被告所屬嘉義辦事處請求承租本件基地之申請，然其所申請承租之系爭土地使用分區為山坡地保育區農牧用地，且非因依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，而被否准所為之爭議，核與上開司法院解釋之要件不合（最高行政法院101年度裁字第593號裁定意旨參照），是原告主張本件係屬公法爭議云云，並不可採。再以國有財產法第42條規定非公用財產類之不動產出租方式及出租要件；同法第49條至52條之2，則係關於該類不動產之讓售要件，均係決定租售非公用財產類不動產之處理依據，非謂國家之租售行為具有何等行政目的，此就國有財產所為之使用、收益，也僅是國庫資源之充裕，與一般私經濟行為之獲益結果並無不同。較之政府興建國民住宅乃國家為安定國民生活及增進社會福祉，負有統籌興建、管理國民住宅、推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，則顯有不同。再同法第44條規定遇有一定情形時，得解約收回不動產，係基於國有財產之性質有別於一般私有財產，為達國家有效運用國有不動產之目的，人民之承租權較之普通私法契約受有較多之制約，惟同法第1條明定「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」即明定國有財產法之特別法地位，關於國家財產之處分、用益，優先於其他法律而為適用，自難以同法第44條有相異於民法、土地法等租賃篇章之解約規定，即指國有不動產之出租行為係屬公權力行使（最高行政法院
10 0年度裁字第2411號裁定參照）。是原告認本件應適用雙階理論，對原告與被告間未簽約前所發生之爭議，認屬公法之爭議云云，亦不可採。
㈢、本件原告向被告申請承租系爭公有土地，核屬為訂立租賃契約所為要約之意思表示，而被告予以否准，僅屬土地管理者不為承諾租賃土地之意思表示，要非行政處分。又依前揭司法院釋字第448號解釋意旨，本件因被告拒絕原告承租系爭土地所生爭議，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，本院對之並無審判權，原告不得依訴願、行政訴訟程序以為救濟，訴願決定不予受理，並無不合。從而，原告逕而提起行政訴訟，依首揭規定之說明，本院應依職權將本件訴訟移送於有審判權之臺灣嘉義地方法院，爰裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 22 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 103 年 12 月 22 日
書記官 凃 瓔 純