高雄高等行政法院判決
103年度訴字第489號民國104年3月10日辯論終結原 告 邱敬訴訟代理人 顏均揚 律師被 告 行政院農業委員會林務局嘉義林區管理處代 表 人 廖一光訴訟代理人 黃厚誠 律師上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國103年10月9日農訴字第1030710733號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告前於民國97年8月1日就被告所轄阿里山事業區第211林班（坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○號內）之國有林地（下稱系爭林地），依國有林地濫墾地補辦清理計畫向被告申請補辦清理訂定租約，案經被告請行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱農林航空測量所）協助，以第一版航空照片判釋結果，認為原告墾植茶園之系爭林地於66年為竹林，且該竹林與同林班租地圖125號之間無明顯境界區分，原告亦無法證明其父、祖輩在當時已占墾，不符合國有林地濫墾地補辦清理之規定，爰以103年3月10日嘉政字第1035210467號函駁回其申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）系爭林地於40年前即為原告丈夫林務局（更名前為林士榮）之父親林茂申（88年死亡）所開墾作為農用，97年4月23日行政院農業委員會（下稱農委會）發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱補辦清理要點），以提供長年占用林地之占用人取得國有林地合法承租之機會。原告於97年8月1日檢具第一版航空照片等相關文件，依補辦清理要點第2點規定向被告申報系爭林地為58年5月27日前濫墾占用案件，請求補辦清理訂約，卻未獲回應。嗣100年10月原告接獲被告寄發之存證信函請求原告無條件放棄占用系爭林地，經原告向被告詢問，被告稱早於98年2月26日曾函復通知原告補件，惟原告自97年向被告申請後，從未接獲被告之補件通知。被告除未能就該補件通知已合法送達充分舉証，卻又接連提起民事訴訟，執意逼使原告遷離系爭林地。系爭林地之土地建物資料，雖係記載其所有權人係中華民國，惟其登記日期為95年12月13日。本件原告夫家自父輩開始，於民國初年即於系爭林地墾植，惟早期教育不普及，資訊不通達，民智未開且當時地政登記制度尚不完善，甚至處於日據時代，人民於無主荒地開拓耕作，不知須辦理土地登記，後代子孫承襲祖上，亦不曾懷疑家族世代居住耕作，賴以為生之土地，是否於名義上亦屬於自己家族所有。之後地政制度逐漸完善，因國家未顧及此些事實上居住耕作於此地之人民，造成土地已收歸國有，原占有人卻仍持續占用，因而產生諸多爭議，故農委會提出「國有林地濫墾地補辦清理作業要點暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫」，協助無權占用人取得合法使用權限，該政策本立意良善，惟補辦清理要點內容卻極嚴苛，被告亦對依補辦清理要點申請補辦清理之人民百般刁難，以至當時申請之人民，幾乎皆未能依該要點取得租約，顯然與補辦清理要點所欲達成之目的相違。
（二）被告雖以98年2月26日嘉奮政字第0985401175號函通知原告「申請人於民國58年時未滿15歲，若台端與原占用人屬直系親屬繼承關係，請於文到15日內，補送原占有人除戶資料備查，否則將依規定不予受理‧‧‧」云云，該補件通知在性質上係兼有補件之觀念通知及附有停止條件之行政處分，合先敘明。被告選擇以書面為補件通知，應遵循行政程序法第96條規定，惟其在程序上有以下疏失：
1、應記載事項漏未記載：按行政程序法第96條對其應記載之事項有明文之規定。又書面之行政處分，必須記載不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，此即為學說所稱之「教示制度」。此外，若不能從書面行政處分中得知處分機關者，依行政程序法第111條第1款之規定，該處分為無效。惟上開被告98年2月26日函不僅未記載教示制度，連受文者姓名、處分機關及其首長署名、蓋章皆有缺漏，依行政程序法第111條第1款之規定，就該處分之內容顯然無效。
2、未合法送達：按行政處分未對外通知或公告時，尚屬行政機關內部之文件。換言之，書面之行政處分應於送達相對人及已知之利害關係人時發生效力，行政程序法第110條第1項有明文規定。且按「由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之。但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。」上開被告98年2月26日函關係申請人之土地使用權益，且補辦清理要點第8點除規定實施期限僅有2年，又附加補件之短期期限，其送達依法應以掛號為之，惟被告不僅未用掛號，甚至可能根本未寄出。被告雖屢屢於民事訴訟進行中辯稱補件通知業已合法送達，然卻無法提出證據，甚至辯稱「該站公文存檔資料，當時確有依規寄發，惟該站於98年8月8日莫拉克颱風侵襲期間，辦公廳舍周圍遭嚴重土石流災害，致無法正常運作，在辦公室搬遷過程中，記載郵寄公文掛號收執號碼等資料遺失。」云云，如掛號收執號碼等資料早就遺失，如何確定補件通知已寄發，縱有寄發，又如何斷定確有送達。如被告真有以掛號方式寄發，雖遺失相關文件，仍可至郵局調查相關資料以資證實，然迄今卻未曾向郵局查證，令人難以相信，況依舉證責任分配之原則，被告就此事負有舉證責任，渠未能提出事證，卻空言主張、推拖卸責。足見被告行政作業上有重大疏失，卻將程序瑕疵所致之遲誤轉嫁人民負擔，嚴重違反依法行政原則。
3、質言之，上開被告98年2月26日函依法不僅無效；其未合法送達原告，亦無從對原告生任何效力，原告並未因此負有補件之義務，其申請程序截至被告於102年12月18日將系爭處分送達訴原告為止，仍未終結，至為灼然。
（三）原告之申請並無不符補辦清理要點：
1、原告向經濟部所屬之財團法人工業技術研究院（下稱工研院）申請嘉義縣○○鄉○○段○○○○號地區攝於40年間之空照圖所作之土地利用判釋報告，係利用紅波段與綠波段所組合之紅綠立體影像圖之科學技術作為地形地貌之分析，已證明原告所占用之系爭林地早在40年即被開墾為農作用地。上開科學技術顯較被告僅以肉眼辨識作為方法更可提供較高信服力之判釋意見。
2、再者，補辦清理要點並未明文限制申請人須為「原占用人」、「與原占用人係屬繼承關係者」或「於民國58年前已年滿15歲之占用人」，補辦清理要點僅規定「占用人」。
按「占用」，為占有、使用之意，依民法第940條規定僅須對物有事實上管理之力即為占有人。原占用人年老之際，皆居住在原告家，並由原告照料生活起居，原占用人亦因行動不便，經常無法自行入山墾植、管理作物，而交由原告及其配偶耕作、經營及管理，是以原告實際上確為占用人，符合補辦清理要點之申請資格。況且，如系爭作業要點確係限制申請人須為「原占用人」，何以縱觀系爭作業要點未使用「原占用人」一詞，蓋原占用人與占用人之定義顯然有別，且依補辦清理要點第1點及第2點規定，文義上僅係針對「申請墾植土地之範圍」作限制，根本無從得出申請人限於原占用人之結論，即便遍觀整個作業要點亦未就濫墾地之占用人有所定義或規定。
3、農委會林務局97年11月24日林政字第0971721782號函釋為行政程序法第159條第2項第2款所指解釋性行政規則，解釋性行政規則應僅是為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準，理應不得逾越解釋範圍造成額外限制效果，惟上開解釋性函釋實際上卻增加補辦清理要點所無之限制，顯然構成規範性逾越，且該函釋從未發布或公告，卻對人民之申請造成重大影響，而違反誠信原則、依法行政原則及明確性原則。據此，原告應不受拘束。是以被告不應將補辦清理締約之申請人限於原占用人，因此原告之資格符合系爭作業要點之申請，核無違誤。
4、縱補辦清理要點確實僅限原占用人及其合法繼承人，就此等嚴格限制申請人資格之認定標準，被告理應踐行公告程序，使申請人充分了解，被告不為公告或登載於政府公報，已違反行政程序並構成行政怠惰。查原占有人為原告之公公，於88年時亡歿，無法為申請人，且因補辦清理要點並無表示申請人需為原占用人或原占用人之合法繼承人，故以原告作為系爭林地補辦清理之申請人。又本件雖由原告提出申請，未明示原占用人之合法繼承人林務局之名義，惟按「又雖與第三人為法律行為時，未明示其為代理人；而如相對人按其情形，應可推知係以本人名義為之者，固難謂不發生代理之效果，即所謂之『隱名代理』」此有最高法院70年度台上字第2160號判決可稽；況依社會慣習，夫妻基於夫妻共同財產對外本可互為代理，此可從民法第1003條規定意旨所推知，而原告夫妻對系爭土地之占有，實為一種財產利益，當然可據此互為代理。總言之，原告之申請亦對其配偶生效，而伊確為原占有人之合法繼承人，當然符合上開農委會林務局解釋函令之申請人資格，被告應核准本件之申請。
（四）農委會林務局97年11月24日林政字第0971721782號函違反一般行政法原則：
1、違反平等原則：農委會林務局曾自承考量補辦清理基準日迄今歷時久遠，原始濫墾人恐已老邁凋零或交由下一代經營濫墾地，故放寬其合法繼承人得依補辦清理要點補辦清理訂約，然不論原告亦或是原告配偶皆為原占用人林茂申之下一代親屬，不應有不合理之差別待遇而違反平等原則，因此不管原告或其配偶作為申請人，被告皆應准許，況且系爭林地確為早於58年5月27日前即經原占有人開墾，於補辦清理要點實施期限間，依規定提出申請補辦清理締約，應當予以照准。惟被告故意不為公告且未函知原告，聽任補辦清理要點之施行期限屆滿，不僅使原告無從得知申請程序之認定標準並於期限內提出補件，也造成原告之配偶雖具申請資格，卻無法於實施期限內提出申請。
2、違反信賴保護原則及明確性原則：原告係一般人民，僅得信賴經頒布之補辦清理要點所明訂之申請資格，而觀系爭作業要點之文字，並無法得出農委會林務局對申請人所加諸之限制，農委會林務局自行於內部訂定更嚴苛之條件排除，已嚴重違反行政程序法第8條之信賴保護原則及第5條之明確性原則。
3、違反比例原則：原告之配偶為農委會林務局函釋所定之適格申請人（其為系爭林地原占用人之法定繼承人），故不論是由原告或其配偶提出申請，對被告皆無實質上差異，但農委會林務局及被告卻自行限制僅有原占用人及其直系血親符合申請資格，此種任意限制申請資格之行為不僅無助系爭計劃所欲達成之管制效果，亦與維護國土之水土保育毫無關聯。蓋系爭計畫本係欲藉由締約方式導正占用人之林地使用，然被告卻主張為了水土保育必須嚴格審查、限制申請人締約，惟事實上可申請之林地僅有58年5月27日前已開墾之林地，就算是未限制申請人資格，亦未使可申請補辦清理締約之林地增加，且申請人於締約後，其使用方式即受租約所約束，被告可用該方式管理林地使用，如申請人違反約定，主管機關即可終止契約收回林地，而才是農委會本來擬定補辦計畫之構想。況被告亦未採取影響最輕微的手段（例如公告或即時通知），其違反比例原則之理，灼然甚明。
（五）被告固非以原告未經補件據以駁回原告之申請，而係以原告不符合申請人之資格及無法證明其父、祖輩在系爭林地於58年5月27日前已占墾為由駁回原告之聲請，然而被告98年2月26日嘉奮政字第0985400175號函卻與本件訴訟，具事理關聯上之重要性。原告所以至今方提出救濟程序，肇因於被告98年2月26日嘉奮政字第0985400175號函從未送達原告，而該函不僅記載足以影響原告申請權益之資訊，其未送達更致使原告無法於補辦計畫之實施期日內改以資格較無爭議之申請人提出申請。是以，原告必須就被告98年2月26日嘉奮政字第0985400175號函之程序瑕疵指摘，蓋若無被告之行政瑕疵，原告與其配偶早於98年間即可順利申請並辦理締約。
（六）本件原告所欲救濟者，係本就信賴農委會所頒布之濫墾地補辦清理實施計畫所為之申請結果，而非行使請求就濫墾建地訂立租約之公法上權利。又原告固然肯定被告基於國土保安及維護國土之水土保持等公益之立場，在審核補辦清理訂立租約上應嚴格。惟若農委會於訂立補辦清理要點時僅規定申請人為占用人，被告自不得任意設定更嚴格之條件，因此並非「嚴格審核」，而實為「裁量濫用」。況且補辦清理要點原本即未對資格設有限制，農委會在頒布該等計畫上是否有所瑕疵固值討論，但農委會林務局及被告卻逾越權裁量權限自行限縮申請資格，亦不遵照一般行政原理原則，竟還稱如不設限無異鼓勵無權占用行為及變價獲取暴利之行為。再者，即便是占用人符合系爭清理實施計畫及補辦清理要點所訂定之全部條件，亦僅係符合得向被告提出訂立租約之申請，然而被告是否就符合資格之占用人仍有締約之裁量權限恐有疑問，由補辦清理要點第2點及第3點規定以觀，補辦清理要點並無賦與被告裁量權限，縱認被告有裁量權限，於本件中其裁量亦縮減至零。是以如申請人符合申請資格，被告即應按照補辦清理要點進行處理，而非有任意准駁之裁量權限，此亦違反行政程序法第10條任意裁量禁止原則。
（七）補辦清理要點之目的係為幫助多年使用林地之占用人取得合法使用土地之權利並以締約之方式導正管理，並非係為驅趕無權占用人以維護國土之水土保持，且補辦清理要點簡介亦明白指出：「本補辦清理作業係為解決本局早期漏未清理懸案，減少濫墾（建）使用者民怨、民意代表關說壓力及民眾抗爭等社會成本之付出等社會問題，並期有效解決國有林地內濫墾占用案件，將違法墾植者導正納入林地管理，限期完成復育造林，以利保全國土‧‧‧。」更可證補辦清理要點之目的確實是要將墾植者導正納入林地管理，而非係藉著嚴苛、裁量濫用之申請程序，以不符申請資格為名，驅趕申請人以達保育山林之效。況農委會林務局係考量補辦清理基準日迄今歷時久遠，原始濫墾人恐已老邁或凋零，或交由下一代經營濫墾地，方以函釋放寬法定繼承人亦得為補辦清理對象，故就函釋之目的解釋，申請人實有放寬予原占墾人之下一代即直系卑親屬而非僅有繼承人可申請，蓋繼承權係基於血緣所生之權利，而直系卑親屬不一定有繼承權，如本件即是，如以此作為限制原占墾人「下一代」的資格限制，顯過嚴苛，亦不符合社會常情。從而，農委會林務局97年11月24日林政字第0971721782號函釋應屬無效，補辦清理要點之申請人並未附加任何限制，縱上開函釋有效但亦有放寬直系卑親屬皆得為申請人之意涵，是以原告應具申請人資格無疑。
（八）原告所提出之照片為第41年所拍攝之航空照片，以該照片作為補辦清理申請之證明文件，顯然較被告所據之66年第一版航空照片、77年及88年航空照片影像結果較為可信。
被告雖以農林航空測量所協助判讀照片影像結果，稱系爭林地仍屬尚未完成清理之舊有濫墾地，然而原告以41年2月6日所拍攝之嘉義縣○○鄉○○段地區之航空照片向工研院申請影像判釋，工研院將41年航空照片影像套疊嘉義縣○○鄉○○段地籍線之成果顯示，系爭林地位於○○鄉○○段○○○○號所屬範圍內；工研院並就影像套疊成果及影像紋理特性綜合研判○○○鄉○○段○○○○號中之粉紅色圓框內（即系爭林地所在範圍）為農作土地利用型態。再者，經農林航空測量所判釋系爭林地結果，66年為竹林、77年為竹林、87年為茶園，復參補辦清理要點第2點：
「民國58年5月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第一版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處進行補辦清理。㈠濫墾地已栽植木竹。」足證系爭林地於66年、77年及87年已符合補辦清理要點所明定之占用事實，然而被告卻任意解讀為「均屬自然生長蔓延所形成之竹林，並無人為墾植跡象」，實際上農林航空測量所並無就竹林是如何生成表示意見。況就66年、77年及87年之判釋結果以觀，綜合附近他人之墾植地貌，所大量減少之植物為闊葉樹，而非竹林，可見竹林是有目的之栽種，而非自然生長蔓延，又農委會林務局於103年5月28日於官方網頁上公告表示「為有效解決懸宕原臺灣省政府於民國58年5月23日『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』公告實施前在國有林班地內發生有濫植之竹類墾地‧‧‧」、「嘉義林區管理處表示，濫植竹類切結地轄管總計2,102筆，分布在低海拔山區以大埔鄉○○○鄉○○路○○○○路鄉及竹崎鄉等為主就有2,027筆‧‧‧」，足見竹木並非自然生長，而是人為栽種，且實際上竹類植物易於栽培之特性，確實是林區居民通常栽種之經濟作物，此更證系爭林地於58年5月27日以前已有開墾之事實，被告雖表示原告出具之工研院成果報告所判釋之對象實為嘉義縣○○鄉○○段○○○○號土地，並非系爭林地，然而，就被告判釋結果除了與工研院以影像套疊判釋之結果有落差外，其所使用之「比對」方法究竟為何，實有疑問，是以系爭林地應位於○○鄉○○段○○○○號所屬範圍內。從而被告否准原告補辦清理訂約之申請，顯然有所不當等情。並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分（被告103年3月10日嘉政字第1035210467號函）均撤銷。⑵被告應依原告97年8月1日之申請書，依照補辦清理要點第2點第1、2款及第3點第
1、2款之規定，作成就坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○號，面積約1.5公頃之國有林地，核准原告與被告訂定租約之行政處分。
三、被告則以︰
（一）被告103年3月10日嘉政字第1035210467號函乃以農林航空測量所就第一版航空照片之判釋結果，系爭林地於66年為竹林，且原告亦無法證明其父、祖輩於當時已占墾，駁回原告之申請。又被告98年2月26日嘉奮政字第0985401175號函乃係通知原告如與原占用人屬直系親屬繼承關係，應補送原占用人之除戶資料備查，核其內容與原處分無涉，原告於此顯有誤會。
（二）按森林之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標，為森林法第5條所明文揭示，同法第2條規定，其主管機關為農委會，是農委會負有達成上開森林法目標之義務與權限，而得為相關之行政計畫。台灣林相鬱菁，攸關國土命脈，但林區甚廣，管理不易，濫墾時起，為清理國有林事業區內現有濫墾地以防止再被濫墾起見，台灣省政府58年5月27農祕字第35876號令公告「台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」，農委會為接續清理上開計畫漏未完成清理之舊有濫墾地，於97年4月23日訂定發佈補辦清理要點，藉與濫墾建者訂立租約方式，將違法濫墾者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能，乃為誘導式行政計畫。是以，補辦清理要點之目的顯非在於賦予濫墾國有林地者得請求林管區補辦清理而予訂約之公法上基礎，而係因58年5月27日前即占用國有林地墾殖者至今而漏未清理者，事實關係複雜，藉司法程序釐清過於冗長，為避免無法即時排除濫墾建者占有國有林地行為，致影響國土保育工作所為「就地合法」之權宜措施，希藉此迅速導正違法墾殖者，與政府同步進行復育造林。故於無法律明文之情狀下，由農委會自行為上開行政計畫之擬定，以訂立租約模式取代訴訟模式，促使濫墾建者主動配合保育作業，以達成森林法所賦予農委會國土保安之任務。再者，國有林地內濫墾建戶濫墾建所在地殆為國有，本屬無權占有人，於刑法上涉有侵占罪之嫌，於民法上，除應拆屋還地外（民法第767條參照），於使用土地期間並有給付相當於租金之不當得利於所有權人之義務（民法第179條參照），故而，濫墾建戶就林管處是否為就其所占用之國有林地為收回或出租之選擇，本無任何權益可主張，始符法理，僅因農委會為即時且有效管理國有林地，而自我妥協退讓，始有補辦清理要點關於濫墾建戶得就地合法訂立租約之特殊恩遇措施。職是，上開計畫既非法律，且非為人民之利益而存在，而係為有效滿足特殊目的所設置，自難認人民有執行計畫請求權。易言之，補辦清理要點關於國有土地濫墾建戶具備一定要件得申報補辦清理訂約之規定，乃森林法之主管機關即農委會賦予各林區管理處為清理保育國有林地而得與濫墾建戶訂立租約之依據，而非濫墾建戶得請求就濫墾建地訂立租約之公法上權利，否則，無異於將有悖於民刑法上所設限最低道德標準之行為，逕轉換為公法上請求訂立租約之基礎，法律體系間價值之混淆，莫此為甚（臺北高等行政法院101年度訴字第242號判決參照）。
（三）補辦清理實施計畫之訂立目的係農委會為解決國有林地內無權占用林地之問題，針對占用人陳情已使用林地數十年，希取得合法使用權以維生計之訴求，特以58年5月27日為基準日，擬具補辦清理要點，期以補辦清理之措施，解決山區國有林地遭占用之問題。故縱58年5月27日前即占用國有林地，然該占用行為，皆係「無權占用」，本即不得對管理國有林地之被告主張權利，且基於國土保安、及維護國土之水土保持等公益，補辦清理訂立租約自應從嚴審核。若未對「占用人」設有資格限制，無異鼓勵無權占用者之占用行為、變相鼓勵無權占用國有林地者可變價獲取暴利，自與「補辦清理實施計畫」之訂立目的相違。再者，被告管有國有林地，負有確保國有林地國土保安、水土保持之重大責任，濫墾國有林地之占用人，縱符合系爭清理實施計畫及補辦清理要點所訂定之全部條件，亦僅係符合得向被告提出訂立租約之申請，被告仍有考量、審核該被濫墾之國有林地之出租是否符合國有林地水土保持之政策，並非濫墾國有林地之占用人符合系爭清理實施計畫及補辦清理要點所訂定之全部條件，被告即應與其訂立租約。而系爭清理計畫係就58年5月27日前即已占用國有林地者，給予辦理林地租約，補辦清理要點則係針對58年5月27日前即已占用國有林地、因故漏未辦理而給予補辦訂立租約，是於58年5月27日後占用者，不論其取得方式為何，皆不符合系爭清理計畫及補辦清理要點所定承租林地之資格。另因考量補辦清理基準日迄今歷時久遠，原始濫墾人恐已老邁或凋零，或交由下一代經營濫墾地，農委會林務局方以97年7月18日林政字第0971612232號函放寬為法定繼承人亦得為補辦清理對象，並以97年11月24日林政字第0971721782號函補充說明各林管處所屬工作站初審作業有關申請人身分認定之應補送資料。退步言，縱如原告所述農委會林務局97年11月24日函非屬有效下達之行政規則，亦應適用補辦清理要點之規定，應僅限於58年5月27日前即在國有林地內存在占用事實之占用人「本人」為限，是原告亦不符合補辦清理要點訂約之資格。
（四）被告將申請人資格限於原始占有人及其合法繼承人實有其歷史緣由及維護國土之水土保持等公益之必要性，難謂被告所為之函釋違法。而據農委會林務局97年11月24日林政字第0971721782號函：「就申請人提出原占有人資料供審查部分，為便於各林管處所屬工作站初審作業有關申請人身分認定，請依下列方式辦理：㈠如申請人主張與原占用人係屬繼承關係者，應補送除戶資料備查。㈡依據行政院主計處針對民間勞動力之定義：指在資料標準週內年滿十五歲可以工作之民間人口，包括就業者及失業者。據此，申請人如非繼承關係者，應送民國58年年滿15歲之證明文件備查‧‧‧。」經被告審查原告之申請資格，原告於補辦清理基準日之58年5月27日時未滿15歲（僅9歲），按行政院主計處對民間勞動力之定義，應可認定原告當時並無獨立墾植能力，且原告為第三人林務局之配偶，其係於78年4月24日始與第三人林務局結婚（結婚時年齡為29歲），與系爭林地原始占用人林茂申亦非法定收養之關係，非屬林茂申之法定繼承人，是原告非補辦清理要點規定之58年5月27日前在國有林地已存在濫墾情形而漏未補辦清理訂約之原始占有人甚明，且縱林茂申為58年5月27日以前之原始占有人，原告亦非其法定繼承人，難認符合前揭計畫及補辦清理要點關於申請人之規定。
（五）原告另以依民法第1003條規定，原告自得代理其配偶林務局（系爭林地原始占有人林茂申之合法繼承人）提出申請，其雖未明示為代理人，但有隱名代理之適用云云。惟按民法1003條第1項之規定，明文僅限夫妻於「日常家務」始互為代理人，但本件濫墾地租賃契約之訂立並非屬日常家務，則妻自非當然有代理其夫之權限，原告此部分之主張顯無理由。
（六）由補辦清理要點之規定可知，農委會在制定該作業要點時，即已考量此次補辦清理濫墾林地之時間，距離占用事實之基準時，已近40年，期間林地之地形地貌會因天災或人為等因素產生變化，且在未登錄之國有林地，欲確認其濫墾位置及面積，若僅憑一般人之記憶欲加以釐清，實不可能，而有其事實上困難，故規定58年5月27日以前在國有林事業區內已存在之濫墾地，能以第一版航空照片判釋認定者，始得予補辦清理，蓋因航空照片較證人之陳述為可靠且具公信力，而有其必要性。經被告函請農林航空測量所協助判讀系爭林地66年第一版航空照片、77年及88年航空照片影像結果，系爭林地於66年及77年均屬自然生長蔓延所形成之「竹林」，並無人為墾植跡象，非原告97年8月1日申請補辦清理之濫植「茶樹」（占用現況），直至88年之航空照片始明顯看出系爭林地經開墾為茶園，是以，系爭林地於66年時既仍未經開墾，亦足證58年以前，原告並無占用之事實，系爭林地仍屬尚未完成清理之舊有濫墾地甚明。又審諸原告出具之工研院成果報告判釋範圍圖，並與周邊地籍圖比對結果，發現該報告所判釋之對象實為嘉義縣○○鄉○○段○○○○號土地，並非系爭林地。退言之，該工研院於40年間拍攝之航空照片黑白影本於兩造另案民事返還土地訴訟（臺灣嘉義地方法院101年度訴字第211號民事判決）中亦經民事法院以「‧‧‧其中以方形框標識之處，由放大圖片觀之，僅能辨識一片霧白，尚無法看出有被告所稱耕種之情形。故被告主張其公公早在40年間已有耕作事實云云，尚無足憑採。」等語，認定系爭林地於58年前尚未經開墾為耕地之事實。
（七）原告所提事證均不足以確切證明原告於58年5月27日以前在國有林地之系爭土地內已存在濫墾種植茶樹之占用事實，從而被告否准原告補辦清理訂約之申請，即無不洽等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告97年8月1日國有林地濫墾地補辦清理申請表、農林航空測量所66年、77年及88年航空照片、被告98年2月26日嘉奮政字第0985401175號、103年3月10日嘉政字第1035210467號函等附原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為1、依補辦清理要點申請補辦清理訂約，是否限於原占用人？2、原告依據補辦清理要點請求訂立租賃契約，經被告予以否准，是否適法？本院查：
（一）按司法院釋字第695號解釋文謂：「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」理由書並敘明：「‧‧‧人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第五四○號解釋參照）。‧‧‧行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處（下稱林區管理處）於人民依據系爭要點申請訂立租地契約時，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約。按補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第五條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，申請人如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」查本件原告係依農委會訂定之補辦清理要點向被告申請就原告墾植坐落嘉義市○○○○○段○○○○號、面積1.5公頃之國有林地訂定租約，經被告以以103年3月10日嘉政字第1035210467號函駁回其申請乙節，已如前述，揆諸前揭司法院釋字第695號解釋意旨，本件自屬公法爭議，並應由管轄之本院予以審判，合先敘明。
（二）次按行政程序法第163條規定：「本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。」此係指行政機關之計畫行為。然而計畫行為主要是在立法及政府之範疇內作成，至於在行政領域內，除按照法律及施政方針之規定，從事「執行活動」外，亦在立法或政府所指定之目標及範圍內，自行設定目標以及決定達成目標之方法，從事自行規劃之計畫活動。因此，各種傳統之國家行為方式，例如法規範（制定法、法規命令、自治規章）、政府之施政方針、行政處分、個別指示以及事實行為中，皆可能存在計畫。故所謂計畫，在原則上並非一種獨立之國家行為方式。雖行政程序法第164條仿效德國制度定有確定計畫之裁決程序，適用於土地特定利用及重大公共設施設置計畫，但此種程序涉及複雜之過程及言詞辯論，未敢驟然實施，遂又授權由行政院另定之。因此在法律無明文規定之情形下，應按行政計畫之形式為法律、命令或行政處分，而受與各該方式有關之法則的支配，倘有損害人民權益之情形，其救濟途徑亦適用各該方式相關之規定（參見學者陳敏著，行政法總論七版第627至631頁；吳庚著，行政法之理論與實用第12版，第22頁）。是以，規範內容如存有「計畫」字意時，非謂其當然即指行政程序法第163條所指之行政機關計畫行為，且不對外發生效力或不得依據前揭「計畫」對行政機關主張公法上之請求權。而應依個別狀況，尤其應依作成計畫者、計畫之內容及計畫作成方式及拘束力等事項，判定計畫之性質。查補辦清理要點第1點規定：「行政院農業委員會為清理民國58年5月27日台灣省政府農秘字第35876號令公告『台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，特訂定本要點。」第2點規定：「民國58年5月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第一版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處進行補辦清理。‧‧‧」第3點第1款規定：「濫墾地已栽植竹、木者，經各林區管理處查明屬實，依照「國有林事業區出租造林地管理要點」之規定予以訂約。‧‧‧」而上開補辦清理要點係經農委會於97年4月23日農林務字第0971720492號令予以公告，並經農委會所轄各林區管理處張貼於各村里辦公室及廣為宣導等情，有被告提出農委會前揭令、被告97年6月27日嘉正字第0975210737號公告及其函稿等文件在卷可稽（見本院卷第100至105頁）。由是觀之，改制前臺灣省政府最初為清理國有林事業區內現有濫墾地以防止再被濫墾起見，前以58年5月27日農祕字第35876號令公告「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」，限期針對遭濫墾林地依其使用現況逐一清理。嗣農委會為接續清理上開計畫漏未完成清理之舊有濫墾地，乃於97年4月23日發布補辦清理要點，就58年5月27日前即已占地濫墾而尚未依上開「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」清理者，以訂立租約方式，將違法墾殖者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能。則上開補辦清理要點，依其訂定內容及過程，顯然非屬制定法或授權命令，性質上應屬農委會於其職權範圍內，為彌補未及依前揭臺灣省政府制定「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」訂定租約之國有林地占用人，容許續行補辦租約手續所制定之行政規則。惟該要點既係農委會指示所屬林務局各林區管理處應如何對無權占用國有林地之人補辦簽訂租約之給付行政任務，經各林區管理處公告並適用，而發生「事實之外部效力」，依行政自我拘束原則，或信賴保護原則之要求，此事實外部效力亦具有法律意義，產生「法律外部效力」，則凡符合上開補辦清理要點規定之一定要件者，即得依該要點之外部法律效力向各林區管理處請求訂立租約而產生一定之公法上之請求權利，再由各林區管理處審查是否符合補辦清理要件並決定是否核准出租。如認人民尚不得逕依前揭補辦清理要點而對各林區管理處取得訂約之公法上請求權，則各林區管理處否准人民之訂約申請，即非屬行政訴訟法第5條第2項所指駁回人民依法申請之案件，亦難認該駁回函文係屬行政處分而得對之提起行政救濟，此即與前揭司法院釋字第695號解釋意旨明顯相背。故被告辯稱上開補辦清理要點性質上屬行政計畫，且未賦予人民有公法上之請求權，原告即不得依行政訴訟法第5條提起行政爭訟云云，自屬誤解。
（三）再按「民國58年5月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第一版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。（一）濫墾地已栽植木竹。（二）種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等。（三）興設建物、水池、闢為水田等。」「補辦清理方式：（一）濫墾地已栽植竹、木者，經各林區管理處查明屬實，依照「國有林事業區出租造林地管理要點」之規定予以訂約。如有補植竹、木之必要者，並應由林區管理處訂定期限完成補植。（二）種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等者，占用人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植六百株造林木、竹類部分依規定造林株（欉）數三分之一，經林區管理處檢查合格後，予以訂約。否則應無條件收回林地。（三）興設建物、水池、闢為水田等者，由占用人提出舉證文件以證明係屬民國58年5月27日前舊濫建案件，經林區管理處確認面積，並由占用人繳納5年之使用費後，予以補辦清理訂約。」「前點舉證文件係指下列情形：（一）濫墾地已栽植木竹、果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等：可清楚判釋認定具早期占用事實之第一版航空照片。（二）建物、水田、水池等者占用人應提出下述舉證文件之一：1.戶籍證明文件。2.稅籍（繳稅或免稅）證明文件。3.水、電費收據或水廠、電力公司裝設水電證明文件。4.當地縣市政府建管單位、鄉鎮市公所或其他政府機關、部隊、公營事業機構等出具之證明文件。5.其建材（如土泥磚塊結構）、確為民國58年5月27日以前始可取得，並取得建築公會等之認證或經林區管理處派員查證屬實者。6.出具曾於民國58年5月27日以前領取與目前地址完全相同（偏遠山村郵件代收處）之信件者，以郵戳為憑。7.經航空照片判釋可為認證者。」為補辦清理要點第2點、第3點第1款、第2款及第4點所規定。則由上開規定內容觀察，國有林地占用人原本即屬無權占用，依民法第767條規定，其應負有返還占用國有林地予管理機關之法定義務，但因早期登記制度之欠缺、人民法治常識不高，又有前揭臺灣省政府訂定「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」在前，導致民眾認為主管機關對58年5月27日以前即已使用國有林地之占用人給予差別待遇，為此農委會乃於97年再次制定上開補辦清理要點，其用意就在彌補未及依臺灣省政府制定「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」訂定租約之國有林地占用人，容許其於要點所限制規範之要件下，續行補辦租約手續，使其法律地位從「無權占用」提昇為「有權使用」，此係屬農委會在法律保留原則之容許下所為之給付行政。故從補辦清理要點制定目的可知，其恩給之對象主要針對58年5月27日以前即已占用國有林地墾植或興設建物、水田、水池之人，文義上當然排除58年5月27日以後才占用國有林地之人，本毋待贅述，且該要點既為彌補上開占用人漏未辦理58年租約之缺失，則其所稱之占用人自是指於58年間原本得依「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」辦理租約而因故未能辦理之本人，且因其直至97年間仍有持續占用事實，方得准其依要點補辦租約。換言之，如申請人非屬58年間得辦理而漏未辦理租約之占用人、或占用事實事後中斷、或屬第三人於58年以後接續占用者，均非屬前揭補辦清理要點得補辦租約之申請人，此從補辦清理要點第2、4點規定均要求申請人應提第一版航空照片判釋認證；興設建物、水田之申請人尚應提出戶籍、稅籍、水電裝設證明等文件即可獲得佐證。然因58年間具有勞動能力且得辦理而漏未辦理租約之占用人至農委會97年制定補辦清理要點之際，極有可能發生死亡或死亡產宣告等特殊情事而無法以自己名義補辦租約，為此農委會林務局於97年7月18日以林政字第0971612232號函釋稱：「‧‧‧至於現耕人部分，應僅限於民法第1138條、第1139條及第1140條等規定（第1138條遺產繼承人，除配偶外，依左列順序定之：一、直系血親卑親屬。二、父母。三、兄弟姊妹。四、祖父母。第1139條前條所定第一順序之繼承人，以親等近者為先。第1140條、第1138條所定第一順序之繼承人，有於繼承開始前死亡或喪失繼承權者，由其直系血親卑親屬代位繼承其應繼分。）至於私自轉讓者，因占用案件不得主張其權利，故此類現耕人自不合於補辦清理之規定。」嗣後再於97年11月24日以林政字第0971721782號函補充說明：「就申請人提出原占用人資料供審查部分，為便於各林管處所屬工作站初審作業有關申請人身分認定，請依下列方式辦理：（一）如申請人主張與原占用人係屬繼承關係者，應補送除戶資料備查。（二）依據行政院主計處針對民間勞動力之定義：指在資料標準週內年滿15歲可以工作之民間人口，包括就業者及失業者。據此，申請人如非繼承關係者，應送民國58年年滿15 歲之證明文件備查。（三）申請人應提出申請地點與民國58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里之證明文件備查。
三、承上，各項所列應（補）送文件，各處所屬工作站應限期申請人提出，倘屆期仍未提出者應予駁回申請案。」此均係制定補辦清理要點之機關再以函釋補充前揭要點，雖函釋內容略有擴張申請人資格限制，但此與要點制定原本即在彌補58年間得辦理而漏未辦理租約之人容許補辦租約之本意無違（蓋申請人如於58年間有辦理租約，縱其嗣後發生死亡結果，亦係由其繼承人續行承繼該租約承租人之地位），本院自得併予援用。乃原告主張補辦清理要點並無任何條文表明或限定申請人須為「原占用人」，且農委會林務局前揭函釋顯有逾越解釋範疇，而增加前揭補辦清理要點所無之限制，並影響人民之申請權利，應不得援用云云，顯然曲解補辦清理要點制定之原意，要無足取信。
（四）第查，原告係於97年8月1日以被告制式表格，依據補辦清理要點向被告申請調查實測後訂定租約乙節，有原告提出之國有林地濫墾地補辦清理申請表一份可證（見本院卷第18頁）。而上開制式申請表格除須表明申請人基本資料、占用地點、占用態樣與面積外，並明定「占用人應送文件」須包含身分證影本、戶籍謄本、占用地點航照圖資（請逕向農林航空測量所恰購第一版航照及最新版正攝影像圖之放大圖各1份、現場照片及切結書等文件。而原告前揭申請書上僅粗略說明占用地點位在：「阿里山事業區第210林○○○鄉○○段」；占用態樣：「農作物（茶樹）」；面積：「1.5公頃」；至於占用人應送文件欄內，原告均勾選提送。嗣經本院核閱原處分卷A卷關於原告97年8月1日申請時所提送文件，其中「切結書」部分改稱占用之國有林地位在阿里山事業區第211林班；至於林務局農林航空測量所航照圖則分別拍攝於68年12月25日及96年2月3日，惟原告在上開二份航照圖中所標示之占用位置，不論地理位置（68年航照圖圈示範圍位置偏北；96年航照圖圈示位置偏南），抑或占用面積大小（68年航照圖圈示範圍不足96年航照圖圈示之半數）、占用態樣（68年之航照圖圈示範圍顏色暗黑，像似樹林中闢建之空地，且無道路與之接臨；96年航照圖圈示範圍則明顯可見排列有序之茶樹及部分竹木，且占用地上方緊鄰道路）都明顯互有差異等情，有原處分卷A卷全卷在卷可稽，則由原告所提申請資料所示，原告於97年8月1日申請當時，對於自己實際占用之國有林地地點及其確切地籍資料根本毫無所悉，直至向林務局農林航空測量所調取航照圖後，始知占用土地實際坐落阿里山事業區第211林班之系爭林地，加上其前後航照圖圈示範圍不一致，顯難判斷原告97年申請當時實際占用之國有林地（即96年航照圖所圈示範圍），係其於68年12月25日或58年5月27日以前即已持續占用之國有林地。
（五）又查，被告對原告前揭申請所為之處置，因嗣後發生98年8月8日莫拉克風災，導致被告奮起湖工作站相關卷證資料沖毀而無法查證，惟被告因認其業已否准原告申請，遂於101年4月間向臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）訴請原告交還系爭土地（即嘉義地院101年度訴字第211號），經原告於上開民事訴訟中主張其早先係由伊公公林茂申在系爭土地種植茶樹，後來由伊負責耕種，前後長達20幾年，且伊曾於97年8月間曾向被告申請補辦租約而未獲答覆之情（見嘉義地院上開民事卷第26至33頁），被告乃依據上開民事起訴狀所標示原告亦於訴訟中肯認之占墾茶樹位置圖（即嘉義地院上開民事卷第6頁，嗣後經嘉義地院至現場會勘後製作如本件判決附件複丈成果圖，其中編號A、B所標示者即原告實際占用面積），函請林務局農林航空測量所協助判讀系爭土地第一版航空圖與70年代、80年代各擇一年度之航空照片比對說明。經該所比對結果，原告實際占用如附件所示之系爭林地，如依87年8月11日航照圖所示確屬茶園；但依據77年6月3日航照圖所示則屬竹林，且與其南側竹林沒有明顯區隔；如再套繪於66年2月25日第一版正攝影像航照圖所示仍屬竹林，不僅東側未連接道路，也與四周竹林均無明顯區隔等事實，有該所101年10月22日農測調字第1019250062號函及其所附套繪航照圖三份附於原處分卷D卷（第78至81頁）可證。佐諸原告於前揭101年5月8日民事言詞辯論程序中明確陳述：伊係與第三人林茂申先後在附件所示系爭林地上種植茶樹達20餘年等語，則原告與第三人林茂申實際占用如附件所示之系爭林地，應係林務局農林航空測量所77年6月3日拍攝航照圖以後始發生之占用事實。
（六）再查，原告於前揭民事訴訟一審受敗訴判決，經向臺灣高等法院臺南分院提起上訴（即臺南高分院102年度上易字第110號）後，原告改稱伊公公林茂申自40年間即在系爭林地有為墾植農作行為等語，並提出由伊夫林務局（原名林士榮）委託第三人工業技術研究院製作之歷史航空照片影像判釋成果報告一份為證（見臺南高分院上開民事卷1第29至46頁），並援前揭工研院報告作為對本件被告原處分不服而提起訴願之主要憑據（見訴願卷第126至136頁），業經本院依職權調取嘉義地院101年度訴字第211號民事卷全卷及調取訴願卷核閱屬實。惟查，農委會於制定補辦清理要點時，同時擬定「國有林地濫墾地補辦清理實施計畫」，以說明補辦清理要點制定之緣由、處理原則及審查方式等項，其中所謂「第一版航空照片判釋」係指林務局農林航空測量所65年以後所拍攝之第一版航空照片乙節，有前揭計畫目的及緣由內所記述（見訴願卷第92至93頁），此核與原告97年8月1日制式申請書上所載明占用人應送文件欄中關於占用地點航照圖資，亦表明：「請逕向農林航空測量所洽購第一版航照及最新版正攝影像圖之放大圖各1份」等語（見本院卷第18頁）相符。依此，林務局農林航空測量所就系爭林地所提供之第一版航照圖，始為適格之申請文件。至於其他航空照片，縱使拍攝時間早於農林航空測量所拍攝第一版航空照片以前，但因農林航空測量所之拍攝目的才是專為地籍套繪測量、土地細部變動所設，拍攝角度、距離及顯像細微程度，自非其他航空照片可得比擬，故其他航空照片原本即非屬補辦清理要點所指之適格航空照片；且查，原告所提工研院於102年4月25日出具之成果報告，其係從飛航高度鳥瞰拍攝之臺灣島嶼拍攝照片，以選區定點放大之方式，逐步篩選出其所認定之嘉義縣○○鄉○○段○○○○號土地，並於報告中表示：「嘉義縣○○鄉○○段測區判釋範圍內之土地民國40年時為農作用地。」等語（見訴願卷第132頁），然查，工研院前揭報告並未指明其地籍測量之依據，或其有何具備地籍測量之能力，且前揭報告所附之航空照片，因反覆選區定點放大結果，其所測定之大坪段978地號土地照片影像甚為模糊不清，此與農林航空測量所66年2月間就系爭土地所拍攝之第一版航空照片影像清晰程度實有明顯差異，則其逕以其自行判定之大坪段978地號土地中，有與附近地形地貌存有差異之區域，即將之定義為農作用地，實屬率斷。是以前揭工研院成果報告既未表明其對系爭林地據以測量之依據，且其所附照片亦無足夠之顯像得以判別究竟墾植何等農作，則該等報告顯無足引為如附件所示之系爭林地於58年5月27日以前，即有如原告所指述從事茶樹或竹林之證明。
（七）綜前觀察，原告於上開民事訴訟審理之初即已表明如附件所示之系爭林地由伊公公林茂申以種植茶樹方式進行墾植，嗣後由伊接續為之，時間長達20餘年等語，此核與農林航空測量所66年、77年、87年所拍攝之系爭林地航空照片內容相符，足見原告或第三人林茂申實係77年以後始占用系爭林地進行墾植，則揆諸前揭補辦清理要點第2、4點規定所述，原告自不符合補辦清理要點而得申請訂定租約之申請人。依此，被告原處分以雙方在民事訴訟爭訟情節，並審酌農林航空測量所就系爭土地拍攝之第一版航空照片判釋認定系爭林地與鄰近林地間並無界線區分，遂以原告無法證明其父或祖輩早在58年5月27日以前即在系爭林地墾植之事實，不符合補辦清理要點規定而駁回其申請，自是適法處置。乃原告一面主張補辦清理要點並未限定占用人資格，他方面進而主張第三人林茂申早在40年間即已在系爭林地墾植農作（竹林或茶樹）云云，不僅與補辦清理要點規範相左，且原告所提工研院前揭報告，亦無足證明原告或第三人林茂申有於58年5月27日以前即曾占用系爭林地之事實，是其前揭主張，顯屬無據。
五、綜上所述，本件原告既未能證明其父或祖輩於58年5月27日以前即有占用如附件所示系爭林地墾植行為，且被告經由農林航空測量所拍攝系爭土地第一版航空照片判釋結果，又未能認定系爭林地與附近林地於66年間即有界線區隔，遂以原告不符合補辦清理要點規定而否准其申請，於法並無違誤。
訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告97年8月1日之申請書，依照補辦清理要點第2點第1、2款及第3點第1、2款之規定，作成就坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○號，面積約1.5公頃之國有林地，核准原告與被告訂定租約之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 24 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 3 月 24 日
書記官 謝 廉 縈