高雄高等行政法院判決
103年度訴字第498號民國104年3月25日辯論終結原 告 劉美伶訴訟代理人 黃昭雄 律師被 告 臺南市安平區公所代 表 人 林國明訴訟代理人 葉文娟
王佩雯上列當事人間低收入戶事件，原告不服臺南市政府中華民國103年9月25日府行濟字第1030903748號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)本件原告係不服被告民國103年5月16日南市平社字第1030314114號函(下稱103年5月16日函)通知其未成年之外孫郭碇梧（兄）及郭柏亦（弟）註銷伊等低收入戶資格。因上開低收入戶係原告次女江函霓於97年10月過世後，當時江函霓前夫郭正豐入獄服刑，遂將郭碇梧及郭柏亦改由原告監護，監護期間由原告代該2未成年人申請等情，有原告申復書及戶口名簿附卷（本院卷第19-20、52頁）可稽，且原告與申請人為同一戶籍之直系血親，原告並為戶長，則依民法第1114條第1、4款規定其與申請人間互負扶養之義務，則被告將郭碇梧、郭柏亦之低收入戶資格取消，於原告自有法律上之利害關係，是原告為系爭註銷低收入戶資格處分之法律上利害關係人，應無疑義。
(二)按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項分別定有明文。經查，原告於起訴時，訴之聲明為「一、原處分及訴願決定均撤銷。二、被告應作成准予江佩樺、江存昱、郭碇梧3人核列為同一低收入扶助等級第2款資格之行政處分。」而因原告103年6月19日之申復書本係不服被告103年5月16日函通知其外孫郭碇梧（兄）及郭柏亦（弟）註銷伊等低收入戶資格，已如上述，惟因原告提出申復後，嗣於同年月20日就其前於同年3月18日申請江佩樺、江存昱、郭碇梧、郭柏亦4人之低收入戶申請，遭臺南市政府社會局分為2戶，分別核定江佩樺、江存昱為低收入戶3款、郭碇梧、郭柏亦為中低收入戶一事，提出申復，對江佩樺、江存昱、郭碇梧、郭柏亦等人被分別核定為2（中）低收入戶表示異議，且原告於提起訴願時並就江佩樺、江存昱、郭碇梧、郭柏亦等4名未成年人既於戶籍上在同一戶籍內，不能分為2（中）低收入戶身分，故應將該4人納入同一戶內審核事項予以爭執。另於本件訴訟時，郭柏亦已由其父郭正豐帶回撫養等情，有上開申復書及臺南市北區調解委員會101年民調字第0110號調解書附卷（本院卷第194頁、第104頁）可稽。
則原告起訴後於104年2月10日本院行準備程序時，變更訴之聲明為「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告103年6月19日及同年月20日之申請，作成准予江佩樺、江存昱、郭碇梧3人核列為同一低收入戶並為臺南市政府辦理低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查審查作業要點(下稱作業要點)第11點第2款資格之行政處分。」被告對於原告訴之變更並無異議，而為本案言詞辯論，揆諸前開規定，應予准許。
二、事實概要︰緣被告原自97年12月起即已核定原告外孫郭碇梧及郭柏亦為臺南市社會救助調查要點第13點第2款低收入戶在案（本院卷第39頁），嗣因臺南市政府社會局(下稱臺南市社會局)訪視原告及另案申請人即原告之外孫江佩樺時，發現郭碇梧及郭柏亦之父親郭正豐於100年10月假釋出獄，被告據此乃重新審核郭碇梧及郭柏亦之低收入戶資格後，認其家庭應計算人口為郭碇梧、郭柏亦、原告及郭正豐等4人，依最近1年（101年度）財稅資料計算其家庭收入，全戶平均每人每月收入已超過臺南市103年度最低生活費補助標準新臺幣(下同)10,869元，不符合臺南市各款低收入戶之規定要件，乃以103年5月16日函通知郭碇梧及郭柏亦註銷其等低收入戶資格；並以103年5月29日南市平社字第1030349105號函(下稱103年5月29日函)通知郭柏亦（申請人）改列為臺南市中低收入戶。原告不服，於103年6月19日書具申復書表示異議，經被告審核後，仍認不符合臺南市低收入戶之規定要件，以103年6月24日南市平社字第1030401206號函(下稱原處分)通知原告仍維持中低收入戶之核列。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)按社會救助法施行細則第4條固對於社會救助法第5條第3項「不列入家庭應計算人口範圍」其中第2款之「特定境遇單親家庭」有所規定，但因同條第2項仍賦予主管機關得視實際需要及財政能力，就該條文所定情況，認定特定境遇單親家庭，因此，社會救助法施行細則第4條似屬例示規定。以本案郭碇梧而言，母親江函霓於96年離婚，97年間去世，當時郭碇梧已是單親家庭，才4歲幼兒，此後與其父郭正豐至今未共同生活，其父未曾盡扶養之義務，而係由原告獨力扶養，難謂非特定境遇單親家庭。再者，郭正豐入監執行，縱100年10月間假釋出獄後，亦未扶養郭碇梧，符合社會救助法第5條第3項第4款所定：「未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。」之情形，故郭正豐自無庸列入應計算人口。
(二)縱被告認為本件不符合社會救助法第5條第3項第2款、第4款之情形者，但社會救助法第5條第3項第9款既賦予主管機關就特殊情形，經訪視評估以申請人最佳利益考量，可認定不列入應計算人口者。再者，依臺南市政府處理特殊個案家庭計算人口範圍處理原則第2點第（四）款規定「未成年子女由祖父母監護或有照顧事實，其父母經區公所查證確實未履行未成年子女扶養之義務。」第（七）款規定：「其他經本府派員訪視評估認定之特殊情形。」均不列入應計算人口。第3點規定：「已提出遺棄告訴或給付扶養訴訟之申請救助案件，申請人得提出訴訟資料，暫依前點規定暫不列入應計算人口」。本件郭碇梧之情況，確實其父郭正豐自始至終並未扶養伊，從100年出獄後未曾探視，均由原告獨力扶養照顧。而經原告申請臺南市北區區公所調解委員會調解，郭正豐才出面，不見面理由因沒錢照顧孩子，如仍將郭正豐列入計算人口，造成郭碇梧空有父親扶養之名而無扶養之實，致郭碇梧無法符合低收入戶資格，無法受到更好之社會救助，實不合理。
(三)郭正豐若不列入應計算人口，就以郭碇梧為低收入戶申請人部分，應計算人口為郭碇梧以及原告2人（郭柏亦被父親郭正豐帶走，已未與郭碇梧共同生活），郭碇梧年僅10歲，無工作能力，每月領有2,188元遺屬年金，其他收入0元，故其平均每月收入以2,188元計；原告有工作能力，目前無業，依基本工資19,273元核算（103年7月1日起調整為19,273元），無其他收入，故其平均每月收入以19,273元計。則郭碇梧全戶應計算人口2人，有工作能力者1人，每月家庭總收入為21,461元，平均每人每月收入為10,731元，未達臺南市103年度最低生活費補助標準10,869元，自應認定為低收入戶。
(四)另若依原告主張原告之外孫江佩樺、江存昱與郭碇梧合併為一戶低收入戶審核，全戶應計算人口即江佩樺、江存昱、郭碇梧、原告共4人（經社會局派員訪視評估，江佩樺、江存昱之父親姚天發，自江佩樺3歲起未與孩子互動往來，已依社會救助法第5條第3項第9款排除列算其生父姚天發），有工作能力者1人，每月家庭總收入計為21,461元，則平均每人每月收入為5,365元，亦未達臺南市103年度最低生活費補助標準10,869元，自應認定為低收入戶。且江佩樺、江存昱與其父親之未扶養、未共同生活情況，與郭碇梧和其父親未扶養、未共同生活之情況，基本上相似，且均由原告1人獨力扶養，生活處境亦應相同，結果卻僅准予江佩樺、江存昱部分不須將其父親列入計算人口，郭碇梧部分卻執意將其父列為計算人口，致僅核列為中低收入戶而非低收入戶，顯違反行政程序法第6條不得為差別待遇之規定。
(五)又家庭總收入之核算，主管機關有依「核實原則」據以調查認定之義務，縱有推估計算之必要，應儘可能符合真實，以符合社會救助「反映現實所需」之精神。退萬步言，若以郭碇梧、郭柏亦同列一戶，而與江佩樺、江存昱分屬兩戶之情形下，被告縱認為應將郭正豐列為計算人口，然被告既查無其薪資所得，不能證明其確實正常就業，理應以申請人最佳利益考量，而適用社會救助法第5條之1第1項第2款有工作能力未就業者，依基本工資核算之規定處理，被告卻捨此不為，逕適用同法第5條之1第1項第1款第3目規定，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資25,036元核算其工作收入，殊不足採。郭正豐每月收入部分若以基本工資計算，郭碇梧全戶應計算人口4人（郭碇梧、郭柏亦、郭正豐、原告），郭碇梧與郭柏亦分別年僅10歲和9歲，均無工作能力，每月均領有2,188元遺屬年金，其他收入0元，故其兩人平均每月收入均以2,188元計；原告有工作能力，目前無業，依基本工資19,273元核算，無其他收入，故其平均每月收入以19,273元計。郭正豐有工作能力，目前有無就業不明，依基本工資19,273元核算。是以有工作能力者2人，每月家庭總收入為42,922元（2,188＋2,188＋19,273＋19,273），平均每人每月收入為10,731元，亦未達臺南市103年度最低生活費補助標準10,869元，自應認定郭碇梧等為低收入戶，至為灼然。
(六)江佩樺、江存昱與郭碇梧雖分屬不同之父母親，然原告既1人獨力扶養江佩樺、江存昱、郭碇梧3人，而與江佩樺、江存昱、郭碇梧等未成年子女共同生活，且同一戶籍，係屬事實，臺灣臺南地方法院102年度司執消債更字第166號民事裁定亦認定原告主張需負擔3名孫子女之扶養費應可採信，而認可原告更生確定，則不管以何人名義作為低收入戶之申請人，應無不可，亦應無不得將3名未成年子女核列為同一個低收入戶之道理。況且，社會救助法第4條係規定所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下者，僅有稱之為全家人口（同法第4條之1及第5條之1亦提到所謂全家人口），並無不同父母親必須分戶之規定，顯係法無明文限制。且觀之社會救助法之規定，其內容多著重在有無共同生活或是否同戶籍。故原處分及訴願決定仍分成郭碇梧、郭柏亦一戶處理，置原告反對分成兩戶，主張應將未成年子女列同一戶低收入戶未論，亦有不當等情。並聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應依原告103年6月19日及同年月20日之申請，作成准予江佩樺、江存昱、郭碇梧3人核列為同一低收入戶並為作業要點第11點第2款資格之行政處分。
四、被告則以︰
(一)原告次女江函霓96年離婚，法院裁判原告外孫郭碇梧及郭柏亦改由原告次女監護。原告次女於97年10月過世，因其前夫郭正豐入獄服刑，故其2子改由原告監護。97年12月原告代未成年人郭碇梧及郭柏亦向被告提出低收入戶之申請，經依社會救助法第5條第1項及第3項第7款規定，計算家庭總收入應計算人口包括原告、原告外孫郭碇梧、郭柏亦等3人，以97年12月25日南市平社字第0970020436號函核列安平區第2款低收入戶在案。
(二)原告因長女江芷嫻過世，於103年4月7日向1957福利諮詢專線詢問有關急難救助之問題，臺南市政府接案後通報被告，被告依通報表所述查知原告外孫郭碇梧、郭柏亦之生父郭正豐已假釋出獄，不再適用社會救助法第5條第3項第7款規定；又查知其業將原告外孫郭柏亦接回扶養，故依社會救助法第5條第1項規定將郭正豐列入應計算人口並重新審查原告外孫郭碇梧、郭柏亦低收入戶資格。本案依社會救助法第5條第1項規定計算家庭總收入應計算人口，包括原告及其外孫郭碇梧、郭柏亦及郭正豐等4人，依103年度規定及財稅資料計算，原告每月所得22,000元、其他所得每月4元、股票投資630元(投資遠東新世紀股份有限公司，依作業要點第7點第2款規定，按調查時上月臺灣證券交易所提供之個股月平均價計算)，經核算每月收入計22,004元；郭碇梧每月領有2,188元遺屬年金；郭柏亦每月領有2,187元遺屬年金；郭正豐依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資25,036元核算；本案應列計人口4人，每月總收入為51,415元，平均每人每月收入為12,854元；動產部分合計630元。經審核原告外孫郭碇梧、郭柏亦不符低收入戶資格，以103年5月16日函註銷原告外孫郭碇梧、郭柏亦之低收入戶資格。並以103年5月29日函逕改核列原告外孫郭碇梧、郭柏亦為安平區中低收入戶。
(三)原告長女江芷嫻過世後，留下未成年子女江佩樺及江存昱2人，原告又代未成年人外孫江佩樺及江存昱向被告提出低收入戶之申請，被告以103年4月29日南市平社字第1030268931號函送臺南市政府，建請同意由原告外孫江佩樺及江存昱為低收入戶申請人並排除其父為應計算人口。臺南市政府以103年5月29日府社助字第1030506627號函同意讓原告外孫江佩樺及江存昱為低收入戶申請人並排除列計其生父為應計算人口，本案依社會救助法第5條第1項規定計算家庭總收入應計算人口，包括原告及其外孫江佩樺及江存昱等3人，依103年度規定及財稅資料計算，原告每月所得22,000元、其他所得每月4元、股票投資630元，經核算每月收入計22,004元；江佩樺其他所得每月6元、股票投資542元(投資中國製釉股份有限公司，依作業要點第7點第2款規定，按調查時上月臺灣證券交易所提供之個股月平均價計算)；江存昱無所得財產，本案應列計人口3人，每月總收入為22,010元，平均每人每月收入為7,337元；動產部分合計1,172元。以103年5月29日南市平社字第1030348323號函核定原告外孫江佩樺及江存昱為安平區第3款低收入戶。
(四)原告主張其收入不應重複計入前揭2戶乙節，經被告以103年7月24日南市平社字第1030479955號函知原告，倘原告不服被告將原告外孫江佩樺、江存昱、郭碇梧及郭柏亦等4名未成年人，因分屬二個不同家庭且分別由未成年人為申請人，致原告收入分別列入前揭2戶中計算，可改由原告為低收入戶申請人，以避免原告收入於前揭2戶中皆列入家庭總收入計算。原告亦於103年7月30日向被告提出低收入戶之申請。
以原告為代表申請人之低收入戶申請案，被告以103年8月20日南市平社字第1030543864號函文臺南市政府請派員訪視，依臺南市政府103年9月12日南市社助字第1030875170號函之訪視紀錄審核，被告以103年9月19日南市平社字第1030606324號函核定原告因全家不動產超過3,200,000元，不符合低收入戶資格。
(五)原告又於103年10月初向被告表示已辭去工作，目前失業無收入，提出江佩樺及江存昱2人之低收入戶調整款別申請。被告依103年度規定及財稅資料計算，原告每月所得依有工作能力未就業以基本工資19,273元核算、其他所得每月4元、股票投資633元，經核算每月收入計19,277元；江佩樺其他所得每月6元、股票投資450元；江存昱無所得財產，本案應列計人口3人，每月總收入為19,283元，平均每人每月收入為6,428元；動產部分合計1,083元。被告以103年10月29日南市平社字第1030710194號函核定原告外孫江佩樺及江存昱為安平區第2款低收入戶。
(六)原告另向被告提出以未成年人郭碇梧為申請人之低收入戶申請，因原告主張已向未成年人郭碇梧之生父郭正豐提出給付扶養之訴，應排除其生父不予列計。被告遂以103年10月23日南市平社字第1030691900號函，建請臺南市政府同意由原告外孫郭碇梧為低收入戶申請人並排除其父為應計算人口。臺南市政府以103年10月30日府社助字第1031017705號函復同意讓原告外孫郭碇梧為低收入戶申請人並暫排除列計其生父為應計算人口。本案依社會救助法第5條第1項規定計算家庭總收入應計算人口，包括原告及其外孫郭碇梧等2人，依103年度規定及財稅資料計算，原告每月所得依有工作能力未就業以基本工資19,273元核算、其他所得每月4元、股票投資633元，經核算每月收入計19,277元；郭碇梧每月領有2,188元遺屬年金；本案應列計人口2人，每月總收入為21,465元，平均每人每月收入為10,733元；動產部分合計633元。被告以103年11月26日南市平社字第1030775033號函核定原告外孫郭碇梧為安平區第3款低收入戶。
(七)原告主張郭碇梧之生父郭正豐未實際扶養郭碇梧及郭柏亦乙節，本案臺南市社會局於103年5月8日訪視時，業依社會救助法第5條之1第5項及第14條之規定一併考量本案有無社會救助法第5條第3項第9款之適用，惟依臺南市政府103年5月29日府社助字第1030506627號函之訪視紀錄中可知：原告外孫郭柏亦與父親郭正豐同住且有受照顧之事實，郭正豐亦願意接回郭碇梧一同照顧，郭正豐想積極爭取監護權，但原告堅持不願，故郭正豐僅扶養而未有郭柏亦之監護權。本案經訪視郭正豐、原告外孫郭碇梧、郭柏亦、江佩樺、江存昱及學校老師、相關社工人員，及郭柏亦之叔公等人，評估原告外孫郭碇梧、郭柏亦之家庭應計算人口未有因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境情形，不適用社會救助法第5條第3項第9款規定，被告依社會救助法第5條將其父郭正豐列為應列算人口範圍，於法並無違誤。
(八)另原告主張郭碇梧、江佩樺及江存昱3人同一戶籍部分，應將其3人同列低收入戶2款，案查原告之外孫郭碇梧、江佩樺及江存昱等3名未成年人雖同一戶籍，但係屬二個不同家庭且分別由未成年人江佩樺及郭碇梧為低收入戶之申請人，原經臺南市政府各以103年5月29日府社助字第1030506627號函及103年10月30日府社助字第1031017705號函同意在案，原告為江佩樺及郭碇梧之外祖母（直系血親尊親屬）且同一戶籍共同生活，依社會救助法第5條第1項第3款規定，郭碇梧及江佩樺之低收入戶申請案全戶應計算人口範圍皆包括原告，2戶之申請人不同，同合為1戶於法無據。惟若原告訴求將郭碇梧、江佩樺及江存昱等未成年人以一戶處理，僅能改由原告為申請人，則因此部分計算之結果，全家不動產超過3,200,000元不符合低收入戶資格等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有原告申復書、戶籍謄本、被告103年6月24日南市平社字第1030401206號函等附本院卷可稽，洵堪認定。茲應審酌者係原告請求被告作成將江佩樺、江存昱、郭碇梧3人核列為同一低收入戶並為作業要點第11點第2款資格之行政處分一節，是否適法？茲分述如下：
(一)按「(第1項)本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」「(第1項)第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。(第2項)前項之申請人，應由同一戶籍具行為能力之人代表之。但情形特殊，經直轄市、縣（市）主管機關同意者，不在此限。」「(第1項)第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：‧‧‧（二）有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者或55歲以上經公立就業服務機構媒介工作3次以上未媒合成功、參加政府主辦或委辦全日制職業訓練，其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入，所領取之失業給付或職業訓練生活津貼，仍應併入其他收入計算。但依高級中等學校建教合作實施及建教生權益保障法規定參加建教合作計畫所領取之職業技能訓練生活津貼不予列計。二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前2款以外非屬社會救助給付之收入。」「(第1項)生活扶助以現金給付為原則。但因實際需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構或其他家庭予以收容。(第2項)前項現金給付，中央、直轄市主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」「本法第4條第1項與第4條之1第1項第2款之當年度一定金額及第4條第2項之最低生活費，中央、直轄市主管機關應於前一年9月30日前公告之。」「臺南市政府（以下簡稱本府）為辦理臺南市（以下簡稱本市）低收入戶生活扶助與低收入戶、中低收入戶調查及審核業務，特訂定本要點。」「依本法第11條第2項，生活扶助給付依家庭收入所定之差別等級如下：（一）第1款：家庭應計算人口均無工作能力，且無收入及財產，非予救助不能生活者。（二）第2款：家庭應計算人口有工作能力者占總人口三分之一以下，且家庭總收入平均分配應計算人口，每人每月在最低生活費三分之二以下者。（三）第3款：家庭總收入平均分配應計算人口，每人每月逾最低生活費三分之二且在最低生活費以下者。」社會救助法第4條第1項、第5條第1項、第2項、第5條之1第1項、第11條、同法施行細則第2條、作業要點第1點、第11點分別定有明文。
又臺南市政府於102年10月18日以府社助字第0000000000A號公告(本院卷第146頁)：「公告103年度臺南市最低生活費暨低收入戶及中低收入戶家庭財產一定金額。公告事項：一、低收入戶（一）最低生活費金額：每人每月為新臺幣1萬,869元整。（二）家庭財產之一定限額：動產金額以每人新臺幣7萬5,000元為限、不動產金額以每戶新臺幣320萬元為限。（三）申請人原符合102年度低收入戶，但其家庭應計算人口之所有土地及房屋未增加者，且每戶不動產總金額增加幅度未超過當地區土地公告現值增加幅度者，不受社會救助法第4條第1項規定之限制．．．。」核此為臺南市政府基於社會救助法所揭櫫之照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者並協助其自立之精神，本於社會救助法第11條第2項之授權，衡酌其財政狀況、低收入戶資源匱乏程度、其他社會資源之排擠效應等，作資源最有效分配，洵無不合。
(二)本件兩造之爭點原係被告註銷郭碇梧及郭柏亦之低收入戶資格，是否合法？其等之低收入戶申請案，應否排除其父為應計算人口？惟查，原告次女江函霓96年離婚，法院裁判原告外孫郭碇梧及郭柏亦改由原告次女監護。原告次女於97年10月過世，因當時其前夫郭正豐入獄服刑，故其2子改由原告監護。97年12月原告代未成年人郭碇梧及郭柏亦向被告提出低收入戶之申請，經被告以97年12月25日南市平社字第0970020436號函(本院卷第39頁)核列安平區第2款低收入戶。嗣被告因原告於103年4月7日向1957福利諮詢專線詢問有關急難救助之問題，依當時做成之通報表(本院卷第41頁)所述查知郭碇梧、郭柏亦之生父郭正豐已假釋出獄，且郭正豐業將郭柏亦接回扶養。遂重新審查郭碇梧、郭柏亦低收入戶資格，而以103年5月16日函(本院卷第40頁)註銷郭碇梧、郭柏亦之低收入戶資格。並以103年5月29日函(本院卷第43頁)逕改核列郭碇梧、郭柏亦為安平區中低收入戶。原告另於103年4月11日又代其過世長女江芷嫻所遺留之2未成年子女江佩樺及江存昱向被告提出低收入戶之申請，經被告以103年5月29日南市平社字第1030348323號函(本院卷第58頁)核定原告外孫江佩樺及江存昱為安平區第3款低收入戶。原告嗣於103年10月初以其已辭去工作，目前失業無收入為由，再次向被告提出江佩樺及江存昱2人之低收入戶調整款別申請。經被告以103年10月29日南市平社字第1030710194號函(本院卷第89頁)核定江佩樺及江存昱為安平區第2款低收入戶。原告於103年10月17日(本院卷第95頁)再次向被告提出以郭碇梧為申請人之低收入戶申請，經被告以103年10月23日南市平社字第1030691900號函(本院卷第92頁)建請臺南市政府同意由郭碇梧為低收入戶申請人並排除其父為應計算人口。經臺南市政府以103年10月30日府社助字第1031017705號函(本院卷第93頁)復同意。被告遂以103年11月26日南市平社字第1030775033號函(本院卷第94頁)核定郭碇梧為安平區第3款低收入戶等情，有戶口名簿（本院卷第19、20頁）、被告及臺南市政府上開各函、臺南市社會福利補助申請調查表（本院卷第95頁）附卷可稽，堪可認定。按原告提起本件訴訟之類型為課予義務訴訟，其判決基準時點，應以言詞辯論終結時之法律與事實狀態為基準，則本件原告雖係就被告103年5月16日函註銷郭碇梧及郭柏亦其等低收入戶資格之處分予以爭執，惟至本件言詞辦論終結前，被告已就郭碇梧103年10月17日之低收入戶之申請案，同意以郭碇梧為低收入戶申請人並排除其父郭正豐為應計算人口，並以103年11月26日南市平社字第1030775033號函核列為安平區第3款低收入戶。故本件之爭點應僅為是否可以原告之外孫江佩樺、江存昱、郭碇梧全體或以其中任何人為低收入戶之申請人，將該3人核列為同一低收入戶扶助等級「第2款」資格。原告提出上開申請之理由無非係認社會救助法並未明文限制同一戶不能有一個以上之申請人，本件以未成年人為申請人，既經被告以個案准許，基於受扶助人的利益考量，被告應以裁量權准許將上開3人核列為同一低收入戶，如此對受扶助人才是最有利云云。
(三)關於可否將江佩樺、江存昱、郭碇梧全體均列為申請人部分。經查，社會救助法之目的，雖在保障國人能有符合人性尊嚴最低生活需要之照顧及扶助，藉社會救助手段來實現社會安全制度；其在消極面有救貧、積極面上有脫貧及協助自立的目的。惟基於國家財政的運用及有限資源的分配，國家對於人民的生存照顧，原則上處於補充地位，俾符公共救助制度所揭櫫之平等待遇、維持生計、補充性、家庭單位及親屬責任等原則，故如何認列低收入戶之資格、要件、等級，國家有其政策性之考量，自應以社會救助法之規定為據。而由社會救助法第5條第2項之規定可知，低收入戶之申請人，原則上應由同一戶籍具行為能力之人代表之。僅於有特殊情形時，得經主管機關同意，改由無完全行為能力人為申請人。本件依原告之戶口名簿之記載，該戶之共同生活戶，除寄居之人杜宜芬外，共計有原告(戶長)、江佩樺、江存昱、郭碇梧、郭柏亦等5人，其中僅原告為有行為能力之人，其餘均為未成年人，故原告若欲使江佩樺、江存昱、郭碇梧能同納為一戶申請低收入戶，自應以原告為低收入戶申請人，因江佩樺、江存昱、郭碇梧均為原告之外孫，為原告之直系血親，均屬社會救助法第5條第1項第3款之應計算人口範圍內，始為正辦。惟因原告前於103年7月30日(本院卷第79頁)曾向被告提出以原告為申請人之低收入戶申請案，經被告以103年8月20日南市平社字第1030543864號函文臺南市政府請派員訪視，依臺南市政府103年9月12日南市社助字第1030875170號函之訪視紀錄(本院卷第79頁)審核結果，因原告父親擁有不動產價值8,353,569元，超過臺南市政府102年10月18日府社助字第0000000000A號公告其103年度臺南市低收入戶家庭財產不動產部分以每戶3,200,000元為限之規定，被告遂以103年9月19日南市平社字第1030606324號函核定原告因全家不動產超過3,200,000元，不符合低收入戶資格等情，有戶口名簿、臺南市社會福利補助申請調查表、被告上開函文附本院卷（本院卷第74至88頁）可稽。原告遂請求被告及主管機關能特予通融，改以其外孫為低收入戶之申請人。而依社會救助法第5條第2項但書規定可知，主管機關同意低收入戶得改由無完全行為能力人為申請人之情形，既屬例外規定，其對於無完全行為能力人可否為申請人、何範圍之無完全行為能力人得同列為申請人，即具有裁量權。且基於例外從嚴之解釋原則，主管機關於同意此例外情形時，其同意之允許範圍自不宜過度放寬，以兼顧其他未能獲得同意之申請人之公平性。再查，本件主管機關臺南市政府為落實社會救助法照顧弱勢之政策目標，體恤原告獨自撫養3位外孫之辛苦，經被告提出函請(本院卷第92頁)後，特予同意使其3位孫子得分別自為低收入戶之申請人(本院卷第54、93頁)，惟考量江佩樺、江存昱與郭碇梧之間，屬表兄(姐)弟關係，分屬兩個不同家庭，故無法同列為同戶之申請人，因臺南市政府上開同意已屬例外，本院自應尊重行政機關之裁量權限。再者，社會救助法第5條第1項、第2項所定家庭應計算人口及例外不計入應計算人口範圍，係將民法第1114條至第1121條有關直系血親扶養義務的精神納入。另參之社會救助法第5條第1項本文所稱之申請人，解釋上即以生計上相互支應、填補之核心家庭成員為申請人，以此等申請人為準據，以決定社會救助法第5條第1項各款之應計算人口。若核心家庭成員以外之家庭成員，亦認可同列為申請人，則將因範圍過於擴張，導致應計家庭人口失真，造成無法申請救助或者計算安排之依賴救助現象。是以應以核心家庭之成員為低收入戶之申請人及家庭應計算人口範圍之準據。一般而言，所謂核心家庭係指父母子女組成之家庭，故核心家庭之成員係指父母與子女之間。另參酌民法第1114條：「左列親屬，互負扶養之義務：一、直系血親相互間。二、夫妻之一方與他方之父母同居者，其相互間。三、兄弟姊妹相互間。四、家長家屬相互間。」之規定，可知表兄弟姊妹相互間並未互負扶養之義務。則臺南市政府及被告以江佩樺、江存昱與郭碇梧之間屬表兄(姐)弟關係，不屬於上開核心家庭之範圍及彼此間亦未有互負扶養義務之關係，而不同意將該3人同列為低收入戶之申請人，亦無違誤。
(四)至原告主張以江佩樺、江存昱、郭碇梧其中任1人為申請人，將該3人核列為同一低收入戶扶助等級「第2款」資格部分。經查，由於江佩樺、江存昱2人與郭碇梧之間係屬表兄(姐)弟關係，為旁系血親，並不符合社會救助法第5條第1項所規定4款即「配偶」「一親等之直系血親」「同一戶籍或共同生活之其他直系血親」「前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人」之應計算人口範圍內，自無從在以該3位未成年人其中之一為申請人之情況下，將江佩樺、江存昱、郭碇梧均納在同一低收入戶之計算人口範圍內。原告雖主張郭碇梧、江佩樺及江存昱3人既屬同一戶籍，且確為共同生活，將其拆成2戶會造成有不公平待遇云云，惟因社會扶助建構之補充性原則，僅於法定扶養義務人無法扶養時，轉由國家補足其達到最低生活水準，復因計入家庭人口者之經濟狀況優劣，會產生有利或不利取得低收入戶資格之正反效益，故社會救助法第5條第1項所定家庭應計算人口，解釋上即以生計上相互支應、填補之核心家庭成員為範圍，以決定該項各款之應計算人口，已如上述。是原告上開主張，核與社會救助制度補充性、家庭單位及親屬責任原則相悖，亦無可取。至原告主張其收入不應重複計入以郭碇梧為申請人及以江佩樺為申請人之低收入戶申請案部分。然依社會救助法第4條第1項規定，所謂低收入戶，係指經主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。故社會救助法第5條第1項所規定家庭應計算人口範圍，僅係主管機關審查低收入戶申請案件時作為計算申請人是否符合資格之用，與該應計入之成員是否屬該申請案之受扶助人無涉。故低收入戶申請人縱有數位，且無論是否均設在同一戶籍，只要與各該申請人之間均具有社會救助法第5條第1項規定之關係，則審查各該申請人之低收入戶資格時，均應列入各申請人之家庭應計算人口範圍內。本件因江佩樺與郭碇梧雖經臺南市政府各以103年5月29日府社助字第1030506627號函(本院卷第54頁)及103年10月30日府社助字第1031017705號函(本院卷第93頁)同意其為申請人，惟原告為江佩樺及郭碇梧之外祖母（直系血親尊親屬）且同一戶籍共同生活，依社會救助法第5條第1項第3款規定，郭碇梧及江佩樺之低收入戶申請案全戶應計算人口範圍皆包括原告，與法尚無違誤。故原告上開主張，亦不可採。
六、綜上所述，原告之主張並無可採。起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告103年6月19日及同年月20日之申請，作成准予江佩樺、江存昱、郭碇梧3人核列為同一低收入戶並為作業要點第11點第2款資格之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 15 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 15 日
書記官 李 建 霆