高雄高等行政法院判決
103年度訴字第400號民國103年12月23日辯論終結原 告 地勇選礦股份有限公司代 表 人 陳啟祥訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師被 告 高雄市政府都市發展局代 表 人 李怡德 局長訴訟代理人 王存偉
邱持敬上列當事人間都市計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民國103年7月16日高市府法訴字第10330560200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告代表人原為乙○○，於本件訴訟繫屬中變更為李怡德，並由其具狀聲明承受訴訟，此有行政訴訟聲明承受訴訟狀及代表人變更資料附卷可稽，於法核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要︰緣原告在屬於都市計畫農業區之高雄市○○區○○段潮州寮小段（下稱潮州寮小段）5713、5714、5715（即光明一場）、5901、5902、5903、5904（即會結二場）、5937、5938、5939（即會結一場）地號等10筆土地上堆置爐石等作非農業使用之違法行為，經改制前高雄縣政府環境保護局於民國98年2月10日第1次查獲，改制前高雄縣政府乃以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定為由，依都市計畫法第79條第1項規定，以98年4月30日府建都字第098096328號裁處書處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期3個月內恢復作農業區之合法使用確定在案。因原告屆期仍未恢復上開土地之合法使用，改制前高雄縣政府乃續以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書處12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用。嗣原告仍於上述光明一場、會結一場、會結二場及潮州寮小段5945、5946、5947地號（即會結三場）、同小段5724、5725地號（即光明二場）、高雄市○○區○○段980、981地號（即拷潭場）等17筆農地繼續堆置廢鐵砂等物，經改制合併後高雄市政府查獲，於101年5月17日至現場聯合會勘後，要求原告就上開土地提報按時程搬遷各場區堆置物之改善計畫，原告乃提出「農地堆置搬遷計畫」，預計於101年6月15日將會結一場、同年7月25日將會結二場、同年9月13日將會結三場、同年10月18日將拷潭場、同年11月17日將光明一場、同年12月7日將光明二場土地上所堆置之廢鐵等物清運完畢，並經高雄市政府101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函復請按計畫期程完成搬遷，高雄市政府環境保護局（下稱環保局）將每月追蹤改善情形，如未依計畫期程執行，將依相關規定辦理。惟經環保局先後於同年6月18、22日；7月4、13、26日；8月20日、9月13日；10月2、18日；11月19日及高雄市政府農業局（下稱農業局）於102年1月3日多次至會結一場、會結二場、會結三場、拷潭場、光明一場及光明二場現場勘查，發現上揭場址土地仍繼續作堆置廢鐵砂使用，未按計畫時程將各場堆置物清運完畢，高雄市政府認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，對上開各場區分別以101年7月20日高市府都發開字第10132813000號、同年9月18日高市府都發開字第10133458900號、同年10月3日高市府都發開字第10133816200號、同年11月15日高市府都發開字第10134626300號、102年1月15日高市府都發開字第10230124400號、102年1月18日高市府都發開字第10230186300號函各裁處罰鍰30萬元，並均勒令停止使用。嗣原告未遵命停止使用，仍續於上揭場址之土地堆置廢鐵等物，經農業局再於102年2月8日前往會結一場、會結二場、會結三場、拷潭場、光明一場及光明二場等地現場稽查時查獲，高雄市政府因認原告違反都市計畫法高雄市施行細則第18條規定，乃按都市計畫法第79條第1項規定，依序以102年3月15日高市府都發開字第10231014000號、同年3月18日高市府都發開字第10231078000號、同年3月19日高市府都發開字第10231135900號、同年3月20日高市府都發開字第10231140300號、同年4月1日高市府都發開字第10231142200號及同日高市府都發開字第10231142500號等函各裁處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用（其中前揭高市府都發開字第10231142500號函經最高行政法院103年度判字第454號判決撤銷確定在案）。嗣農業局於103年3月5日至會結三場現勘，發現其中潮州寮小段5947地號土地上堆置物已大部分清除，而同小段5945、5946地號土地上堆置物高度亦有降低；又於同年月6日至會結二場及光明一場現勘，發現現況仍有違規堆置廢鐵之行為，上揭3處場址均未作農業使用，違反都市計畫法高雄市施行細則第18條規定，被告審酌原告於上揭3處場址違規堆置廢鐵等物之行為，前經合併改制前後高雄縣、市政府多次裁罰，並命令停止使用在案，然原告違規事實依然存在，仍無改善，爰依都市計畫法第79條第1項後段之規定，分別以103年4月11日高市都發開字第10331266300、10331266301、10331266302號函，就會結二場、會結三場及光明一場等3處場址裁處原告30萬元、20萬元及30萬元罰鍰（下合稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰㈠觀諸本件原處分內容可知，被告以原告違反都市計畫法高雄
市施行細則第18條附表一有關農業區之規定為由，以都市計畫法第79條第1項規定為裁罰基準，揆諸都市計畫法第4條及第79條等規定可知，違反都市計畫規範之使用，應為當地地方政府即直轄市政府為裁處機關。是以，被告應非本件裁罰之主管機關，從而應無法以其名義作成本件原處分。又原告係以從事處理脫硫渣、轉爐石著磁料、爐下渣著磁料等，因原告將產品放置於農業區上，遭高雄市政府予以糾正並裁罰，然原告曾向高雄市政府提出「農地搬遷計畫」改善計畫書，並經高雄市政府核可，且原告亦確實移除會結一場、拷潭場及光明二場。原告原已承租屏東縣萬丹場址之合法使用地目，目的是為規劃為搬遷之地點，惟卻遭屏東縣政府以不符倉儲設備之理由阻撓搬遷，故原告遂不及將會結二場、會結三場及光明一場等搬遷完畢。是以，高雄市政府以原告未於搬遷期程內分別於102年1月15日及102年4月1日裁罰光明一場；102年3月19日裁罰會結三場；101年9月19日裁罰會結二場，且均係裁罰最高額度30萬元罰鍰，更甚者，原告於103年1月24日突然接獲裁處處分，且裁罰金額共高達3,114萬8,136元，然又於前開高額裁罰後，接獲本件原處分，實難令原告甘服。
㈡原處分顯非屬最妥適且合目的性之手段，因此應有違比例原則，應予撤銷：
⒈按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助
於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7條規定所明揭。又「查逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論，行為時行政訴訟法第1條第2項定有明文。又法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，如主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。」、「…按行政裁量權之行使，倘有違背法令、誤認事實、違反目的、違反平等原則或比例原則等情形之一者，揆諸行政訴訟法第1條第2項之規定，仍不失為違法…。」亦為最高行政法院92年度判字第57號判決及71年度判字第811號判決所明揭。
⒉原告於100年起即著手積極進行改善，就農地上堆置之廢鐵
，有兩種可能之處理方式，其一為就地合法：為該農地辦理固定汙染源許可證；其二為放棄原堆置之農地：將廢鐵清運至其他有許可證之堆置場。惟不論採取哪一種方案，皆須歷時甚久，非一蹴可幾。原告最初計畫採取第1種方案，就潮州寮小段5901、5902、5903及5904地號等土地（即會結二場）辦理固定汙染源操作許可，並於101年1月16日以（101）勇環字第101011601號函向環保局正式提出申請書，原告為申請上揭許可證，花費甚多時間了解相關規定，並提出相當完整之申請資料，本以為會通過審查，未料環保局於申請過程中不斷要求補件，最終竟拒絕核發固定汙染源許可證予原告，導致原告長達近1年之努力落空。
⒊再原告得知就地合法之途徑不可行後，乃另思採取第2種方
案，即另尋其他有許可證之堆置場，將廢鐵清運至該堆置場。惟高雄市境內有固定汙染源操作許可之堆置場為數不多，且因原告牽涉入社會重大案件，許多堆置場場主不願協助處理，原告仍鍥而不捨，在其他縣市尋找適宜之堆置場或土地，並提出農地清運計畫，最終獲得高雄市政府允准在101年12月7日全部完成搬遷。原告原已承租屏東縣萬丹場址之合法使用地目，目的是為規劃為搬遷之地點，惟卻遭屏東縣政府以不符倉儲設備之理由阻擾搬遷，故原告遂不及將會結二場、會結三場及光明一場等搬遷完畢，但絕非惡意不搬遷。被告既已針對系爭3場址為多次裁罰處分，更於103年1月24日裁罰金額共高達3,114萬8,136元，又於103年4月11日裁罰共80萬元罰鍰，揆諸都市計畫法第79條規定，可知除施以罰鍰處分外，尚有他種如拆除、改建、停止使用或恢復原狀、停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施等可以實行，然被告卻未採取最有效，且對原告權益損害最小之手段，反而不斷以裁罰方式作為達成目的之唯一手段，揆諸前揭判決等意旨可知，應已違反比例原則，且此部分應無裁量萎縮至零，非必須以罰鍰方式不可之情況。
㈢綜上所述，被告僅以罰鍰裁罰方式作為唯一達成目的之手段
，從未考量施以對原告權益損害最小之手段，顯然視都市計畫法第79條第1項及第2項後段規定為形同具文。從而，原處分顯有違比例原則，應予撤銷等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告103年4月11日高市都發開字第1033126630
0、10331266301、10331266302號函）均撤銷。
四、被告則以︰㈠按「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模
、人力專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。本市得依相關機關組織規程為權限劃分，並準用行政程序法第15條第3項規定之方式公告之。」為高雄市政府組織自治條例第2條第2項及第3項所明定。亦即包括被告在內之高雄市政府所屬各機關之權限劃分，可依各該機關之組織規程進行事務管轄權分配，進而取得為相關行政行為之權限。經查，高雄市政府99年12月25日高市府四維人企字第0990078117號令發布之「高雄市政府都市發展局組織規程暨編制表」第3條第7款規定：「本局設各科、處、室，分別掌理下列事項：…七、都市開發處：都市計畫事業開發地區之勘選規劃執行、都市計畫事業開發地區工程、價值工程規劃執行、管理維護，都市地形及樁位測量、地形圖修測及都市計畫證明服務、都市計畫地區分區管制執行管理及都市計畫容積移轉受理等事項…。」準此，被告組織規程暨編制表既明定所掌理事項包括都市計畫地區分區管制執行管理等，則依行政程序法第11條第1項及前揭高雄市政府組織自治條例第2條第2項及第3項規定，被告就違反都市計畫法事件自有事務管轄權。是原告訴稱被告就本件違反都市計畫法事件並無作成裁罰之權限等語，顯不可採。
㈡經查，原告前於高雄市都市計畫農業區之6處土地上違規堆
置生鐵等物品，其中位於會結二場、會結三場及光明一場之各2次違規行為，前即經改制前高雄縣政府依都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項及都市計畫法第79條第1項前段規定，以98年4月30日府建都字第0980096328號與99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書分別對之為裁處6萬元及12萬元罰鍰、停止使用及限期恢復原狀等處分；於高雄縣市合併改制後，則經高雄市政府以違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項或都市計畫法高雄市施行細則第18條附表1有關農業區使用規定及都市計畫法第79條第1項前段規定，先後以101年9月18日與102年3月18日函（就會結二場）、101年10月3日與102年3月19日函（就會結三場）及102年1月15日與102年4月1日函（就光明一場）各裁處30萬元罰鍰，並命令停止使用在案。惟至103年4月11日被告作成本件原處分前，原告仍未履行停止違規使用之義務，違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一有關農業區使用規定之事實明確，此亦為原告所不否認。則原告於本案3次場所土地違規堆置廢鐵之行為，除經改制前高雄縣政府多次裁處原告罰鍰並勒令停止使用外，高雄市政府於101年9月18日至102年4月1日期間，陸續依都市計畫法第79條第1項前段規定，以101年9月18日高市府都發開字第10133458900號等函各裁處原告30萬元罰鍰並勒令停止使用，原告如有違反該命停止違法使用所課予移除堆置物恢復農業使用之義務，被告自得依同條項後段按次處罰，是被告於102年3月18日、3月19日、4月1日分別就該等場所土地裁處罰鍰並勒令停止使用後，發現其上仍有堆置廢鐵，未予移除，而於103年4月11日再處罰鍰，性質上屬原告違反該命停止違法使用處分所課予移除堆置物恢復農業使用之義務，依都市計畫法第79條第1項後段規定所為「按次處罰」範疇，於法自屬有據。
㈢又查，原告長期於高雄市都市計畫農業區6處（會結一場、
會結二場、會結三場、拷潭場、光明一場、光明二場）土地堆置廢鐵，非作農業使用，前經改制前高雄縣政府及高雄市政府陸續對原告裁處行政罰鍰，自102年7月至103年3月，原告仍有3處違規堆置土地未完成改善，顯見原告無積極恢復系爭土地合法使用之決心，故被告爰依都市計畫法第79條第1項規定對原告分別裁罰30萬元（會結二場）、30萬元（光明一場）罰鍰，另會結三場（潮州寮小段5945、5946、5947地號土地）之5947地號土地之地上物已大部分清除，本次酌情裁處20萬元。原告雖表示被告自103年1月至4月對於原告進行連續性之裁罰，對原告做出高達數千萬元之裁罰，又對原告作出本件原處分，裁罰密集度之高，違反目的性原則云云；惟查，系爭土地經多次裁罰，至103年4月以前仍違規使用，係原告漠視法令規定及裁罰，無積極恢復系爭土地合法使用、亦無作為因應方案，被告爰依行政罰法第18條檢討原告之不法利得，於102年8月起即函原告將按合法堆置場所應負擔之成本與本案違規堆置場所之租金之差額，自各場堆置起始年月計至102年6月止，核處不法利得。本件原處分係依都市計畫法第79條規定，按次處罰，與前次裁罰（102年3月、4月）已有1年，又考量會結三場已有部分清除，酌減裁罰額度，處分堪稱允洽，原告主張被告視都市計畫法第79條第1項及第2項規定為形同具文，核不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有高雄市土地使用分區查詢系統（本院卷第104-113頁）、高雄市政府101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函附原告農地堆置搬遷計劃（本院卷第9-11頁）、同年7月20日高市府都發開字第10132813000號函（本院卷第59頁）、同年9月18日高市府都發開字第10133458900號函（本院卷第60頁）、同年10月3日高市府都發開字第10133816200號函（本院卷第61頁）、同年11月15日高市府都發開字第10134626300號函（本院卷第62頁）、102年1月15日高市府都發開字第10230124400號函（本院卷第63頁）、同年1月18日高市府都發開字第10230186300號函（本院卷第64頁）、102年3月15日高市府都發開字第10231014000號函（本院卷第65頁）、同年3月18日高市府都發開字第10231078000號函（本院卷第66頁）、同年3月19日高市府都發開字第10231135900號函（本院卷第67頁）、同年3月20日高市府都發開字第10231140300號函（本院卷第68頁）、同年4月1日高市府都發開字第10231142200號函（本院卷第70頁）、同日高市府都發開字第10231142500號函（本院卷第69頁）、農業局103年3月17日高市農務字第10330545900號函附農地違規現勘照片（原處分卷第41-48頁）、被告103年4月11日高市都發開字第10331266300號函（本院卷第18頁）、同日高市都發開字第10331266301號函（本院卷第19頁）、同日高市都發開字第10331266302號函（本院卷第20頁）及訴願決定書（本院卷第21-28頁）附卷可稽，且經本院依職權調取本院102年度訴字第364號歷審卷核閱無誤（本院卷第102-103頁），洵堪認定。
六、本件兩造之爭點為：㈠被告是否有作成原處分之事務權限？㈡原處分有無違反比例原則及濫用裁量權之情事？是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠關於被告具有作成原處分之事務權限之認定：
⒈按「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與
垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。」業經司法院釋字第498號及第527號解釋在案。參酌前揭釋字第527號解釋理由書更進一步闡釋：「…所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限…。」之意旨，可知地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行。原屬團體權限概念之地方自治事項及委辦事項，如何在地方自治團體之內部組織間「初次」分配其機關權限，應屬行政程序法第11條指涉範圍。地方自治團體對於因中央法令而取得自治事項或委辦事項之團體權限，該團體權限在地方自治團體內部組織中如何進一步分配機關權限之問題，應屬該地方自治團體在符合行政程序法第11條管轄法定及既定等原則之要求下，基於地方自治自主組織權，得自行以自治條例、自治規則及委辦規則等各種適當之地方法規處理（林明昕，地方自治事項與委辦事項之委任及委託：以臺北市政府組織自治條例第2條第2項及第3項之爭議為中心，臺大法學論叢第39卷第4期，第269頁、第270頁）。換言之，我國現行行政法規，雖常分別就中央、直轄市、縣（市）規定其主管機關，然此種規定，就地方而言，應屬團體管轄，而非層級管轄之規定。因此，基於地方之自治權，地方政府得將有關業務委由所屬下級機關執行之，無須法律特別授權，是與一般之委任不同（陳敏，行政法總論，第919-920頁，100年9月7版）。又稽諸最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議：「建築師法第3條規定『本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。』之『地方主管機關條款』係我國立法上以最高行政機關代替行政主體之習慣，故其規範意義應解為『直轄市』與『縣（市）』公法人本身，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，其均屬『地方自治團體之權限』，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。高雄市既依上開規定取得建築師懲戒之團體權限，並依該市政府組織自治條例將此權限劃歸所屬工務局辦理，則甲不服該停業處分，自應以高雄市政府工務局為被告。」意旨亦明。
⒉準此，都市計畫法第4條雖規定：「本法之主管機關：在中
央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」惟此應係表明地方自治團體對都市計畫法相關事項，得依法律規定取得其團體權限，並基於其團體權限之自主組織權，自主形塑機關組織之管轄權分配、員額編制及職務分工等事項，而在內部組織間「初次」分配其機關權限。是以，依據高雄市政府組織自治條例第2條第2項：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」及高雄市政府以99年12月25日高市府四維人企字第0990078117號令訂定發布被告組織規程第3條第7款：「本局設下列各科、室、處，分別掌理各有關事項：…七、都市開發處：都市計畫事業開發地區之勘選規劃執行、都市計畫事業開發地區工程、價值工程規劃執行、管理維護，都市地形及樁位測量、地形圖修測及都市計畫證明服務、都市計畫地區分區管制執行管理及都市計畫容積移轉受理等事項。」之規定可知，高雄市就其依都市計畫法第4條規定取得地方自治團體之團體權限，依行政程序法第11條第1項規定，將有關都市計畫地區分區管制執行管理事項初次劃歸由被告掌理，則被告就本件違反都市計畫法第79條第1項規定之裁罰事件，具有事務管轄之權限，應堪認定。原告主張被告並非本件裁罰事件之主管機關，無法以其名義作成原處分云云，委非可採。㈡關於原處分並無違反比例原則及濫用裁量權之情事，應屬適法之認定：
⒈按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土
地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」分別為都市計畫法第6條、第79條第1項及第85條所明定。而高雄市政府依上揭都市計畫法第85條規定之授權訂定都市計畫法高雄市施行細則，依該施行細則第18條規定：
「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區，分別管制其使用；其使用管制項目及內容如附表一。但其他法律、法規命令、自治條例或都市計畫書另有規定者，從其規定：…十一、農業區。…。」又依102年1月14日訂定都市計畫法高雄市施行細則第18條之附表一高雄市都市計畫土地使用分區管制項目一覽表，有關農業區：「農業區之土地及建築物，除右列規定外，不得為其他使用：一、農業生產。二、農舍（備註欄略）。三、農業產銷必要設施（備註欄略）。四、休閒農業設施（備註欄略）。五、農村再生條例所訂公共設施（備註欄略）。六、公用事業設施（備註欄略）。七、土石方資源堆置處理場、廢棄物資源回收貯存場（備註欄略）。八、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施（備註欄略）。九、社會福利設施、幼兒園（備註欄略）。十、加油（氣）站（備註欄略）。十一、運動場館業（備註欄略）。十二、政府重大建設所需之臨時性設施（備註欄略）。
十三、毗鄰農業區之建築基地，為建築需要依其建築使用條件無法以其他相鄰土地作為私設通路連接建築線者，得經農業主管機關同意後，以農業區土地興闢作為連接建築線之私設通路使用。十四、農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者。」之規定可認，都市計畫範圍內之農業區土地僅得依上揭容許使用項目為使用，違反都市計畫土地使用管制者，或非屬依都市計畫法高雄市施行細則第18條經核准使用者，主管機關即得對土地所有權人、使用人或管理人處以6萬元以上30萬元以下之罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀；如受處罰人於狀態繼續當中，未予遵守命停止使用或恢復原狀之預防性不利處分時，主管機關為達土地使用之管制目的，於受處罰人未依命改善者，則得對之處以連續性罰鍰，按次課處罰鍰，以督促受處罰人早日改善，並為停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，而以行政上強制執行之方法迫使義務人實現其義務內容，以達改善居民生活環境，促進土地合理使用及均衡區域發展之立法目的。
⒉經查，原告在屬於都市計畫農業區之會結二場、會結三場及
光明一場場址所坐落之系爭土地作非農業使用之違法行為，其中會結二場及光明一場部分作非農業使用之違法行為，經改制前高雄縣政府以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書處6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期3個月內恢復作農業區之合法使用確定在案，又其中會結三場部分作非農業使用之違法行為，則經被告以101年10月3日高市府都發開字第10133816200號函作成裁處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用之處分確定在案，業如前述，則依上揭規定及說明，原告經主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定予以裁罰並命為改善義務確定後，嗣經合理改善期間而未為改善者，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項後段規定，按次予以處罰，以督促其早日改善。準此，本件衡酌被告依據原告所提農地搬遷計畫時程（原告訂定於101年7月25日將會結二場、同年9月13日將會結三場、同年11月17日將光明一場土地上所堆置之廢鐵等物清運完畢），已給予合理改善期間，惟因原告屆期仍未為改善，前經農業局於102年2月8日派員至會結二場、會結三場及光明一場現場勘查，發現系爭土地仍繼續作堆置廢鐵砂使用，乃於102年3月18日、同年月19日、同年4月1日分別對原告就各場區不遵守停止使用之預防性不利處分按次課處罰鍰30萬元確定（最高行政法院103年度判字第454號判決參照）。嗣後，農業局於103年3月5日及6日再度派員至會結二場、會結三場及光明一場現場稽查，發現會結三場部分，其潮州寮小段5947地號土地上堆置物已大部分清除，又同小段5947、5946地號土地上堆置物高度亦有降低；另會結二場及光明一場部分，則仍繼續作堆置廢鐵砂使用，未為改善等情，為兩造所不爭執，且有農業局103年3月17日高市農務字第10330545900號函附農地違規現勘照片（原處分卷第41-48頁）在卷足憑，既堪認定。則衡諸被告於103年4月11日所為之原處分，時間上距離前次處分已相隔約1年之合理改善期間，其對原告仍未依命將各場堆置物清運完畢之違章行為，以原告違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一有關農業區之規定，依都市計畫法第79條第1項後段按次處罰之規定，並審酌原告前後違法期間約達4年，歷經改制前後高雄縣、市政府多次聯合會勘、稽查、行政指導，原告仍未停止其違法行為，顯係出於故意之違章行為，應受責難程度較高，且依其違章情節之輕重等情狀，而於法定裁量權範圍內，分別就會結二場、會結三場及光明一場，依序裁處原告罰鍰30萬元、20萬元及30萬元之原處分，核與行政罰法第18條第1項規定無違，且未悖離比例原則，亦無濫用裁量權之情事，應屬適法。
⒊原告雖主張環保局拒絕核發會結二場固定污染源許可證，又
其承租屏東縣萬丹場址，因屏東縣政府以不符倉儲設備為由阻撓搬遷，始不及將會結二場、會結三場及光明一場搬遷完畢。又高雄市政府於102年1月15日對光明一場、102年3月19日對會結三場、101年9月19日對會結二場分別裁處最高額度30萬元罰鍰，又於103年1月24日裁罰不法利得金額共高達3,114萬8,136元，嗣又再作成原處分，惟本件既尚可採行停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，但被告並未採取最有效且對原告權益損害最小之手段，反而不斷以裁罰方式作為達成目的之唯一手段，顯然有違比例原則及濫用裁量，而爭執原處分之適法性云云；惟查：
⑴按主管機關就都市計畫範圍內土地之違章使用，已依都市
計畫法第79條第1項前段規定，作成停止使用或恢復原狀之處分，受處罰人未依命為改善義務時，主管機關即得在合於土地使用之管制目的下，依都市計畫法第79條第1項後段規定，對義務人為必要之按次處罰。本件參諸被告所陳：「3個處分分別為30萬元、20萬元、30萬元的差別，亦即，被告審酌原告會結三場有部分搬遷，沒有採取最高額罰鍰，而其他兩場原告並沒有繼續作業。」、「從被告查獲違規事實迄今快2年，原告當時承諾半年內可搬遷完畢，但這2年內僅搬遷了一半，其他場區自102年終就改善完畢，僅有會結三場部分遷移，因為有農業局督促原告盡速搬遷，但其他二場都沒有在作業，所以，我們認為違規的情節重大，且之前都採最高額，本次亦應採最高額，否則，若降低罰鍰的話，會讓原告誤以為（得）繼續持續違規行為，亦即，被告認為原告違反行政法上義務應受責難的程度仍然很高。」、「（原告）應係故意違反行政法上義務。」等語（本院卷第83-84頁），顯已充分斟酌考量行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」之相關情狀，則其所為原處分之決定，並無逾越權限或濫用權力之情事，應可認定。
⑵其次，審諸被告陳稱：「系爭場域經被告查獲違規業經2
年期間，原告主張採取都市○○○○段，對原告比較有利部分，被告也曾經考量過，被告要考量不只對原告有利而已，還要對民眾、行政機關有利之處，依原告主張被告採取封閉或移除的手段，封閉對本案一點用處都沒有，斷水斷電也沒有用，因為這個地方並沒有水電，最可行的作法係移除，當時被告考量系爭場域很大，移至他處還要另行租賃土地，且尚須管理這些堆置的廢鐵、生鐵，對被告行政作業上係很大的開銷」、「被告認為這樣的處分應係最有效的手段，系爭堆置物品係屬有價物品，原告最有權利作成處置，被告僅能移至而不能對其做其他處置，若原告願意的話，隨時可以販售，亦即，原告僅考量自己的財產價值會不會降低之類的，而不願處理，若由被告去做這些動作，花費的人力、成本相當高，被告不只要考量原告的權益而已，還要考量全民的權益，若這筆錢被告依法代履行行政執行之後，催討無果將造成呆帳，這樣的作為對原告係非常有利的行為，反而原告不會再考量任何所謂處置的動作。」、「就土地的使用而言，非都市土地有很多可供選擇，都市內土地工業區中除特種工業區外，甲種用地、乙種用地都是原告可選擇的用地」、「被告作成處分時仍須審酌行政執行的合理原則兼具公共利益與人民權利義務，被告考量之後認為原告系爭3個場域的範圍與堆置的廢鐵量實在太大了，若由市府代履行的話，花費的人力與金錢並不是市府可以負擔的，所以，我們希望由原告用自己的其他處理方式，來恢復系爭土地農業使用的狀態。」等語（本院卷第80-81頁、第85頁、第100-101頁），益可見主管機關前依都市計畫法第79條第1項前段規定，命原告停止違法使用以恢復原狀確定後，被告復依據都市計畫法第79條第1項後段規定，對原告採取按次處罰之手段，以督促原告早日改善之原處分，業已審酌手段之適當性，最少損害原則及公私益目的均衡原則。則被告就各別獨立場區違章使用之情形、改善所需之經費、義務人之能力，及義務人所提改善計畫，衡量合理所需之改善時間，並於合理改善期間經過後，因原告仍未為積極具體有效之改善作為，為確保居民生活環境品質及促進土地合理使用之公共利益，始作成原處分之決定，核與比例原則無違，亦無濫用裁量權之情事甚明。
⑶又按行政罰法第18條第2項規定：「前項所得之利益超過
法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」準此可知，主管機關所為之罰鍰處分，除有督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，例外明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰（行政罰法第18條第2項規定之立法理由足資參照）。是以，被告雖另案依都市計畫法第79條第1項暨行政罰法第18條之規定，分別以103年1月24日高市都發開字第10330269400號函（會結二場）、第00000000000號函（會結三場）、第00000000000號函（光明一場）（本院卷第12-17頁）裁處原告不法利得9,259,110元、5,086,422元及16,802,604元之罰鍰處分，惟觀諸上開處分內容，會結二場、會結三場部分係裁罰原告自98年起至102年6月止之不法利得，又光明一場部分則係自91年起至102年6月止之不法利得，均與本件原處分之違規原因事實無關。而被告以前揭函裁處原告不法利得之罰鍰處分，是否適法，應屬另案行政救濟程序所應審酌之事項，要難執此遽謂原處分係屬違法處分云云。況且，原告依法本不得以會結二場、會結三場及光明一場場址土地（都市計畫農業區）供作非農業使用之違法行為，則其實施違反行政法上之義務行為後，自應依法履行清除違法堆置物之行為義務，並不得以環保局拒絕核發會結二場固定污染源許可證或屏東縣政府以不符倉儲設備阻撓搬遷為由，指稱其有不可歸責之事由云云，而藉詞諉卸其違法行為責任。再者，揆諸都市計畫法第79條第1項後段所為「不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔」之規定，有關停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，係屬行政法上強制執行之方法，並非在非難原告過去違反行政法上義務之行為。是以，縱使被告尚未對原告採取行政法上強制執行之措施，惟依上述，此應屬其合目的性之裁量決定，並不影響被告基於原告前述違反行政法上義務之行為，依據都市計畫法第79條第1項後段所為按次處罰之原處分，係屬適法行政處分之認定。從而，原告以前揭情詞爭執原處分係違法行政處分云云，顯難憑採。
㈢綜上所述，原告主張，難謂有據。被告以原告違反都市畫法
高雄市施行細則第18條附表一有關農業區之規定，依都市計畫法第79條第1項後段規定所為按次處罰之原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又兩造其餘主張及攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一指駁論究，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 6 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 1 月 6 日
書記官 周 良 駿