高雄高等行政法院判決
103年度訴字第562號民國104年6月11日辯論終結原 告 吳榮信被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 沈俊榮
黃冠程郭俊良
參 加 人 經濟部水利署代 表 人 楊偉甫訴訟代理人 劉崇亮
洪宗傑上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國103年10月27日台內訴字第1030218532號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告異議之申請，應依本判決之法律見解另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有坐落臺南市仁德區(下○○○區○○○段(下稱崁腳段)8-13地號土地(下稱系爭土地)，位於參加人辦理「三爺溪排水萬代橋至一甲排水護岸新建工程」(下稱系爭工程)範圍內，經內政部以民國102年10月9日台內地字第1020325213號函核准徵收，被告據以102年11月6日府地用字第0000000000A號公告徵收，公告期間自102年11月7日起至102年12月6日止。原告於公告期間指稱系爭土地徵收補償地價過低，並自行提供估價師報告書提出異議，經被告以103年1月27日府地價字第1030004084號函復查處結果。原告不服，於103年2月17日及103年3月6日提出復議，被告乃將全案提交臺南市地價及標準地價評議委員會(下稱南市地評會)103年第3次會議復議作成決議：「經本會全體出席委員同意，本案徵收補償市價業已依法查估，並符合徵收當時市場正常交易價格，故予以維持系爭土地102年土地徵收補償市價每平方公尺新台幣(下同)4,400元。」被告乃據以103年5月26日府地價字第1030485027號函(下稱原處分)復原告。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)原告主張被告於公告徵收地價時，應同時公開「買賣實例調查估價表」「徵收土地宗地市價估計表」「徵收土地宗地市價評議表」及「市價變動幅度計算表、評議表」等文件(下稱應公開文件)，若被告未公開上開文件，原告及其他被徵收人如何能夠確定被告係依各項土地徵收法規規定徵收土地，更遑論對被告徵收程序或徵收地價提出程序違法之異議。被告雖主張依行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款等規定，基於保護個人資料為由不公開上開文件，然原告係要求被告於徵收地價確定公告週知之時，提供應公開文件供原告知悉徵收地價計算方法及公式，並未要求被告於決定形成過程中即公開應公開文件，因此被告已做成之決定當然不會因公開上開文件而受有影響。以土地登記謄本新制為例，在104年2月2日新制實施後，土地謄本中重要文字皆能以符號○○隱藏，不但能保護個資不外漏，也更便民，況且公告土地徵收價格時，相關評估程序早已完成，不致因應公開文件而受有影響；再者，相關文件於訴訟時亦能在法院閱卷取得，因此原告主張被告應於公告徵收地價時，同時公開依法辦理土地徵收之相關文件。本件因被告未公開上開應公開文件，致認公告徵收地價之程序不合法，原處分應予撤銷。
(二)被告雖認原告現價無需調整，但原告查得系爭土地公告土地之現值於103年1月自2,600元調整至3,000元，價格確實有上調，依土地徵收條例第30條第3項規定，系爭土地之地價依法應予以調整，被告未為調整，其徵收程序即不完備。另依行為時土地徵收補償市價查估辦法(下稱查估辦法)第17條第1項規定土地正常單價應調整至估價基準日，而同條第2項規定案例蒐集期間。系爭土地的估價基準日為102年3月1日，則案例蒐集期間依法應為101年9月2日至102年3月1日，但於被告證物六所附徵收土地宗地市價估計表(鈞院卷第108-1頁)，可知被告於101年3月1日前即進行案例蒐集，方能於101年3月1日製表(如鈞院卷第146頁徵收土地宗地市價估計表)，土地估價程序明顯違背法令，故被告以違法程序所得之土地徵收價格亦屬違法，其徵收補償價格並不合理。
(三)若被告依正常程序於102年7月15日以後再送南市地評會評定市價，即無實價登錄日期查詢問題。至被告訴訟代理人於104年2月25日準備程序時主張土地徵收市價與公告土地現值調漲無關一說，與鈞院卷第110頁被告提出102年預定徵收土地市價查估作業成果報告「地價區段劃分：參考現行公告土地現值之地價」，顯然是一個錯誤，而將1008地價區段與1006地價區段進行區域調整，造成1008地價區段調降-20.83%。
另鈞院卷第107頁背面表4：比準地地價估計表，比準地崁腳段3-15地號與比較標○○○區○○段(下稱太新段)1094等4筆地號，比較土地面積，豈有一個地號與四個地號進行面積比較邏輯不對，造成差異率-2.5%，顯然不專業。況且系爭土地於補償時被通知更新總價格，因地政複測後面積增加補償費用，惟評估資料徵收土地宗地市價估計表未更新，面積還是延用舊資料472平方公尺為不正確資料如何評估正確比較結果。
(四)「三爺溪萬代橋至一甲排水護岸新建工程地價區段圖套繪航照範圍圖」有關地價區段1006與1008同○○○區○○○區段，對此特別劃分1008區段進行更多的區域因素比較達到砍價效果，該劃分依據亦無相關公開公平公正標準程序，造成同一時期被徵收的河道左岸（5,300元）右岸（4,400元）之價差17%。且由土地使用分區管制都市○○○○段相鄰情況相同皆為仁德農業區土地，只因被告劃分地價區段即作為降低土地價格手段，縱劃分地價1006及1008區段二處最小距離隔三爺溪約25公尺，二地最大距離約900公尺，比準地崁腳段3-15地號土地與比較標的太新段1094地號土地距離約300多公尺，此等距離有何風勢差異問題，在未以風勢評估不夠專業量化儀器進行比較，如何判定差異-5%(-5%相當於補償單價4,400元x5%x481.49=105,927元之差異)被告就此未提出具體評價，其他差異率亦均無詳細評估原告土地為何比較差之原因。另依買賣實例太新段1411、1411-1等2筆土地為公開資訊，其交易日期102年2月3日既在本次徵收市價評估102年3月1日期限內，該土地實價登錄為102年5月22日作業已為必要時間程序，理應將徵收評議日期訂於102年5月7日，且依南市地評會103年第3次會議紀錄，林慶鎮委員之發言述及為維護所有權人權益，復議人提出新事證，即買賣實例7,485元/㎡，應重新考慮。另許和鈞主任委員亦稱，本案徵收補償市價評定時，若已善盡職責，並充分掌握當時所能蒐集之資訊，則事後因時間落差其他事證變動，應另循其他方式處理等語，可認該委員均未否定太新段1411、1411-1地號土地於實價登錄7,485元/平方公尺，故被告實不應因資訊未完成蒐集前就進行評議，顯失公平。另查「臺南市仁德區影響農業用地地價區域因素評價基準明細表」，包含個別因素評價只有填表格分數沒有任何比較意見文字說明，且該評估人員是否專業？公信力如何？需要第三公正單位做評估價格再確認？均無說明。徵收土地面積重測變化、道路條件、地勢等，更有其它可供廣告物出租條件，均對徵收土地之價值評估有所影響，被告應提供各項條件詳細評價方法中數字來源、距離衡量等情，並聲明求為判決(1)訴願決定及原處分（含復議結果）均撤銷。(2)被告應依原告異議之申請，按每平方公尺6,541元，作成徵收補償地價之行政處分(即被告應再作成增加補償原告1,030,870元之行政處分)。
三、被告則以：
(一)系爭土地位於○○區○○○○道北上入口北側約150公尺三爺溪旁之非臨街地，本案查估單位臺南市歸仁地政事務所(下稱歸仁地政事務所)依查估辦法第10條第1項規定，將系爭土地劃屬第1008地價區段，復依據同辦法第18、19條規定，選○○○區○○○段○○號（重測前○○○區○○段3-15地號）土地作為比準地，並參考使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良及公共建設等各項條件，於其他地區(第1006地價區段)選取太新段4筆農業區不動產買賣成交案件作為比較標的(每平方公尺6,186元)，進行區域因素（差異率為-2
0.83%）及個別因素（差異率為-11.5%）調整，決定比準地地價為每平方公尺4,400元後，再依同辦法第20條規定調整估計系爭土地地價為每平方公尺4,400元，並提經南市地評會102年第3次會議（102年5月7日）評議通過，其查估過程均依相關法規辦理，符合當地市場正常交易價格，並經南市地評會評議通過。又徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法（最高行政法院48年判字第111號判例參照）。
(二)又地評會係屬機關內部為評議地價、標準地價事項而設置之任務編組，非為機關組織型態，因此該會會議紀錄應無政府資訊公開法第7條第1項第10款之適用（內政部95年5月12日台內地字第0950080198號函參照）。而「買賣實例調查估價表」「徵收土地宗地市價估計表」「徵收土地宗地市價評議表」及「市價變動幅度計算表、評議表」等文件亦非政府資訊公開法第7條規定之「合議制機關之會議紀錄」，自無主動公開原則之適用，故原告主張於公告徵收地價時，應同時公開應公開文件云云，於法不合。
(三)至原告主張「未提供『買賣實例調查估價表』等供原告參閱，因此對土地徵收補償價額不服」「被告因未公開應公開文件，致公告徵收地價之程序不合法」「被告已做成之決定當然不因應公開文件而受有影響」等節，按為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有申請提供政府資訊之權，惟為保障機關作成決定得為翔實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料豁免公開，是以政府資訊公開法第18條第1項第3款、行政程序法第46條第2項第1款明定如屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業有關之資訊，應限制公開或不予提供（鈞院101年度訴字第289號判決參照）。又原告所指應公開文件，僅關乎原告個人之權益事項，與公益無涉，亦不符政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定（臺北高等行政法院100年度訴字第1892號判決參照），故原告指摘評定作成後，不因公開文件而受有影響，應提供查估程序文件予原告，顯有誤會等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有原告不服查處陳述意見書、異議書、被告上開各函、103年5月26日府地價字第1030485027號函、102年11月6日府地用字第0000000000A號公告、歸仁地政事務所102年預定徵收土地市價查估作業成果報告及南市地評會102年第3次及103年第3次會議紀錄等附訴願卷及本院卷可稽，足堪認定。本件原告對於系爭徵收處分並無異議，僅係對於補償價格不服。故兩造之爭點為被告就系爭土地102年土地徵收補償市價評定為每平方公尺4,400元，是否適法？茲分述如下：
(一)按「為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。前項當期市價低於徵收公告之市價，仍按徵收公告之市價補償。」分別為土地徵收條例第1條、第30條及同條例施行細則第30條所明定。
次按「本辦法依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第30條第4項規定訂定之。」「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「依第13條或第14條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。前項估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日。但屬第27條第1項但書規定者，估價基準日指3月1日，案例蒐集期間為前1年9月2日至當年3月1日。
」「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」「比準地地價之查估，應填載比準地地價估計表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」「預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。第1項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」為行為時查估辦法第1條、第2條、第4條、第10條第1項、第17條、第18條、第19條、第20條所明定。又查估辦法乃土地徵收條例中央主管機關內政部依該條例第30條第4項授權所訂立關於被徵收土地查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項之法規命令，其中上述規定乃關於查估市價之地價調查之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用。
(二)再按「依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。」（最高行政法院95年度判字第2143號判決參照）。
(三)依土地徵收條例第30條第4項規定，市價之地價調查估計程序、方法及遵行事項等辦法，授權中央主管機關即內政部訂定「查估辦法」以資規範，該辦法第4條規定「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」明定主管機關辦理市價查估之程序。經查，系爭土地位於○○區○○○○道北上入口北側約150公尺三爺溪旁之非臨街地，使用分區為農業區，經作業單位歸仁地政事務所斟酌系爭土地之使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢、其他影響地價因素，及其地形、地勢、交通位置等因素，認三爺溪之左右岸土地雖均屬農業區，惟因左右二邊之發展不同，故仍劃分為二地價區段(即三爺溪右方為仁德區第1006地價區段、左方為同區第1008地價區段) ，因系爭土地係在國道1號及三爺溪之中間，三爺溪之左岸，遂將系爭土地與地價相近、地段相連、情況相近之土地劃分在仁德區第1008地價區段，有地價區段圖套繪航照範圍圖、比準地現況照片、徵收土地宗地市0000000區段勘查表（本院卷第105頁背面、207-215頁）在卷足憑，揆諸查估辦法第10條第1項規定，本件就系爭土地所為地價區段劃分自屬有據。至原告主張系爭工程地價區段圖套繪航照範圍圖有關仁德區第1006與1008地價區段同○○○區○○區段，被告卻特別劃分第1008地價區段進行更多的區域因素比較達到砍價效果，該劃分依據亦無相關公開公平公正標準程序，造成同一時期被徵收的河道左右兩岸之價差17%云云，並不可採。次查，歸仁地政事務所依查估辦法第2條及第4條規定，於仁德區第100○○○區段○○○○段○○○○○號土地為比準地進行市價查估，惟因第1008地價區段內於上開案例蒐集期間(即101年9月1日至102年3月1日)並無買賣實例，遂依查估辦法第19條第2項規定於鄰近同為農業區之第1006地價區段內選取太新段1094、1094-1、1097、1097-1地號等1件買賣實例(成交時間102年2月18日)為比較標的，其土地正常買賣單價依查估辦法第13條第1款及第2款規定為正常買賣總價格÷土地面積(即11,802,000元÷1,908平方公尺)即每平方公尺6,186元。該比較標的經與比準地比較結果，其地價區段區域因素調整為-20.83%，個別因素調整百分率為-11.5%(分別為面積-2.50%、寬度1.50%、深度-1.50%、臨街情形-2.50%、面前道路寬度-4.00%、嫌惡設施-2.50%)，查估比準地地價為每平方公尺4,400元，經核，均係依查估辦法之規定辦理。原告雖主張本件將比準地與太新段1094等4筆地號比較土地面積，豈有一個地號與四個地號進行面積比較邏輯不對，造成差異率-2.5%，顯然不專業云云，惟查，因查估辦法第19條第1項規定比準地比較價格之查估方法係就估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的，故係以買賣實例之估計土地正常單價做為比較標的，並未區分買賣實例所包含之土地地號筆數，而因太新段1094等4筆地號於102年2月18日係同時為交易標的，故被告就該4筆地號同時做為比較標的，並未違反查估辦法之規定，則原告上開主張，亦不可採。
(四)原告雖主張系爭土地公告現值於101年1月自2,600元調整至3,000元，價格既有上調，依土地徵收條例第30條第3項規定，自應予以調整，被告未為調整於法有違，且被告稱土地徵收市價與公告土地現值調漲無關一說，與本院卷第110頁被告提出102年預定徵收土地市價查估作業成果報告○○○區段劃分：參考現行公告土地現值之地價」不符，亦屬錯誤云云。再按，國家因公益需要，為興辦公共事業徵收私有土地及一併徵收地上改良物所給予之補償，係填補人民因公共利益所受之特別犧牲，國家自應給以相當且合理之補償。參酌司法院釋字第400號、第409號、第425號、第440號、第516號及第579號解釋意旨，係採用相當補償或合理補償，而非盡量補償、較優補償或完全補償。故徵收土地應補償之地價，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。復按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」為101年1月4日修正前土地徵收條例第30條之規定，參諸101年1月4日修正理由為：「一、現行徵收土地，以公告土地現值加成補償方式各方指教意見甚多，目前無論相關機關、專家學者，或民間反應，均不乏主張採市價補償，使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積之土地，較為公平合理，亦可排除徵○○○區段徵收）之阻力，故於第1項規定以市價補償其地價‧‧‧
二、參考國外體例，徵收土地補償地價多以土地徵收當期之土地市價為補償基準，因此市價由主管機關查價後送請地價評議委員會評議決定，爰增訂第2項。三、參考日本土地收用法第71條規定之作法及精神，除按照土地徵收申請時鄰近類似土地之市價為基準補償其地價外，考量需用土地人申請徵收至中央主管機關核准徵收時（一般約需半年以上），鄰近類似土地市價如有變動，為求公平合理，並有效推動徵收作業，爰增列第3項，由地價調查單位將調查之地價變動幅度提交地價評議會定期評定作為徵收補償地價調整之依據。
四、有關市價查估等查估技術性及細節性規範，為符法律授權明確性，爰第4項明定由中央主管機關定之。」可知，修正前土地徵收條例第30條關於土地徵收補償費之計算，係依徵收當期之公告土地現值，補償其地價。惟為避免公告土地現值與市價相距甚遠，造成不公平之現象，遂於101年1月4日修正改依徵收當期之「市價」補償其地價，並於同條第4項授權內政部訂定查估辦法，作為辦理查估市價之規範。是以土地徵收條例第30條規定之「徵收補償市價」現係依查估辦法之規定辦理市價查估，其與土地公告現值計算所適用之法令依據及計算方法實屬有別，自難僅以土地公告現值有所變動即認市價亦應隨之變動。再者，依經濟部水利署第六河川局102年2月20日水六產字第10218005020號函(本院卷第191頁)說明二可知，系爭工程屬查估辦法第27條第1項但書規定「屬當年具急迫性或重大公共建設推動之需者」，故定102年3月1日為本案估價基準日，則其案例蒐集期間應為101年9月2日至102年3月1日。依查估辦法第27條第1項規定：「需用土地人依第20條第4項所為之通知，應於每年9月1日前送達直轄市、縣（市）主管機關，作為次年土地徵收補償查估之依據。但屬當年具急迫性或重大公共建設推動之需者，得於當年3月1日前送達。」可知需用土地人於每年9月1日送達徵收主管機關之預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，係作為次年土地徵收補償查估之依據，惟若生有同項但書因當年具急迫性或重大公共建設推動之需者，得於當年3月1日前送達，即適用於當年度土地徵收補償查估之依據，此際因其調查之時間與適用年度相隔時間並未太長，故所評定之市價實無另再考慮市價漲跌幅之必要。是以原告僅以系爭土地公告現值於101年1月既有上調，即主張依土地徵收條例第30條第3項規定，亦應予以調整，被告未為調整於法有違云云，亦不可採。又地價區段劃分與土地徵收補償費之計算，法規規定並不相同，則原告將地價區段劃分之依據作為徵收補償費之計算依據，顯對法律之規定有所誤解，亦不可採。另原告主張歸仁地政事務所提出之102年預定徵收土地市價查估作業成果報告中所附徵收土地宗地市價估計表(本院卷第108頁背面)所載填寫日期為101年3月1日，可知被告於101年3月1日前即進行案例蒐集，方能於101年3月1日製表，土地估價程序明顯違背法令云云，然查，本院卷第108頁之徵收土地宗地市價估計表共計正反2頁，其案號均係0000000-FR-004，係系爭工程7筆被徵收土地(宗地流水號分別為0011、0013、0014、0015、0016、0017、0018【即系爭土地】)依查估辦法第20條規定，與本件已查估地價為4,400元之比準地(即崁腳段3-15地號土地，宗地流水號0012)比較彼此間宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計該7筆被徵收土地之市價，既均係就同筆比準地相同查估地價所進行之條件差異性比較，應認係同時間所為。而由本院卷第108頁正面所載填寫日期為102年3月1日，相較108頁背面記載為101年3月1日，應可認該「101年」顯係誤載所致。故原告上開主張，並不可採。
(五)原告又主張被告未提供「買賣實例調查估價表」「徵收土地宗地市價估計表」「徵收土地宗地市價評議表」及「市價變動幅度計算表、評議表」等應公開文件供其參閱，故本件徵收程序顯有違法云云：
1、依政府資訊公開法第1條、第3條、第5條、第6條、第18條、第19條之規定，為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定政府資訊公開法。該法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息；政府資訊應依該法主動公開或應人民申請提供之；與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之；該法第18條規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」第19條規定：「前條所定應限制公開或不予提供之政府資訊，因情事變更已無限制公開或拒絕提供之必要者，政府機關應受理申請提供。」
2、關於原告申請被告提供「買賣實例調查估價表」「徵收土地宗地市價估計表」「徵收土地宗地市價評議表」及「市價變動幅度計算表、評議表」等應公開文件之政府資訊；被告以「該資料是供南市地評會作為意思決定前之準備作業，地評會並非政府資訊公開法第7條第1項第10款規定之合議制機關，故被告不予主動公開，且依據同法第18條第1項第3款，作為意思決定前之準備作業應不予提供」而否准之。原告雖主張現在地評會已作出評定，該等資料之公開應不影響地評會作成之公正性，故被告仍不公開，其公告徵收地價之程序即不合法云云。惟查，南市地評會是依據內政部訂頒之地價及標準地價評議委員會組織規程所設置之任務編組，其委員及工作人員均屬兼任，並無獨立預算，亦不得以該委員會名義獨立對外行文，非具有單獨法定地位之行政機關，自非合議制行政機關，並非政府資訊公開法第7條第1項第10款規定之合議制機關，被告無須主動公開相關資訊應無疑義。惟本件尚待釐清者為系爭應公開文件是否為政府採購法第18條第1項第3款規定「作為意思決定前之準備作業」而可不提供，或得否依據同法第19條規定「因情事變更已無拒絕提供之必要者」而應予提供。
3、依地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第4點第2項規定：「地政機關依土地徵收條例第30條規定提送之徵收補償市價、市價變動幅度議案，於本會開始評議前，應準備下列資料先向本會簡報：(一)需地機關提供之預定徵收地區。
(二)預定徵收地區市價查估作業情形。」顯見原告請求被告公開之應公開文件，是地政機關提送地評會作為評議之參考資料，應屬政府資訊公開法第18條第1項第3款，作為意思決定前之準備作業，而得不予提供。至同法第18條第1項第3款但書所稱對公益有必要者得公開，當屬對具體公益呈現有其必要性。惟本件原告請求被告公開系爭應公開文件，僅關乎原告個人之權益事項，與公益無涉，故不符政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定。至系爭應公開文件是否已因南市地評會已作成評議，即因情事變更已無限制公開或拒絕提供之必要，應由原告提出具體之說明，但原告對此僅稱地評會作成評定後即無影響其公正性，故應公開云云，自有誤解，且本件被告公告之徵收補償是否合法在於被告作成判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查一節已如前述，上開資訊未予公開，並不當然導致公告徵收補償之程序不合法，是原告此項主張亦非可採。
(六)至原告主張，太新段1411、1411-1等2筆土地之交易日期為102年2月3日，被告卻未採納該筆交易價格作為買賣實例，故所核算之徵收補償市價即有違法等語，經查，系爭土地的估價基準日為102年3月1日，依查估辦法第17條第2項規定本件之案例蒐集期間為101年9月2日至102年3月1日。又太新段14
11、1411-1地號土地之交易日期為102年2月13日，係在上開案例蒐集之期間內。且於原告不服補償價格提起異議、再異議後，亦經被告於103年5月6日南市地評會103年第3次會議復議時，將太新段1411、1411-1地號土地之交易價格資料提供予地評會委員參考，並據其中一位委員意見稱：為維護所有權人權益，復議人提出新事證(買賣實例7,485元/㎡)，應重新考量採用。另一委員則表示：本案徵收補償市價評定時，若本會已善盡職責，並充分掌握當時所能蒐集之資訊，則事後因時間落差，其他事證變動，應另循其他方式處理等語。顯然地評會之委員中係有認為應將太新段1411、1411-1地號土地之交易價格予以採用，惟卻以該筆交易之實價登錄日期為102年5月22日，即於南市地評會上開復議時尚未完成時價登錄為由，遂決議仍不採用該筆交易價格，而維持系爭土地102年土地徵收補償市價每平方公尺4,400元等情，有南市地評會103年第3次會議決議附本院卷（第97-99頁）可稽。
惟按查估辦法於第4條第2款規定調查買賣實例，該辦法對於該買賣實例之產生為避免因採用相隔時間太久之交易價格可能造成所核算之價格明顯偏高或偏低，故於第17條第2項定有案例蒐集期間之限制，只限於該段期間內之交易價格始予採用，但並未限制該交易價格須已完成實價登錄後始得認列。此外，實價登錄之規定，係政府為推動居住正義，促進不動產交易價格透明化，健全不動產交易市場所設制度，非在作為認定買賣交易是否完成之證明。再者，有關實價登錄之相關規定，如平均地權條例第47條、地政士法第26之1條、不動產經紀業管理條例第24條之1均係規定，權利人、地政士或仲介業者，應於買賣案件辦竣所有權移轉登記30日內，向主管機關為實價登錄之申報。是以，不動產買賣顯須完成交易並移轉登記在先，始須為實價登錄之申報。而本件南市地評會既於復議時已明知蒐集期間另有太新段1411、1411-1地號土地之交易實例存在，卻以查估辦法所未限制之要件即未完成實價登錄為由而不予採用該筆成交價格較高之買賣實例，則該次會議作成「維持系爭土地102年土地徵收補償市價每平方公尺4,400元」之決議，非但與查估補償辦法第17條規定有違且係基於不完整之事實資料而為判斷，其判斷已非適法，則被告因而據上開決議而核定系爭土地之徵收補償市價，自難謂合法，應予撤銷。
五、綜上所述，本件被告核定系爭土地徵收補償市價既有未將符合規定之買賣實例予以採用之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，則原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。惟因被告在核定系爭土地徵收補償市價，尚待被告依本判決之法律見解，本於權責，進行審查後，據以作成適法之決定。故原告請求判令被告應作成如訴之聲明第2項所示之行政處分，依行政訴訟法第200條第4款規定，在請求命被告遵照本院判決之法律見解對其作成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
書記官 李 建 霆