高雄高等行政法院裁定
103年度訴字第563號原 告 楊文豪
楊庭應楊文國共 同訴訟代理人 王正宏 律師
陳樹村 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安 縣長訴訟代理人 謝明翰
黃湘涵黃耀德被 告 屏東縣高樹鄉公所代 表 人 廖文賢 鄉長訴訟代理人 蔣美娟
參 加 人 鍾仁里（即屏東縣高樹鄉「福德祀」神明會申報人）訴訟代理人 張文嘉 律師上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國103年10月27日台內訴字第1030238393號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。而提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起。次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項亦有明文規定，如對於非行政處分提起訴訟，請求確認為無效或違法，其起訴即應認不備要件（最高行政法院101年度裁字第240號裁定參照）。準此，如無具體行政處分存在，即屬欠缺提起撤銷訴訟或確認訴訟之要件，且其情形無可補正，則行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段不備其他要件之規定，而裁定駁回其訴。
二、本件原告主張︰㈠程序部分：
1.訴願決定認原告提起訴願已逾訴願法第14條規定訴願期間，顯有違誤：
⑴依被告屏東縣政府民國99年11月15日屏府民禮字第09902801
711號公告（下稱系爭公告二）就高樹鄉「福德祀」神明會（下稱系爭神明會）公告之救濟教示為：「權利關係人得提出異議」，而本件原告楊文豪於99年12月10日提出異議，被告屏東縣高樹鄉公所（下稱高樹鄉公所）依據地籍清理條例第9條規定送調處，並由高樹鄉公所函轉被告屏東縣政府。嗣被告屏東縣政府回復非屬土地權利事件，請異議人提起民事訴訟確認，原告楊文豪等人於101年7月5日提起民事訴訟，並於103年8月28日撤回訴訟。
⑵原告依據地籍清理條例第9條規定提出異議後，若被告認為
屬於土地權利爭執，應送調處，而依據同條例第9條立法理由可知，送不動產糾紛調處委員會只是對於爭議事件增加紛爭解決機制之一，即對於該異議之處理，不動產糾紛調處委員會並無專屬管轄權限，即仍應由縣市政府直接對於該異議作成決定，權利關係人後續應行之救濟程序，乃行政爭訟。⑶內政部97年10月6日內授中民字第0970732852號函未經地籍
清理條例授權，且增加法律所無之限制，行政法院自得逕予排除不用：
①前開函示內容：「神明會土地清理、會員或信徒名冊、土
地清冊變動公告後如有涉及土地權利之異議，準用地籍清理條例第9條規定辦理；如異議內容涉及會員身分權利部分，非屬土地權利爭執，宜向法院提起訴訟，由法院判決後，依確定判決處理。」地籍清理條例第9條規定文義解釋，乃「對於土地權利關係人之異議，應送直轄市或縣（市）主管機關調處。不服調處，再向法院進行訴訟。未進行訴訟，依原調處結果辦理。」前開條文規定，必須要「不服調處」，才向管轄法院提起訴訟。不外是要以調處或者法院判決結果，作為行政機關處理「異議」之參考結論。但是本件是未經調處，被告屏東縣政府即通知原告等人提起民事訴訟。
②內政部前開函示，逕自認定涉及「土地權利」之異議由不
動產糾紛調處委員會調處；涉及「會員權利部分」則要求異議人向（民事庭）法院提起訴訟。地籍清理事件，本質上就是在處理土地權利不明之事件，異議人提出異議，當然是主張某人就某土地權利存在，或者某人就某土地權利不存在，概念上難以想像有僅存在土地權利糾紛，而不涉及會員身分權利者。適用內政部前開函示，會造成「地籍清理條例第9條之異議事件，均應由異議人提起民事訴訟」之實質結果，顯然與前開條文立法目的相違，且實質上造成地籍清理事件，由行政機關以函示劃定審判權之歸屬。且在地籍清理案件中，提起民事訴訟，因涉及土地者眾，原則均需繳納龐大裁判費用，顯然增加異議人法律所無之限制。依據司法院釋字第137、216號解釋意旨，本院本得排斥前開內政部函示不用。
⑷既然不動產糾紛調處委員會認為本件非屬土地紛爭，不為調
處，原告亦提出民事訴訟，嗣經撤回（沒有確定判決，沒有結論）。易言之，對於原告在99年12月10日所提出之「異議」，並無任何「結論」可供被告屏東縣政府作成行政處分之參考，屏東縣政府迄今也沒有作成任何行政處分回應。既然法無明文就該異議程序後，仍得再提起訴願，異議程序之性質當屬「相當訴願程序」，從而，依據訴願法第86條規定可知，訴願決定以他法律關係是否成立為準據者，而該法律關係在訴訟或行政救濟程序進行中者，於該法律關係確定前，受理訴願機關得停止訴願程序之進行，並即通知訴願人及參加人。因此，在被告屏東縣政府將本件送調處或通知原告提起民事訴訟等待判決確定期間，此「相當訴願程序」屬停止狀態。嗣原告楊文豪等人在103年間撤回民事訴訟後提出異議，性質上應解為係對前開停止之訴願程序聲請再開，不得解為遲至103年9月15日原告才對系爭公告二聲明異議。綜上，訴願決定誤解原告楊文豪等人，在103年9月15日所提異議，已經逾越訴願期間，顯然違誤。
2.原告提起本件訴訟當事人適格：⑴原告楊文國等人乃楊福傳孫，參加人於另案即臺灣屏東地方
法院（下稱屏東地院）102年度重訴字第16號102年4月15日言詞辯論筆錄，承認楊福傳乃神明會會員。且自原證15照片、15-1繼承系統表，即原告楊文國等就神明會土地使用狀況以觀，上種植有檳榔樹，且有楊福傳之祖先及母親墳墓，祖先墳墓墓碑上刻有「孫福傳」、「玄孫文國文豪」等文字（照片編號3），顯然楊福傳祖父之墓碑長久即在福德祀神明會之土地上使用，若非一定權利關係人，豈可能長久使用系爭土地。
⑵系爭神明會土地面積確定，會分數多寡實質影響各會員間可
能取得土地面積大小，且本件若被告高樹鄉公所54年1月27日屏高鄉民字第372號公告（下稱系爭公告一）有效、被告屏東縣政府系爭公告二有效，將使神明會土地壟斷於少數人之手。因神明會之組織最主要目的即「團結之互助功能」，將因財產歸於極少數人手中、財產遭壟斷而喪失其團體性，法律上地位亦歸消滅，繼而原告等也因此喪失原可一併享有之參與該財團或社團法人之法律上保障。綜上，原告為地籍清理條第第9條之土地權利關係人，有異議權，於撤銷訴訟中當事人即為適格；於確認訴訟中，依前開說明，亦有確認利益，並均已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內為確答。
㈡實體部分：
1.參加人依地籍清理條例第23條申請更正，惟其立法理由清楚規定，會員或信徒死亡發生繼承、喪失國籍等異動或發現有漏列或誤列者，但參加人辦理更正登記係針對被告高樹鄉公所54年驗印後，還有人進行會份之買賣、取得，與該第23條更正登記規範範圍不同，不符合構成要件而有瑕疵，故應予撤銷。則原告訴請撤銷訴願決定及系爭公告二，為有理由。
2.系爭公告二性質上為行政處分：⑴有關神明會土地之清理，應依據地籍清理條例第19條辦理，
依前開條文規定，申請人應檢具：①申報書、②神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替、③現會員或信徒名冊、會員或信徒系統及會員或信徒全部戶籍謄本等資料。嗣再依據同條例第20條辦理公告，徵求異議。倘公告期滿無人異議，主管機關應依據同條例第22條通知登記機關登記，且申報人應依據同條例第24條辦理申請神明會土地更名登記為該法人所有或登記為現會員或信徒分別所有。倘若申請人不辦理登記，則主管機關應囑託土地登記機關均分登記為現會員或信徒分別共有。
⑵前開條例第22條及24條，有關主管機關通知登記機關登記之
規定，現行法規並未再賦予權利關係人救濟管道。亦即，對地籍清理條例程序之立法設計上，僅讓權利關係人針對該「公告」為「異議」。至於同條例第9條所稱的調處或提起民事訴訟之結果，均是提供行政機關就該異議為決定之參考。亦即，系爭公告二期滿若無人異議，參加人即可取得被告屏東縣政府驗印之神明會現會員名冊或信徒名冊，即得依據地籍清理條例第24條辦理登記。本件公告後，雖然參加人仍需要透過地政機關登記，始能取得相關權利，但如同在營利事業欠稅時，負責人是否有限制出境之必要，係由財政部決定，再通知入出境移民署為境管，是於財政部函請該署限制出境同時將副本送達當事人時，應認為已發生法律上效果（最高行政法院83年3月份庭長、評事聯席會議決議），也就是在財政部決定為境管後，實際上移民署並無實質決定權。本件參加人若無人異議取得被告屏東縣政府驗印之神明會現會員名冊或信徒名冊，由於地政機關並無實質審查權，參加人實際上在公告期滿無人異議時，就幾乎等同取得系爭神明會土地權利。
⑶綜上，系爭公告二既然會對神明會實際會員權利義務產生規
制效果，即公告期滿無人異議後，該公告等同於行政機關終局之決定（嗣後登記機關並無實質審查權），造成特定人取得權利或真正權利人喪失權利之效果，性質上核屬行政處分。
3.系爭公告二有違反行政程序法第111條第7款之重大明顯瑕疵之違法：
⑴系爭公告二乃依據地籍清理條例第23條規定之更正申請，所
謂更正申請，依地籍清理條例第23條第1項之規定，必須以現會員或信徒名冊或土地清冊經直轄市或縣（市）主管機關驗印後為前提（即須先有一合法之公告存在，然被告高樹鄉公所之系爭公告一有無效事由詳如後述），而驗印後有變動、漏列或誤列之情形始得申請更正。再所謂變動係因死亡發生繼承或喪失國籍方屬之，至於買賣會分不符合上開申請更正之構成要件。然依據參加人於另案民事訴訟中所提附件可知，其依據前揭條文申請更正，內容是針對「54年驗印之131會分」及「54年驗印後因買賣移轉取得之會分8分」，顯然不合於前揭條文規範，即不合於死亡（繼承）或發生有漏列或誤列情事，當然不得依據同法第23條為更正申請。
⑵綜上，參加人顯然企圖透過54年有重大明顯瑕疵之被告高樹
鄉公所之系爭公告一，表面上以地籍清理條例23條更正申請為名，實際上確是想利用該條文偷渡違法之系爭公告一。被告屏東縣政府未查地籍清理條例第23條之要件，將參加人主張以買賣為原因之移轉取得會分，於系爭公告二為更正，該公告既然違反法律構成要件，即具有重大明顯瑕疵之違法。
4.系爭公告一經被告屏東縣政府84年11月25日函文認為「違反事務管轄權限」（違反行政程序法第111條第6款事務管轄之法理）及「未能提出原始土地會員名冊資料」（違反行政程序法第111條第7款重大明顯瑕疵之法理）而無效：
⑴依據參加人所提被告屏東縣政府85年6月10日公函：「……
既經臺灣省政府訴願審議委員會撤銷，應由屏東縣政府另為處分。本府爰撤銷原處分。至本案既經台端重新提出申請，現正由本府依相關規定程序審核另為處分中，請查照。」系爭公告一因違反法律構成要件，具有重大明顯瑕疵而無效，且經84年11月25日屏東縣政府函高樹鄉公所確認無效，事後當事人就該無效既不爭執而重新提出申請，益足證該無效之處分並未因臺灣省政府之訴願撤銷原處分而復活。蓋原處分被撤銷並未涉及該處分是否有效，而係應否命補正，而鍾韶光（鍾幹郎之子）事後又重新申請，足證原處分已被確定無效，始須重新進行申請之程序，否則原處分撤銷應即當然回復原處分，根本無庸再重新申請。況被告屏東縣政府104年9月29日函文亦表示，並無該「另為處分」存在，顯可推知鍾韶光事後亦無法提出「原始土地會員名冊資料」。
⑵再據地籍清理條例第19規定沿革以觀，申請確定神明會信徒
名冊應具備文件，於立法歷程上雖有放寬跡象，但為兼顧真正權利人之權益，現行法制仍要求申請人至少仍需檢附「該神明會成立時組織成員或出資證明代替」。屏東縣政府84年11月25日函以「未能提出原始土地會員名冊資料」為理由之一，認定系爭公告一無效，即非無據。嗣後屏東縣政府85年6月10日公函顯示，鍾韶光有另為申請，但屏東縣政府104年9月29日函文卻表示，並無該「另為處分」存在。衡諸前揭事實可推知，鍾幹郎在54年申請系爭神明會公告時，即已無法提出「未能提出原始土地會員名冊資料」。易言之，系爭公告一就此有違反行政程序法第111條第7款法理之違法。
⑶參加人提出之讓渡證筆跡均相同，真實性有疑，無法證明系
爭公告一有效。縱該讓渡證為真，但神明會會分原則上不得轉讓，故無法依據讓渡證推論系爭公告一為有效。又參照民事習慣調查報告所記載之皇民化運動之歷史、鍾幹郎生平記事記載及本件客觀事實，實難排除鍾幹郎當時係為了保護神明會財產所為虛假的私權讓渡，目的係為了保留神明會賴以存續之經濟基礎，然因經年累月，或因責任心之渙散，或因督促牽制無人，致有神明會會產被侵占為私產之事實發生。⑷另神明會之業務自45年起即由各縣市政府受理迄今，此有屏
東縣政府84年11月23日函可資證明。神明會業務之管理係屬縣市政府之權限，從未有所變更，而屏東縣政府亦從未有制定法規將該權限之一部委託，或委由鄉鎮市公所辦理或執行，此為被告高樹鄉公所不爭執的部分，亦為被告屏東縣政府所自為承認。於此，觀諸前揭屏東縣政府公文「神明會業務自45年起即由各縣市政府受理迄今，而各鄉鎮市公所自無受理神明會業務及公告核發證明之權責。」自明。被告高樹鄉公所並無受理神明會業務之權限，而屏東縣政府亦從未制定法規，將該等業務委託或委辦於鄉鎮市公所。誠如「內政部99年9月10日函說明欄二」所示：「神明會之登記，其受理機關應為直轄市或縣市政府。惟地籍清理條例施行前，亦有縣市政府授權鄉（鎮、市、區）公所辦理的情形。本案經查『福德祀神明會』由高樹鄉公所於54年6月21日核發驗印之會員，或信徒名冊及不動產清冊在案，應認定為已申報清理有案之神明會。……。」於此，即屬違背法令之個案解釋，此種個別指令解釋連行政規則都不算是，更遑論行政規則不得抵觸法規，故其不具有拘束下級機關之效力。是以非行政規則的個別指令更不得抵觸法律或法規命令。在被告屏東縣政府未有法規明文授權予被告高樹鄉公所辦理神明會業務，亦無任何證據證明確有授權之情形下，又如何認定本案被告高樹鄉公所於54年6月21日之驗印為有效？該內政部函明顯與法規牴觸且自我矛盾，故無法使違背事務管轄而欠缺權限的自始無效之行政處分，因此而事後治癒。
⑸綜上，系爭公告一因違反行政程序法第111條第6款事務管轄
之法理及未能提出原始土地會員名冊資料而有違反行政程序法第111條第7款重大明顯瑕疵之法理，無效等情。並聲明求為判決：1.先位聲明：⑴訴願決定及原處分（被告屏東縣政府99年11月15日屏府民禮字第09902801711號公告）均撤銷。⑵確認被告高樹鄉公所54年1月27日屏高鄉民字第372號公告為無效之行政處分。2.備位聲明：確認被告屏東縣政府99年11月15日屏府民禮字第09902801711號公告為無效之行政處分。
三、被告則以︰㈠被告高樹鄉公所部分：
參加人鍾仁里之祖父鍾幹郎於54年向被告高樹鄉公所申報系爭神明會派下員（應為會員或信徒之誤稱），被告高樹鄉公所以系爭公告一徵求異議，並於54年6月21日核發土地及派下員證明。又被告高樹鄉公所於54年1月27日公告徵求異議是否經屏東縣政府授權？因年代久遠，不僅查無授權資料，連同申報資料業已遺失，雖可歸因於文書保存不當，惟不能以此推翻有授權之可能。又基於維持法安定性之必要，非達明顯瑕疵則不令該處分無效。本案管轄權機關為屏東縣政府，於99年11月15日公告更正神明會會員及土地清冊徵求異議，乃基於認定被告高樹鄉公所之系爭公告一有效，方才後續辦理更正。又系爭公告一之內容及程序，主要係徵求異議，該公告本身並不具有行政處分之效力等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
㈡被告屏東縣政府部分：
1.系爭神明會於54年1月27日經被告高樹鄉公所以系爭公告一公告不動產目錄及派下員名冊，徵求異議，復於54年6月21日驗印不動產目錄及派下全員名冊。申請人即參加人於99年4月16日檢具原高樹鄉公所核印之54年6月21日驗印之不動產目錄及派下全員名冊，申報清理神明會，因本案係涉土地面積龐大且會員眾多，查前有臺灣省政府45年5月30日（四五）府民一字第51653號令及臺灣省政府民政廳67年9月21日六七民一字第13736號開會通知單等明訂神明會權責係屬縣市政府適用上之疑義，被告屏東縣政府為妥處本案，故以99年8月9日屏府民禮字第0990193508號函詢被告高樹鄉公所關於54年6月21日核發之高鄉民字第372號「神明會福德祀不動產目錄及派下全員名冊」是否相符？經被告高樹鄉公所以99年9月27日屏高鄉民字第0990012070號函復文件確屬該所核印無異，惟因年代久遠無從查明。被告屏東縣政府另以99年8月30日屏府民禮字第0990210971號函詢內政部釋示本案是否應認定已向鄉公所申報清理之神明會？並依地籍清理條例第23條規定申請辦理更正會員名冊暨不動產清冊變動、漏列或誤列更正案，因是份不動產目錄及派下全員名冊業經被告高樹鄉公所54年6月21日本於權責核印，被告屏東縣政府已無從審認公告期間異議人數及高樹鄉公所異議處理情形，故繕打「公告期滿無人異議」係僅敘述高樹鄉公所已核印是份文件之最終結果，俾利向內政部請示。
2.內政部於99年9月10日以內授中民字第0990035854號函復被告屏東縣政府「本案經查『福德記神明會』業經過高樹鄉公所於54年6月21日核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊在案，應認定為已申報清理有案之神明會」，被告屏東縣政府於99年9月21日以屏府民禮字第0990229975號函復參加人，告知將另函文請示內政部關於會員所各持有會分之土地地段、地號、面積等不動產資料一併列入公告及147會份當中有5會份會員已死亡，其承受人身分不明或拒不申請，會員名冊如何編造公告等相關疑義。被告屏東縣政府於99年9月27日以屏府民禮字第0990232617號函詢內政部上開疑義，內政部於99年10月14日以內授中民字第0990036313號函復關於此次辦理會員或信徒變動可以原核發之相關資料作為參考依據，並釋示關於原會員死亡，其承受人身分不明或拒不申請，得以該會份保留原會員姓名併其他變動後之會員一併公告，但應請申請人註明原因。被告屏東縣政府依據上開內政部函釋，併審查申請人鍾仁里申請資料，經查申請資料確將依內政部函釋將原會員死亡，其承受人身分不明或拒不申請，得以該會份保留原會員姓名併其他變動後之會員併入公告資料，爰依地籍清理條例第23條以系爭公告二代為公告，限期30日徵求異議。
3.公告期間，因公告地點廣興村村長鍾辛煌及百餘位村民及楊文豪等人提出異議，故被告屏東縣政府以99年12月23日屏府民禮字第0990313109號函轉異議書予參加人，並告知依據地籍清理條例第9條之規定。惟登記機關以100年01月14日屏府地籍字第1000016962號函通知參加人及異議人楊文豪等，認此案未涉土地權利爭議，非屬直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會調處事項，並請其依內政部97年10月6日內授中民字第0970732852號函後段：「如異議內容涉及會員身分權利部分，非屬土地權利爭執，宜向法院提起訴訟，由法院判決後，依確定判決處理。」之規定辦理，故無地籍清理條例第9條第1項之適用。因異議人及參加人間異議調處不成立，亦遲不提起訴訟，為解決本案爭議，內政部於101年3月14日以內授中民字第1015035363號函復參加人（副知被告屏東縣政府），關於異議人楊文豪部分應須顧及異議人之權益，須依內政部101年1月2日台內民字第1000720247號函補行異議程序。參加人於101年3月26日提出申復書，被告屏東縣政府於101年4月6日以屏府民禮字第1010082316號函轉參加人申復書予異議人楊文豪，並於文中引述內政部101年1月2日台內民字第1000720247號函略以：「神明會現會員或信徒或利害關係人對神明會土地清理、會員或信徒名冊、土地清冊變動等公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向主管機關提出。主管機關應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報（請）人自收受之日起30日內申復；申報（請）人未於期限內提出申復書者，駁回其申報（請）。申報（請）人之申復書繕本，主管機關應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起3個月內，向法院提起確認之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送主管機關備查。」異議人楊文豪併利害關係人楊庭應及楊文國於101年7月5日向屏東地院提起神明會會員資格不存在訴訟並傳真被告屏東縣政府，嗣參加人於103年9月10日檢具申請書及楊文國103年8月28日等撤回訴訟之電子筆錄及併異議人鍾辛煌100年10月18民事裁定，陳請核發99年4月16日申請更正之會員名冊及不動產清冊。
4.關於原告對被告屏東縣政府之系爭公告二於公告期間內提出異議者，被告屏東縣政府自得調查事證，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，審酌作成處分之構成要件事實是否存在，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。惟被告屏東縣政府於99年11月15日公告後，公告期間因鍾辛煌及楊文豪等2人提出異議，於99年12月23日以屏府民禮字第0990313109號函申請人即參加人敘明異議事項涉及土地權利及會員身分權利部分可循辦理方式，迄今並未作成是否准將驗印更正文件發還申請人並通知登記機關之終局決定。系爭公告二僅係行政前置行為，尚未直接發生法律上效果，係屬觀念通知性質等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則陳述：㈠原告於公告期間雖有異議並提起確認會員身分之訴訟，惟嗣
又撤回起訴，與公告期間未提出異議同，則被告屏東縣政府本應更正現會員名冊及土地清冊並通知登記主管機關，原告則應俟被告屏東縣政府更正現會員名冊及土地清冊後始能提起訴願，詎料被告屏東縣政府觀望猶豫遲未更正會員名冊及土地清冊，而原告則於被告屏東縣政府更正會員名冊與土地清冊前，提前針對系爭公告二提起訴願，顯與規定不符，故原告提起本件訴訟實非合法。又依地籍清理條例第8條規定，可知被告屏東縣府依同條例第23條第1項之規定於公告期間無人異議而更正現會員名冊與土地清冊後，登記機關即應依更正之會員名冊與土地清冊辦理登記，則具有行政處分之效力者應為公告期滿後更正之會員名冊與土地清冊，被告屏東縣政府之系爭公告二並非行政處分，從而原告實不得對該公告提起訴願、行政訴訟。故原告請求撤銷訴願決定及系爭公告二，或請求確認系爭公告二無效，實均非有理由。
㈡依內政部99年9月10日內授中民字第0990035854號函示：「
本案經查『褔德祀神明會』業經高樹鄉公所於54年6月21日核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊在案，應認定已為申報清理有案之神明會，倘該神明會發生變動（如管理人、會員或信徒等變動），自應由貴府依地籍清理條例相關規定辦理。」足認被告高樹鄉公所之系爭公告一非無效力，且被告屏東縣政府84年11月25日屏府民禮字第186542號函認定被告高樹鄉公所上述公告無效之處分業經臺灣省政府85年5月21日85府訴三字第153786號訴願決定予撤銷，故原告請求確認被告高樹鄉公所之系爭公告一無效，實無理由等語。
五、本院查：㈠按為達成健全地籍管理，確保土地權利，促進土地利用之目
的，地籍清理條例於96年3月21日制定公布並自97年7月1日施行，該條例第2條第1項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第19條第1項規定：「神明會土地，應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表一人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。二、神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。三、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。四、土地登記謄本及土地清冊。五、其他有關文件。」第20條規定：「（第1項）神明會依前條規定所為之申報，直轄市或縣（市）主管機關於審查無誤後，應於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公處公告及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，期間為3個月，並將公告文副本及現會員或信徒名冊、系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。（第2項）權利關係人於前項公告期間內，得以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並檢附證明文件。（第3項）前項異議涉及土地權利爭執時，準用第9條規定辦理。」第22條規定：「神明會依第19條第1項規定所為之申報，於公告期滿無人異議或經調處成立或法院判決確定者，直轄市或縣（市）主管機關應即將神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊予以驗印後發還申報人，並通知登記機關。」第23條規定：「（第1項）神明會現會員或信徒名冊或土地清冊經直轄市或縣（市）主管機關驗印後，有變動、漏列或誤列者，神明會之管理人、會員、信徒或利害關係人得檢具會員或信徒過半數同意書，敘明理由，並檢附相關文件，申請更正。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關受理前項申請，經審查無誤後，應即公告30日並通知登記機關，如無異議，更正現會員或信徒名冊或土地清冊，更正完成並通知登記機關。（第3項）前項異議涉及土地權利爭執時，準用第9條規定辦理。」第24條規定：「（第1項）申報人於收到直轄市或縣（市）主管機關驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊後，應於3年內依下列方式之一辦理：一、經會員或信徒過半數書面同意依法成立法人者，申請神明會土地更名登記為該法人所有。二、依規約或經會員或信徒過半數書面同意，申請神明會土地登記為現會員或信徒分別共有或個別所有。（第2項）申報人未依前項規定辦理者，由直轄市或縣（市）主管機關逕依現會員或信徒名冊，囑託該管土地登記機關均分登記為現會員或信徒分別共有。」第25條規定：「本條例施行前已依有關法令清理之神明會土地，於本條例施行後仍以神明會名義登記者，應自本條例施行之日起3年內，依前條第1項規定辦理；屆期未辦理者，由直轄市或縣（市）主管機關依前條第2項規定辦理。」㈡次按神明會為宗教團體，凡民眾組織之團體而以崇奉神明為
目的者，均得謂為神明會（法務部編印，臺灣民事習慣調查報告，93年5月版，第639頁）。神明會於地籍清理條例制定公布前早已存在多時，惟因其早期之行政管理並無法令可據，臺灣省政府乃於45年5月5日以（肆伍）府民一字第48190號令謂：「一、……『……茲奉內政部臺（四五）內民87970號代電略以：【二、查神明會既以信仰崇拜神佛為對象，如無不法情事，可各依其性質比照寺廟登記規則予以登記管理，無另訂單行法規之必要】』。二、茲制定『臺灣省××縣市（局）神明會登記表』暨『臺灣省××縣市（局）神明會變動登記表』格式各一份，各縣市（局）應依照各該表格背面說明切實辦理具報……。」而依該「臺灣省××縣（市）（局）神明會登記表」、「臺灣省××縣（市）（局）神明會變動登記表」說明第5項規定，該登記表應由縣市政府（局）加蓋印信。故於53年至54年間神明會登記管理事宜，則係依此相關規定辦理（參見內政部104年4月13日台內民字第1040411517號函所檢附內政部臺（四五）內民字第87970號代電及臺灣省政府45年5月5日（肆伍）府民一字第48190號令《刊臺灣省公報45年夏字第33期》相關資料〈本院卷1第78-80頁〉）。
㈢經查，被告高樹鄉公所前於54年1月27日以屏高鄉民字第372
號之系爭公告一：「案由：為神明會福德祀派下員公告併徵求異議由。一○○○鄉○路○段新大路關小段54號等149筆土地所有權原管理人……等4人均已先後死亡由現掌管人鍾幹郎需變更登記而申請證明前來。二、茲將該神明會福德祀現有派下全員暨不動產目錄及鍾幹郎受讓原各派下員權利名義列後於54年2月1日起至同年3月1日止為公告期間如有對其不動產權利糾葛者在公告期間內提據異議否則期滿後當發給證明。……」徵求異議，嗣於公告期滿無異議後，遂於54年6月21日核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊予申請人之系爭神明會代表人鍾幹郎。嗣後，參加人於99年4月16日持被告高樹鄉公所核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊，以系爭神明會申報人名義，向被告屏東縣政府申請辦理更正會員名冊及不動產清冊（下稱系爭更正申請案），經被告屏東縣政府受理申請並形式審查無誤後，於99年11月15日以屏府民禮字第09902801711號之系爭公告二：「主旨：公告高樹鄉『福德祀』神明會會員名冊等件，徵求異議。依據：
一、地籍清理條例（以下簡稱本條例）第23條規定辦理。……公告事項：一、本公告係依申請人之申請代為公告，內容如有不實情事，概由申請人負責。二、茲公告高樹鄉『福德祀』神明會會員名冊、系統表及不動產清冊公告於後，如認為內容有不實、錯誤或遺漏情事，凡與本公告事項有關之權利關係人均得提出異議，自公告之日起1個月內檢附證明文件以書面向本府提出異議，期滿無人異議，即視為所申報內容無訛，本府予以更正現會員及土地清冊。……三、如對本公告有異議且涉及土地權利爭執時，本府將依本條例第9條規定辦理。四、公告同時在……公告欄，……並陳列會員名冊、系統表及土地清冊……以供權利關係人閱覽。」徵求異議，因訴外人鍾辛煌及原告楊文豪等人於公告期間（自99年11月18日至99年12月18日止）內提出異議，被告屏東縣政府遂以99年12月23日屏府民禮字第0990313109號函通知參加人異議事項涉及土地權利部分，將依據地籍清理條例第9條規定移請地政機關進行調處，另異議內容涉及會員身分權利部分，請其依據內政部97年10月6日內授中民字第0970732852號函示：「神明會土地清理、會員或信徒名冊、土地清冊變動公告後如有涉及土地權利之異議，準用地籍清理條例第9條規定辦理；如異議內容涉及會員身分權利部分，非屬土地權利爭執，宜向法院提起訴訟，由法院判決後，依確定判決處理」辦理。嗣後被告屏東縣政府（地政單位）以100年1月14日屏府地籍字第1000016962號函通知參加人及原告楊文豪等人，認此案未涉及土地權利爭議，非屬土地權利爭議調解事項，故請其依被告屏東縣政府99年12月8日屏府民禮字第0990297743號函示：「如異議內容涉及會員身分權利部分，非屬土地權利爭執，宜向法院提起訴訟，由法院判決後，依確定判決處理」辦理。訴外人鍾辛煌及原告楊文豪等人（原告主張其為系爭神明會會員楊福傳之子孫）遂分別於100年4月18日及101年7月5日向屏東地院提起民事訴訟，惟鍾辛煌因未繳交裁判費，於100年10月18日遭裁定駁回，另原告楊文豪等人則於103年8月28日撤回民事訴訟。其後，原告楊文豪等人於103年9月16日（被告屏東縣政府收文日）對系爭公告二提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。又被告屏東縣政府於99年11月15日以系爭公告二徵求異議後，對參加人之系爭更正申請案，尚未依地籍清理條例第23條規定作成准予更正並核發驗印之系爭神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，或作成否准系爭更正申請案之行政處分等情，已據兩造及參加人分別陳明在卷，且有系爭公告一（本院卷1第14頁）、被告高樹鄉公所54年6月21日核發之驗印資料（原處分卷第2-9頁）、系爭公告二（本院卷1第13頁）、參加人申報資料（本院卷1第296-310、313-315頁、本院卷3第151-156頁）、鍾辛煌異議函（本院卷1第70頁）、楊文豪異議書（原處分卷第60頁）、戶籍資料及繼承系統表（原處分卷第61-80頁）、被告屏東縣政府99年12月23日屏府民禮字第0990313109號函（原處分卷第98頁）、100年1月14日屏府地籍字第1000016962號函（本院卷1第73頁）、內政部99年9月10日內授中民字第0990035854號函（本院卷1第15頁）、101年2月14日內授中民字第1015035197號函（原處分卷第150頁）、屏東地院100年度重訴字第67號民事裁定（原處分卷第147頁背面）、102年度重訴字第16號確認神明會會員資格不存在事件103年8月28日言詞辯論筆錄（原處分卷第189頁）、原告訴願書（原處分卷第206-211頁）及訴願決定書（本院卷1第10-12頁）等附卷可稽，堪予認定。
㈣原告雖主張系爭公告一、二係屬行政處分云云；惟查：
1.所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關在實施行政程序之過程中，為達成實體裁決之目的，所為相關行為或處置之程序行為，因其不發生完全及終局之規制效力，自非行政處分，依行政程序法第174條本文規定，僅得於對實體裁決聲明不服時一併聲明之。
2.揆諸地籍清理條例前揭規定可知，有關以神明會名義登記之土地之清理程序，係由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表一人，於申報期間內檢附相關文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報，經主管機關審查無誤後，於主管機關及公所電腦網站刊登公告文，並於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公處公告及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，暨由申報人於公告之日起刊登新聞紙，而權利關係人於公告期間內，得以書面檢附證明文件向主管機關提出異議，並準用地籍清理條例第9條規定辦理。如於公告期滿無人異議或經調處成立或法院判決確定者，主管機關即應核發驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊予申報人，並通知登記機關。又神明會現會員或信徒名冊或土地清冊經主管機關驗印後，如有變動、漏列或誤列者，神明會之管理人、會員、信徒或利害關係人得檢具會員或信徒過半數同意書，敘明理由，並檢附相關文件，申請更正，經主管機關受理申請並審查無誤後，應即公告，而權利關係人於公告期間內，得以書面檢附證明文件向主管機關提出異議，並準用地籍清理條例第9條規定辦理。如於公告期滿無人異議或經調處成立或法院判決確定者，主管機關應核發驗印之更正現會員或信徒名冊、系統表或土地清冊，並通知登記機關。而申報人於收到主管機關驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊後，應於3年內申請辦理神明會土地更名登記為該神明會成立之法人所有，或依規約或經會員或信徒過半數書面同意將神明會土地登記為現會員或信徒分別共有或個別所有。如申報人未依規定辦理，則由主管機關逕依現會員或信徒名冊，囑託該管土地登記機關均分登記為現會員或信徒分別共有。至於53年至54年間神明會登記管理事宜，因尚未制定相關專法據以辦理，遂以行政命令規定由縣市（局）為主管機關，依其性質比照寺廟登記規則辦理登記管理。準此，神明會之主管機關將神明會申報人所為之申報（神明會現會員或信徒名冊、系統表或土地清冊）代為公告，該公告本身並無確定權利與否之法律上效果，其目的僅在通知神明會會員或信徒及利害關係人行使權利，並不因此發生法律效果或產生法律關係，是此公告自非行政處分（最高行政法院95年度裁字第642號裁定意旨參照）。
3.本件稽諸系爭公告一、二之內容，分別係被告高樹鄉公所、屏東縣政府以系爭公告一、二將申報人所為之申報為公告，及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，徵求異議，並未對申報人之申報內容為准駁之意思表示，而使其對外直接發生法律上之規制效果，從而對主張為系爭神明會會員之原告而言，自亦未對其權利或法律上利益發生具體之法律效果，則系爭公告一、二核非屬行政處分，應可認定。至於申報人收到主管機關驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊後，得持向地政機關申請辦理神明會土地權利之相關登記，係主管機關作成核發驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表或土地清冊之實體裁決之法律效果，並非徵求異議之公告行為所發生之法律效果。又權利關係人就徵求異議公告之程序行為如有不服，依行政程序法第174條本文規定，亦僅得於對主管機關終局決定聲明不服時一併聲明之。是原告以前揭情詞主張系爭公告一、二已對外直接發生法律效果，其性質應屬行政處分云云，委非可採。末按被告高樹鄉公所所為之系爭公告一並非行政處分，既如前述，則本件即無庸再予贅論其就神明會之登記管理事宜有無事務管轄權限，及因此對行政處分效力之影響，併此敘明。
㈤綜上所述，系爭公告一、二皆非行政處分，原告對系爭公告
二提起訴願，自非法之所許，訴願機關對之作成不受理決定，理由雖有不同，但結論並無違誤。則原告先位之訴部分，請求撤銷訴願決定及系爭公告二，並訴請確認系爭公告一為無效之行政處分，自屬起訴不備其他要件；又原告備位之訴部分，訴請確認系爭公告二為無效之行政處分，亦屬起訴不備其他要件。且原告先位之訴及備位之訴，依其情形均屬無從補正，自均應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 7 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 105 年 6 月 7 日
書記官 周 良 駿