高雄高等行政法院判決
103年度訴字第573號民國105年3月3日辯論終結原 告 陳蘇軒被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 陳偉德
王美樺李佳穎上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國103年12月9日環署訴字第1030083905號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬工務局（下稱工務局，即目的事業主管機關）於民國100年3月15日高市工新處字第1000014486號函檢送高雄市政府工務局新建工程處（下稱新工處，即開發單位）提出申請之「國道十號燕巢交流段延伸高46線銜接縣道186甲線道路工程案開發計畫」（下稱系爭開發案）前期路線環境影響說明書，經被告101年12月25日召開第24次環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）決議，再規劃是否有其他替代方案。嗣新工處檢具「國道十號燕巢交流道延伸高46線銜接縣道186甲線道路工程案開發計畫」環境影響說明書(下稱系爭環說書），重新提出規劃替代方案，經工務局以103年1月7日以高市工新處字第10274302800號函轉送被告審查，歷經被告於103年5月1日、同年月23日召開2次專案小組初審會議後，於103年7月17日召開環評委員會第33次會議，決議有條件通過環境影響評估，被告據以103年8月15日高市府環綜字第10339598802號公告系爭環說書審查結論（下稱原處分)。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、系爭開發案係興建道路從國道10號燕巢交流道為起點，直通義大世界，其中高架橋路段經過原告所有之高雄市○○區○○段○○○號、962-1號、96-2號土地，致土地利用困難且價值跌落，被告並以系爭開發案需要為由，據以辦理公告徵收上開962-1號土地，原告不服，已另案提起訴願中。是即，原處分通過系爭開發案之環境影響評估，致原告之財產權、環境權受有損害，自得提起本件行政訴訟。
㈡、緣改制前高雄縣政府規劃再開闢一條由義大世界為起點直通燕巢交流道之專用道路供義大世界使用，該道路開闢案歷經4次路線規劃，均未通過環境影響評估，最後開發單位規劃半圓形繞道路線，被告反而通過環境影響評估，顯然已違法。又現行路線部分以高架橋方式建造，高架橋路段為山坡地保育區之農地，高架橋之建造將破壞該地區原有自然生態景觀及環境，喪失保育功能，嚴重違反國土保育政策，並造成高架橋下方之土地價格大跌，侵害高架橋路段土地之當地農民及地主之權益，且增加行車危險。
㈢、義守大學座落山區，成立之初，已開闢一條學府路從大社區觀音山通往義守大學及拓○○○區○○路通往義守大學（原為大樹區通往觀音山高爾夫球場進入大社區之嘉誠里）供學校師生使用，義守大學成立後，又相繼在該處建造義大遊樂區、大飯店及義大購物城，考量到學府路未來車流量及安全性，又開闢一條25米道路（義大二路）直通國道10號仁武交流道及中山高速公路仁武交流道與楠梓交流道，所開闢之道路已貫通周邊大樹區、大社區、仁武區且直通大高雄市區、南二高速公路、中山高速公路等，交通四通八達暢通無阻，實無必要再開闢一條專用道路直通義大世界與另3條道路（共4條道路）及舊有之巷路在義大世界處交接供義大世界使用。前所開闢之3條道路，每天會使用者為義守大學師生、義大世界之員工、遊客及少數住戶，平常該3條道路通往義大世界及義守大學是通行無阻的，遇到一、兩個大節日例如跨年晚會舉辦活動、農曆過年初一到初三早上11點後等期間才會塞車，為此係遊樂區共同現象，應無特別開闢道路之必要。
㈣、大社區學府路（縣道186甲線）平時及假日車流量都不多，該路段常發生車禍（為機車自摔且地點都相同）係因下坡路段中途處突然轉彎為半圓形路線，只要稍微修改或恢復原規劃之直線道路即可，然開發單位卻不積極修改，反而藉此再開闢一條專用道路供義大世界使用，再以有條件通過環境影響評估來強迫老百姓讓地，且租屋在大社區市區之義守大學學生並不會繞路行使系爭道路，系爭道路之開闢無法達到紓解186甲線交通之目的，顯見開闢系爭道路未來僅供義大世界遊客使用，僅具私益並無任何公益存在，明顯有圖利財團之嫌。又被告環評委員會第33次會議紀錄，戴佑敏委員稱：
「建議P.7-98措辭『若本計畫道路不開關，恐影響義大科幻影城上百億之投資意願。』予以調整，以免有圖利特定廠商之嫌疑。（可以從道路開闢活絡經濟發展，增加就業機會，提升土地價值等面向切入）。」由此亦證環評委員會事前已知悉義大科幻影城投資案，系爭開發案係專為義大科幻影城投資案所開闢之道路。○○○區○○路通往義大世界之車流量很少，大社區之交通亦甚暢通，倘無「義大科幻影城」開發案，實無開闢系爭道路之必要，則其環境影響評估自不應通過。
㈤、環境影響評估是評估新規劃道路案，不是利用舊有道路之瑕疵及交流道之改善工程作為新規劃道路案之環境影響評估。原規劃直線道路開闢案義大世界路段（觀音山山脈）之環境影響評估未能通過，則同為觀音山山脈之高架橋路段擁有好山好水、環境優美、空氣品質極佳之優良地理環境且為山坡地保育區之農地，其環境影響評估更不能通過。又由開發單位規劃路線可知，本意是開闢一條全新專用道路供財團使用，並無拓寬任何道路之意思，系爭開發案與拓寬學府路、佛光山景點及觀音山風景區之交通毫無關係。
㈥、環境影響評估程序為行政程序之一，應有行政程序法之適用，且環境影響評估法（下稱環評法）第12條並未明示環評程序排除行政程序法之適用，依該條條文，當地居民僅餘「參加現場勘查與公聽會」之權利，較行政程序法所賦予人民之程序保障為低，故此時應有行政程序法之適用。另開發行為通常對環境造成不可逆影響，對環境與當地居民權利影響甚大。為避免事後耗費資源於救濟程序與環境回復，立法者理應規範縝密之事前程序，以確保主管機關盡可能作成正確決定，因此環評法第12條未規定陳述意見，聽證等規定，實屬「漏未規定」，故應適用行政程序法，辦理「公聽會」、「聽證」、「說明會」等程序，以保障人民之權利。惟被告於系爭開發案僅依環境影響評估公開說明會作業要點（下稱公開說明會作業要點）第2點規定舉行說明會，已違反行政程序法，況其所辦理之兩場說明會總參與人數不足10人，且無任何土地所權人參與，被告卻作成通過環境影響評估之決定，顯然已違法。又依公開說明會作業要點第2條規定，環境影響評估之處分雖只須舉辦說明會，通知當地民意機關，至少包括開發行為所在地之直轄市、縣（市）議會及鄉（鎮、市）民代表會參加該說明會即可。然環境影響評估處分之作成對當地民眾，尤其是受該處分波及、侵害之土地所有權人影響重大，且開發單位可藉由通知受處分波及之土地所有權人參與說明會之手段，亦或是請當地村（里）長轉知當地居民參加之手段，使資訊公開，達到公開說明會作業要點第2條之目的（落實資訊公開及民眾參與原則），故該作業要點第2條違反憲法23條規定，應拒絕適用。縱認有上開作業要點第2條規定之適用，惟參加說明會之人數僅6人，且參加者為三奶里之里長（三奶里距離系爭開發案十分遙遠，影響甚微）、許慧玉議員之助理等，豈能代表上開作業要點第2條之當地民意機關，該行政行為違反誠實信用之方法。
㈦、系爭開發案之高架橋路段為S型設計，將造成視覺影響、增加行車之危險性、空氣污染、破壞該區之環境。又隧道之建造，亦將破壞該地區環境及增加該地區之危險性。故審查結論所附條件之10點負擔，涉及開發行為本身即對環境有重大影響，否則即無需相關法令予以規範，例如開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第19條規定，亦即負擔內容有環評法施行細則第19條第2款所列之情事，對環境有重大影響之虞，自應進入第二階段環境影響評估審查等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠、系爭開發案為道路開發，長度約為4.4公里，路線多屬山坡地育區，符合開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第5條第1項第2款第7目規定，應實施環境影響評估。被告依據環評委員會組織章程第7條規定於103年5月1日、5月23日召開2次專案小組初審會議，召集環評委員、專家學者審查，並於徵詢相關機關意見後，始將該歷次專案小組初審會議結論提103年7月17日召開第33次環評委員會討論審查。系爭開發案於第33次環評委員會審查時，除主任委員及主辦單位工務局委員迴避未參與討論及表決外，總計有19位委員出席參與討論，已超過委員總數24人之半數。本件討論及表決程序皆符合被告所訂定之「組織章程」，且第33次環評委員會審查時，開發單位事前已針對歷次專案小組初審會議內容、環評委員所提意見進行各項調查，並於會議中逐一答覆說明，經全體出席委員討論後獲得共識，認為本件開發案無須進行第二階段環境影響評估，決議有條件通過環境影響評估。
㈡、土地徵收係國家行使土地最高所有權，國家基於公共利益上之需要，以強制手段取得人民之財產權，並給予財產權人相當之補償之行政行為，故因徵收而取得土地者非屬繼受取得，而為原始取得。被告依土地徵收條例第3條、第21條第1項、第26條規定，基於公益需要報奉內政部准予徵收，並於103年11月13日公告，於103年12月17、18日發放徵收補償費，未領者，被告將存入保管專戶保管，原告對於其土地之權利義務於發放徵收補償費完竣時終止。
㈢、前高雄縣政府98年起規劃辦理系爭開發案前期路線，配合燕巢交流道改善工程，現況交流道南側之既有道路共有高46線、高47線及186甲線等3條，作為交流道聯絡道連接道路應考量完整路網規劃，惟高46線及高47線○○○區鄉道○路寬僅約6~10米，前期路線配合高46線拓寬，於被告第22次環評委員會審查時，委員建議高填方以高架橋取代及大挖方以明挖覆蓋或隧道方式取代，工程費雖較高，但高架橋及隧道對環境之衝擊應為較小，並於被告第24次環評委員會決議請開發單位再規劃其他替代路線，系爭開發案經重新規劃，路線選線時避開順向坡等地質敏感區域，並於觀音山區路段採用既有縣道186甲線拓寬的方式，減少對於次生林之影響。且依原計畫路線環評審查時委員建議，部分路段採用高架橋及隧道設計，工程挖方量減少為31.3萬方，填方量減少為13.9萬方，剩餘土石方約為17.4萬方，前期計畫之剩餘土石方量約為32.2萬方，並將對於既有地形之影響降至最低。經檢討評估後，本計畫路線對環境之各項影響均較原計畫路線輕微。
㈣、系爭開發案係交通部公路總局核定之高雄生活圈計畫，其計畫必要性及公益性如下：
1、配合高速公路局「國道十號燕巢交流道改善工程」○○○區道路○○道路，以改善燕巢交流道壅塞回堵之情形：國道十號為高雄地區國道一號及國道三號最重要之連接道路，近年隨著地區及觀光的日益發展，交通量已大幅提高，燕巢交流道位處國道十號之中央，為燕巢、大社、仁武等地區之重要進出交流道，包含附近有甚多大學如樹德科技大學、高雄師範大學燕巢校區、義守大學等為高雄重要之學園區，而觀音山風景區亦為高雄市假日重要之休閒爬山景點，假日車流量甚大。此外交流道北側之義大醫院為該地區最重要之大型醫院，進出之車流量大，上述之學術、觀光、醫療等需求所衍生之車流一大部分須仰賴燕巢交流道之進出，惟目前燕巢交流道僅北側有連絡道銜接台22線（高楠公路），南側並無聯絡道路，北上南下之車流均須藉此唯一之聯絡道進出，而連絡道僅約300公尺，儲車空間有限，假日交通量大時常回堵至主線，尤以北上下交流道僅有1車道，下交流道後隨即碰到號誌路口，更易回塞至主線，影響國道十號之整體交通順暢性，故交通部高速公路局急需辦理交流道改善工程，在南側闢建聯外路道以紓解分散車流，故本工程為燕巢交流道改善之必要工程。
2○○○區○○○路網及促進地區發展○○○區○○○路網，台
22線、國道十號、國道三號、台21線、186線（水管路）、186甲線（學府路、三和路）及高52線（義大二路）等道路可形成該地區南北向及東西向之完整路網，惟目前186甲線在高52線以東路段（三和路）為20公尺，以西路段（學府路）僅有6~10公尺，且由於道路崎嶇、坡度甚大，無法負擔大量車流，造成本區域路網連貫，無法發揮效益，故若本工程能完成，拓寬186甲線部分路段並銜接至燕巢交流道，將使路網之效益發揮，活絡經濟活動、促進該地區之發展。
3、改善易肇事交通路段提升車輛行駛安全及道路服務水準：186甲線在高52線以東路段（三和路）為20公尺，以西路段（學府路）僅有6~10公尺，且由於道路崎嶇、坡度甚大，雖經加強各項交通安全設施，每年仍發生近40起車禍，造成近50人傷亡，嚴重影響用路人安全，為交通易肇事路段，義守大學目前有學生近萬人，許多學生在○○○區○○○○○路段上下課，學生常因車速過快發生車禍，故需根本改善道路寬度及線型、坡度以提升行駛安全性提升道路服務水準，本工程將原本路段拓寬為20公尺並截彎取直、調整坡度符合交通部規定之線形規定並配合銜高52線以西已拓寬路段。
㈤、系爭開發案經山坡地，地形高差較大，若採平面道路設計，將造成大量土方開挖及回填量，路線規劃時，依環評委員建議部分路段以高架橋方式，避免大量土方工程及地形地貌大規模改變，亦可減少工程影響範圍及地形變化。並規劃相關水土保持設施，如擋土設施、排水設施、臨時滯洪沉砂設施及防災工程。另系爭開發案於被告第33次環評委員會決議：
本案有條件通過環境影響評估審查，且開發單位於施工及營運階段應履行下列負擔，如未切實執行，則違反環評法第17條規定，應依環評法第23條規定予以處分，開發單位應履行事項共10點負擔，包含：⑴高架橋段之視覺衝擊減輕對策、⑵景觀及遊憩開發行為景觀美質影響減輕對策、⑶依水保相關規定提出潛在危險地區及邊坡穩定之相關措施、⑷營運期間隧道內若發生嚴重車禍或災變的緊急處置方案、⑸隧道洞口淺覆蓋應修坡處理，並補充土方計算及邊坡穩定分析、⑹補充基本之交通維持計畫、⑺規劃營運期間若風力超過10級時，考慮禁止車輛通行，並說明具體措施、⑻依環保署公告之降雨逕流非點源污染最佳管理技術(BMPs)指引，就本場址之降雨逕流廢水研擬削減措施專章撰寫、⑼本計畫隧道採機械開挖工法及⑽本案環境影響說明書定稿經本府備查後始得動工等事項。其中第1點負擔係為配合道路設計之線路線型及地型，部份路段勢必以高架橋形式設計，乃規範開發單位於設計階段即考量高架橋之視覺景觀，減少突兀量體造成違和感，並考量鄰近環境色彩，要求高架橋之設計應與背景環境相融合，對環境應無重大影響之虞。其中第2點、第3點、第10點負擔，分別係依據環評作業準則第17條、第19條、第31條規定事項所提出意見，皆屬相關法令規定，開發單位依法應補充說明並納入環境影響說明書內，對環境亦無重大影響之虞。其中第4點負擔係因隧道公路須配合地形而設計建造的一個特殊空間，有密閉化及地下化之特性，如隧道之行車管理與隧道內災難救援，均不同於一般開放性行車空間，隧道內若有事故、災變發生，聯絡救災及人員避難、逃生等均極為困難，往往人員與財物造成重大損傷。國內隧道公路多訂有緊急應變措施，例如「國道5號雪山隧道行車安全注意事項」即訂有相關災難緊急應變，本項對環境無重大影響之虞。其中第5點係為防止道路之構造不會因土石侵蝕、崩壞或風吹雨打，甚至過於乾燥而造成危險，道路工程常利用景觀手法對道路建設之挖填方坡面進行適當之護坡處理，以提高交通安全性、延長道路壽命之修坡工法，對環境無重大影響之虞。其中第6點係要求開發單位於施工期間針對工區安全設施、工程車輛進出動線等進行說明，以確保施工期間交通量能之安全，對環境無重大影響之虞。其中第7點係參考國內其他高架橋道路，例如五楊高架道路等，設置強風偵測與行車管制標準，以兼顧該強風期間高架路段交通通行及行車安全，對環境無重大影響之虞。其中第8點係因行政院環境保護署（下稱環保署）關於減輕下雨時雨水沖刷地表夾帶污染物排出造成水體污染，訂有「降雨逕流非點源污染最佳管理技術（BMPs）指引」，包括17種降雨逕流污染最佳處理設施及6大類管理措施，要求地方道路工程於評估及施工設計階段，就將降雨逕流污染管理納入規劃，並依實際需求選擇適合設置之最佳管理技術，評估設置面積、逕流收集量及污染削減效益，以保護開發完成後水體品質，本項係依據環保署發布之指引辦理，對環境無重大影響之虞。其中第9點係採納環評委員建議不要採用鑽炸法施工，以減輕隧道開挖對附近地質及居民之影響，對環境自無重大影響之虞。審查結論所列10點開發單位應履行之負擔，既無環評法施行細則第19條各款所列之情事，對環境無重大影響之虞等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭環說書及附錄文件、系爭環說書專案小組103年5月1日、5月23日審查會議紀錄、103年7月17日環評委員會第33次會議紀錄、原處分、訴願決定書等在卷可稽，應堪認定。兩造之爭點厥為，被告以原處分公告有條件通過環境影響評估之審查結論，是否合法？茲分述如下：
㈠、按環評法第3條第1項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5條第1項第2款規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……（第2款）二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。……」第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環評作業準則規定，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條規定：「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。……。」第8條規定：「（第1項）前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。（第2項）開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」復按「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」為環評法施行細則第19條、第43條所明定。綜合上開規定意旨，可知凡屬環評法第5條第1項各款所規範之開發行為，對環境有不良影響之虞者，均須依同法第6條規定先實施第一階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，檢具環說書送交環評主管機關審查，是否符合同法第8條第1項所稱「對環境有重大影響之虞」之法定要件，以決定是否繼續進行第二階段環評。。至於條文所稱「對環境有重大影響之虞」係屬不確定法律概念，具體例示規定於環評法施行細則第19條各款情形，故於個別案件之具體判斷，自應審查開發案之開發行為是否構成其中一款情形，做為決定應否繼續進行第二階段環評之判斷標準。再者，參照比對第一、二階段審查程序規定，可探知在第一階段審查程序中，環評主管機關僅從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，核與第二階段始真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的審查程序，審查方式、審查密度尚有不同（參照最高行政法院102年度判字第120號判決意旨）。
㈡、次按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定(如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等)、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。
7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。
8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。而環評法第8條第1項「對環境有重大影響之虞」及環評法施行細則第19條各款情形之法定要件，係涉及一定之環境專業知識及評估預測之不確定法律概念，依環評法第3條第1、2項規定，係委由環評主管機關設置之環評委員會以合議制方式審查開發行為審查認定，委員會其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二，核屬獨立之專業審查委員會，故其就「對環境有重大影響之虞」（應否進入第二階段環評）之審查結論具有專業判斷性質，應屬委員會之判斷餘地。揆諸上揭說明，行政法院就此專業判斷為司法審查時，應僅就上開可資審查事項，採較低密查之審查，其判斷倘無恣意濫用及違法情事時，原則上應予以尊重。
㈢、經查，新工處為申請系爭開發案之道路開發行為，檢具系爭環說書向工務局提出，由工務局轉送被告審查，經被告先後於103年5月1日、同年月23日召開案小組初審會議後，於103年7月17日召開環評委員會會議，決議有條件通過環境影響評估。被告乃以原處分公告系爭環說書審查結論：「……㈠本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經本環境影響評估審查委員會專業判斷，認定已無環境影響評估法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，環境影響說明書已足以提供容查判斷所需資訊，無須進入第二階段環境影響評估，詳述理由如下：1、開發單位就本案開發行為依環境影響評估法施行細則第19條逐項檢討如下：……其餘審查過程未納入環境影響說明書內容之各方主張及證據經容審酌後，不影響本專業判斷結果，故不逐一論述。」有系爭環說書及其附錄（本院卷外放）、原處分（本院卷第19-20頁）在卷可參。是以，環評委員會作成審查結論認定系爭開發案並無「對環境有重大影響之虞」，無須繼續進行第二階段環評，業於審查結論理由中，就開發行為並無施行細則第19條各款情形，逐項予以詳細說明其認定理由。經核審查結論之作成，並無未遵守法定秩序、基於錯誤之事實為認定、或未遵守一般有效之價值原則而恣意濫用及違法判斷之情形，本院自應尊重其專業判斷之結果。從而，被告以原處分公告有條件通過系爭開發案之環境影響評估審查，於法並無違誤。
㈣、原告雖主張被告未依法進行「聽證」、「公開說明會」、「公聽會」程序，違反行政程序法、公開說明會作業要點之規定。又以縱被告有舉行說明會，但未通知原告及其他土地權利人，致實際參加說明會者，僅當地里長、議員助理等少數人，不合於誠實信用原則，違反法定之正當行政程序云云。惟查，第一階段環評程序之制度功能在於開發單位自我評估開發行為所生之環境影響，公共參與權之保障程度不如第二階段環評程序之縝密，依環評法第5條第2項、第6條第1項規定，開發行為應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環評作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成系爭環說書，自應以環評作業準則為第一階段環評之程序規範。而按環評作業準則第10條之1條規定「（第1項）開發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書。（第2項）開發單位除依前項辦理外，得視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見。」可知其公開邀請民眾參加會議表示意見之方式，並無特別之程序要求，非必須舉行聽證、公開說明書、公聽會，並無須特別通知權利關係人參加，亦無參加會議民眾最低人數之規範。況本件開發單位於作成系爭環說書前，確依環評作業準則第10條之1條規定，於102年12月25日在高雄市大社區公所召開公開說明會，通知相關公務機關派員參加，暨請各里辦公處公告並轉知居民參加，有通知函、說明會簽到簿、會議紀錄及回覆說明對照表（本院卷外放環評書附錄附之附錄五）在卷可參，雖參加人除開發單位、環評主管機關代表外，僅8人參加，惟不影響會議程序之合法性。開發單位復於103年5月6日、103年5月27日，先後2次在高雄市仁武區公所召開公聽會，各有會議紀錄、所有權人及利害關係人簽到簿（本院卷外放環評書附錄之附錄十二）在卷為證，足認並無違反環評作業準則第10條之1條規定要求之法定程序。至於環評法第7條第3項規定應舉行之公開說明書會（訂有公開說明會作業要點作為資訊公開及民眾參與之程序規範），須「審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可」後，始須依法進行，本件屬「環評結論作成前」之第一階段環評程序，尚未進入「作成不須進行第二階段環評之環評結論」且「經許可後」之階段，自無須踐行此項公開說明會之程序。另環評法第8條第2項之公開說明書會、同法第12條之公聽會（訂有「環境影響評估公聽會作業要點」作為資訊公開及民眾參與之程序規範），則係進入第二階段環評程序後，始須依法進行，本件亦無適用餘地。又依行政程序法第107條規定，於法律明文規定應舉行聽證或行政機關認為有必要者，始須舉行聽證。而本件進行第一階段環評程序，依環評作業準則第10條之1條規定，既無明文規定應舉行聽證，則本件未進行聽證程序，自無違反行政程序法第107條規定可言。原告上開主張，均無可採。
㈤、原告又主張興建道路通往「義大世界」之系爭開發案，美其名為疏減燕巢交流道及義大世界交通流量，減少縣道186甲線機車車禍，實為配合財團投資「義大科幻影城投資案」而開闢，蓋當地除假日外，前往義大世界車流量不多，且目前除原有縣道186甲連接大樹、大社外，已另有開闢25米寬之義大二路由國道10號仁武交流道直通義大世界，交通順暢無阻，實無再開闢該道路之開發必要性，因認原處分有違誤云云。依環評法第4條第2款之定義規定，「環境影響評估」制度設計之功能，在於保護環境之公共福祉，針對開發行為對環境造成包括生活環境、衛生環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響（危害）之程度與範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查等情，固可知環境影響評估之內容，包含對「生活環境」「社會環境」「經濟環境」可能影響之程度及範圍。然參照環評法第1條規定之立法目的，係為預防及減輕開發行為對環境造成「不良」影響，藉以達成環境保護之目的。同法第8條第1項法定要件所指「對環境有重大影響之虞」以及環評法施行細則第19條各款例示之「顯著不利之影響」條文用語，可知環境影響評估係側重於對當地環境是否有造成危害之「不利益」影響性評估，並非衡量對當地環境是否有促進積極效益之「有利益」影響性評估。從而，原告上開主張，均係質疑系爭開發案對於當地交通環境、學生生活環境、經濟發展環境積極效益甚低，並無開發必要性等情，而非指摘系爭開發案對於當地環境造成如何之不利益影響，揆諸上開說明，自非屬環境影響評估之判斷重點，無論其主張是否屬實，均不影響本件環境影響評估認「對環境並無重大影響之虞」之結論，故原告此部分之主張，並無可採。
㈥、原告另主張環評審查結論後段理由所附應履行事項之10點負擔，涉有假附負擔之名以規避進入第二階段環評，足見原處分作成時，系爭開發案合於「對環境有重大影響之虞」之法定要件云云。惟按有條件通過第一階段環評之審查結論，係以開發行為並無「對環境有重大影響之虞」為前提。故其所附應履行之負擔內容，自應非屬於環評法施行細則第19條各款例示「對環境有重大影響之虞」之情形，否則，豈非自行評估在未履行負擔事項以改善環境以前，開發行為於實質上確有「對環境有重大影響之虞」，並有將開發行為是否「對環境有重大影響之虞」之判斷，完全繫於未來尚不可知事實狀態之疑慮，此將構成行政處分恣意濫用之違法判斷。是以，行政法院自應參酌審查結論整體意旨及環說書內容，就所附應履行之負擔內容，是否屬於上開環評法施行細則第19條各款所例示「1、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。2、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。3、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。4、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。5、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。6、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。7、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。8、其他經主管機關認定者。」對環境有重大影響之虞之情形，進行司法審查。經查，本件環評審查結論前段理由中，已先就開發行為依環評法施行細則第19條逐項檢討，明白認定並無該條各款例示情形。復於後段理由附有應履行事項之10點負擔，其中第⑴點負擔「有關高架橋段之視覺衝擊減輕對策，應納入環境影響說明書中」係關於高架橋路段之形式設計部分，考量其視覺觀感，宜減少突兀量體，並與鄰近環境之背景色彩相融合，要求依環評法第6條第2項第8款記載環境保護對策，核係對將來施工項目之要求，並非施行細則第19條各款例示「對環境有重大影響」情形。其中第⑵點負擔「有關景觀及遊憩開發行為景觀美質影響減輕對策，應納入環境影響說明書中。」係參照環評作業準則第17條規定，關於將來施工及營運時，要求開發單位就景觀美感應予注意之事項；其中第⑶點負擔「施工範圍均在山坡地，請依水保相關規定提出潛在危險地區及邊坡穩定之相關，並納入環境影響說明書中。」係參照環評作業準則第19條規定，關於山坡地施工方式之補充因應對策；其中第⑽點負擔「本環境影響說明書定稿經本府備查復始得動工．．．。」係依據環評作業準則第31條規定關於開工日期之事項。以上第⑵、⑶、⑽點僅係原文抄錄各相關法令規定，要求開發單位依法應補充說明並納入環境影響說明書內，尚難認定構成施行細則第19條各款例示所指「對環境有重大影響」情形。其中第⑷點負擔「請補充營運期間隧道內若發生嚴重車禍或災變的緊急處置方案，並納入環境影響說明書中。」係關於隧道緊急應變措施之防範對策，要求開發單位預先制定事故發生時之處置規範以供遵循，並得以模擬演練，核屬一般性之安全措施事項，並非施行細則第19條各款各款所指「對環境有重大影響」情形。其中第⑸點負擔「隧道洞口淺覆蓋應修坡處理，請補充土方計算及邊坡穩定分析，並納入環境影響說明書中。」係關於將來道路施工完成後，為防止道路崩壞，並延長使用壽命，要求開發單位於邊坡應採修坡工法，並加以適當植生保護，以加強道路安全並延長道路使用年限之事項，亦不構成施行細則第19條各款例示所指「對環境有重大影響」情形。其中第⑹點負擔「請補充基本之交通維持計畫，並納入環境影響說明書。」係關於施工期間之工程車輛進出動線、工區安全設施，要求開發單位事先規劃之事項，此有「高雄市○○道路施工期間交通維持計畫作業規定」可資遵循，亦不構成施行細則第19條例示各款所指「對環境有重大影響」情形。其中第⑺點負擔「本案規劃營運期問若風力超過10級時，考慮禁止車輛通行，請說明具體之措施，並納入環境影響說明書中。」係關於強風期間高架路段是否暫時禁止通行之規範事項，要求開發單位事先擬定具體之執行方法，此於國內其他高架橋道路，皆有在橋上設置強風偵測與行車管制標準，核屬一般性之安全注意事項，亦不構成施行細則第19條例示各款所指「對環境有重大影響」情形。其中第⑻點負擔「請依環保署公告之降雨逕流非點源污染最佳管理技術指引，就本場址之降雨逕流廢水研擬削減措施，專章撰寫於章節中。」係關於施工完成後減少道路降雨逕流污染之注意事項，要求依照環保署法規之標準，採取最佳之管理技術，預就降雨逕流納入規劃管理，非屬構成施行細則第19條例示各款所指「對環境有重大影響」情形。其中第⑼點負擔「本案隧道工程採機械開挖工法執行。」係關於隧道施工期間如何保護鄰近住宅區居住安寧之事項，要求開發單位承諾隧道工程將採機械開挖工法執行，不採用鑽炸法施工，以減輕隧道開挖對附近地質及居民之影響，亦不構成施行細則第19條例示各款所指「對環境有重大影響」情形。綜上所述，審查結論所附開發單位應履行事項之上開10點負擔，均屬依法令規範在工程設計、施工技術上，可增進道路交通安全之所需，要求開發單位預作規劃，並於將來施工及營運時提高施作品質之事項，均非屬環評法施行細則第19條各款例示「對環境有重大影響」情形，尚難僅憑上開10點負擔之記載情形，據以推論開發行為於實質上確有「對環境有重大影響之虞」，而認環評審查結論有恣意濫用及違法判斷之撤銷事由。原告此部分主張，亦無可採。
五、綜上所述，原告前揭主張，均不足採。被告以原處分為有條件通過系爭開發案之環評審查，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 31 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 31 日
書記官 宋 鑠 瑾