高雄高等行政法院判決
103年度訴字第577號民國104年5月26日辯論終結原 告 經濟部加工出口區管理處代 表 人 黃文谷訴訟代理人 周崇賢 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 王恒正 律師
王伊忱 律師鄭美玲 律師上列當事人間使用費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣28,134,000元，及自民國104年1月6日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告為加速完成高雄市○○區○○路之開闢，於民國92年10月1日以高市府工新字第0920053097號函請原告同意先行提供其所管理之坐落高雄市○○區○○段○○段559-1、559-2、641、642、644、646、652、653、756、756-1地號等10筆國有土地中面積8,310平方公尺部分（下稱系爭土地），作為施工之用，並表示相關撥用經費將由被告所屬捷運工程局向行政院報核支應，倘無法由捷運相關費用支付，被告自94年度起將依「地方政府有償撥用公有不動產分期付款執行要點」（下稱分期付款執行要點）規定，分5年5期編列預算辦理撥用手續，原告乃於92年10月17日以經加二建字第09200095540號函復被告，表示同意依被告建議之方式辦理，並在被告辦理有償撥用系爭土地前先行提供該土地供被告使用。詎被告於使用系爭土地後，未依國有財產法第36條第2項、第38條第2項之規定，報請權屬機關同意或核定撥用手續，亦未依分期付款執行要點第3、4點之規定，向權屬機關提報列明清償年限及每年清償金額之撥用計畫書，及經民意機關同意分期編列預算繳納撥用金，故被告自94年起使用系爭土地，已不存在法律上原因，前經原告訴請被告給付94年至98年之土地使用費計新台幣（下同）27,838,500元，案經本院99年度訴字第516號判決被告應給付原告27,838,500元及自99年1月7日起之至清償日止，按年息5%計算之利息，並經最高行政法院100年度裁字第1778號裁定駁回被告上訴而告確定在案。而今5年已屆，原告遂再提起本件行政訴訟，請求被告給付99年至103年之土地使用費計28,134,000元暨法定遲延利息。
二、本件原告主張︰
（一）依國有財產法第36條第2項、第38條第2項規定意旨，公務用公共用財產之變更用途與相互交換使用及非公用財產類之不動產辦理撥用，應徵得財政部同意或層轉行政院核定，因本件國有土地有償撥用迄未經被告報請權屬機關同意或核定，且被告迄未依分期付款執行要點第3點、第4點規定，向權屬機關提報列明清償年限及每年清償全額之撥用計畫書，及經民意機關同意分期編列預算繳付價金，故被告使用系爭土地，自94年度起已無法律上之原因。原告前訴請被告給付94年至98年之土地使用費27,838,500元業經鈞院以99年度訴字第516號判決在案，並經最高行政法院100年度裁字第1778號裁定駁回被告之上訴而告確定。又5年已屆，乃提起本件訴訟。
（二）按「依不當得利之法則請求返還不當得利，以無法律上之原因而受利益，致他人受損害為要件，故其得請求返還之範圍，應以對方所受利益為度，非以請求人所受損害若干為準，無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益為社會通常之觀念，是被上訴人抗辯其占有系爭土地所得之利益，僅相當於法定最高限額租金之數額，尚屬可採。」此有最高法院61年台上字第1695號判例可資參照。爰請求被告應給付99年至103年之土地使用費28,134,000元（面積×公告地價×租率×年期，即17,714㎡×8/17×13,500元/㎡×5%×5年）；又系爭土地面積占所附土地登記謄本所列之總面積17,714㎡之8/17，且99年1月至103年1月之公告地價均為13,500元/㎡等情。並聲明求為判決被告應給付原告28,134,000元，暨起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被告則以︰
（一）原告確實曾同意在被告未辦理系爭土地有償撥用程序前先提供系爭土地供被告使用，此部分業據鈞院99年度訴字第516號判決認定在案，被告既尚未辦理系爭土地有償撥用程序，兩造間就系爭土地之借貸契約即應繼續持續。鈞院99年度訴字第516號判決雖認為被告未報備財政部國有財產署同意及行政院核定撥用系爭土地，亦未依分期付款執行要點規定，自94年度起分5年5期編列預算辦理撥用手續，因被告嗣後違反誠信行為故不履行辦理有償撥用程序，仍應認被告無償使用系爭土地之期限已屆至。惟被告並非故意不辦理有償撥用手續，蓋不論報請國有財產署同意並轉請行政院核定撥用系爭土地或依分期付款執行要點第3點規定辦理撥用，均需先經民意機關即高雄市議會同意，然高雄市議會迄今仍未同意，更何況，所謂辦理分期付款，接受與否、分期付款條件如何均非被告單方面可決定，兩造前曾就分期付款方式進行討論亦未能達成共識，此亦不能歸責被告一方，因此，被告迄今未能獲財政部同意及行政院核定撥用系爭土地以及迄今未能依分期付款要點分期付款辦理撥用均非可歸責於被告，因此自不能稱被告違反誠信不辦理撥用，更不能因此視為無償使用借貸之期限已屆至，因此，被告迄今就系爭土地仍有無償使用之正當權源，自非無權占有，更無不當得利可言。何況，被告並未真正使用系爭土地，系爭土地現係供廣大市民使用，被告亦無獲得任何利益，亦無不當得利可言。
（二）縱認被告於99年至103年期間就系爭土地仍屬無權占有，且對原告負有不當得利之債務，原告主張依地價5%計算不當得利亦實屬過高。蓋依行政院93年12月2日修正公布之「國有出租基地租金率調整方案」第1點及第2點第1款規定，國有土地出租予政府機關使用，租金僅以地價3%計算，本件不當得利之性質與土地租金相類，自應至多僅能以地價3%計算方為適法且合理合情，是原告請求以地價5%計算不當得利實有違情、理、法，考量被告係政府機關，且系爭土地係供人民所使用，高雄市民確實有使用系爭土地之必要以及被告實無力負擔等情，能儘量降低被告不當得利之數額，以維廣大市民之權益。
（三）原告92年10月17日經加二建字第09200095540號函說明二記載「本處同意先行提供土地供縣府興闢加昌路拓寬工程使用，至於土地有償撥用方式，同意依縣府建議方式辦理」，由此可知原告意在被告辦妥有償撥用之前，其願無償提供土地供被告使用。又由臺灣高雄地方法院（高雄地院）99年度重訴字第75號卷所附92年度楠梓加昌路開闢工程用地撥用及開闢事宜協調會紀錄結論記載「惠請加工區管理處協助配合，同意先行提供土地以供施工，俟覓妥財源即辦理有償撥用手續」觀之，益證原告先行提供該土地之意確實是先讓被告無償使用無疑。再者，原告於高雄地院99年度重訴字第75號事件準備程序承認「被告是原本有法律上的原因」，可見兩造間確實有無償使用之土地借貸契約存在。又原告於鈞院99年度訴字第516號事件準備程序亦承認伊有同意讓被告無償使用到撥用款項繳清為止，足見兩造間確有無償使用之合意，且原告同意在被告撥用手續完成且繳清款項前均可繼續無償使用系爭土地，前案認定雙方無償使用之借貸關係已因被告未辦理撥用違反誠信而期限已屆至自有錯誤，原告主張其係同意被告無償使用至93年底為止，亦無證據可稽，顯無可採。
（四）國有出租基地租金率調整方案確實規定國有土地供政府機關作事業目的使用者，租金以百分之5之百分之60亦即百分之3計算。又上開規定並未區分該國有土地之性質，因此，不論是何類型或性質之國有土地均應有上述規定之適用甚明。原告雖稱被告使用系爭土地係為辦理加速加昌路完成開闢，非屬政府機關作事業目的使用云云，且於前案主張國有出租基地租金率調整方案第2條所稱之政府機關做事業目的使目係指作目的事業使用而非作公用事業使用云云，惟國有財產法第28條即明定「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益，但其收益不違背其事業目的或為預定用途者，不在此限」，第32條規定「公用財產應依預定計畫及規定用途或事業目的使用，其事業用財產，仍適用營業預算程序」，足見政府機關本均有其事業目的，因此政府機關自可為做事業目的之使用而承租國有土地，是原告上述見解實有誤會甚明，又道路之興闢亦是被告之事業目的之一，則被告因此事業目的自可承租國有土地而有前述國有出租基地租金率調整方案之適用，因此本件縱有不當得利，不當得利金額之計算至多亦應僅為年息百分之3等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩分別陳明在卷，且有被告高雄市政府92年10月1日高市府工新字第0920053097號函、被告92年10月17日經加二建字第09200095540號函、本院99年度訴字第516號判決、最高行政法院100年度裁字第1778號裁定、土地登記第二類謄本及地價第二類謄本等附本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為被告使用系爭土地是否為無權使用，原告依公法上不當得利之法律關係，請求被告給付99年至103年系爭土地之使用費28,134,000元及按年息5%計算之法定遲延利息，有無理由？經查：
（一）按「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。」「前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」土地法第26條及國有財產法第38條第1項前段、第2項分別定有明文。
（二）次按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。又按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因。
（三）又按「解釋契約，固須探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字，但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解。」最高法院17年上字第1118號著有判例意旨可考。經查，被告為辦理楠梓加昌路之開闢及拓寬，於92年8月18日邀集經濟部、原告、被告財政局、捷運局、都發局、新建工程處等人召集「九十二年度楠梓加昌路開闢工程用地撥用及開闢事宜協調會」，因預定開闢路段大部分為原告管領之土地，雖原告建議縮減道路寬度，但經被告都審會審議決議仍維持原計畫，故協請原告撥用土地。當時原告出席人員已向被告表明：「關於需撥用本處經管土地部分，建議辦理有償撥用，俟撥用價款撥入本處作業金帳戶後，再提供土地配合施工。說明：拓寬範圍內部分土地係由本處作業基金向台糖公司價購，該部分應向本處辦理有償撥用，俟完成管理機關變更登記取得撥用價款後，再由市政府興闢公共設施。」惟該次協調會議結論除再次強調依照實際發展使用需求，仍維持現行都市○○○○○○道路寬度開闢外，亦表明經雙方就開闢範圍等事項達成共識，亦即：「為市政建設之推動，加速完成加昌路之開闢，惠請加工區管理處協助配合，同意先行提供土地以供施工，俟覓妥財源即辦理有償撥用程序。」「惠請捷運局配合儘速依程序向行政院報核，或由捷運相關費用支應，俾儘速完成撥用後續作業。」等語；爾後，被告即於92年10月1日以高市府工新字第0920053097號函致原告謂：「主旨：為市政建設之推動，加速完成加昌路之開闢，於開闢範圍內，貴處管有之土地，惠請協助配合，同意先行提供土地及地上物拆遷以供施工，請查照。說明：一、依據92年8月18日『召開之92年度楠梓加昌路開闢工程用地撥用及開闢事宜協調會紀錄』辦理。二、本工程範圍內貴處管有之土地，本府開闢時同意儘可能不破壞及影響貴處之內環道路系統動線為原則，而以面臨本道路範圍之土地約占路寬17米計，扣除2米已作內環道路使用及約7米之既成道路，目前實際開闢所需撥用之土地約8米寬，概估撥用面積約為8,310平方公尺（實際以分割後之正確面積為準），依92年之公告現值每平方公尺47,000元計，撥用經費約為390,570,000元，此經費將由本府捷運局向行政院報核支應，倘無法由捷運相關費用支付，本府自94年度起將依『地方政府有償撥用公有不動產分期付款執行要點』規定，分5年5期編列預算辦理撥用手續‧‧‧。」等語；原告乃於92年10月17日以經加二建字第09200095540號函復被告謂：「‧‧‧本處同意先行提供土地供貴府興闢加昌路拓寬工程使用，至於土地有償撥用方式（包括既成道路），同意依貴府建議方式辦理。」等語，且原告事後隨即依約提供系爭土地供被告興闢加昌路使用，被告於上開工程完工後，系爭土地從完工迄今事實上均由被告管理使用並維護等事實，為兩造所是認，並有被告92年8月18日協調會議紀錄、92年10月1日高市府工新字第0920053097號函、原告同年月17日經加二建字第09200095540號函、系爭土地登記第2類謄本及系爭土地使用現狀照片10張等資料附於高雄地院99年度重訴字第75號卷（第8至29、56至59、103至107頁）可稽，並經本院依職權調取上開案卷核閱屬實，洵堪認定。則由前揭撥用土地協商過程可知，原告最初係認加昌路並無拓寬必要以免除土地撥用之困境，但因被告堅持市政建設開發所需，仍向原告請求撥用系爭土地，但原告以系爭土地原向第三人台糖公司價購而來，不同意無償撥用，且需被告先行繳付土地價金並完成管理機關變更登記後，始得交付系爭土地。然經雙方折衝協調後，被告以加速市政建設為由，換取原告部分讓步，亦即原告同意在有償撥用系爭土地之前提下，先行交付系爭土地予被告無償使用以利施工，直至被告依約撥付款項為止。嗣後被告92年10月1日函文即基於前揭協調會議結論，具體表明如何撥付系爭土地有償撥用經費390,570,000元之方式，並請原告依協議內容先行交付系爭土地，隨後原告即以92年10月17日發函表示同意，此時雙方已就系爭土地有償撥用款項支應方式及如何交付系爭土地暫供被告無償使用等重要之點達成相當合致之意思表示，更無論原告確實已依雙方協議內容在價款撥付前先行交付系爭土地予被告無償使用，此即說明原告已依雙方達成有償撥用系爭土地之合意履行其給付義務。然查，被告從原告手中取得系爭土地之管領權後，迄未遵循其92年10月日函文所示款項支應程序，及依據國有財產法第36條第2項、第38條第2項等規定，曾檢具使用計畫及圖說，報請財政部國有財產局同意及行政院核定撥用系爭土地；亦未依分期付款執行要點第3、4點規定（上開分期付款執行要點雖於96年9月21日修正，然僅調整利率，其餘維持民意機關審議模式），自94年度起分5年5期編列預算辦理撥用手續等情，此亦為被告於本院審理時所自認（見本院卷第106頁）。綜上，依上開兩造之函文內容約定，足認兩造係就系爭土地達成有償撥用之合意，僅因原告為利被告急於達成之市政建設，先行交付系爭土地供被告無償使用，而原告提供系爭土地供被告無償使用之期限，係至94年被告辦理該土地有償撥用程序完畢為止，縱使嗣後因被告違反誠信之行為，故不履行辦理有償撥用之程序，仍應認被告無償使用系爭土地之期限已屆至。故被告自94年起占有使用系爭土地，即屬無法律上之原因，且被告使用系爭土地係因撥用程序未完成而先行使用，作為道路拓寬使用，是本件乃屬公法上事件。又被告占有使用系爭土地原應依法辦理有償撥用後為之，卻未依法申請撥用且未支付費用即予占有使用該土地，乃侵害原告利益歸屬，當然致原告受有損害，而被告就其無權占有本身即屬受有利益，依社會通常觀念，自已獲得相當於租金之利益（最高法院61年臺上字第1695號判例意旨參照）。是被告既自94年起無法律上原因占有使用原告管理之系爭國有土地，而受有相當於租金之利益，致原告受有損害，依法即應負返還不當得利之責。被告辯稱原告於本院前案審理時有口頭表明同意無償撥用系爭土地直至撥用款項繳清為止，今被告因故遲未繳清有償撥用款項，即屬對系爭土地仍有無償使用權利；況系爭土地係供捷運站聯外道路之用，實際上係供不特定公眾進出之用，被告並未受有任何「利益」云云，純屬推諉之詞，要無足取。
（四）第按「四、出租之租金標準：‧‧‧（二）逕予出租者：
1.基地年租金不得低於當期土地申報地價總額乘以5％，符合行政院訂頒『國有出租基地租金率調整方案』第2點各款規定者，得按租金額60％計收；．．．。」財政部98年7月3日臺財產接字第09830006081號令訂定發布之「國有公用不動產收益原則」第4點第2款第1目定有明文。再按「國有出租基地，自民國82年7月1日起，一律依照土地申報地價年息5％計收租金。」「左列國有出租基地，均依前述租金額60％計收租金：（一）政府機關、非營利法人、慈善機關、公益團體、學校作事業目的使用者。（二）外交使領館、代表處所屬之館舍及外僑學校使用者。（三）身心障礙者或其配偶，作自用住宅使用者。（四）獎勵民間投資興辦公共設施使用者。（五）農民租用與農業經營不可分離之土地。」分別為行政院93年12月2日院臺財字第0930055403號函修正發布之「國有出租基地租金率調整方案」第1點及第2點所明定。查，兩造就系爭土地乃達成有償撥用之合意乙節，已如前述，依此，雙方根本未曾就系爭土地達成租賃之合意，僅因被告未依雙方有償撥用之合致內容交付價款予原告，致其無償使用系爭土地之行為造成原告之損害，則系爭土地本質上即非屬「國有出租基地」，自無該當適用國有出租基地租金率調整方案第2點各款所定構成要件之情事，揆諸前揭法令規定，原告請求依照土地申報地價年息5％計算被告無權使用系爭土地所獲致之相當於租金之利益，自屬適法；又系爭土地99年1月至103年1月之申報地價均為每平方公尺13,500元一節，復有原告提出被告並無爭執之系爭土地地價第2類謄在卷可證（見本院卷第26至35頁），是被告應給付原告99年至103年相當於租金之不當得利之金額計28,134,000元（計算式：面積×公告地價×租率×年期，即17,714㎡×8/17×13,500元/㎡×5%×5年）。乃被告主張系爭土地係供高雄捷運之用，應依國有出租基地租金率調整方案第2點第1款規定，按土地申報地價年息3％（5％60％）計收租金云云，亦屬無據。
（五）復按「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付。」「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為5％。」分別為民法第199條第1項、第233條第1項前段及第203條所明定。是以金錢債權雖原無約定利息，但於債務人清償遲延時，債權人亦得請求法定遲延利息。又「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力。」民法第229條第2項亦有明文。查，被告自94年起使用系爭土地，已不存在法律上原因，前經原告訴請被告給付94年至98年之土地使用費計27,838,500元及其遲延利息部分，業經本院99年度訴字第516號、最高行政法院100年度裁字第1778號裁定肯認原告公法上之不當得利請求權而告確定在案等情，復如前述。而今5年已屆，原告復於103年12月30日向本院遞狀而提起本件訴訟，該起訴狀繕本並於104年1月5日送達予被告，有原告行政起訴狀、送達證書各一份等文件在卷可佐（見本院卷第
5、47頁）。是以本件關於遲延利息部分，原告請求自本件起訴狀繕本送達翌日（即104年1月6日）起至清償日止，按年息百分之5計算之遲延利息，於法核無不符，應予准許。
五、綜上所述，原告依據公法上不當得利之法律關係，提起一般給付之訴，請求被告給付99年至103年系爭土地之使用費28,134,000元，及自104年1月6日起至清償日止，按年息百分之5計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 9 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 9 日
書記官 謝 廉 縈