高雄高等行政法院判決
103年度訴字第512號民國104年3月4日辯論終結原 告 蘇武忠訴訟代理人 黃淑芬 律師被 告 澎湖縣政府代 表 人 陳光復訴訟代理人 曾吉祥
林佳甫被 告 澎湖縣馬公市公所代 表 人 葉竹林訴訟代理人 謝曜焜 律師上列當事人間地上物拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國103年9月23日台內訴字第1030196520號訴願決定及澎湖縣政府中華民國103年10月24日府訴審字第1030028757號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文內政部中華民國103年9月23日台內訴字第1030196520號訴願決定撤銷。
澎湖縣政府中華民國103年10月24日府訴審字第1030028757號訴願決定及被告澎湖縣馬公市公所中華民國103年4月25日馬清字第1030004521號函均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告澎湖縣政府負擔2分之1，餘由被告澎湖縣馬公市公所負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告澎湖縣政府代表人原為王乾發，嗣於本件訴訟繫屬中變更為陳光復；另被告澎湖縣馬公市公所代表人原為蘇崑雄，嗣於本件訴訟繫屬中變更為葉竹林，業均由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告澎湖縣政府辦理澎35線(重光開發案段)道路拓寬工程(下稱系爭工程)用地取得時，於工程用地範圍內之澎湖縣馬公市○○段○○○○○段)1522、1522-1、1522-3、1522-4、1522-5、1523及1523-2等地號土地(下稱系爭土地)查有地上物，因上開土地管理機關為被告澎湖縣馬公市公所(下稱馬公市公所)，被告澎湖縣政府爰以民國101年2月2日府工土字第1010700245號及101年5月14日府工土字第1011004397號函請被告馬公市公所協調地上物拆除事宜，並經被告馬公市公所以101年6月5日馬民字第1010006859號函請占用人於101年6月30日前自行拆除。嗣被告澎湖縣政府依「澎湖縣興辦公共設施拆除合法房屋查估補償處理辦法」(下稱補償辦法)，於101年7月11日辦理查估，查估結果共計13項，地上物補償金額為新臺幣(下同)1,271,990元及自動拆除獎勵金635,995元，並於101年7月24日召開研商澎35線(重光開發案段) 道路拓寬工程土地地上物補償事宜會議(下稱系爭會議)，會議結論系爭地上物視為被告馬公市公所所有。被告澎湖縣政府嗣以101年8月27日府工土字第1010049596號函復被告馬公市公所將逕撥付系爭地上物補償款項，並請其於發文日起10日內完成地上物拆除並檢據領取自動拆除獎勵金，倘未能於期限內完成者，將逕行拆除，續再以101年9月5日府工土字第1010052109號函同意其展期至101年9月11日。原告以101年8月30日申請書向被告馬公市公所請求發給系爭地上物補償費及自動拆除獎勵金，經被告馬公市公所以101年10月1日馬清字第1010013305號函復原告，系爭地上物案歸屬原告部分核撥815,266元，有關核發自動拆除獎勵金部分，因與規定不符，歉難同意。原告委託常律法律事務所以102年1月7日102常律字第002號函請被告馬公市公所核發自動拆除獎勵金，經該所委託尚詰法律事務所以102年2月8日102尚詰法字第02081號函復表示，被告馬公市公所核發予原告之地上物拆除補償費(拆除獎勵金除外)，乃雙方基於私法協議之結果，並未變更澎湖縣政府認定地上物拆除補償費及拆除獎勵金之對象均為馬公市公所之事實。原告於102年5月13日向被告澎湖縣政府陳情，並以102年5月15日及6月3日申請書向被告澎湖縣政府請求發給自動拆除獎勵金，經被告澎湖縣政府以102年5月22日府工土字第1020026524號及102年6月7日府工土字第1020030120號函轉被告馬公市公所續辦，原告再以103年4月1日申請函向被告澎湖縣政府申請核發圍牆部分之查估補償費及自動拆除獎勵金，經被告澎湖縣政府以103年4月15日府工土字第1030018935號函(下稱103年4月15日函)轉被告馬公市公所逕為函復，並副知原告：「‧‧‧二、本府意見係尊重貴所委託之尚詰法律事務所102年2月8日102尚詰法字第02081號函說明屬雙方基於私法協議之結果，有關申請人說明事項，請貴所逕為函復。」嗣被告馬公市公所以103年4月25日馬清字第1030004521號函（下稱103年4月25日函）通知原告，地上物拆遷獎勵金部分請依尚詰法律事務所102年2月8日102尚詰法字第02081號函辦理；原告對被告澎湖縣政府103年4月15日函及被告馬公市公所103年4月25日函均表不服，分別提起訴願，均遭訴願不受理；原告遂對上開2訴願決定合併提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)按行政程序法第111條第6款所謂「欠缺事務管轄權限」應限縮於重大明顯之情事，此類瑕疵須如同寫在額頭上，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效。另據最高行政法院103年度判字第585號判決意旨，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。本件被告馬公市公所未經被告澎湖縣政府之授權，就非屬其法定職權範圍內之事項（核發「圍牆」補償費及自動拆除獎勵金），逕行拒絕原告申請，其所為行政處分顯有違法至明，惟其違法情形，一般人尚無從自外觀形式獲知澎湖縣政府授權與否，尚未達到「如同寫在額頭上，任何人一望即知」般之重大明顯而屬無效之程度；且原告就被告馬公市公所103年4月25日函所為之行政處分，由原起訴時請求確認無效，嗣於104年2月10日變更訴之聲明後係請求鈞院判決撤銷之，關於訴訟標的之請求雖有變更，但均以同一行政處分違法為基礎，是原告請求之基礎不變，復已經過訴願程序而遭被告澎湖縣政府駁回，準此，原告變更訴之聲明確屬適法。
(二)被告澎湖縣政府103年4月15日函僅以副本通知原告，並未說明其准駁意見，形同未就原告申請為任何准駁。被告澎湖縣政府既係辦理發放系爭建物補償金及自動拆除獎勵金之法定權責主管機關，且並未將發放系爭建物補償金及自動拆除獎勵金之准駁權限委任被告馬公市公所為之，業經被告澎湖縣政府於104年1月20日準備程序期日自承在案，是原告向主管機關即被告澎湖縣政府請求發放系爭「圍牆」補償金及自動拆除獎勵金，自屬適法。至於被告澎湖縣政府103年4月15日函雖以正本受文者為被告馬公市公所（副本通知原告）直接函請被告馬公市公所逕為函復原告，並表示其尊重被告馬公市公所（委託之律師回函）之意見，然被告澎湖縣政府既自認未授權被告馬公市公所，該所自無權為任何行政處分，被告澎湖縣政府回函僅以副本通知原告，亦未說明其准駁意見，形同未就人民依法申請案件准駁，原告自得依行政訴訟法第5條第1項請求被告澎湖縣政府就原告之申請作成訴之聲明第2項之行政處分。
(三)坐落在系爭土地上之元福養殖場，早於68年間即由原告之父蘇進福經營，蘇進福亡故後即由原告繼承並繼續經營之。系爭土地經撥用予被告馬公市0000000道路工程開工在即，故被告馬公市公所曾於101年6月12日及同年月25日二度發函通知原告，以元福養殖場之漁業權期限已屆滿，原告所有之地上物無權占用系爭土地為由，限期命原告拆除元福養殖場之地上建物；嗣經被告澎湖縣政府於101年7月11日查估後，分別認定建築物補償價格為815,266元，圍牆部分補償價格為456,725元，原告與被告澎湖縣政府、被告馬公市公所三方對於該次補償查估單價及數量，均無意見。倘所有權人於限期內自行將建築物（含附屬建物）全部拆除，依補償辦法發給建築物補償費百分之五十拆除獎勵金。故請所有權人於領取補償費後10日內完成拆除，倘未能於期限內完成者，將由被告澎湖縣政府逕行拆除。原告嗣於系爭會議後，隨即依被告澎湖縣政府所訂拆除期限，先將前開建築改良物自動拆遷完畢，有拆除照片及臺灣澎湖地方法院公證書可證，上開資料足證原告為系爭建物（含圍牆）之所有權人及原告於期限前自行拆除建築物之事實。被告馬公市公所卻僅核發建物補償金815,266元予原告，就圍牆補償金456,725元及自動拆除獎勵金407,633元卻主張其為權利人，不予核發，2被告既對上開圍牆補償金及自動拆除獎勵金數額不爭執，原告為所有權人及依法拆除之事證明確，自得依行政訴訟法第5條第1項或第2項規定請求被告澎湖縣政府核發上開補償金及獎勵金予原告。
(四)被告馬公市公所就非屬其法定職權範圍內之事項，以行政處分拒絕原告之申請，並非適法。且被告馬公市公所核撥系爭土地上主建物拆遷補償費815,266元予原告，係依據補償辦法第2條第1項第1、2款及第5條等規定，及被告澎湖縣政府101年7月11日查估結果，既非基於系爭會議會議紀錄所謂之片面協議，且原告已提出地上物為原告所有，且為原告拆除之證明，縱認原告與被告馬公市公所之間關於系爭補償費及獎勵金曾有協議，仍得以反證推翻地上物視為所有權人之事實，更無任何證據資料足以證明原告業已捨棄申領圍牆補償金及自動拆遷獎勵金之權利。被告澎湖縣政府未審酌地上物究為何人所有，竟任被告馬公市公所自認地上物所有人發給補償金，有圖利被告馬公市公所之虞。
(五)內政部訴願決定及澎湖縣政府訴願決定均未見及此，竟認被告澎湖縣政府及被告馬公市公所之函復，僅為觀念通知，並為訴願不受理，顯有不適用行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項、第13條等規定，及違反上開最高行政法院判決意旨之違背法令甚明等情，並聲明求為判決(1)內政部103年9月23日台內訴字第1030196520號訴願決定及被告澎湖縣政府103年4月15日函所為處分均撤銷。(2)被告澎湖縣政府應依原告103年4月1日申請函之申請作成准予核發原告補償費456,725元及自動拆除獎勵金407,633元之行政處分。(3)澎湖縣政府103年10月24日府訴審字第1030028757號訴願決定及被告馬公市公所103年4月25日函所為處分均撤銷。
四、被告馬公市公所則以：
(一)按行政機關以「已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷」為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，屬「重覆處分」，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。此有最高行政法院103年度判字第601號判決意旨：「按行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。依此，行政處分必須是行政機關所為直接發生法律效果的法律行為，亦即所為之法律行為須對於相對人之權利或義務產生規制作用，或發生、變更、消滅一定之法律關係，或對法律關係有所確認，始足當之。因此，行政機關僅為單純之事實敘述或理由說明，而未對人民之請求有所准駁時，因該項敘述或理由說明不生法律上之效果，所為行政行為縱含有『知的表示』，因不具有規制作用，此即一般學理所稱之『觀念通知』而非行政處分。」可參。故若行政機關已先為處分，嗣後又以先前處分之同一理由否准申請人之請求，則嗣後所作之函文因不具有法效性要素而非行政處分，倘人民權利因此而受有侵害者，應以先前行政機關所做之行政處分為爭訟標的加以救濟，方為正辦。
(二)被告馬公市公所101年10月1日馬清字第1010013305號函固未依行政程序法第96條第1項第6款載有救濟之教示，而依同法第98條第3項之規定救濟期間延長為1年，但原告卻於103年4月1日轉向被告澎湖縣政府申請，未於1年之救濟期間內對於上開否准核發圍牆部分拆除補償費及自動拆除獎勵金之行政處分提起訴願(縱係以原告101年10月23日實際收到地上物拆除補償費作為處分發生效力之時點，然此亦逾法定救濟期間)，且未依行政訴訟法第6條第2項規定向被告馬公市公所請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內被告馬公市公所不為確答，故上開否准核發圍牆部分拆除補償費及自動拆除獎勵金之行政處分已然確定而生形式確定力(不可爭性)，不得再行爭執。
(三)被告馬公市公所103年4月25日函之內容亦僅係告知原告：「地上物拆遷補償費協議已於101年10月23日撥付予原告，而地上物自動拆遷獎勵金部分，應依先前尚詰法律事務所函之意旨辦理」，觀諸其用語、形式及內容，並無就原告申請之事項加以准駁，僅為單純之事實敘述或理由說明，是該行政行為至多僅為不具規制作用之「觀念通知」，而寓有重申被告馬公市公所前開101年10月1日馬清字第1010013305號函文內容之意旨，尚難謂為係有對外發生法律效果之行政處分，況原告103年4月1日提呈予被告澎湖縣政府之申請函，仍未提出可資證明渠為系爭地上物所有權人之新證據，僅係一再援用先前申請函已提出之照片、文件。易言之，上開兩函咸未就原告先前所提之相關文件重新裁決(第二次裁決)，僅係單純事實敘述予以回覆，自屬不具法效性之「重覆處分」，其性質係屬行政機關之觀念通知。
(四)退步言之，縱認被告馬公市公所103年4月25日函係屬行政處分，惟該函並無重大明顯之瑕疵，並非無效之行政處分，故原告之請求並無理由，應予駁回：
1、按最高行政法院103年度判字第585號判決謂：「所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採『明顯瑕疵說』與『重大瑕疵說』作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款『其他具有重大明顯之瑕疵者。』之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。」是以，行政處分無效須以一般具有合理判斷能力者之認識能力判斷是否具有「重大瑕疵」與「明顯瑕疵」而達於普通社會一般人一望即知其瑕疵之程度為其標準。
2、按補償辦法係被告澎湖縣政府所制訂之自治規則，故有權核發本件地上物拆遷補償費暨自動拆除獎勵金之行政機關為被告澎湖縣政府而非馬公市公所，應無疑義。又被告馬公市公所既經被告澎湖縣政府認定係地上物所有權人，且當時為原告所不爭，雖被告馬公市公所嗣後與原告協調並同意將被告澎湖縣政府核發予馬公市公所之地上物拆除補償費（自動拆除獎勵金除外），但此乃被告馬公市公所與原告雙方基於私法協議之結果，並未變更被告澎湖縣政府認定「地上物拆除補償費及拆除獎勵金之對象均為被告馬公市公所」之事實。
3、縱如原告所述，被告馬公市公所103年4月25日函並無作成准駁原告申請之權限，且被告馬公市公所上開函係行政處分，然依系爭會議之結論第(四)點亦已指明補償辦法之規定，然原告卻仍執意向被告馬公市公所申請自行拆除以核發拆除獎勵金及補償金；並於101年9月4日自行拆除後，於同日向被告馬公市公所申請系爭補償金與獎勵金。惟原告顯然明知該行政處分違法或因重大過失而不知，而有信賴不值得保護之情形，依行政程序法第117條第2款、第119條第3款規定，該違法處分亦不得予以撤銷。且因被告馬公市公所並無核定地上物拆除補償費及拆除獎勵金之權限，已如上述，故被告馬公市公所103年4月25日函在法律上或事實上，均無影響原告向被告澎湖縣政府為請求之權限，亦不影響被告澎湖縣政府核發地上物拆除補償費及拆除獎勵之判斷，故原告之訴欠缺訴之利益，顯無法律上之理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告澎湖縣政府則以：依原告說明不服被告澎湖縣政府103年4月15日函，惟本案依原告之訴稱皆係屬被告馬公市公所與原告間之行為，故原告向被告澎湖縣政府申請核發拆遷補償之文件，被告澎湖縣政府以103年4月15日函轉由被告馬公市公所辦理，即告知原告案係被告馬公市公所辦理，純屬事實通知性質，並未具任何法律效果，非屬行政處分，屬依行政訴訟法第107條第3項規定，在法律上顯無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告上開申請書、被告澎湖縣政府上開各函及103年4月15日府工土字第1030018935號函、被告馬公市公所上開各函及103年4月25日馬清字第1030004521號函附本院卷可稽，足堪認定。經查：
壹、原告請求撤銷內政部103年9月23日台內訴字第1030196520號訴願決定及被告澎湖縣政府103年4月15日函，並命被告澎湖縣政府應依原告103年4月1日申請函之申請作成准予核發原告補償費456,725元及自動拆除獎勵金407,633元之行政處分部分，兩造之爭點厥為被告澎湖縣政府對於原告向其申請核發查估補償費及地上物自動拆除獎勵金，被告澎湖縣政府以103年4月15日函復「本府意見係尊重貴所(即被告馬公市公所)委託之尚詰法律事務所102年2月8日102尚詰法字第02081號函說明屬雙方基於私法協議之結果，有關申請人說明事項，請貴所逕為函復。」是否合法。本院判斷如下：
(一)按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，其著重者並非行政機關是否已就該申請案作成否准之行政處分（其差別僅在於究係行政訴訟法第5條第1項或第2項而已），其所著重者，在於人民就其依法申請案件最終是否能獲准許，而達到權利保護之功能。易言之，就一因人民依法申請而開始行政程序之案件，無論行政機關係根本未予置理、或係作成否准行政處分、或係不斷的以退件或命補正或其他方式而未直接表示准駁，在行政訴訟上，只要其已依法提起訴願而未獲救濟，均得向行政法院請求救濟（最高行政法院99年度裁字第895號裁定參照）。
(二)次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣(市)主管機關轉發之。」土地徵收條例第1條第2項、第2條及第19條分別定有明文。又徵收地方主管機關為順利執行徵收而取得用地，以自治法規規定，於法律所定之補償以外，加給被徵收土地所有權人或其他利害關係人獎勵、救濟等名目之給予，為給付行政之性質，如未涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，尚非不許。被告澎湖縣政府為處理公共工程用地合法房屋（建築改良物）之拆遷補償，先於71年7月26日發布澎湖縣興辦公共設施拆除合法房屋查估補償處理辦法、再於102年10月21日制訂澎湖縣興辦公共工程拆遷補償自治條例，兩者內容大致相同，並分別於上開辦法第9條規定：「合法房屋之查估補償標準得由本府視物價情形調整之。」於上開條例第10條規定：「建築改良物之查估補償標準得由本府視物價情形調整之。」由上開規定及說明可知，本件原告申請請領系爭工程地上物查估補償費及地上物自動拆除獎勵金之核發機關應為被告澎湖縣政府，此亦為被告澎湖縣政府及馬公市公所所是認。
(三)再按「人民對於中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，致損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」訴願法第2條第1項定有明文。而訴願程序之設置，在於貫徹「依法行政」原則及行政機關自我審查；維持法治之功能。除對原處分是否合法有審查權外，並有對於原處分是否適當加以審查之權能。從而，若訴願受理機關對於訴願案件應做實體審查，而卻僅做形式之處理，自有瑕疵，若逕由行政法院加以審查，顯然違反訴願制度設置之意旨，且損害相對人訴願之合法權益。尤其行政機關對於作成行政處分有裁量權時，因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，則為保障當事人審級（訴願）利益，自應將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2次法律座談會第6號提案結論參照）。
(四)經查，本件原告103年4月1日向被告澎湖縣政府申請核發圍牆部分之查估補償費及自動拆除獎勵金，而被告澎湖縣政府既為系爭工程地上物查估補償費及地上物自動拆除獎勵金之核發機關，且依被告澎湖縣政府訴訟代理人於本院104年1月20日行準備程序時陳稱，被告澎湖縣政府並未將該項核發權限委託被告馬公市公所辦理。則被告澎湖縣政府依上開規定自應就原告之申請為適法且明確之處置。惟被告澎湖縣政府卻以103年4月15日函復「本府意見係尊重貴所(即被告馬公市公所)委託之尚詰法律事務所102年2月8日102尚詰法字第02081號函說明屬雙方基於私法協議之結果，有關申請人說明事項，請貴所逕為函復。」依其文義，已足認其具有否准原告申請發放查估補償費及自動拆除獎勵金之表示，而對原告發生法律上之效果，要不能謂非一種消極之裁量處分。則原告對被告澎湖縣政府上開函文不服，提起訴願，請求「原處分撤銷，另為適法之處分」，詎內政部訴願審議委員會未就被告澎湖縣政府上述否准發放補償費及自動拆除獎勵金之裁量處分進行審查，遽以被告澎湖縣政府103年4月15日函非行政處分為由，作成訴願不受理之決定。揆諸前揭說明，自有不合。從而，本件被告澎湖縣政府103年4月15日函是否合法或適當，並未經訴願受理機關踐行依法應為之實體審查，詎為形式之不受理決定，即有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。而本件被告澎湖縣政府103年4月15日函是否合法或適當既應由訴願受理機關再作審查，即非得由本院遽行認定之標的，原告訴請撤銷被告澎湖縣政府103年4月15日函及被告澎湖縣政府應依原告103年4月1日申請函之申請作成准予核發原告補償費456,725元及自動拆除獎勵金407,633元之行政處分部分，尚難認為有理由，應予駁回。
貳、原告請求撤銷澎湖縣政府103年10月24日府訴審字第1030028757號訴願決定及被告馬公市公所103年4月25日函所為處分部分，兩造之爭點厥為被告馬公市公所103年4月25日函應認為是觀念通知抑或行政處分？被告馬公市公所103年4月25日函復原告，地上物拆遷補償費已撥付予原告，地上物自動拆遷獎勵金部分請依尚詰法律事務所102年2月8日102尚詰法字第02081號函辦理，是否有據？本院判斷如下：
(一)按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項分別定有明文。經查，原告於起訴時，訴之聲明為「澎湖縣政府103年10月24日府訴審字第1030028757號訴願決定撤銷。確認被告馬公市公所103年4月25日函所為處分無效。
」嗣於104年2月10日本院行準備程序時，原告變更訴之聲明為「澎湖縣政府103年10月24日府訴審字第1030028757號訴願決定撤銷、被告馬公市公所103年4月25日函所為處分撤銷。」被告馬公市公所對於原告訴之變更並無異議，而為本案言詞辯論，揆諸前開規定，應予准許。
(二)經查，本件原告103年4月1日以申請函向被告澎湖縣政府申請核發圍牆部分之查估補償費及自動拆除獎勵金，被告澎湖縣政府以103年4月15日函復「本府意見係尊重貴所(即被告馬公市公所)委託之尚詰法律事務所102年2月8日102尚詰法字第02081號函說明屬雙方基於私法協議之結果，有關申請人說明事項，請貴所逕為函復。」被告馬公市公所遂以103年4月25日函復原告：「說明：一、依據澎湖縣政府103年4月15日府工土字第1030018935號函辦理。二、本案地上物拆遷補償費協議給予台端部分已於101年10月23日撥付予台端。三、地上物自動拆遷獎勵金部分請依尚詰法律事務所函(如附件)辦理。」等語，有原告申請書、被告澎湖縣政府、馬公市公所上開各函及尚詰法律事務所102年2月8日102尚詰法字第02081號函附本院卷可稽。經核被告馬公市公所103年4月25日函內容，已對於原告申請核發圍牆部分之查估補償費456,725元部分，認為已於101年1月23日撥付予原告；另對於自動拆除獎勵金部分，該函所稱依尚詰法律事務所上開函文之意旨係認，被告馬公市公所與原告協調之給付，僅及於拆除補償費，並未包含拆除獎勵金在內。被告馬公市公所自無發給拆除獎勵金予原告之義務。故被告馬公市公所103年4月25日函之內容，實含有對本件原告申請核發查估補償費456,725元及地上物自動拆除獎勵金407,633元，拒絕其請求之意思，揆諸上述說明，被告馬公市公所據以拒絕原告請求之通知，應認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。是本件原告前述之申請，經被告馬公市公所以103年4月25日函為否准處分，原告依行政訴訟法第4條規定，提起本件撤銷訴訟，核無不合，自應由本院為實體審理，訴願決定認被告馬公市公所前揭函非屬行政處分，而為訴願不受理之決定，尚有未洽。
(三)再按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條第1項及第5項定有明文。可知行政程序法要求行政機關之管轄權，須依其組織法規或其他行政法規定之，非依法規不得設定或變更。並同法第17條第1項規定：「行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。」又同法第111條第6款所規定行政處分無效事由之一之「未經授權而‧‧‧缺乏事務權限者」所稱之「缺乏事務權限」，係指重大明顯情形，如非屬重大明顯情形，行政處分未經授權而缺乏事務權限者，為得撤銷而非無效（前大法官吳庚著「行政法之理論與實用」增訂10版第410頁），此乃基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言（最高行政法院100年度判字第2237號判決意旨參照）。本件原告申請核發圍牆部分之查估補償費及自動拆除獎勵金之核發機關應為被告澎湖縣政府，且被告澎湖縣政府並未將該項核發權限委託被告馬公市公所辦理一節，已如前述，故被告馬公市公所並無核發之權限。準此，被告馬公市公所以103年4月25日函否准本件原告之申請，自屬對缺乏事務權限之事項作成本件否准之處分，依法係欠缺事務權限，且此欠缺事務權限之情事，其瑕疵並非明顯重大而一望即知，尚難認係屬無效處分，應屬有效得撤銷之處分，自應予以撤銷。澎湖縣政府103年10月24日府訴審字第1030028757號訴願決定未予糾正，而為訴願不受理之決定，亦有未洽，合將被告馬公市公所103年4月25日函及澎湖縣政府103年10月24日府訴審字第1030028757號訴願決定均予撤銷，以資適法。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 24 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 孫 奇 芳法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 3 月 24 日
書記官 李 建 霆