高雄高等行政法院判決
103年度訴字第533號民國104年11月19日辯論終結原 告 泛喬股份有限公司代 表 人 李必賢訴訟代理人 林石猛律師
戴敬哲律師被 告 高雄市政府水利局代 表 人 蔡長展訴訟代理人 周元培律師
洪郁婷律師潘子瑜上列當事人間下水道法事件，原告不服高雄市政府中華民國103年10月9日高市府法訴字第10330836600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分一、二、三均撤銷。
被告對於原告請求作成准予原告所提（96）高縣建造字第00000-00號建物之專用污水下水道設置申請（收文字號：高市水污收文字第D00000000號）之行政處分部分，應依本判決之法律見解另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔4分之3；餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告代表人原為陳鴻益，嗣於本院審理中變更為蔡長展，並具狀聲明承受訴訟，於法核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告為合併改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府）於民國99年9月6日、99年11月1日及被告於100年10月3日分別核准變更設計如附表所載建造執照（下稱系爭537-2建照、2262-2建照、2-2至14-2建照）之起造人，該等建照基地均位於高雄縣政府75年4月間公告核准開發許可之「大高雄迪斯奈華城開發計畫案」（下稱系爭開發計畫）範圍內，原告於103年1月21日向被告提出系爭2262-2建照建築物設置專用污水下水道之申請，被告審查後，核認該申請案規劃內容與系爭開發計畫內容不符，爰以103年4月23日高市水污一字第10332388700號函駁回其申請（下稱原處分一）。另被告發現前分別就系爭2-2至14-2建照及537-2建照等建築物所核發之102年4月3日高市水污字第10200308號及101年5月10日高市水污字第10100274號等專用污水下水道設計合格證（下稱系爭合格證），其等規劃內容亦與系爭開發計畫內容不符，乃分別以103年4月30日高市水污一字第10332522100號（下稱原處分二）及103年6月17日高市水污一字第10333701300號函（下稱原處分三）予以撤銷。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠、依下水道法第1條，其適用之區域為「都市計畫地區」與「指定地區」。又「都市計畫地區」或「指定地區」，皆應由主管機關以一般處分之方式予以劃定。本件系爭開發計畫各建物之容積率係適用非都市土地使用管制規則，系爭開發計畫自非「都市計畫地區」。另系爭開發計畫係依據山坡地開發建築管理辦法核定，且開發許可之效力，在於允許申請人為接續之開發建築程序，而非劃定下水道法指定地區的效果（參72年之山坡地開發建築管理辦法第13條），故系爭開發計畫並不因開發許可之處分，而成為下水道法之「指定地區」。直至環保署於91年7月間，以一般處分之方式，公告大樹區全區皆被列為高屏溪流域水污染管制區，系爭開發計畫範圍始成為下水道法所稱之「指定地區」，合先敘明。
㈡、系爭開發計畫申請人於雜項工程階段，有辦理變更設計，於77年8月提出「土地利用計劃圖」後，經主管機關查驗認可，方發給雜項使用執照。該77年8月之「土地利用計劃圖」，已無污水處理廠及污水下水道系統等設施之設計，又主管機關發給雜項使用執照時，系爭開發計畫之地形地貌亦與75年4月准予開發許可時，有顯著差異。另對於系爭開發計畫範圍內之污水處理，主管機關多年來皆認同採行分區管理之方式，且在74年開發許可申請書所規劃之下水道路徑上，其上多已有依建造執照施作之建物。職此，系爭建物A、B、C採分區設置污水處理設施之作法，並無牴觸74年開發許可申請書之內容，且符合下水道法暨其子法之規定：
1、按72年之山坡地開發建築管理辦法第16條第1項：「山坡地開發建築，應先從事整地，設置水土保持設施及必要之公共工程等，其需挖填土石方或其他雜項工作者，應申領雜項執照。」第22條：「雜項工程施工中，發現地形、地質與實際工程設計不符時，起造人應會同承造人及監造人依法變更設計後，始得繼續施工。其有危害安全之虞者，主管建築機關得令其停工。」第24條：「山坡地應於雜項工程完工查驗合格後，始得申請建造執照。」（79年修正為：「（第1項）山坡地應於雜項工程完工查驗合格後領得雜項工程使用執照，始得申請建造執照。（第2項）申請建造執照應檢附建築法第30條規定之文件圖說及雜項工程使用執照。但依第18條第1項但書規定雜項執照併同於建造執照中申請者，免檢附雜項工程使用執照。（第3項）建造期間之施工管理依建築法有關規定辦理。」92年（系爭建物A、B、C申請建造執照時適用）修正改列為第9條之規定，可知於取得開發許可後，須施作水土保持設施及必要之公共工程，又關於雜項工程之設計，得辦理變更設計，故經變更設計者，即非以開發申請書之圖說作為依據。且雜項工程竣工後，經主管機關查驗合格，方會發予雜項使用執照。
2、另依72年山坡地開發建築管理辦法之附件三，為雜項執照申請時，應附具開發許可及經核定應檢附之文件圖說。至於申請建造執照時，所須檢附之文件為申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書（參建築法第30條）及雜項使用執照，並無庸檢附開發許可文件。亦即，雜項使用執照之效力及意義，乃雜項工程（即水土保持設施及必要之公共工程）業已完成之證明。故而，斯時建築主管機關若認定系爭開發計畫仍應依74年之開發申請書設置專用下水道，自不可能核發雜項使用執照予申請人。
3、查，系爭開發計畫申請雜項使用執照之文件，其中使用執照審查表，所列之審查項目第5點「竣工建築物與核准圖樣是否相符」，第6點「竣工圖是否齊全」，可見主管機關有就雜項工程之圖樣進行查驗。又該次申請所檢具之圖樣即為77年8月之「土地利用計劃圖」，故系爭開發計畫區域內所應設置之雜項工程（水土保持設施及必要之公共工程），確係以77年8月之「土地利用計劃圖」為準。觀諸77年8月之「土地利用計畫圖」，並與開發許可申請書中之「土地使用計劃圖」相較，上開77年之圖所示之道路用地、住宅區、學校用地範圍，皆有別於74年之開發許可申請書，並增加商業區、公園、綠地，已無污水處理廠及污水下水道系統等設施之設計，足徵區域計畫與建築主管機關查驗認可系爭計畫無庸依原開發許可申請書設置污水處理廠及污水下水道系統等設施。
4、次查，於主管機關核發雜項使用執照後，申請人循序提出變更編定及分割土地之申請。經高雄縣政府審查，於78年5月間核准將該地分割為27筆土地，並變更編定為丙種建築用地。且高雄縣政府將核准處分送經臺灣省政府地政處同意備查，方囑地政機關辦理異動程序。故而，經分割後之各筆土地，檢附建築法第30條規定之文件圖說及雜項工程使用執照，即得分別申請建造執照。又於依建造執照之圖說竣工後，主管機關即應發予使用執照。亦即，系爭開發計畫土地經准予分割後，各筆土地即得再行處分（包含移轉、分割），並分別請領建造執照、使用執照。職此，關於系爭開發計畫範圍內之污水處理，即應就個別建案分別管理，殊無命原告依原申請書，就系爭開發計畫全區設置污水處理設施之理。
5、另查，依74年開發許可申請書之設計，污水下水道採「以暗管為主」，屬需挖填土石方之工程，必須先於建築物施作。又74年開發許可申請書所規劃之污水下水道管線路徑，基本上與道路之路徑相吻合，可知當時設計之理念，應係避免將下水道管線埋設於建築物下方，以免影響建築物之安全性，並有利於管線之維修保養。況74年開發申請許可書所規劃之道路路徑已有所變更，且當時規劃之污水下水道管線路徑，其上多處業已有領得建造執照，甚至完工取得使用執照之建物，倘仍依74年之申請書設置下水道，恐需拆除既有建物，且造成下水道管線穿越建物下方之情況，而不符原申請書之設計理念。
6、再者，就系爭計畫範圍內業已取得使用執照之建物，主管機關皆係依個別建造執照，判斷各該建案是否達500人居住或100戶，而應設置專用下水道。又其中已設置專用下水道之建案，包含經環境影響評估審議之「皇家酒店」「天悅一館」「Mall廣場」「劇場希臘館」「U型室內遊樂館」，環境影響說明書即採分區設置污水處理系統之模式，而非74年開發申請許可書的單一污水處理廠統一處理模式。亦即，就系爭開發計畫範圍內之污水處理，主管機關前已認同採行分區管理之方式。
7、又被告就系爭建物B、系爭建物C設置污水專用下水道之申請案，前已審查確認符合上開規定，故方依法發給設計合格證。就系爭建物A之申請案，被告亦表明「採用分散式專用污水下水道方法將本次送審開發範圍產生污水進行收集處理，依照內政部營建署88年6月9日營署公字第17194號函說明，設置專用下水道之規模及原則，並無污水廠數之限制，故本案設置方式尚符下水道法之精神」，可知系爭建物A、B、C關於污水處理設施之設計，確實符合下水道法暨其子法之規定。
8、綜上所述，系爭建物A、B、C採分區設置污水處理設施之作法，並無牴觸74年開發許可申請書之內容，且符合下水道法暨其子法之規定。
㈢、退步言之，縱認系爭開發計畫於雜項工程階段，是否經主管機關准予免設污水處理設施，因年代久遠而難以查知（且縱有事實不明，亦非可歸責於原告）。惟依現行之非都市土地使用管制規則第22條第1項第3款規定，公共設施未依原開發許可圖說設置者，只要不妨礙公共設施之功能，即無庸辦理開發許可之變更。職此，系爭開發計畫範圍內之污水處理，改依個別建案分區處理，仍符合下水道法保護水域水質之目的，自無庸申請變更系爭計畫。故而，原處分二、原處分三以系爭建物B、C之污水下水道設置合格證之設計，不符74年開發許可申請書圖說為由，將系爭合格證撤銷，原處分一並以相同之理由，否准原告就系爭建物設置污水下水道之申請，自非適法：
1、現行非都市土地使用管制規則第22條第1項，源於86年之山坡地開發建築管理辦法第17條：「開發人變更開發計畫，應依本章規定申請變更許可。但符合下列三款規定者，得檢附配置規劃圖說報請直轄市、縣（市）主管建築機關備查，免辦理變更許可：一、不增加建築基地地號、面積。二、不增加土地使用強度、變更土地使用性質。三、不變更原開發許可之主要公共設施、公用設備。」，再參諸臺灣省政府地政處86年10月8日（86）地四字第59096號函釋：「本條文所稱『不變更原開發許可之主要公共設施、公用設備』，係指：
1、不得變更不可開發區之區位、減少其面積。2、不得減少保育區之面積。調整保育區區位之面積不得超過原開發許可之保育區總面積之百分之三十。3、不得變○○○區○○道路○路寬8公尺以上、直接連通主要進出山之道路及緊急連外道路)之路線。4、其餘公共設施、公共設備用地，得因整合相關法定計畫，配合公共設施建設，及放樣誤差、開發安全等現地工程需要，於不變更其土地使用面積下，變更其土地使用配置及區位。但變更後不得妨礙其正常功能之行使。」，益見只要公共設施可發揮正常功能，其配置及區位，並無庸依原開發許可圖說施作，且不須辦理開發許可之變更。
2、查，關於系爭開發計畫之污水處理，不論採全區統一處理，抑或分區處理，皆無礙於污水處理設施之正常功能。亦即，依個別建案分區處理污水，與74年開發申請書所採全區統一處理相較，僅是污水處理設施之配置及區位有變更，但不妨礙污水處理設施之正常功能。又系爭合格證所設計之污水下水道，符合下水道法暨其子法之規定，而具下水道應有之正常功能，符合下水道法保護水域水質之立法目的。職此，縱認建築主管機關於77年8月核發雜項使用執照，並未有認可申請人無庸依74年申請書設置污水下水道之意思，惟依現行之非都市土地使用管制規則第22條第1項第3款規定，系爭計畫範圍內之污水處理，改依個別建案分區處理，並無庸申請變更系爭計畫。故而，原處分二、原處分三以系爭建物B、C之污水下水道設置合格證之設計，不符74年開發許可申請書圖說為由，將系爭合格證撤銷，原處分一並以相同之理由，否准原告就系爭建物設置污水下水道之申請，自非適法。
㈣、另觀諸高雄市政府工務局102年6月10日高市工務建字第10233598500號函說明三略以：「．．．本局曾於101年1月11日會辦本府水利局，其意見略以：『1、本局辦理專用下水道審查，若有開發或環評等計畫者，依其核定之計畫辦理審查。（略）2、本案基地位於75年『大高雄迪斯奈華城』非都市土地開發許可案範圍，復查貴局所提供『大高雄迪斯奈華城規劃報告』內容其污水下水道即已規劃設置揚水站、污水人孔、管線及污水處理廠以處理區域內污水，故本案自應依其核定計畫設置專用下水道。」可知高雄市政府工務局於101年1月間，有提供74年之開發申請許可書予被告，被告並有表示意見。職此，被告於101年5月10日核發系爭建物C之污水下水道設置合格證時，應確實知悉系爭建物C採分區設置污水處理設施之方式，不同於74年之開發許可申請書所採之全區統一處理方式。故而，被告於103年6月間作成原處分二，以該合格證不合於74年開發許可申請書為由（但以此作為撤銷理由，亦有違誤），確已逾行政程序法第121條第1項所定2年之除斥期間。
㈤、綜上所述，被告前就系爭建物B、C所核發之污水下水道設置合格證，合乎下水道法等相關法令，系爭合格證並非違法之行政處分，故原處分一、原處分二依行政程序法第117條，將系爭合格證撤銷，自有違誤。另對於原告就系爭建物A提出設置污水下水道之申請，被告亦已審查認定符合下水道等相關法令，故原告請求被告作成准予（96）高縣建造字第00000-00號建物之專用污水下水道設置申請書（收文字號：高市水污收文字第D00000000號）之行政處分，應有理由等情，並聲明求為判決：1、訴願決定及原處分（被告103年4月23日高市水污一字第10332388700號、103年4月30日高市水污一字第10332522100號、103年6月17日高市水污一字第10333701300號函處分）均撤銷。2、被告應作成准予原告所提（96）高縣建造字第00000-00號建物之專用污水下水道設置申請書（收文字號：高市水污收文字第D00000000號）之行政處分。
四、被告則以︰
㈠、經核定之非都市土地開發許可，與全區整體規劃性質有關之公共設施工程及其所需之雜項執照申請與個別建築基地申請建造執照之建築行為，彼此間具有密切且不可獨立分割之實質整體關聯性：
1.依72年7月7日訂定之山坡地開發建築管理辦法第4條規定，明定非都市土地山坡地申請開發建築應踐行之先後程序。又依同辦法第8條規定，顯見經核定後之開發許可，應包括經許可核定之開發建築計畫書、開發建築計畫圖及開發建築財務計畫書等與開發有關之建築書圖，其為核發建造執照之依據，應不待言。又按同辦法第16條第1項、第24條規定，山坡地開發建築前，依序應先完成整地、公共設施興築與申請雜項執照，並於完工且經查驗合格及領得雜項使用執照後，方可進行建造執照之申請及後續之建築。職是，開發許可之申請人於提出建造執照之申請，除應先行完成各項前置之包括整地、設置水土保持設施及必要之公共工程與申獲必要之雜項執照等作業外，於提出之建造執照申請並應依已核定包含於開發許可之開發計畫書圖予以設計。故有關區域計畫原擬定機關審議同意之開發許可與直轄市、縣（市）主管建築機關核發之雜項執照及建造執照應為整體程序而且具有連續與實質關聯之特性，不宜將之與一般非開發許可範圍純適用建築法審查之建築申請案等同視之，此有內政部87年10月9日台內營字第8772997號函釋略以：「依據山坡地開發建築管理辦法等規定非都市土地山坡地申請開發建築程序分別為開發許可、雜項執照及建造執照，另同辦法第11條及第14條規定略以：山坡地為非都市土地之申請開發案件，直轄市、縣（市）主管建築機關應報請各該區域計畫原擬定機關審查，經區域計畫原擬定機關審議同意者，直轄市、縣（市）主管建築機關，應據以核發開發許可，故有關區域計畫原擬定機關審議同意之開發計畫與直轄市、縣（市）主管建築機關同意之開發許可、雜項執照及建造執照應為整體程序而且具有連續之特性，不宜視為各別獨立之聲請許可行為．．．。」可佐。
2.另最高行政法院就相關案件即103年度判字第268號判決亦於理由欄中就此為相同說明略以：「．．．鑑於目前工商發達、社會繁榮、人口不斷增加，建築用地需求日益增高，都市近郊之山坡地乃逐漸被開發為建築使用，為確保山坡地建築居住環境之品質，避免肇致災害，建築法於73年11月7日增訂97條之1規定：『山坡地建築管理之辦法，由內政部定之。』而依內政部72年7月7日台內營字第169702號令（79年2月14日始另修正）所發布之山坡地開發建築管理辦法第2條第1項規定：『本辦法以建築法第3條第1項各款所列地區之山坡地為適用範圍。』第4條第1項規定：『山坡地開發建築，應向直轄市、縣(市)主管建築機關依左列順序申請辦理：
一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。』第14條規定：『開發建築計畫經許可後，開發人應於收受之日起1年內申領雜項執照，逾期未申領者，應將原開發建築許可公告作廢。』第16條第1項規定：『山坡地開發建築，應先從事整地，設置水土保持設施及必要之公共工程等，其需挖填土石方或其他雜項工作者，應申領雜項執照。』第24條規定：『山坡地應於雜項工程完工查驗合格後，始得申請建造執照。』可知，當時山坡地之開發建築應先取得開發許可，並於整地，設置水土保持設施及必要之公共工程等之後，始得申請建造執照」亦可佐證。
㈡、經核准之開發建築計畫書圖係開發區域內為任何建築行為之最高指導規範及限制，任何開發區內之開發建築行為，若有違反開發建築計畫書圖，縱其開發行為符合相關現行個別法規（包括建築法、下水道法、山坡地保育條例及環境影響評估法等）之規制，仍不得核發建築執照：
1.按區域計畫法第15條之1第1項第2款、第15條之2第1項及非都市土地使用管制規則第13條第1項、第14條第1項、第20條等規定可知，為開發利用非都市土地需辦理土地使用分區變更者，得依各該區域計畫之規定，由申請人製作開發計畫書圖及檢具有關文件，向直轄市或縣（市）政府申請開發許可；直轄市或縣（市）政府受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議作業規範及建築法令之規定審議；申請開發之案件經審議符合下列各款條件，得許可開發：⑴於國土利用係屬適當而合理。⑵不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫。⑶對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃。⑷與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合。⑸取得開發地區土地及建築物權利證明文件。而區域計畫擬定機關核發開發許可後，直轄市或縣（市）政府應將許可內容於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市、區）公所公告30日。基上，獲開發許可之開發計畫內容，係經由嚴格程序及縝密審查後始得確定，且須經公告周知，則於該開發計畫範圍內進行相關土地使用時，自應受該開發計畫內容之管制，始符土地開發許可機制創設之原意。
2.依山坡地開發建築管理辦法第4條已明定非市土地開發應踐行之程序，且彼此間具有連續不可分割適用之特性，且同辦法第15條明文：「開發人變更開發建築計畫，應依本章規定申請變更許可。」另依79年2月14日修訂同辦法增訂第8條：
「依前條第4款所擬定之土地使用分區管制計畫，經核定後為該地區開發建築之管制依據，直轄市、縣（市）主管建築機關得限制使用人為妨礙計畫內容之使用。」而該條文雖事後修正，但其修正理由並非更動或廢止此管控原則，而為指明：「有關非都市土地開發之使用管制規定，區域計畫法第3章區域土地使用管制已有明定，本條爰予刪除」，足見該辦法第8條並非不再適用，而係併入由區域計畫法所授權訂定「非都市土地使用管制規則」之規範內容加以確定。而由該管制規則第21條明文：「申請人有下列情形之一者，直轄市或縣（市）政府應報經區域計畫擬定機關廢止原開發許可或開發同意：一、違反核定之土地使用計畫、目的事業或環境影響評估等相關法規，經該管主管機關提出要求處分並經限期改善而未改善。二、興辦事業計畫經目的事業主管機關廢止，或水土保持計畫之核准經水土保持主管機關廢止。三、申請人自行申請廢止。屬區域計畫擬定機關委辦直轄市、縣（市）政府審議許可案件，由直轄市、縣（市）政府廢止原開發許可，並副知區域計畫擬定機關。開發許可或開發同意依前2項廢止，其土地使用分區及使用地已完成變更異動之登記者，直轄市或縣（市）政府應依第37條第2項規定辦理。」足見依該條第1項若申請人有違反已核定之土地使用計畫等相關法規，經命其改善而未改善，則直轄市政府得報請核定機關廢止原開發計畫。另同規則第22條第1項明文：
「區域計畫擬定機關核發開發許可或開發同意後，申請人有變更下列各款情形之一者，應依第13條至第20條規定申請變更開發計畫：一、增、減原經核准之開發計畫土地涵蓋範圍。二、增加全區土地使用強度。三、變更原開發計畫核准之主要公共設施或公用設備。」而區域計畫法第2條規定，區域計畫依該法之規定，其未規定者，適用其他法律。是有關區域計畫範圍內非都市土地之使用管制，區域計畫法及其授權訂定之非都市土地使用管制規則即為特別法，應優先適用之。至下水道法第8條第2項及其施行細則第5條第1項，係規範私人新開發社區應設置專用下水道，於設置專用下水道前，應檢附專用下水道規劃及設計圖說等資料，申請該管主管機關核准，始得施工。此乃有關私人新開發社區設置專用下水道之規定，而於高雄市申請設置時，固應依高雄市○○○○道使用管理自治條例第4條規定檢附申請表等文件，並依下水道法及下水道工程設施標準等有關法令規定辦理。惟下水道設置地點倘位於經上開規定程序所核准之開發許可範圍內者，則應優先適用該開發計畫所定之規劃內容，其未規定者始依高雄市○○○○道使用管理自治條例、下水道法及下水道工程設施標準等有關法令規定辦理。
3.又依102年9月19日之非都市土地使用管制規則第53條明文：「非都市土地之建築管理，應依實施區域計畫地區建築管理辦法及相關法規之規定為之；其在山坡地範圍內者，並應依山坡地建築管理辦法之規定為之。」同法第54條明文：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」足見可以得出非都市屬山坡地之建築管理應受山坡地建築管理辦法及原核定計劃之制約，且此二者之位階應在建築管理法令之上，否則上開條文豈不形同具文。再無論依86年、88年之山坡地開發建築管理辦法第27條均明文：「山坡地社區內建築物及基地之使用，違反所核定之開發許可內容者，應依建築法令處理或處罰。」92年之修法雖無此明文，但第9條第3項仍規定：「建造期間之施工管理，依建築法有關規定辦理。」參諸前後修正條文即可得出相同結論，更足見開發許可確為管制開發內容之依據。
4.對照本件，原告為系爭537-2建照、2262-2建照及2-2至14-2建照之起造人，該等建照基地均位於系爭開發計畫範圍內，據該開發計畫有關公共設施及公用設備章節中之「污水系統」所載，其污水下水道管線系統與雨水系統採分流方式，係以暗管為主以重力流為原則，依地形坡度配置主幹管、次幹管分管等管線，各管線方向、坡度或管徑有變化之處所及匯流連接處設置污水人孔使能直接順利相接；由於社區面積大，高程起伏不一，污水管線長，避免管線埋設太深，設有揚水站利用抽水機提高其水位，以期順利將污水排至污水處理廠。亦即系爭開發計畫有關污水處理之公用設備，係規劃於該開發計畫範圍內設置污水管統一收集污水後，再排放至單一專用污水處理廠處理。惟原告於101年3月22日、102年3月20日及103年1月21日分別就系爭537-2建照、2-2至14-2建照及2262-2建照等建築物所提出之設置專用污水下水道申請案，其專用污水下水道工程計畫書載明，該等建築物之下水道系統收集方式採用雨、污水分流方式，各戶建築物內所有污水透過排水管路收集排至各戶設置之預鑄式建築物污水處理設施處理，處理後再分別以污水管排入共同污水收集管，收集各戶污水至下游共同污水處理設施處理，處理達放流水標準後排至放流口放流至公共排水溝。亦即該等申請案係規劃採分區設置專用污水下水道之污水處理方式，與系爭開發計畫內容不符，此有建造執照、系爭開發計畫書、下水道設置申請書及下水道工程計畫書等影本附卷可稽，堪稱信實。故被告駁回原告有關系爭2262-2建照建築物設置專用污水下水道之申請，並撤銷前分別就系爭2-2至14-2建照及537-2建照等建築物所核發之系爭合格證，經核於法並無不合。
5、原告主張：「系爭計畫係由訴外人陳文火前於75年4月間取得開發許可，原開發許可申請書中之『土地使用計劃圖』中，固然有水處理中心與污水處理廠之設計，並有『給水、揚水網線系統圖』、『管網型配水系統圖』、『污水下水道系統圖』，其中污水下水道之作用乃將污水集中至污水處理廠，故污水下水道乃污水處理廠之附屬設施。但嗣後於辦理雜項工程之過程中，各種設施之設計皆有所變動調整，觀諸77年8月15日檢送予主管機關之『土地利用計畫圖』，並與開發許可申請書中之『土地使用計劃圖』相較，77年之圖說已無污水處理廠之設計，又區域計畫與建築主管機關於77年8月20日核發雜項使用執照，足徵區域計畫與建築主管機關查驗認可系爭計畫無庸依原開發許可申請書設置污水處理廠及污水下水道系統等設施，自不以全區統一處理之方式為限，是原告認定系爭計畫之污水處理設施，仍應以原開發許可申請書之內容為準，實有認定事實錯誤之違法。」云云。惟原告所提出之上開圖說雖有被告之戳章，惟原告並未提出相關函文足資佐證該圖說所代表之意涵如何，係已核准變更或有其它情形。故而，原告憑此即認定已變更為非全區統一處理之方式之主張，已非的論。況如上述，依72年7月7日訂定之山坡地開發建築管理辦法第4條規定，已明定非都市土地山坡地申請開發建築應踐行之先後程序。系爭開發計畫範圍雜項執照（75高縣建築建管字第7147號）係於75年8月12日領得，就雜項工程施工中，若遇山坡地開發建築管理辦法第22條之狀況，自得依其規定辦理雜項執照變更設計，此與涉及增加建築基地地號、面積、土地使用強度、變更土地使用性質及變更原開發許可之主要公共設施、公用設備等，屬山坡地開發建築管理辦法第15條規定：「開發人變更開發建築計畫，應依本章規定申請變更許可。」而原高雄縣政府於75年4月18日公告核准陳文火申請之「大高雄狄斯耐華城開發許可報告」後均未辦理開發許可變更，更足徵應無原告所指將原開發計畫之下水道系統予以變更為非全區統一處理之情事甚明。綜上，既已核准之開發計畫書圖為開發計畫內任何行為之最高指導原則，且優於下水道法，高雄市○○○○道使用管理自治條例之適用，原告主張本件被告作成駁回與撤銷之處分係增加法律所無要件云云，即有誤解。
㈢、原告又主張：「系爭建物A之戶數為60戶，系爭建物B之戶數則為13戶，應非屬下水道法第8條所稱新開發社區，故此二建案依法自無設置專用下水道之必要」云云，亦非的論。經查，如上述，本件應優先依已核准之開發計畫書圖為管制及依循之依據，況按下水道法第8條所稱新開發社區，係指可容納5百人以上居住或總計興建1百住戶以上之社區，其申請開發時經主管機關認定其開發完成時公共下水道尚無法容納其廢污水者，為同法施行細則第4條第1項第1款所明定。查系爭開發計畫書第63頁及第65頁載明：「．．．本社區計劃興建1140戶，．．．故本社區預計居住之人口大約在9000人至10000人之間，．．．。」等語，○○○區○○○○道法第8條所稱之新開發社區，系爭2262-2建照及2-2至14-2建照等建築物既位於系爭開發計畫範圍內，即應設置專用下水道。況原告所提出之專用污水下水道工程計畫書也載明該等建照基地位於系爭開發計畫範圍內，且位屬本市公共污水下水道未通水地區，依規定需設置專用下水道等語。故原告此項主張，亦不足採。
㈣、原告另主張「被告要求原告應就系爭計畫全區規劃設置污水專用下水道，方准予申請，顯與設置污水下水道之目的不符，且原告無權利也無能力就系爭計畫全區設置污水專用下水道而不具期待可能性。故而，系爭原處分皆有不當聯結之情形，並有悖於比例原則」云云。然查，山坡地之開發以禁止為原則，例外始得開發，旨在維護國土安全。而開發計劃書圖，不僅係例外准以開發之依據，更係開發行為之管制，其內之建築計劃書需分析自然環境及地理景觀資料，並分析現況水資源、土地使用、交通運輸、公共設施、計畫興建戶數、建築型態、建築密度及容納人口數；並需提具實質發展計劃，包括道路系統、公共設施及公用設備、水土保持、區域排水系統、自然文化景觀保有、建築基地配置計畫、分期分區發展計畫、事業計畫等。前開服務設施如道路系統、污水處理廠及下水道系統、排水系統、學校教育、土地使用計畫、規劃居住人口數等均需整體全區分析評估規畫，而「為促進都市計畫地區及○○○區○○道之建設與管理，以保護水域水質，特制定本法；本法未規定者適用其他法律。」下水道法第1條定有明文。經查，系爭開發計畫內容係經由嚴格程序及縝密審查後始得確定，且須經公告周知，則於該開發計畫範圍內進行相關土地使用時，自應受該開發計畫內容之管制，不得違反其所定之規劃內容。是原告倘欲於系爭開發計畫範圍內建造建築物並設置相關污水處理設備，即應依原核定之系爭開發計畫內容規劃設置，否則將失卻土地開發許可機制創設之原意，有違區域計畫法及非都市土地使用管制規則之規定。且原告既知其非系爭開發計畫之原申請人，則於該開發計畫範圍內建造建築物並設置相關污水處理設備前，自應研析可能遇到之問題及其解決方法，尚非逕予建造建築物後，於設置相關污水處理設備時，始以其無權利亦無能力就系爭開發計畫全區設置專用污水下水道等為由，冀求免除依該開發計畫內容規劃設置之義務，故原告上開主張，並不可採。
㈤、原告再主張：「原處分二與原處分三撤銷前已核發之設置合格證，致下水道法促進下水道之建設與管理，以保護水域水質之立法目的，難以快速達成，實對公益有所危害而具行政程序法第117條但書第1款之情形。且原告並無信賴不值得保護之情形，又原告就系爭建物B、系爭建物C設置污水專用下水道，有利於公益，亦具行政程序法第117條但書第2款之情形。職此，原處分二與原處分三，尚有違反行政程序法第117條之規定」云云。惟查：本案被告以原告應依系爭開發計畫內容規劃設置專用污水下水道等為由，撤銷原核准之處分，而依系爭開發計畫內容所定之污水處理設備，係規劃於該開發計畫範圍內設置污水管統一收集污水後，再排放至單一專用污水處理廠，自須達放流水標準始得排放，以確保該開發區水域水質，並無違反上開所述下水道法為保護水域水質之立法目的，對公益並無重大危害，自無行政程序法第117條但書第1款規定情形。又原告於提出系爭537-2建照及2-2至14-2建照等建築物設置專用污水下水道之申請時，並未檢附系爭開發計畫書，即係對重要事項未提供正確資料致被告作成違法之行政處分，應有行政程序法第119條第2款規定信賴不值得保護之情形，況被告要求原告應依系爭開發計畫內容規劃設置專用污水下水道，所欲維護之公益乃為維護土地開發許可機制創設之原意及符合區域計畫法等規定，且被告上開要求並未損於原告已完成之建設，是被告撤銷原核准處分所欲維護之公益大於原告信賴原核准處分之利益，亦無同法第117條但書第2款規定情形。
㈥、原告主張原處分三將設置合格證撤銷，業已逾越行政程序法第121條第1項所定2年之除斥期間，亦有誤解。經查：按最高行政法院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，行政程序法第121條第1項法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以被告或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間；又是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應具體審認。故而，原告既負有依系爭開發計畫規劃內容設置相關污水處理設備之義務，則其於101年3月22日及102年3月20日分別就系爭537-2建照及2-2至14-2建照等建築物提出設置專用污水下水道之申請時，即應檢附系爭開發計畫書供被告審核其所規劃之污水處理設備是否與該開發計畫書內容相符，亦即依區域計畫法及非都市土地使用管制規則等規定，系爭開發計畫書為原告申請設置專用污水下水道應檢附之文件，惟其所檢附之文件並無系爭開發計畫書，致被告未能知悉該等申請案係位於該開發計畫範圍內及相關污水處理設備之設置內容，而作成系爭合格證；且原告取得該等合格證後，亦未曾提出補充說明或變更設計，致被告始終無法確實知曉原核發之合格證有撤銷原因，而得起算行政程序法第121條第1項所定2年之除斥期間。嗣高雄市政府工務局於102年1月17日檢送系爭開發計畫書予被告，被告始知原告所提出之申請案規劃內容與該開發計畫內容不符，前所核發之合格證乃屬違法之行政處分，應予撤銷，並未逾行政程序法第121條第1項所定之2年期限。
㈦、污水處理系統之施作申請，非必屬雜項執照申請之範圍：
1、按內政部營建署94年7月27日營署建管字第0940037928號函：「建築法第4條明定：本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。本案據貴府說明二略以『除做上項污水處理設施外，亦於具基礎、主要樑柱、樓地板及屋頂之室內空間內做垃圾資源回收及提供辦公空間使用。』既屬辦公場所，為建築法第4條所稱之建築物，應依建築法規定申請建築執照。」及內政部營建署99年3月17日營署建管字第0990011399號函說明二：「．．．故其中除污水處理廠之管理大樓如係純供管理人員工作及住宿場所，應依建築法之規定申請建造執照．．．。」內政部100年8月1日台內營字第1000148136號函：「．．．如屬供人經常使用之構造物（如儀表控制管理室），自來水事業均有依建築法相關規定申請建築執照．．．」。
2、爰此，若污水處理廠屬供公眾使用且有供管理人員工作或住宿場所，應依建築法之規定申請建造執照。而75年核准開發計畫第102頁既已說明污水處理廠內規劃有供人員工作操作使用之管理房，則本案污水處理廠之設置應以建築執照提出申請，雜項執照工作項目自不會列有污水處理廠，而非原告所稱於雜項執照申請時取消單一污水處理廠之設置，原告所指自明顯有誤甚明。且對照被告所提出各單位意見中，主管此雜項執照審核之建築管理處明確表示：「（77）高縣建局建管字第10149號雜項使用執照依據申請圖說索引（圖說1/a-11），該次僅申請集水區平面圖、排水設施計畫平剖面圖、給水設施計畫平面圖、整地配置及土地分割設定計畫圖、道路相關圖說、水土保持構造物圖以及臨時防災設施圖，並未包含有污水處理廠建築及土木工程」，再佐以同狀紙之附件3內所附斯時所核准之雜項執照，其內「工作物概要」亦無有關污水處理系統之記載，足見斯時污水處理系統絕對不在雜項執照之申請審核中，其既不在斯時雜項執照原告所申請且經被告同意之施作範圍，原告自無從主張必經被告同意變更自屬合法甚明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭開發計畫開發許可申請書、101年5月10日、102年4月3日、103年1月21日專用污水下水道設置申請書及下水道工程計畫書（詳訴願卷103年訴1字第648號卷第122-278頁、訴願卷103年訴1字第502號卷第142-302頁、訴願卷103年訴1字第504號卷第129-第385頁）、污水專用下水道設置設計合格證（本院卷第16頁、第19頁）、原處分一、二、三及訴願決定書附卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，堪以認定。兩造所爭執者厥為：㈠系爭開發許可之開發計畫書圖有關「污水系統」規劃之規範效力為何？㈡系爭開發許可有無發生指定系爭開發○○○區○○○○○道法之效力？㈢被告以系爭開發計畫書圖原規劃設置全區單一專用污水下水道，惟原告提出之系爭建築物專用污水下水道申請案，係依下水道法規劃設置分區專用污水下水道，被告作成核准系爭合格證處分後，發現其與原核定開發計畫內容不符為由，而依行政程序法第117條之規定，以原處分
二、三撤銷系爭合格證處分，並以原處分一否准原告之申請，是否適法？經查：
㈠、系爭開發許可之開發計畫書圖有關「污水系統」規劃之規範效力：
1、按63年1月31日公布施行之區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」嗣於89年1月26日修正增訂之區域計畫法第15條之1第1項第2款規定：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰．．．二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。」第15條之2第1項規定：「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。
四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」次按65年11月26日修正發布之非都市土地使用管制規則第6條規定：「依本規則規定得為建築使用之土地，其建築管理，依實施區域計畫地區建築管理辦法之規定辦理之。」附表二說明㈣山坡地範圍內各使用區之土地，申請開發建築，應依山坡地開發建築管理辦法之規定為之，並於雜項工程完工經查驗合格後，檢附證明文件依其開發計畫內容之土地使用性質，申請變更編定為允許之用地。嗣於80年3月6日修正發布第22條前段規定：「山坡地範圍內各使用區土地申請變更編定，應檢附主管建築機關核發之雜項工程完工查驗合格證明文件，依其開發計畫內容之土地使用性質，申請變更編定為允許之用地。」第28條規定：「非都市土地之建築管理，應依實施區域計畫地區建築管理辦法之規定為之；其在山坡地範圍內者，並應依山坡地開發建築管理辦法之規定為之。」現行（102年9月19日修正發布）非都市土地使用管制規則第22條規定：「（第1項）區域計畫擬定機關核發開發許可或開發同意後，申請人有變更下列各款情形之一者，應依第13條至第20條規定之程序申請變更開發計畫：一、增、減原經核准之開發計畫土地涵蓋範圍。二、增加全區土地使用強度。三、變更原開發計畫核准之主要公共設施、公用設備或必要性服務設施。四、原核准開發計畫土地使用配置變更之面積已達原核准開發面積2分之1或大於2公頃。（第2項）前項以外之變更事項，經目的事業主管機關認定未變更原核准興辦事業計畫之性質，申請人應製作變更內容對照表送請直轄市或縣（市）政府備查，並由直轄市或縣（市）政府通知申請人，並副知目的事業主管機關及區域計畫擬定機關。」其立法理由則指明為符合開發許可之原意，避免變更開發計畫審議程序冗長，影響投資商機，故僅於有前揭第1項各款情形之一者，始需申請辦理變更開發計畫，而其中需申請辦理變更原開發計畫核准之公共設施，係以其公共設施變更後妨礙其正常功能之行使者為限。
2、鑑於當時工商發達、社會繁榮、人口不斷增加，建築用地需求日益增高，都市近郊之山坡地乃逐漸被開發為建築使用，為加強山坡地開發建築管理，促進土地合理利用，維護公共安全，建築法於73年11月7日增訂第97條之1規定：「山坡地建築管理之辦法，由內政部定之。」依內政部72年7月7日發布施行之山坡地開發建築管理辦法第2條第1項規定：「本辦法以建築法第3條第1項各款所列地區之山坡地為適用範圍。
」第3條規定：「山坡地開發建築面積不得少於10公頃。但依法已得為建築使用之山坡地，不在此限。」（79年2月14日另修正為「山坡地開發建築面積不得少於10公頃。但有左列各款情形之一者，不在此限。一、實施區域計畫地區之非都市土地，經依法辦理使用分區編定，依規定容許建築者。
二、實施都市計畫地區，已完成細部計畫，其使用分區可供建築者。三、興闢公共設施、公用事業、慈善、福利、文化事業或其他公共建設所必要之建築物，經省（市）政府核准者。四、依其他法律規定得為建築使用者。」）第4條規定：「山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關依左列順序申請辦理：一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。前項第1款申請開發許可，於依法已得為建築使用之山坡地，不適用之。」第8條規定：「申請開發許可應備具左列書、圖。一、開發建築計畫書。二、開發建築計畫圖。三、開發建築財務計畫書。前項書、圖如附件一。」附件一規定開發建築計畫包括左列圖書文件：「
一、開發建築計畫書：應載明左列事項並以圖表說明。㈠申請開發人姓名．．．。㈡土地座落．．．。㈢開發地區之自然環境及地理景觀資料：．．．。㈣開發地區現況之分析：．．．。㈤計畫興建戶數、建築型態、建築密度及容納人口數。㈥實質發展計畫：1.道路系統計畫。2.公共設施及公用設備計畫。3.水土保持計畫。4.區域排水計畫。．．．。二、開發建築計畫圖：㈠道路系統。㈡土地使用計畫。㈢建築基地及使用類別。㈣水土保持設施。三、開發建築財務計畫書：．．．。」（嗣於79年2月14日修正發布第7條規定：「申請開發許可應檢附左列文件。一、申請書。二、開發建築計畫書、圖。三、水土保持計畫書。四、土地使用分區管制計畫書、圖。五、開發建築財務計畫書。六、環境影響評估報告書。」第8條規定：「依前條第4款所擬定之土地使用分區管制計畫，經核定後為該地區開發建築之管制依據，直轄市、縣（市）主管建築機關得限制使用人為妨礙計畫內容之使用。」）第14條規定：「開發建築計畫經許可後，開發人應於收受之日起1年內申領雜項執照，逾期未申領者，應將原開發建築許可公告作廢。」第15條規定：「開發人變更開發建築計畫，應依本章規定申請變更許可。」第16條第1項規定：「山坡地開發建築，應先從事整地，設置水土保持設施及必要之公共工程等，其需挖填土石方或其他雜項工作者，應申領雜項執照。」第24條規定：「山坡地應於雜項工程完工查驗合格後，始得申請建造執照。」又內政部嗣為配合申請開發許可之規定，納入非都市土地使用管制規定予以規範，並依據行政院核頒「改進土地使用變更審議機制方案」之改進措施，刪除有關申請開發許可之規定，納入非都市土地使用管制則予以規範，又將申請雜項執照有關水土保持設施部分予以刪除，納入水土保持法令予以規範，另違反管制使用之土地，區域計畫法及都市計畫法已訂有罰則，且為配合開發許可回歸土地使用管制法規予以規範，爰刪除有關違反核定開發許可內容，應依建築法令處理或處罰之規定，而於92年3月26日修正發布施行山坡地建築管理辦法（原名稱：山坡地開發建築管理辦法），且修正前山坡地開發建築管理辦法第8條，因有關非都市土地開發之使用管制規定，區域計畫法第3章區域土地使用管制已有明定，修正發布之山坡地建築管理辦法爰予刪除該修正前山坡地開發建築管理辦法第8條規定，又修正前山坡地開發建築管理辦法第27條，因違反管制使用之土地，區域計畫法及都市計畫法均訂有罰則，另為配合開發許可已納入土地使用管制予以規範，爰予刪除該修正前山坡地開發建築管理辦法第27條規定。
3、綜合前揭土地利用及開發建築之法制沿革及相關規定可知，山坡地開發建築之開發許可制度，係一種允許申請人為達成興辦事業計畫之目的，參與土地整體開發利用規劃設計之機制，並以區域計畫法及非都市土地使用管制規則作為其上位土地使用之管制規範，另以行為時各專業法規（如建築法、山坡地建築管理辦法〈原名稱：山坡地開發建築管理辦法〉、山坡地保育利用條例、水土保持法、下水道法等）作為其下位具體開發建築行為之管制依據，由申請人事前就達成開發計畫目的有關之方法、步驟及措施提出開發計畫書圖等相關書件，送請主管機關核定許可其開發計畫規劃內容，而將開發計畫範圍內之土地，依興辦事業計畫目的，全部重新規劃整理，並按土地使用分區管制計畫，發生土地開發利用之管制效力。又山坡地之土地使用管制，對於已編定為建築用地之使用地類別，申請人依山坡地開發建築管理辦法即得申請開發建築；惟對於尚未編定或非編定為建築用地之使用地類別，申請人應循序申請開發許可，申請整地、設置水土保持設施及必要公共工程等雜項工作之雜項執照，於雜項工程完工查驗合格，領得雜項使用執照，並申請變更編定為建築用地後，始得申請建造執照。準此可知，山坡地開發建築之雜項使用執照，係申請變更編定為建築用地之重要證明文件。
4、主管機關核定開發許可之開發計畫書圖，為行政處分內容之一部分，形成開發計畫地區開發建築之管制依據。惟有關主管機關核定開發許可之開發計畫書圖之拘束力，參酌前述非都市土地使用管制規則及山坡地開發建築管理辦法之立法沿革，可知申請人取得開發許可後，於後續申請雜項執照及建築執照階段，如有涉及開發計畫內容之變更，應考量開發計畫內容與目的間之關聯性與重要性，依具體開發計畫內容及開發建築行為之性質，發生不同管制程度之規範效力，尚難一概而論。換言之，山坡地開發建築之開發許可，關於主管機關核定許可之開發計畫書圖，應審視具體個案開發計畫書圖之內容，若其係完成開發計畫目的之重要內容者，則開發人負有依該開發計畫內容之規劃及專業法規之要求，執行其開發計畫內容。因此，如有涉及開發計畫重要內容之變更（如公共設施變更後妨礙其正常功能之行使），固應先申請開發計畫之變更，再循序為後續之具體建築行為。惟若開發計畫書圖之內容並非重要內容，或僅係輔助達成開發計畫目的之細節性、技術性之執行方法，如有變更該部分開發計畫書圖規劃之內容，因未涉及開發計畫重要內容之變更（如公共設施之規劃性質及功能均相同，僅變更其設置區位及方法，但並不妨礙其正常功能之行使及原規劃目的），則允許開發人無庸申請開發計畫之變更，而於原開發計畫書圖框架計畫原則下，配合開發計畫未來開展性及環境變遷之發展需求，於具體實施建築行為時，依據行為時專業法規之規定，規劃設計符合開發計畫原則之方法、步驟或措施，並向主管機關申請建築許可，以達成山坡地開發建築多階段行政程序之管制目的。
5、經查，系爭開發計畫地區位於改制前高雄縣○○鄉○○○段○○○○○號、面積約58公頃之山坡地，前經訴外人即申請人陳文火於74年間提出系爭開發計畫之申請，並經高雄縣政府於75年4月間公告核准許可系爭開發計畫（非都市土地住宅社區開發案）。又申請人陳文火於75年8月12日領得高雄縣政府建設局75高縣建局建管字第7147號雜項執照（本院卷第91頁）後，陸續於76年至77年間申經高雄縣政府建設局（下稱建設局）核准變更道路位置、綠帶位置、道路曲度、自然坡度取代擋土牆、綠帶尺寸調整、步道位置，並於77年8月15日提出土地利用計劃圖，嗣經建設局查驗其雜項工程完工合格後，於77年8月20日核發雜項使用執照予其收執（本院卷第138頁），並經其接續完成土地使用變更編定為山坡地保育區丙種建築用地之申請等情，為兩造所不爭執，且有系爭開發許可申請書圖、系爭雜項執照、土地利用計劃圖（本院卷第147頁）、雜項使用執照及其申請資料、主管機關核准非都市土地變更編定函件及土地登記簿謄本（本院卷第167-171頁）在卷足憑，堪信為真實。
6.又查，依據系爭開發計畫書圖（詳訴願卷）有關公共設施及公用設備章節之說明（開發許可申請書第81-84頁）：依據山坡地開發建築管理辦法第9條之規定，本社區除供水、供電及活水處理設備之外，尚須有遊憩設施、學校設施、商業設施、零售市場及服務設施（如道路、水塔、污水處理廠…）等公共設施及公用設備。而其中「污水系統」（開發許可申請書第98-104頁）公用設備，係包含：⑴污水下水道管線系統：污水下水道管線系統與雨水系統採分流方式，係以暗管為主以重力流為原則，依地形坡度配置主幹管、次幹管分管等管線，各管線方向、坡度或管徑有變化之處所以及匯流連接處設置污水人孔使能直接順利相接；由於社區面積大，高程起伏不一，污水管線長，避免管線埋設太深，設有揚水站利用抽水機提高其水位，以期順利將污水排至污水處理廠。家庭污水先連接至公共污水井再由公共污水井接至污水下水道。⑵污水處理廠。又關於該污水系統之設置，依系爭開發計畫書圖之上開說明，參照系爭開發計畫書圖之土地使用計劃圖及污水下水道系統圖，可知其有關污水處理系統之規劃，原係於該開發計畫範圍內設置污水管統一收集污水後，再排放至單一專用污水處理場處理後，最終排放至高屏溪流域等情，亦為兩造所不爭執，且有開發許可申請書圖在卷可佐，亦堪信為真實。
7.準此以觀，系爭開發計畫係屬非都市土地住宅社區開發案，高雄縣政府核定開發計畫所規劃之污水系統（污水下水道管線系統及污水處理廠），顯係以開發許可之行政處分方式指定開發人應於系爭開發計畫地區設置專用污水下水道系統，以妥善處理家庭污水，避免造成環境污染，達成保護水域水質及永續利用發展之管制目的。況且無論係分區處理或以統一處理專用污水下水道處理的水質基本上應該都要符合環保法規的規定，足知污水處理方法，應屬污水系統細節性及技術性之規劃設計，不論採用全區單一專用污水處理場或分區多座專用污水處理場之方式處理污水，其污水處理系統均需將家庭污水收集處理達放流水標準後，始得放流至公共排水溝甚明。由此可見，系爭開發許可核定之開發計畫書圖有關污水系統設施之設置，係屬系爭開發計畫之重要內容，開發人應負有設置之義務；惟其污水系統之污水處理方式，僅係為輔助達成開發計畫目的所為之細節性及技術性之框架原則構想，開發人於不妨礙污水系統正常功能之行使之前提下，如有將原開發計畫內容之全區單一專用污水下水道系統變更為分區多座專用污水下水道系統之需要，參諸現行非都市土地使用管制規則第22條第1項第3款規定之立法理由，並無需申請變更開發計畫，即得依行為時專業法規之規定，向主管機關提出專用污水下水道之設置申請。職是而言，系爭開發計畫地區之建築物起造人，依據系爭開發計畫書圖有關污水處理之框架原則，應於具體實施建築行為時，按行為時專業法規之規定，規劃設計符合開發計畫原則及污水系統正常功能行使之專用污水下水道，即屬符合系爭開發計畫書圖有關設置「污水系統」之規範要求。是故，被告主張原告之系爭建築物基地均位於系爭開發計畫範圍內，而其污水之處理，於未申請變更系爭開發計畫前，僅得依開發計畫書圖設置全區單一專用污水下水道云云，尚難憑採。
㈡、系爭開發許可業已指定系爭開發○○○區○○○道法之適用地區：
1、按73年12月21日制定公布施行之下水道法第1條規定：「為促進都市計畫地區及○○○區○○道之建設與管理，以保護水域水質，特制定本法；本法未規定者適用其他法律。」第2條規定：「本法用辭之定義如左：一、下水：指排水區域內之雨水、家庭污水及事業廢水。二、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。三、公共下水道：指供公共使用之下水道。四、專用下水道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。五、下水道用戶：指依本法及下水道管理規章接用下水道者。六、用戶排水設備：指下水道用戶因接用下水道以排洩下水所設之管渠及有關設備。七○○○區○○○○○道依其計畫排除下水之地區。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在省（市）為省（市）政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第8條第2項前段規定：「私人新開發社區、工業區或經主管機關指定之地區或場所，應設置專用下水道。」次按75年7月14日訂定發布施行之下水道法施行細則第2條規定：「本法第1條所稱指定地區，指都市計畫地區以外之左列地區：一、水污染管制區。二、自來水水源之水質水量保護區域。三、工業區。四、其他經主管機關指定之地區。」第4條規定：「本法第8條所稱新開發社區，指經主管機關認定之社區及合於左列情形之一者而言：一、可容納5百人以上居住或總計興建1百住戶以上者。二、依山坡地有關法規規定於山坡地從事開發建築者。」第5條第1項規定：「依本法第8條規定應設置專用下水道之地區或場所，於設置專用下水道前，應檢附專用下水道規劃及設計圖說等資料，申請該管主管機關核准，始得施工；完工後，須經下水道主管機關查驗合格，始得使用。」
2、經查，高雄縣政府於75年4月間核定系爭開發計畫之開發許可時，下水道法早已於73年12月21日制定公布施行，揆諸系爭開發計畫地區，係由申請人陳文火於74年間提出系爭開發計畫之申請，並經高雄縣政府於75年4月間公告核准系爭開發計畫（非都市土地住宅社區開發案）之開發許可，而其經核可之開發計畫書圖有關公共設施及公用設備章節之「污水系統」之規劃，亦已載明應包含污水下水道管線系統及污水處理廠之污水處理設施，足見高雄縣政府對系爭開發計畫，業已基於山坡地開發建築及下水道主管機關之職權，以系爭開發許可之行政處分方式指定該私人新開發社區應設置專用下水道。至於下水道施行細則雖係於75年7月14日始訂定發布施行，惟其係依下水道法第34條規定之授權而訂定執行下水道法之細節性及技術性之子法規定，並不妨礙下水道法自公布日施行（下水道法第35條參照）時，即已向後發生法律上之拘束力。
3、綜上所述，本件參諸高雄縣政府對系爭開發計畫地區已於75年4月間指定應設置專用下水道，則該開發○○○區○○○○道法第1條及第8條第2項前段規定之文義涵攝範圍，而有下水道法之適用甚明。是故，原告主張系爭開發計畫範圍內之污水處理，應依個別建案認定有無設置專用污水下水道之必要云云，並不足採。
㈢、被告依行政程序法第117條之規定，以原處分二、三撤銷合格證處分，並以原處分一否准原告之申請，應有違誤：
1.按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117條固有明文規定。惟依此規定可知，原處分機關得依職權對行政處分為撤銷之決定，須以該行政處分係違法之行政處分為前提要件，始得以之為行使撤銷權之標的；倘若該行政處分係屬合法之行政處分，原處分機關自無從援引行政程序法第117條規定而主張予以撤銷之餘地。
2.經查，原告為系爭建築物之起造人，系爭建築物基地均位於系爭開發計畫範圍內，並取得高雄縣政府核發之建造執照。嗣原告分於101年3月22日、102年3月20日、103年1月21日（均為收文日）就系爭建照建築物向被告提出設置專用污水下水道之申請，依其專用污水下水道工程計畫書之記載，系爭建築物之下水道系統收集方式採用雨、污水分流方式，各戶建築物內所有家戶污水係透過排水管路收集排至各戶設置之預鑄式建築物污水處理設施處理後，再分別以污水管排入共同污水處理設施處理，處理達放流水標準後排至放流口放流至公共排水溝。又參照該污水處理系統圖說所示，可知原告規劃設計之污水處理系統，亦包含污水下水道管線系統及污水處理場，僅其污水處理方式係規劃採用分區設置污水處理系統（分區專用污水下水道），及其設置位置與系爭開發計畫原規劃之全區單一專用污水下水道有所差異等情，此為兩造所不爭，應可認定。
3.次查，參諸工務局前於101年1月11日因另案同位於系爭開發計畫地區之建築工程使用執照申請案件而會辦被告，已經被告表示系爭開發計畫地區之建築基地因位於系爭開發許可案範圍，依工務局所提供之系爭開發計畫規劃報告內容，應依其核定計畫設置專用下水道，足知被告已知悉系爭開發計畫規劃報告內容（參工務局102年6月10日高市工務建字第10233598500號函說明三所述）。又原告向被告提出設置專用污水下水道之申請，而依其專用污水下水道工程計畫書之內容，詳載：⑴計畫概要書：①計畫範圍及地理位置。②計畫人口數．．．。③計畫區總計污水量。④規劃設計準則及處理流程說明。⑤下水道系統配置。⑥興建營運管理計畫及操作維護說明。⑵質量平衡計畫書：①污水處理流程圖。②處理程序、污水與污泥流向圖。③各處理單元．．．。④質量平衡圖。⑶水理計算書：①放流口．．．。②管線．．．。③溢流堰．．．。④管線水頭．．．。⑤放流管管線水理分析計算。⑥各處理單元．．．。⑦污水量及尖峰流量之水位核算。⑷處理場功能計算書：①處理單元功能計算。②處理單元設計規格及機械設備規格。③機械設備規格。⑸處理場位置及配置圖。再其於計畫概要書之計畫範圍及地理位置章節欄，亦已載明系爭基地位於系爭開發計畫地區，位屬高雄市公共污水下水道未通水地區，依規定需設置專用下水道；並於規劃設計準則及處理流程說明章節欄，詳載系爭建築物之下水道系統收集方式採用雨、污水分流方式，各戶建築物屋頂之雨水，經由屋頂雨水落水頭直接由雨水收集管線排至排水溝，並不收集至污水處理系統。而各戶建築物內所有家戶污水係透過排水管路收集排至各戶設置之預鑄式建築物污水處理設施處理後，再分別以污水管排入共同污水處理設施處理，處理達放流水標準後排至放流口放流至公共排水溝等情，亦為兩造所不爭，並有工務局102年6月10日高市工務建字第10233598500號函（本院卷第217頁）、原告專用污水下水道設置申請書及下水道工程計畫書在卷可憑，亦可認定。
4.衡酌系爭開發計畫係屬非都市土地住宅社區開發案，而其原規劃以全區單一專用污水下水道系統處理該地區之家庭污水，係屬依行為時山坡地開發建築管理辦法第9條規定設置之設施，核其目的係為達成土地及天然資源之保育利用，改善生活環境，保護水域水質而為之規劃。又徵諸原告嗣後於具體建築行為階段所為之變更，係將專用污水下水道之設置位置及方法變更為分區設置專用污水下水道，而其家庭污水經專用下水道處理後，最終係流至公共排水溝。復佐諸系爭開發計畫地區分區設置專用污水下水道者，已有「天悅飯店一館」、「義大皇冠假日飯店」。是參據現行非都市土地使用管制規則第22條第1項第3款規定之立法理由，原告並無申請變更開發計畫之必要，而應由主管機關於具體建築行為階段，個案審核其規劃設計是否合乎開發計畫原則及相關專業法規之要求，以兼顧開發計畫時效與環境保護之目的。又被告就原告之系爭專用污水下水道申請案，業已審核認定合乎下水道法相關規定，始予以核發系爭合格證，且其所為同意原告將原規劃之全區單一專用污水下水道變更為分區設置專用污水下水道，則被告以系爭開發計畫書圖原規劃設置全區單一專用污水下水道，而原告前依下水道法規劃設置分區專用污水下水道，經被告為核准處分後，發現與原核定開發計畫內容不符為由，遽依行政程序法第117條之規定，以原處分將系爭合格證處分予以撤銷，並未考量衡酌現行非都市土地使用管制規則第22條第1項第3款規定之立法理由，亦即就公共設施變更後是否妨礙其正常功能之行使，被告為處分時並未加以考量，亦為被告所不爭執。至原處分所援引之內政部87年10月9日台內營字第8772997號及98年1月7日內授營綜字第0970210893號之函釋，核其內容係針對容積率及非都市土地使用管制規則之容許使用項目所為之釋示，亦與本件專用污水下水道之設置位置及方法，依前揭法令得於具體建築行為之申請程序階段，依申請時專業法規之相關規定為符合原規劃污水系統（專用污水下水道）之計畫原則而為設置之爭議無涉，自亦無從依此為有利於被告之認定。從而，被告以原處分二、三撤銷原已核准之專用污水下水道設計合格證，及以原處分一否准原告之請求，即有違誤，應予撤銷。
㈣、綜上所述，原告前向被告提出系爭專用污水下水道申請案件，被告並未參酌現行非都市土地使用管制規則第22條第1項第3款規定之立法理由，是否有申請變更系爭開發計畫之必要，遽以原處分二、三撤銷原已核准之專用污水下水道設計合格證，及以原處分一否准原告之請求，即有不合；訴願決定予以維持，亦有違誤。原告起訴意旨，求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。至原告請求作成准予原告所提（96）高縣建造字第00000-00號建物之專用污水下水道設置申請（收文字號：高市水污收文字第D00000000號）之行政處分部分，應由被告本諸職權全盤審酌再為處分，非本院所能代為決定，故原告此之請求，尚非有理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後認與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 30 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 11 月 30 日
書記官 江 如 青