高雄高等行政法院判決
103年度訴字第536號民國104年9月9日辯論終結原 告 鍾貴材
鍾貴雄鍾富雄鍾金招被 告 屏東縣內埔鄉公所代 表 人 利八魁 鄉長訴訟代理人 胡仁達 律師上列當事人間徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項︰
一、原告鍾金招經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敍明。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項定有明文。查本件原告起訴之聲明原為：「（一）被告應給付原告等人新臺幣（下同）10,171,392元。（二）原告願供擔保准予假執行。」嗣於訴狀送達後，於民國104年2月26日本院行準備程序時撤回其中假執行之聲請，復於104年9月9日言詞辯論時，變更訴之聲明為：「被告應給付原告共有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地自100年起迄今5年共270萬元相當於租金之補償；暨自105年以後，每年按54萬元計算，至道路用地補償為止之租金補償。」經核被告對於原告上揭所為訴之變更並無異議，且為本案之言詞辯論，揆諸上開規定，視為同意變更，則原告所為訴之變更，應予准許，合先敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：緣原告共有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），面積454.08平方公尺，早經被告規劃作為中興路15米都市○○道路用地，惟多年來未辦理徵收補償，經原告多次向被告請求辦理徵收補償，被告均以預算經費不足為由予以拒絕。原告復於103年8月11日以存證信函請求被告按系爭土地之公告現值加計4成即10,171,392元補償原告，經被告於103年9月5日以屏內鄉建字第10331802400號函復因財政拮据，本申請案先行錄案後，再依財政狀況研議辦理。原告不服，遂向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）起訴，請求被告應給付原告10,171,392元，經該院行政訴訟庭以103年度簡字第29號行政訴訟裁定移送本院審理（嗣原告認為被告無法律上原因使用系爭土地，構成公法上不當得利，乃依行政訴訟法第8條第1項規定，提起本件一般給付訴訟，請求被告給付原告不當得利之金額如其訴之聲明所示）。
二、本件原告主張：
(一)原告自96年11月分割繼承系爭土地，始知悉該地已開闢○○○鄉○○○○○路。原告曾於97年間向被告申請補償，經兩造開會討論補償事宜，並轉送屏東縣政府補助辦理。被告於103年9月5日再以屏內鄉建字第10331802400號函復原告略以：
「因本所財政拮据，本申請案先行錄案後，再依財政狀況研議辦理。」等語，仍拒絕給付原告補償費，原告無可奈何。
(二)原告就系爭土地供公眾通行多年乙事不予爭執。惟按內政部70年9月11日70臺內地字第35537號函規定：「按『土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上下，如他人之干涉，無礙其所有權之行使者，不得排除之。』民法第773條定有明文，是既成道路之土地縱有公共地役關係存在，亦僅不能排除公眾通行而已，於其地下權利之行使，非依法律不得妨害，本案排水設施用地自以依法收購或徵收為宜。」次按民法第179條規定，不當得利者無法律之原因而受益，致他人受損之事實，因一方受利益，他方受損害，受害人有請求返還其利益之權利，受益人有返還其利益之義務，故為債返還之原因。而公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況為特徵。又按民法第786條第1項規定，土地所有人非通過他人之土地，不能設置電線、水管、瓦斯管或其他管線，或雖能設置而需費過鉅者，得通過他人土地之上下而設置之，但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。查本件被告於系爭土地下方設置排水箱涵，臺電公司、電信局亦埋設電纜、管線，侵害原告所有權，且妨礙原告權利之行使，理應支付償金或租金予原告。本件系爭土地面積454.08平方公尺，公告土地現值為每平方公尺17,000元，加計4成後其公告土地現值為10,807,104元，依土地法第97條規定，公定租金為公告土地現值之5％，是系爭土地每年租金為54萬元，又被告不當得利應溯及前5年，亦即被告應自100年起，每年給付原告系爭土地租金54萬元，至系爭土地徵收完畢為止等情。
並聲明求為判決被告應給付原告共有系爭土地自100年起迄今5年共270萬元相當於租金之補償；暨自105年以後，每年按54萬元計算，至道路用地補償為止之租金補償。
三、被告則以：
(一)系爭土地上經過○○○鄉○○路，實際供民眾通行多年，形成公有地役關係，並非被告以公權力提供道路供公眾通行，且受益者為通行大眾，縱使被告曾於其上鋪設路面，亦未改變系爭土地供作道路使用之型態，原告以不當得利為由請求被告給付租金云云，殊有誤會。復參司法院釋字第400號解釋，私有土地既成道路若符合一定條件成立公用地役關係者，國家應依法律之規定辦理徵收給予補償，係指「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指所有提供土地作為供公眾使用之公共設施之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償。故而，系爭土地供民眾通行使用，具有法律上之原因，原告依不當得利規定請求被告為租金之補償云云，顯無理由，此有鈞院97年度訴字第379號判決、101年度訴字第463號判決可佐。
(二)關於系爭土地早供公眾通行之事實，業經原告當庭自陳在案，此參鈞院104年6月30日準備程序筆錄所載：「（法官：系爭土地何時作成道路使用？）原告鍾貴雄：何時作道路使用我們不了解，但系爭土地是我母親所有，在我母親所有時就作道路使用。」「（法官：是否從原告小時候系爭土地就作成道路？）原告鍾貴雄：不是在我小時候，應該大約是在6、70幾年間就被當作土地使用，到我母親92、3年死亡時，才發現有系爭土地作道路使用。」等語甚明。
(三)次按行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。從而，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。如主張其有公法上之不當得利之返還請求權，而是項財產之給付，須由行政機關自行先為核定者，若捨上開合法救濟途徑不為，逕行向高等行政法院提起一般給付之訴者，其訴即欠缺權利保護之必要，難認為有理由（最高行政法院103年度判字第215號判決參照）。參以本件原告先係請求被告給付徵收補償費用，而依土地徵收條例第2條、第14條規定，徵收補償費之發放，需先經內政部作成核准處分後，方由直轄市或縣市政府執行徵收，則本件既未經內政部准予作成徵收處分，且非屬土地徵收條例第8條、第58條規定情形，機關是否辦理徵收，仍有裁量權，人民並無請求國家徵收其土地之公法上請求權（最高行政法院103年度裁字第1361號裁定參照）。若又准予原告得另請求相當於租金之不當得利，形同架空前揭法條規定，另開巧門，甚有侵害行政機關裁量權之疑慮，恐有不當。
(四)綜上所述，原告之主張顯無理由。退步而言，原告請求租金之計算，以系爭土地之公告現值乘以面積後加計4成，再乘以5％計算而得，然渠等以公告土地現值加計4成方式計算租金云云，應乏其據。又渠等訴之聲明第1項稱渠等請求自100年起5年之租金云云，然今年既為104年，何以渠等得請求被告須給付逾此範圍之租金，亦無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有系爭土地登記第2類謄本、內埔郵局存證號碼第000247號存證信函、被告103年9月5日屏內鄉建字第10331802400號函及屏東地院103年度簡字第29號行政訴訟裁定等資料附本院卷（第146、35、58、6頁）可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：原告依公法上不當得利之法律關係，請求被告給付自100年起迄至徵收補償為止，以每年54萬元計算相當於租金之補償，有無理由？本院說明如下：
(一)按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文，其規範目的乃基於公平原則，倘一方無法律上原因而取得利益，殊無保護必要，應命該取得利益者，將其利益返還於受損害之人，因而形成債權債務關係，是為法定債之發生原因之一。而公法上法律關係，亦有前述不當得利之情形，惟公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因（最高行政法院97年度判字第95號判決參照）。次按「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反。本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」最高行政法院45年判字第8號判例著有明文。是以，既成道路歷時相當期間，可認已形成公用地役關係，如因公眾通行之需要，行政機關基於維護交通安全之國家義務，依法為必要之改善與維護，即非無法律上之原因，自不構成公法上不當得利之關係。
(二)經查，本件原告共有之系爭土地，原為其母親所有，嗣其母親於92年間去世後，由渠等繼承取得，並於96年間完成所有權取得登記，此有系爭土地登記第2類謄本附本院卷（第146頁）可稽。又系爭土地作為屏東縣○○鄉○○路道路用地，長期以來供人車往來通行，未曾間斷，此亦為兩造所不爭。次查，原告鍾貴雄分別於104年6月30日及同年8月6日本院行準備程序時到庭陳稱：「（法官問：系爭土地何時作成道路使用？）何時作道路使用我們不了解，但系爭土地是我母親所有，在我母親所有時就作道路使用。」「（法官問：是否從原告小時候系爭土地就作成道路？）不是在我小時候，應該大約是在6、70幾年間就被當作道路使用，到我母親92、3年死亡時，才發現我們的土地被作為道路使用。」「（法官問：系爭光明段653地號土地，是否在很早就被作為道路供人行走？）應該有1、20年，但是我們是在96年因繼承時才發現系爭土地是道路。」「（法官問：系爭土地一般人是否均可行走？）是一般人都可以走的15米大馬路。」等語（詳見本院104年6月30日準備程序筆錄第2、3頁及同年8月6日準備程序筆錄第4頁）。由上可知，系爭土地作為道路供不特定之公眾通行使用，已有數十年之久；抑且，原告於97年間向被告申請協議價購之聲明書，亦自陳系爭土地於64年間即被政府規劃作為15公尺寬的中興路道路用地，此有原告自行提出之該聲明書在卷可按（參本院卷第45頁）。再者，由被告提供系爭土地之現況照片（參本院卷第169頁）觀之，系爭土地業已鋪設柏油路面，兩旁房屋整齊林立，成為平整順暢之交通要道，足見系爭土地供不特定公眾作為道路通行，經歷之年代久遠未曾中斷，且於公眾通行之初，亦未曾見土地所有權人有加以阻止之情事，而一般人無復記憶其確實之起始，業已符合司法院釋字第400號解釋理由書所稱公用地役關係之要件，從而系爭土地為具有公用地役關係之既成道路甚明。
(三)如上所述，系爭土地既具有公用地役關係，雖其所有權現仍屬原告所有，其所有權之狀況並未發生得喪變更，惟於公用地役關係發生後，其使用權及收益權之行使受有限制。又系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被告所占有，是被告縱有管理道路權限，然並未受有利益。再者，道路為國民日常生活所必須，健全之規劃、修建、養護，有利交通安全並增進公共福利，因此原告之系爭土地既已形成具有公用地役關係之既成道路，基於公共福利之公益目的，即賦予公眾得通行私人土地之權利，而被告依屏東縣道路管理自治條例第4條第1項第2款之規定，為市區道路及其附屬設施之管理機關，是被告本於機關權限，使用管理系爭土地之行為，亦難謂無法律上之原因。申言之，被告於系爭土地之上鋪設柏油，闢建道路供公眾使用，且於其下埋設排水箱涵，乃具有法律上之原因，並未改變系爭土地供作道路使用之基本形態及原來範圍，僅屬改善、維護公共用物之行為，且既成道路之受益者為通行之社會大眾，原告並未因被告之行為而受有任何損害可言。從而，原告主張本件被告構成公法上不當得利，自應返還原告自100年起迄至徵收補償為止相當於租金之款項云云，即不可採。
五、綜上所述，原告依公法上不當得利法律關係，訴請被告應給原告共有系爭土地自100年起迄今5年共270萬元相當於租金之補償；暨自105年以後，每年按54萬元計算，至道路用地補償為止之租金補償，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，被告請求本院向行政院農業委員會林務局農林航空測量所函調系爭土地70年以後迄至104年間之歷次空照圖資料，並無必要；另兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第104條、第98條第1項前段、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 23 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 9 月 23 日
書記官 黃 玉 幸